06822/03 - Tribunal Central Administrativo Sul

I- A competência para “superintender na gestão e direcção de pessoal ao serviço do município” atribuída à câmara pela alínea b) do nº 1 do artigo 51º do DL nº 100/84, na sua redacção primitiva, constitui “...uma competência genérica, no âmbito da organização e funcionamento dos serviços municipais (...)”, na qual “...o verbo superintender não é utilizado com o sentido técnico-jurídico próprio (...) mas antes com o significado corrente de orientar, dirigir”.

II- Sendo apenas esta a extensão da referida competência, é de concluir que a sua transferência para o presidente da câmara, operada pelas alterações introduzidas pela Lei nº 18/91, de 12/6, nos artigos 51º e 53º do DL nº 100/84, foi determinada somente por razões de oportunidade, não abrangendo toda e qualquer medida administrativa que se inclua numa acepção ampla de gestão de pessoal e que se encontre atribuída ao órgão executivo nos termos de legislação avulsa, no âmbito de procedimentos administrativos especiais, como acontece com o caso do estatuto do pessoal dirigente da administração local estabelecido no DL nº 198/91.

III- Não se acolhendo a tese da revogação implícita do nº 1 do artigo 17º do DL nº 198/91, por efeito da redacção dada pela Lei nº 18/91, de 12/6, aos artigos 51º e 53º do DL nº 100/84, conclui-se que só a Câmara Municipal do Montijo detinha competência própria para renovar as comissões de serviço dos órgãos dirigentes do município.

IV- Sendo o DL nº 198/91 um diploma especial, as suas normas não são, em princípio, revogadas por lei geral, salvo se “outra for a intenção inequívoca do legislador” [cfr. nº 3 do artigo 7º do Cód. Civil], facto que não resulta da transferência daquela competência genérica para o presidente da câmara.

ACORDAM EM CONFERÊNCIA NO 1º JUÍZO LIQUIDATÁRIO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL

I. RELATÓRIO

Carlos ..., inconformado com a sentença do TAC de Lisboa, que negou provimento ao recurso contencioso por si interposto do despacho datado de 11-5-98, proferido pelo Presidente da Câmara Municipal do ..., que determinou a revogação anulatória de um outro despacho da então Presidente daquela autarquia, datado de 10-10-97, e que havia renovado, por um período de três anos, a comissão de serviço do recorrente no cargo dirigente de chefe da Divisão de Desporto, dela recorreu para este Tribunal, formulando, na respectiva alegação, as seguintes conclusões:

“1. Tanto no artigo 51º, nº 1, alínea b) do Decreto-Lei nº 100/84 [primitiva redacção], que a atribuiu à câmara municipal, como no artigo 53º, nº 2, alínea a) do mesmo Decreto-Lei nº 100/84 [redacção dada pela Lei nº 18/91], que a transferiu para o presidente da câmara, a competência para "superintender na gestão e direcção do pessoal ao serviço do município", tem o sentido técnico-jurídico próprio – o de competência decisória – ou seja, competência para decidir, por actos administrativos, todos os assuntos em matéria de gestão do pessoal ao serviço do município, incluindo os dirigentes;

2. Dar àquela competência o sentido de pura competência genérica, o sentido de orientar, dirigir ou indicar procedimentos concretos, é contrariar a letra, o espírito e a "ratio legis" daqueles dois preceitos e esvaziá-los do seu conteúdo útil.

3. No artigo 17º do Decreto-Lei nº 198/91, aprovado no dia 7 de Março de 1991, o legislador subordina os actos de gestão relativos ao pessoal dirigente do município ao regime geral de competências que, nessa data de 7 de Março de 1991, vigorava em matéria de gestão de todo o pessoal ao serviço do município: competência própria da câmara municipal mas tacitamente delegada no presidente da câmara;

4. Da conclusão 3ª resulta que a competência para a prática dos actos de gestão relativos ao pessoal dirigente se subordina às alterações que venham a ocorrer naquele regime geral, como é o caso da transferência de competência, da câmara para o presidente da câmara, operada através da nova redacção dada à alínea a) do nº 2 do artigo 53º do Decreto-Lei nº 100/84 pela Lei nº 18/91, aprovada na mesma data em que o foi o Decreto-Lei nº 198/91 – 7 de Março de 1991;

5. A norma daquele artigo 17º do Decreto-Lei nº 198/91, não é, pois, norma especial;

6. Resulta, assim, do elemento histórico e sistemático de interpretação que, ao transferir, da câmara para o presidente da câmara, a competência para decidir, por actos administrativos, todos os assuntos em matéria de gestão de pessoal, assim alterando o referido regime geral de competências nesta matéria, a Lei nº 18/91 esvaziou de conteúdo prático, revogando-o tacitamente, o artigo 17º do Decreto-Lei nº 198/91;

7. A renovação da comissão de serviço do pessoal dirigente dos municípios subsume-se, pois, na competência própria do presidente da câmara prevista na alínea a) do nº 2 do artigo 53º do Decreto-Lei nº 100/84, na redacção dada pelo Decreto-Lei nº 198/91;

8. As conclusões anteriores são reforçadas pela expressão que veio a ser utilizada na alínea a) do nº 2 do artigo 68º da Lei nº 169/99, disposição que tem a natureza de norma interpretativa da alínea a) do nº 2 do artigo 53º do Decreto-Lei nº 100/84, na redacção dada pela Lei nº 18/91;

9. O despacho revogado pelo acto impugnado no recurso contencioso enquadrava-se, assim, na esfera da competência da sua autora, pelo que o acto impugnado em tal recurso enfermava do vício de violação do direito aplicável.

10. Ao decidir de modo diferente, a sentença recorrida violou, por erro de interpretação e aplicação, o disposto no artigo 53º, nº 2, alínea a) do Decreto-Lei nº 100/84, na redacção dada pela Lei nº 18/91, e no artigo 17º da Lei nº 18/91”.

O recorrente jurisdicional também alegou, pugnando pela manutenção do decidido.

Neste TCA Sul o Digno Magistrado do Ministério Público emitiu parecer, no qual concluiu nos seguintes termos:

“Em causa apenas a questão de saber se a Lei nº 18/91, de 12/6, com a alteração introduzida na alínea a) do nº 2 do artigo 53º do DL nº 100/84 [Lei das Autarquias Locais – LAL], revogou tacitamente o artigo 17º, nº 1 do DL nº 189/91, de 29/5 [Lei do Pessoal Dirigente Local – LPDM], como entende o recorrente, pelo que considera violadas estas disposições legais pela douta sentença recorrida.

A questão está já suficientemente equacionada na sentença e debatida nas alegações das partes, não se me oferecendo acrescentar novos argumentos para o debate, senão o de que a jurisprudência do STA é no sentido de que a norma da LAL é lei geral não só em confronto com o artigo 17º – Acórdão de 8-11-94, processo nº 0336311, citado na sentença –, mas também em confronto com outras disposições legais, que conferem a competência à Câmara Municipal, e não ao seu presidente em matéria de gestão de recursos humanos – cfr., vg., os Acórdãos de 13-1-94, processo nº 0328592, de 16-1-97, processo nº 041082, e de 17-11-98, processo nº 041133. E não parece que também em relação a essas normas o legislador da LAL tenha pretendido proceder à sua revogação, nem o recorrente vai tão longe que entenda ter sido intenção do legislador da LAL regular toda a matéria de competências relativas à gestão do pessoal autárquico.

Relativamente ao argumento novo que o recorrente convoca nas alegações de recurso jurisdicional – a natureza interpretativa do artigo 68º, nº 2, alínea a) da Lei nº 169/99, de 18/9 –, parece-me improcedente, não só porque não há nesta lei indicações que permitam entender a vontade do legislador no sentido de lhe conferir carácter interpretativo com efeitos retroactivos, como esta norma não poderia ser levada em conta à data da prática do acto, por ainda não vigorar.

Em face do exposto, a meu ver, o recurso deverá improceder, confirmando-se a sentença recorrida” [Cfr. fls. 149/150 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].

Colhidos os vistos legais, vem o processo à conferência para julgamento.

III. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO

A sentença recorrida considerou provada a seguinte factualidade:

i. A Presidente da Câmara do ... proferiu, em 10-10-97, o despacho a que se refere a seguinte publicação no DR, III Série, de 29-11-97, nº 277: “Para os devidos efeitos se torna público que, por meus despachos datados de 10 de Outubro de 1997, no uso da competência que me é conferida pela alínea a) do nº 1 do artigo 53º do Decreto-Lei nº 100/84, de 24 de Março, e na redacção da Lei nº 18/91, de 12 de Junho, e nos termos do artigo 5º do Decreto-Lei nº 323/89, de 26 de Setembro, aplicado à administração local pelo Decreto-Lei nº 198/91, de 29 de Maio, foram renovadas as comissões de serviço, por um período de três anos, aos dirigentes desta autarquia:

(...) Professor Carlos ..., chefe da Divisão de Desporto, a partir de 11 de Novembro”;

ii. Por despacho de 11-05-98, a Presidente da Câmara determinou a revogação anulatória do despacho de 10-10-97, em síntese, com a seguinte fundamentação:

“Que a competência para a nomeação em comissão de serviço do pessoal dirigente das Autarquias Locais bem como a renovação das comissões de serviço existentes é reservada por lei ao Órgão Executivo por via do artigo 5º, nºs 1 a 3 do DL nº 323/89, de 26 de Setembro, por remissão que lhe é feita pelo artigo 17º, nº 1 do DL nº 189/91, de 29 de Maio; que não pertence à esfera da competência própria do Presidente da Câmara tanto as nomeações do pessoal dirigente como as renovações das comissões de serviço referentes a este pessoal, padecendo assim tais actos administrativos de incompetência em razão do seu autor; que inexistia delegação de competência da Câmara Municipal na Presidente da Câmara referente à matéria em causa, delegação que face ao disposto nos artigos 35º e segs. do CPA, teria de ser expressa, definindo os poderes que eram delegados; que a competência para autorizar a realização de despesas resultante da nomeação e renovação das comissões de serviço dos dirigentes pertence à Câmara Municipal, apenas se atribuindo à Presidente da Câmara o seu pagamento; que a então Presidente da Câmara não detinha, ao tempo, poderes para proferir o despacho de (...) bem como o de renovação das comissões de serviço de 14-11-97, publicado na III Série do Diário da República nº 281, de 29-11-97, padecendo assim tais actos administrativos de erro quanto aos pressupostos de direito, sendo como tal anuláveis, por violação de lei expressa; que a norma do artigo 9º, nº 1, alínea a) do DL nº 52/91, de 25 de Janeiro, se mantém em vigor, por não se ter operado a sua revogação tácita por efeito das alterações introduzidas pela Lei nº 18/91, de 12 de Junho, no Estatuto das Autarquias locais.

(...)

Assim, considerando que o prazo-regra para efectivar o revogação anulatória dos actos administrativos inválidos contidos nos despachos sub judice é portanto – por referência ao [maior] prazo actual do recurso contencioso do acto anulável, a que se refere a alínea c) do nº 1 do artigo 28º da Lei do Processo nos Tribunais Administrativos aprovado pelo DL nº 267/85, de 16 de Julho – de um ano, contado nos termos da lei processual,

Considerando que a Câmara Municipal, enquanto órgão competente para proceder à nomeação do pessoal dirigente das Autarquias bem como à renovação das suas comissões de serviço, jamais delegou essa competência na então Presidente, cuja possibilidade se prevê no artigo 17º, nº 2 do DL nº 189/91, de 29 de Maio, e artigo 35º e segs. do CPA;

Considerando que os despachos em crise nos termos em que foram proferidos não se podem manter firmes na ordem jurídica, sobrepondo-se razões de legalidade estrita a critérios de mera conveniência, determino a revogação anulatória dos seguintes despachos proferidos pela então Presidente da Câmara, ao abrigo dos artigos 138º, 141º, nº 1 e 142º, nº 1 do CPA:

1. Despacho de 10 de Outubro de 1997 (...), respeitante a renovação de comissões de serviço dos funcionários listados no respectivo aviso”.

III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO

Sendo esta a factualidade pertinente dada como assente pela decisão recorrida, vejamos agora se o ataque que lhe é dirigido pelo recorrente merece provimento.

Para decidir a concreta questão de direito que lhe foi colocada pelo recorrente no recurso contencioso, a sentença recorrida estribou-se na seguinte argumentação:

“O recorrente veio impugnar contenciosamente o despacho do Presidente da Câmara Municipal do ..., de 11-5-98, que revogou o acto de 10-10-97 da então Presidente da Câmara [que renovara a comissão de serviço do recorrente no cargo de Chefe de Divisão do Desporto], imputando-lhe, em síntese, vícios de violação de lei por erro sobre os pressupostos de direito: por violação da alínea a) do nº 2 do artigo 53º do DL nº 100/84, de 29/3, na redacção introduzida pela Lei nº 18/91, e do nº 2 do artigo 17º do DL nº 189/91, de 29/5, por inobservância do princípio da previsão orçamental das despesas decorrentes da renovação da sua comissão de serviço e por o acto revogado estar abrangido pela proibição de revogação prevista na alínea b) do nº 1 do artigo 140º do CPA.

A questão fundamental a decidir no presente recurso reside em saber se a renovação das comissões de serviço dos órgãos dirigentes se subsume ou não na competência própria do presidente da câmara prevista na alínea a) do nº 2 do artigo 53º do DL nº 100/84, na redacção dada pela Lei nº 18/91, de 12/6.

O recorrente sustenta que sim, com fundamento em que, por força da alterações introduzidas pela Lei nº 18/91, nos artigos 51º e 53º do DL nº 100/84, o artigo 17º, nº 1 do DL nº 189/91, na parte que se reporta às câmaras municipais, foi revogado, uma vez que a primitiva competência da câmara municipal para “superintender na gestão e direcção do pessoal ao serviço do município” transitou, integral e literariamente, para o presidente da câmara.

Mas o recorrente defende ainda, para o caso do Tribunal entender que aquela competência pertence às câmaras, que então se tem de considerar, em conformidade com a primitiva redacção do nº 1 do artigo 52º do citado DL nº 100/84, e nº 2 do artigo 17º do DL nº 189/91, que o presidente da câmara dispunha de uma competência tacitamente delegada para proferir o despacho de 10-10-97.

Entendemos que o recorrente não tem razão em nenhum dos fundamentos que invoca para sustentar a legalidade do acto revogado pelo despacho recorrido.

Na verdade, como vem afirmado no Acórdão do STA, de 8-11-94, proferido no âmbito do recurso nº 33.631 [parcialmente transcrito na contestação da autoridade recorrida e mencionado pelo recorrido particular em alegações finais, que seguiremos de perto por nos identificarmos inteiramente com a interpretação nele vertida e ser a que se nos afigura correcta fazer no caso em apreço], a competência para “superintender na gestão e direcção de pessoal ao serviço do município” atribuída à câmara pela alínea b) do nº 1 do artigo 51º do DL nº 100/84, na sua redacção primitiva, constitui “...uma competência genérica, no âmbito da organização e funcionamento dos serviços municipais (...)”. Nessa alínea, “...o verbo superintender não é utilizado com o sentido técnico-jurídico próprio (...) mas antes com o significado corrente de orientar, dirigir”.

A função concreta que se pretende designar com a expressão "gestão e direcção de pessoal" parece ser a que resulta de um típico poder hierárquico de direcção: distribuir tarefas, emitir directrizes e indicar procedimentos concretos de forma a configurar o conteúdo concreto de actuação dos subalternos, e, em suma, a actividade de administração corrente que envolva o exercício de autoridade no âmbito da relação hierárquica”.

Sendo apenas esta a extensão da referida competência, é de concluir que a sua transferência para o presidente da câmara, operada pelas alterações introduzidas pela Lei nº 18/91, de 12/6, nos artigos 51º e 53º do DL nº 100/84, foi determinada somente por razões de oportunidade.

Conforme se pode continuar a ler no acórdão antes citado, “A gestão e direcção de pessoal não se compadece com uma chefia colegial que está naturalmente condicionada pelas dificuldades inerentes ao funcionamento de um órgão composto por uma pluralidade de indivíduos e sujeito a regras próprias de convocação, reunião e votação”.

Neste contexto, o que se transferiu para o presidente da câmara foi apenas uma competência genérica que “não abrange toda e qualquer medida administrativa que se inclua numa acepção ampla de gestão de pessoal e que se encontre atribuída ao órgão executivo nos termos de legislação avulsa, no âmbito de procedimentos administrativos especiais” [ainda acórdão antes citado], como acontece com o caso do estatuto do pessoal dirigente da administração local estabelecido no DL nº 189/91. Sendo um diploma especial, as suas normas não são, em princípio, revogadas por lei geral, salvo se “outra for a intenção inequívoca do legislador” [cfr. nº 3 do artigo 7º do Cód. Civil], o que entendemos não resultar da transferência daquela competência genérica para o presidente da câmara. Com efeito, continuando a citar o acórdão do STA, a intenção revogatória “...teria de resultar de uma regra de prevalência que revelasse a pretensão de instituir para futuro critérios uniformes em matéria de competência que se relacione com a gestão de pessoal. Só desse modo poderia inferir-se que o legislador pretendera reduzir a um regime-regra todas as disposições dispersas relativas à competência da câmara municipal naquele campo de actuação administrativa, conferindo assim à norma do artigo 52º, nº 2, alínea a), na nova redacção dada pela Lei nº 18/91, uma amplitude que o elemento histórico e sistemático de interpretação não permitiria atribuir-lhe”.

Na ausência dessa regra de prevalência, não poderá afirmar-se a intenção revogatória inequívoca que o artigo 7º, nº 3 do Cód. Civil exige para que a norma geral revogue a norma especial.

Portanto, não se acolhendo a tese da revogação implícita do nº 1 do artigo 17º do DL nº 189/91, pela redacção dada pela Lei nº 18/91, aos artigos 51º e 53º do DL nº 100/84, conclui-se que só a Câmara Municipal do ... detinha competência própria para renovar as comissões de serviço dos órgãos dirigentes do município.

Para a eventualidade do Tribunal ter este entendimento, o recorrente ainda defendeu que, se o presidente da câmara não tem de uma competência própria, então dispõe, em conformidade com a primitiva redacção do nº 1 do artigo 52º do DL nº 100/84, e nº 2 do artigo 17º do DL nº 189/91, de uma competência delegada tácita.

Também falece esta argumentação, desde logo por, na data do despacho revogado, não estar em vigor, há muito, a primitiva versão do citado nº 1 do artigo 52º e a redacção introduzida pela Lei nº 18/91, então em vigor, ter eliminado a delegação tácita ou legal prevista na primitiva redacção da lei das autarquias locais. Portanto, não existindo deliberação camarária de delegação de poderes, impõe-se concluir que o despacho de renovação da comissão de serviço do recorrente no cargo de chefe de divisão enfermava, efectivamente, de invalidade geradora de anulabilidade por incompetência do seu autor, podendo tal acto ser revogado pela autoridade recorrida, no prazo de um ano, com fundamento nessa ilegalidade [cfr. artigos 135º, 136º, nº 1 e 141º do CPA].

Tendo o despacho que revogou o acto de 10-10-97 sido praticado dentro daquele prazo, com fundamento na incompetência material do seu autor, não está afectado de qualquer dos vícios de violação de lei que lhe estão imputados: como ficou demonstrado, nem a alínea b) do nº 2 do artigo 53º do DL nº 100/84, na redacção dada pela Lei nº 18/91, nem o artigo 140º do CPA, que contém o regime de revogação de actos válidos, são aplicáveis ao caso, não tendo também existido inobservância do princípio da previsão orçamental, desde logo por a autorização de qualquer despesa ter como pressuposto necessário mínimo a legalidade do acto gerador da despesa, que, como se viu, não se verificava no acto de renovação da comissão de serviço do recorrente.

Nestes termos, impõe-se negar provimento ao recurso contencioso do despacho revogatório de 11-05-98”.

Tal como o identificou a sentença recorrida, a questão fundamental a decidir no recurso contencioso residia em saber se a renovação das comissões de serviço dos órgãos dirigentes se subsumia ou não na competência própria do presidente da câmara prevista na alínea a) do nº 2 do artigo 53º do DL nº 100/84, na redacção dada pela Lei nº 18/91, de 12/6.

Na tese do recorrente, a resposta não poderia deixar de ser afirmativa, com fundamento em que, por força da alterações introduzidas pela Lei nº 18/91, nos artigos 51º e 53º do DL nº 100/84, o artigo 17º, nº 1 do DL nº 198/91, na parte que se reporta às câmaras municipais, foi revogado, uma vez que a primitiva competência da câmara municipal para “superintender na gestão e direcção do pessoal ao serviço do município” transitou, integral e literariamente, para o presidente da câmara.

Ao invés, na tese da entidade recorrida – que a sentença objecto do presente recurso sancionou – a competência para renovar comissões de serviço do pessoal dirigente e para autorizar a realização das despesas daí resultantes continuava a estar reservada à câmara municipal.

Como decorre da fundamentação em que assentou, a douta sentença recorrida fez uma apreciação criteriosa da factualidade emergente dos autos, enunciando-a de forma suficiente, efectuando o adequado enquadramento jurídico da mesma, razão pela qual improcedem todas as conclusões do recorrente, as quais em nada permitem contrariar o decidido.

De resto, a tese defendida na sentença recorrida corresponde ao entendimento uniforme do STA – de que são expressão os acórdãos de 13-1-94, proferido no âmbito do recurso nº 32.859, de 16-1-97, proferido no âmbito do recurso nº 41.082, e de 17-11-98, proferido no âmbito do recurso nº 41.133, citados no parecer do Exmº Procurador-Geral Adjunto neste TCA Sul –, o que constitui razão acrescida para confirmar sem reservas o decidido em 1ª instância.

Nestes termos, e pelo exposto, impõe-se manter na íntegra a sentença recorrida, ao abrigo do disposto no artigo 713º, nºs 5 e 6, do Código de Processo Civil.

IV. DECISÃO

Termos em que, e pelo exposto, acordam em conferência no 1º Juízo Liquidatário do TCA Sul em negar provimento ao presente recurso jurisdicional, confirmando integralmente a decisão de 1ª instância.

Custas a cargo do recorrente, fixando-se a taxa de justiça devida em € 120,00 e a procuradoria em € 40,00.

Lisboa, 18 de Janeiro de 2007