06932/03 - Tribunal Central Administrativo Sul

I- Os trabalhadores da Caixa Geral de Depósitos que se encontravam ao serviço até à entrada em vigor do Decreto-Lei nº 287/93, de 20 de Agosto, ficaram submetidos ao regime do funcionalismo público, com modificações, que lhes era aplicável nesse momento, desde que não usassem da faculdade de opção pela aplicação do regime jurídico do contrato individual de trabalho, prevista no nº 2 do seu artigo 7º.

II- O Despacho nº 104/93, de 11 de Agosto, do Conselho de Administração da Caixa Geral de Depósitos, que determinou a aplicação aos respectivos trabalhadores do regime disciplinar aplicável à generalidade dos trabalhadores bancários, sem ter em conta qualquer das especialidades do regime de direito público que os vinculava a esse instituto, viola o disposto no artigo 36º, nº 1 do Decreto-Lei nº 48.953, de 5-4-69, na redacção que lhe foi dado pelo Decreto-Lei nº 461/77, de 7/11, que impunha que na elaboração do regulamento disciplinar aplicável a esses trabalhadores fossem tidas “em conta as condições especiais da prestação de trabalho na instituição e o regime aplicável à generalidade do sector bancário público”.

ACORDAM EM CONFERÊNCIA NO 1º JUÍZO LIQUIDATÁRIO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL

I. RELATÓRIO

José ..., com os sinais dos autos, veio interpor recurso contencioso de anulação da deliberação do Conselho de Administração da Caixa Geral de Depósitos, datada de 2-7-97, que lhe aplicou a sanção de despedimento com justa causa, invocando que a mesma é nula, nos termos do artigo 133º, nº 2, alínea f) do CPA, por carecer em absoluto de forma legal, violando ainda o disposto nos artigos 20º, nº 1, alíneas b), d) e g) da LCT, e 9º, nº 1 do DL nº 64-A/89, de 27/2, e cláusula 34ª, b) do ACTV.

Em 13-1-2000 foi proferida sentença a negar provimento ao recurso contencioso interposto, mantendo em consequência a deliberação impugnada [cfr. fls. 116/138 dos autos].

Inconformado com a sentença, veio o recorrente interpor recurso jurisdicional, tendo formulado na alegação apresentada as seguintes conclusões:

“1- Ao aplicar ao recorrente uma pena inexistente, na especificidade do regime disciplinar que lhe é aplicável, a deliberação recorrida carece em absoluto de forma legal o que, nos termos do artigo 133º, nº 2, alínea f) do CPA, acarreta a sua nulidade.

2- Assim não considerando, a decisão recorrida viola o disposto naquele normativo legal. Pois,

3- Verificando-se a nulidade do acto recorrido, assim o deveria ter considerado.

4- O recorrente não violou qualquer dever, nem teve qualquer comportamento culposo que, pela sua gravidade, fosse inviabilizador da relação laboral.

5- Assim não considerando, a decisão recorrida viola o disposto nos artigos 20º, nº 1, alíneas b), d) e g) da LCT, e 9º, nº 1 do DL nº 64-A/89, de 27/2, e cláusula 34ª, b) do ACTV”.

O Conselho de Administração da CGD não apresentou contra-alegações.

O Digno Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer, no qual defende que o recurso merece provimento [cfr. fls. 159].

Colhidos os vistos legais, vêm os autos à conferência para julgamento.

II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO

A matéria de facto pertinente é a dada como provada na sentença recorrida, a qual se dá aqui por integralmente reproduzida, nos termos estabelecidos pelo artigo 713º, nº 6 do CPCivil.

III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO

Como se viu, a deliberação do Conselho de Administração da CGD que era objecto do recurso contencioso interposto puniu o recorrente – funcionário daquela instituição, mas que não exerceu o direito de opção a que alude o artigo 7º do DL nº 287/93, de 20/8, continuando portanto sujeito ao regime jurídico do funcionalismo público – com a pena disciplinar de despedimento com justa causa, decisão essa que foi inteiramente confirmada pela sentença recorrida.

O recorrente discorda do assim decidido, invocando a nulidade do acto punitivo, por carência absoluta de forma legal, nos termos do artigo 133º, nº 2, alínea f) do CPA, visto que aos funcionários da Caixa Geral de Depósitos que mantiveram o regime de funcionalismo público só lhes pode ser aplicada a pena expulsiva que se coadune com o seu vínculo e que é a demissão, não lhes podendo ser aplicada a sanção de despedimento com justa causa, a qual é inexistente no regime disciplinar aplicável.

Porém, a sentença recorrida, sufragando o entendimento defendido pela entidade recorrida, considerou que a sanção disciplinar de despedimento com justa causa integrava o elenco do regime disciplinar aplicável, resultante do despacho nº 104/93 do Conselho de Administração da CGD, e que a conduta do recorrente se subsumia ao conceito de justa causa de despedimento dado pelo nº 1 do artigo 9º do DL nº 64-A/89, de 27/2, sendo por isso válida e legal.

Vejamos de que lado está a razão.

A questão que nos é colocada no presente recurso jurisdicional não é nova e já foi amplamente debatida, quer neste TCA – cfr. acórdão de 6-2-2003, da 1ª Subsecção, proferido no âmbito do processo nº 6310/02 –, quer no STA, nomeadamente no Pleno – cfr. acórdãos de 24-5-2005, proferido no âmbito do recurso nº 0927/02, de 5-7-2005, proferido no âmbito do recurso nº 0755/04, e de 25-10-2005, proferido no âmbito do recurso nº 0831/04.

A tese que fez vencimento no Pleno do STA, de que o acórdão de 5-7-2005 constitui paradigma, assentou na seguinte fundamentação, que com a devida vénia se transcreve:

“[…]

3- A Caixa Geral de Depósitos foi transformada em sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, pelo Decreto-Lei nº 287/93, de 20 de Agosto, que entrou em vigor em 1-9-93, nos termos do seu artigo 10º.

Antes da referida transformação, a Caixa Geral de Depósitos era uma pessoa colectiva de direito público [artigo 2º do Decreto-Lei nº 48.953, de 5-4-1969, e artigo 1º do Regulamento aprovado pelo Decreto nº 694/70, de 31 de Dezembro], sendo qualificável como instituto público. [Sobre esta qualificação, podem ver-se os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo:

- de 25-10-90, proferido no recurso nº 27.678, publicado em Apêndice ao Diário da República de 22-3-95, página 6100, e em Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo, nº 349, página 42;

- de 1-10-1991, proferido no recurso nº 28.265, publicado no Boletim do Ministério da Justiça nº 410, página 457, e no Apêndice ao Diário da República de 31-10-95, página 5217;

- de 26-10-1993, do Pleno, proferido no recurso nº 18.923, publicado no Apêndice ao Diário da República de 30-11-95, página 633;

- de 24-1-2002, proferido no recurso nº 46.314, publicado no Apêndice ao Diário da República de 18-11-2003, página 449].

Os trabalhadores da Caixa Geral de Depósitos admitidos antes desta transformação estavam sujeitos ao regime jurídico do funcionalismo público, com as modificações exigidas pela natureza específica da actividade da Caixa como instituição de crédito, conforme determinam o nº 2 do artigo 31º do Decreto-Lei nº 48.953, e o artigo 108º, nº 2, do referido Regulamento.

O contrato através do qual se estabelece essa relação jurídica de emprego, de natureza pública, é qualificável como contrato administrativo de provimento [artigos 34º, nº 1 do Decreto-Lei nº 48.953, e 110º, nº 1 daquele Regulamento, 2º, nº 1, 5º, 7º, nº 1, alínea a), e 8º, do Decreto-Lei nº 184/89, de 2 de Junho, e 2º, nº 1, 3º e 15º, nº 1, do Decreto-Lei nº 427/89, de 7 de Dezembro].

Em matéria disciplinar, antes da referida transformação em sociedade anónima e antes de ser proferido o referido Despacho nº 104/93, era aplicável aos trabalhadores da Caixa Geral de Depósitos o Regulamento Disciplinar dos Funcionários Civis, de 22 de Fevereiro de 1913, por ser o que, de acordo com o Decreto nº 8.162, de 29 de Maio de 1922, o primitivo regulamento da Caixa Geral de Depósito, Crédito e Previdência, era o aplicável, em matéria disciplinar, aos funcionários civis [Neste sentido, pode ver-se o acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 2-2-1993, proferido no recurso n.º 29.972, publicado no Apêndice ao Diário da República de 14-8-96, página 540].

Estando o recorrente sujeito ao regime jurídico do funcionalismo público, a relação jurídica de emprego que mantinha com a Caixa Geral de Depósitos era de emprego público, de harmonia com as disposições citadas.

Com aquela transformação em sociedade anónima, os novos trabalhadores da Caixa passaram a ficar sujeitos ao Regime Jurídico do Contrato Individual de Trabalho, mas os que se encontrassem ao seu serviço no momento da entrada em vigor daquele Decreto-Lei nº 287/93 continuaram sujeitos ao regime que lhes era até aí aplicável, podendo contudo optar pelo regime previsto no número anterior, mediante declaração escrita feita nos termos e no prazo a fixar pela administração da Caixa [artigo 7º, nºs 1 e 2, deste diploma].

No caso em apreço, é ponto assente que o recorrente não optou pelo Regime Jurídico do Contrato Individual de Trabalho, pelo que continuou sujeito ao regime que lhe era aplicável no momento da entrada em vigor do Decreto-Lei nº 287/93, como se estabelece no nº 2 do seu artigo 7º.

O Decreto-Lei nº 287/93, por força do disposto no seu artigo 10º, entrou em vigor em 1-9-1993, pelo que é ao regime vigente nessa data que há que atender para saber qual o regime aplicável ao recorrente.

O Conselho de Administração da Caixa Geral de Depósitos, invocando os artigos 31º, nº 2, 32º e 36º, nº 1, da Lei Orgânica da Caixa Geral de Depósitos, emitiu o Despacho nº 104/93, de 11 de Agosto [reproduzido a fls. 37 verso], em que determinou o seguinte:

1. Os empregados da Caixa Geral de Depósitos ficam abrangidos pelo regime disciplinar aplicável à generalidade dos trabalhadores bancários.

2. As normas relativas à qualificação de infracções e à determinação de sanções aplicáveis, constantes do regime agora aprovado, aplicam-se às infracções cometidas antes da sua entrada em vigor, e que ainda não tenham sido objecto de decisão, na medida em que forem mais favoráveis ao arguido.

3. Os processos pendentes em que tenha sido proferida acusação notificada ao arguido, antes da entrada em vigor do presente regime, continuam a reger-se, até final, pelas normas processuais até aí vigentes.

4. O presente regime disciplinar entra em vigor no dia 31 de Agosto de 1993.

Como se vê, este Despacho entrou em vigor no dia 31-8-93, isto é, um dia antes da entrada em vigor do Decreto-Lei nº 287/93, pelo que aquele se engloba no regime que era aplicável ao recorrente à data da entrada em vigor deste último diploma.

Foi ao abrigo do regime disciplinar aplicável à generalidade dos trabalhadores bancários, cuja aplicação é determinada neste Despacho, que foi aplicada ao recorrente contencioso a sanção de despedimento.

A questão que importa apreciar é a de saber se este Despacho tem suporte legal.

4- Os referidos artigos 31º, 32º e 36º do Decreto-Lei nº 48.953, na redacção dada pelo Decreto-Lei nº 461/77, de 7 de Novembro, estabelecem o seguinte:

Artigo 31º

1- O pessoal da Caixa é comum aos seus serviços privativos e aos das instituições anexas.

2- O referido pessoal continua sujeito ao regime jurídico do funcionalismo público, com as modificações exigidas pela natureza específica da actividade da Caixa como instituição de crédito, de harmonia com o disposto no presente diploma e nos restantes preceitos especialmente aplicáveis ao estabelecimento.

Artigo 32º

1- As normas relativas a admissões, acessos, categorias, vencimentos e outras condições aplicáveis ao pessoal serão estabelecidas por regulamento interno, aprovado pelo conselho de administração, tendo em conta os condicionalismos especiais a que se refere o nº 2 do artigo precedente e os comuns à generalidade do sector bancário público.

2- Sem prejuízo do disposto no nº 2 do artigo precedente e para efeito de execução do previsto no número anterior relativamente à harmonização das suas condições internas com as comuns à generalidade do sector bancário público, a Caixa poderá participar nos processos de convenções colectivas de contratação de trabalho aplicável àquele sector.

Artigo 36º

1- As normas disciplinares aplicáveis ao pessoal da Caixa constarão também de regulamento interno aprovado pelo conselho de administração, tendo-se em conta as condições especiais da prestação de trabalho na instituição e o regime aplicável à generalidade do sector bancário público.

2- Enquanto não for estabelecido o regulamento referido no número anterior, o pessoal permanecerá sujeito ao regulamento disciplinar que actualmente lhe é aplicável, continuando a incumbir ao conselho de administração exercer, em relação ao mesmo pessoal, a competência atribuída aos Ministros pelo referido regulamento.

Como se vê pelo nº 1 deste artigo 36º, o Conselho de Administração da Caixa Geral de Depósitos tinha competência para aprovar:

- um regulamento interno;

- de que constassem normas disciplinares;

- tendo em conta nesse regulamento as condições especiais da prestação de trabalho na instituição e o regime aplicável à generalidade do sector bancário público.

A dissonância entre o prescrito nesta disposição e o teor do Despacho nº 104/93 é evidente a nível formal, pois o Conselho de Administração não aprovou nenhum regulamento de que constassem normas disciplinares, antes determinou que fosse aplicado o «regime disciplinar aplicável à generalidade dos trabalhadores bancários».

Por outro lado, ao determinar a aplicação pura e simples do regime disciplinar aplicável à generalidade do sector bancário, não teve em conta, naturalmente, qualquer das condições especiais da prestação de trabalho na instituição que legislativamente se pretendeu que fossem tomadas em consideração.

O facto, invocado pela Caixa Geral de Depósitos, de ter passado [por força do artigo 4º, nº 2, do Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras, aprovado pelo Decreto-Lei nº 298/92, de 31 de Dezembro], a poder «efectuar todas as operações permitidas aos bancos, sem prejuízo de outras atribuições conferidas pela legislação que lhe é própria» não teve a virtualidade de fazer desaparecer as «condições especiais da prestação de trabalho na instituição», a que se refere o nº 1 do citado artigo 36º, pois estas condições não tinham a ver com as tarefas que a Caixa Geral de Depósitos podia efectuar, mas sim com o estatuto aplicável à generalidade dos seus funcionários que era o «do funcionalismo público, com as modificações exigidas pela natureza específica da actividade da Caixa como instituição de crédito», referido no artigo 31º, nº 2 do Decreto-Lei nº 48.953.

Que a referencia feita naquele artigo 36º às «condições especiais de prestação de trabalho na instituição» se reporta a este regime jurídico especial previsto no artigo 31º, nº 2, confirma-se pelo artigo 32º, nº 1, que, ao prever um outro regulamento interno determina que ela tenha em conta também «os condicionalismos especiais a que se refere o nº 2 do artigo precedente e os comuns à generalidade do sector bancário público». De facto, neste artigo 32º prevê-se uma situação paralela à prevista no artigo 36º de elaboração de um outro regulamento interno, que, como o previsto neste artigo deve atender, simultaneamente, às condições especiais da instituição e às comuns à generalidade do sector bancário, pelo que a indicação explícita, no artigo 32º, nº 1, de que os condicionalismos especiais a atender são os referidos no nº 2 do artigo 31º, leva a concluir que será esse também o condicionalismo especial a que se reporta o artigo 36º.

Aliás, o paralelismo entre as duas situações de elaboração de regulamentos internos é evidenciado pelo uso do advérbio «também» naquele artigo 36º, na expressão «as normas disciplinares aplicáveis ao pessoal da Caixa constarão também de regulamento interno» [À mesma conclusão de que os «condicionalismos especiais» ou as «condições especiais» a atender na elaboração de regulamentos internos são as relativas ao estatuto do funcionalismo público modificado a que se refere o artigo 31º, nº 2 do Decreto-Lei nº 48.953 se chega através do seu Regulamento, aprovado pelo Decreto nº 684/70, de 31 de Dezembro, designadamente através dos seus artigos 108º, nº 2, 109º, 111º e 116º, nº 1, que têm teor semelhante às normas dos artigos 32º a 36º daquele Decreto-Lei]. Na mesma linha, o Preâmbulo do Decreto-Lei nº 461/77, que deu a última redacção ao referido artigo 36º também faz referência ao «peculiar estatuto laboral dos trabalhadores da Caixa Geral de Depósitos – ligados a este instituto de crédito do Estado por contratos que conservam a natureza jurídico-administrativa de contratos de provimento, com um conteúdo de direitos e deveres tendente à harmonização das suas condições de prestação de trabalho com as que são comuns à generalidade do sistema bancário».

Por isso, é de considerar seguro que a referência às «condições especiais da prestação de trabalho na instituição» feita no nº 1 do artigo 36º se reporta àquele estatuto laboral de direito público, com modificações derivadas da natureza da actividade bancária.

Ora, este estatuto especial manteve-se, apesar da admissibilidade da prática pela Caixa Geral de Depósitos de todas as operações bancárias, permitida pelo Decreto-Lei nº 298/92.

Por isso, mesmo em Agosto de 1993, o regulamento disciplinar interno que o artigo 36º, nº 1, permitia que o Conselho de Administração da Caixa Geral de Depósitos elaborasse não podia de deixar de ter em conta, além do regime aplicável à generalidade do sector bancário público, as condições especiais que derivavam desse regime de direito público e que ainda vigoravam.

Por outro lado, entre as peculiaridades daquele regime de direito público assumiam relevo essencial as que conferiam uma maior estabilidade à relação laboral, designadamente as relativas aos fundamentos da aplicação da pena de demissão e à possibilidade de reconstituição da relação laboral, na sequência de revisão do processo disciplinar, pelo que é precisamente em relação a matérias como a que está em causa nestes autos que existiam especialidades a atender na elaboração do regulamento interno previsto no referido artigo 36º.

Consequentemente, o referido Despacho nº 104/93, ao determinar a aplicação aos trabalhadores da Caixa Geral de Depósitos da globalidade do regime disciplinar aplicável à generalidade dos trabalhadores bancários, sem qualquer alteração ou limitação derivada daquele estatuto de direito público, viola aquele artigo 36º.

4- O artigo 115º, nº 5 da CRP, na redacção de 1992, vigente à data em que foi proferido o Despacho nº 104/93, estabelecia que «nenhuma lei pode criar outras categorias de actos legislativos ou conferir a actos de outra natureza o poder de, com eficácia externa, interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar qualquer dos seus preceitos».

O artigo 266º, nº 2 da CRP, estabelecia também que «os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei» e o artigo 3º do CPA, definindo o princípio da legalidade, estabelece que «os órgãos da Administração Pública devem actuar em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhes estejam atribuídos e em conformidade com os fins para que os mesmos poderes lhes forem conferidos».

O referido Despacho nº 104/93, foi proferido pelo Conselho de Administração da Caixa Geral de Depósitos na qualidade de órgão administrativo, pelo que, por força deste princípio da precedência e prevalência de lei, a legalidade da sua actuação dependia da sua conformidade com a lei a abrigo da qual exercia os seus poderes regulamentares.

Como se referiu, o Despacho nº 104/93, ao determinar a aplicação aos trabalhadores da Caixa Geral de Depósitos da globalidade do regime disciplinar aplicável à generalidade dos trabalhadores bancários, sem qualquer alteração ou limitação derivada daquele estatuto de direito público, viola o artigo 36º do Decreto-Lei nº 48.953, pelo que aquele Despacho tem de ser considerado ilegal.

Assim, o acto recorrido, ao aplicar, sem suporte legal, um regime sancionatório diferente do que deveria ser aplicado, enferma de vício de violação de lei que justifica a sua anulação [artigo 135º do CPA]”.

Não existindo razões para divergir da Jurisprudência firmada pelos citados arestos do Pleno do STA, resta concluir que a sentença recorrida, ao negar provimento ao recurso contencioso interposto, mantendo em consequência a deliberação do Conselho de Administração da CGD, que aplicou ao recorrente a sanção disciplinar de despedimento com justa causa, incorreu em erro de julgamento e, como tal, não pode manter-se.

IV. DECISÃO

Nestes termos e pelo exposto, acordam em conferência os juízes do 1º Juízo Liquidatário do TCA Sul em conceder provimento ao presente recurso jurisdicional, revogando a sentença recorrida e, em consequência, conceder provimento ao recurso contencioso interposto, anulando a deliberação do Conselho de Administração da CGD, datada de 2-7-97, que aplicou ao recorrente a sanção de despedimento com justa causa.

Sem custas, atenta a isenção de que goza a entidade recorrida.

Lisboa, 13 de Novembro de 2008

[Rui Belfo Pereira – Relator]

[Rogério Martins]

[Carlos Araújo]