01A/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Quando o art. 176º, nº1, do CPTA considera condição da acção executiva a circunstância de a Administração não dar execução à sentença de anulação no prazo devido (“Quando a Administração não dê execução….”) está não só a referir-se aos casos em que ela pura e simplesmente permanece inactiva após a sentença, mas também àqueles em que procede a uma execução meramente formal ou aparente (dando, então, má execução) de modo a manter, sem fundamento, a situação ilegalmente constituída pelo acto anulado.

II- No caso de má execução, pode dizer-se que a Administração não reconstitui a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado e, portanto, a situação aí ainda é de inexecução de sentença.

III- Se o acórdão anulou o acto por este não ter considerado na fixação de indemnização nenhuma área de sequeiro do prédio ocupado, poderá dizer-se que a Administração dá execução ao aresto se, em acto renovatório, toma em consideração essa área para efeito do cálculo do valor indemnizatório a atribuir.

IV- Apurar se para o cálculo dessa indemnização a Administração podia utilizar nova ficha de elementos, diferente da que primitivamente havia considerado no procedimento administrativo, alterando as diversas áreas parcelares desse prédio, se esses novos elementos eram os verdadeiros e se a indemnização deveria ser calculada em função da aptidão cultural ou da efectiva ocupação cultural dos prédios constitui matéria nova cuja verificação não poderá ser efectuada sob o império da acção executiva, mas em processo declarativo impugnatório autónomo.

Acordam na 1ª Subsecção da 1ª Secção do STA

I- Relatório

A. .. e ..., com os demais sinais dos autos, vieram requerer a execução do acórdão proferido no Processo de Recurso Contencioso nº 1/02/11 (apesar da anulação ter assentado na violação de lei no tocante à indemnização devida pelas rendas não recebidas e à ocupação da área de sequeiro do prédio “...” cuja indemnização deveria ser efectuada a título de exploração directa, é apenas sobre este segundo aspecto que movem a presente execução).

Segundo eles, a Administração alterou o conteúdo da “Ficha de Elementos Básicos de Apoio ao Cálculo das Indemnizações Definitivas” que constava no procedimento administrativo, de maneira a fazer constar dela uma área menor de solo de sequeiro classe E e assim fazer diminuir o valor da indemnização, que calculam em 6.663,82 euros.

Juntou documentos.

O Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, em contestação do pedido, nos termos do art. 177º do CPTA, entende que o acórdão foi integralmente executado de acordo com o uso e fruição de culturas existentes no prédio à data da ocupação (fls. 55/57).

O Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças limitou-se a aderir aos termos e fundamentos da posição tomada pelo Ministro da Agricultura (fls. 61).

Não tendo havido réplica, cumpre imediatamente decidir.

II- Os Factos

1º Os recorrentes A... e ..., filho e neta de ..., falecido no dia 8/10/2000, são os únicos herdeiros deste.

2º ... era viúvo de ..., proprietária do prédio rústico denominado Herdade de ..., artigo 2º, Secção T, freguesia do Torrão, concelho de Alcácer do Sal, falecida entretanto em 1/11/1995.

3º Este prédio, que havia sido dado de arrendamento a ... com efeitos a partir de 1/01/1970, pela renda anual de 80.000$00 (fls. 19 a 21 e 78 a 80 do p.a), viria a ser ocupado no âmbito da aplicação das leis da Reforma Agrária em 29/01/1976.

4º A parte de sequeiro, com a área de 203,5671 ha foi devolvida em 3/02/1982; a de regadio, com a área de 18,2079 ha, foi devolvida apenas em 21/06/1990.

5º O 1ºcontrato aludido em 3º (fls. 19 a 21) não identifica a área arrendada, mas o de fls. 78 a 8a do p.a. refere que o seu objecto era «parte do prédio rústico», enquanto que a «declaração de direitos sobre prédios rústicos nacionalizados ou expropriados» de fls. 74 do processo instrutor menciona como área arrendada apenas 18.000hectares.

6º O valor ilíquido da indemnização referente à parte de regadio foi de 1.152.219$00, conforme despacho dos recorridos de 10 e 28 de Maio de 2001.

7º Este despacho conjunto viria a ser anulado por acórdão deste STA de 2/10/2003, com base na violação do art. 14º, nº4, do DL nº 199/88, de 31/05, relativamente ao valor indemnizatório pelas rendas deixadas de receber durante a ocupação e com base também no art. 2º, nº1 da Portaria nº 197-A/95, de 17/03 (ainda art. 1º, nº1, da Lei nº 80/77, de 26/10 e 3º, nº1, do DL nº 199/88) relativamente à indemnização devida pela ocupação da área de sequeiro (fls. 153/157 dos autos).

8º Este acórdão viria a ser confirmado por acórdão do Pleno do STA de 24/11/2004 (fls. 197/207 do processo principal).

9º A “Ficha de Elementos Básicos de Apoio ao Cálculo das Indemnizações Definitivas” constante do procedimento administrativo e que serviu de base ao cálculo da indemnização fixada no despacho conjunto aludido em 6º supra referia que a área de solos de sequeiro da classe E era de 171,519 ha (fls. do pa…….

10º A Administração, porém, elaborou nova Ficha, alterando essa área para 35,100 (fls. 21e 29 dos presentes autos e p.a. apenso).

11º Foi comunicada aos exequentes, através do seu mandatário, a “proposta de decisão elaborada em sede de execução do Acórdão” (fls. 22 dos presentes autos).

12º Os exequentes apresentaram a sua reclamação (fls. 30 dos presentes autos).

13º Em resposta, foi enviado aos requerentes um ofício subscrito pelo Chefe de Gabinete do Ministro da Agricultura apresentando justificação para o cálculo da indemnização referente à área explorada directamente (fls. 38/40 dos autos).

14º Foi posteriormente prestada uma informação datada de 28/03/2005, no âmbito do Ministério da Agricultura, em que era referido o valor de 2.865,92 euros a título de indemnização relativa à área explorada directamente pelo proprietário, sobre a qual os Senhores Ministro da Agricultura e Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças exararam, em 14/04/2005 e 12/07/2005, respectivamente, os despachos de ”Concordo” (fls. 44/47 dos presentes autos).

III- O Direito

Em causa está nos presentes autos, exclusivamente, a parcela indemnizatória referente à área de sequeiro do prédio “...” que, ocupado em 29/01/1976 no âmbito das Leis de Reforma Agrária, foi devolvido em 3/02/1982.

Para os exequentes foi mal efectuado o cálculo da indemnização em violação do caso julgado (art. 133º, nº2, al. h), do CPA), do princípio da igualdade (art. 13º da CRP e 5º do CPA), e do direito de acesso ao direito e à tutela jurisdicional efectiva, bem como em violação de lei, nomeadamente o art. 1º e quadro anexo nº4 da Portaria nº 197-A/95, de 17/03 e DL nº 199/88. E tudo isto por, em seu entender, a Administração ter alterado a área de solo de sequeiro classe E relativamente à que constava na ficha inicial. Razão pela qual agora, ao abrigo dos arts. 173º e sgs. do CPA, pedem a condenação da Administração na execução do acórdão anulatório, ou seja, no pagamento da indemnização no valor de 6.663,82 euros (171,519 ha x 1.500$00 x 6,0192 anos), acrescido dos respectivos juros, em prazo a fixar pelo tribunal, sem prejuízo de sanção pecuniária compulsória.

Vejamos se a razão lhes assiste.

A ficha de fls. 21 (ver também fls. 37) alterou, efectivamente, de 171, 519 ha para 35,1000 ha, do solo de sequeiro classe E, mantendo as restantes áreas respeitantes a Solo ST/AS -áreas sociais- (5,9650 ha),a Citrinos (0,8660 ha), a Pinhal (5,5000 ha) e Eucaliptal (18,8000 ha). Introduziu, porém, a área de 118,4190 ha, alegadamente ocupados por montado de sobreiral. E assim fazendo, ao mesmo tempo incluiu nesta nova ficha a área de 18,000 ha de prado natural que na primitiva não constava. Foi desta maneira que o valor inicial de 171,519 hectares se apresentou, portanto, desdobrado 35,1000+18,000+118,4190).

Isto feito, agregou à área de 35,1000 ha a de 18,000 ha, obtendo o sub-total de 53,1000 ha para solo de sequeiro de classe E, cuja indemnização calculou com base no valor de 1.500$00 ao ano multiplicado por seis (o número de anos da ocupação), conforme se pode avistar a fls. 48 dos autos. Quanto à parte da indemnização respeitante à área restante desse solo de classe E, (118,4190 ha, alegadamente ocupada por montado de sobro ou sobreiral) seria calculada de acordo com a alínea g), do nº2 do art. 5º do DL nº 38/95, de 14/02, pelos critérios estabelecidos no DL nº 312/85, de 31/07 e DL nº 74/89, de 3/03, «cujo apuramento será efectuado pelo Instituto Florestal» (cfr. Informação de fls. 39).

Quer dizer, mesmo não deixando de ter em consideração a área de 171,519 hectares, o desdobramento efectuado acabará por representar uma alteração do valor indemnizatório global.

Pergunta-se, então: teria sido dada execução ao acórdão anulatório?

A divergência entre exequentes e Administração reside num ponto muito concreto. Enquanto a ficha inicial referia a área parcelar de 171,519 ha como sendo de solos de sequeiro da classe E, a ficha com base na qual foi calculada a indemnização somente atribuía, a esse título, a área de 35,1000 ha.

Ora, o acórdão exequendo não chegou a fixar na matéria de facto o elemento sobre o qual neste momento as partes litigam. Isto é, o acórdão da Secção limitou-se a consignar que a área de 203,5671 hectares estava destinada a sequeiro, para na oportunidade concluir que, não tendo sido provada a existência de arrendamento relativamente a ela (posição que era a dos então recorrentes), haveria que proceder à atribuição de indemnização a título de exploração directa. Bem ou mal foi isto o que o aresto afirmou, numa orientação, aliás, que viria a ser confirmada pelo Pleno.

Sublinhando este aspecto, reafirma-se: nenhuma decisão jurisdicional afirmou que o solo classe E apresentava uma superfície de 171,519 hectares. O que o acórdão asseverou foi que a totalidade da área de sequeiro (203,5671ha) haveria de ser tomada em conta para efeito de indemnização a esse título. Deste modo, não é correcto dizer-se que o acto renovador – o que efectuou o recálculo da indemnização - violou o caso julgado. O julgado implicava atribuir indemnização por toda a área de sequeiro e isso o fez a Administração (embora em moldes com que os exequentes não concordam).

A ser assim, ao contrário do que é condição normativa plasmada no art. 176º, nº1, do CPTA (“Quando a Administração não dê execução à sentença de anulação no prazo….” – destaque a negrito nosso), pode concluir-se que a Administração deu efectivamente execução ao acórdão anulatório. Não a deu nos termos e extensão pretendida pelos exequentes. Isso, porém, é coisa diferente.

Claro que a expressão «quando a Administração não dê execução à sentença de anulação» não pode ser interpretada apenas com o sentido de uma omissão pura e simples do dever de executar, como sucede quando a Administração permanece inactiva após a sentença anulatória (i.e., a Administração não dá execução), senão também com o alcance de uma execução meramente formal ou aparente da sentença (i.é, a Administração dá má execução) de modo a manter, sem fundamento, a situação ilegalmente constituída pelo acto anulado. Neste caso, pode dizer-se, a Administração não reconstitui a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado (cfr. art. 173º, nº1, do CPTA) e, portanto, aí a situação ainda é de inexecução de sentença.

Mas, diferente já é a questão se a sentença anulatória não fixa os parâmetros precisos de uma actuação administrativa futura. Tal é o que sucede quando a sentença anula um acto administrativo ferido de um vício, cuja terapia para a reintegração da ordem jurídica violada passa pela prática de novo acto com um conteúdo não necessariamente pré-determinável. O caso em presença serve para ilustrar o que acabamos de dizer. Na verdade, se o acórdão anulatório afirmava a violação do art. 2º, nº1 da Portaria nº 175-A/95 (também os arts. 1º, nº1 da Lei nº 80/77 e 3º, nº1, do DL nº 199/88) para daí partir para a anulação do acto recorrido, isso se ficou a dever ao facto de o acto impugnado não ter procedido à atribuição de uma indemnização a título de exploração directa pela área de sequeiro do prédio. Logo, a execução da sentença teria que passar, naturalmente, pela fixação dessa indemnização respeitante à área de sequeiro e àquele referido título. Não especificou a sentença o modo como essa indemnização haveria de ser calculada (e, por isso, o conteúdo do acto inovador ou de execução não estava pré-determinado), porque esse era já um domínio que carecia de ser preenchido com recurso a elementos de facto que traduzissem a situação concreta, tarefa que só à Administração caberia levar a cabo.

Ora, tendo em vista que não estavam apurados os factores atendíveis para o cálculo dessa indemnização – o acórdão anulatório não os consignou por não dispor de dados suficientes para o efeito – não será possível concluir-se no âmbito da presente acção executiva se a Administração cumpriu bem ou mal a decisão judicial. É que enquanto o mal da execução para os exequentes resulta da circunstância de a Administração ter alterado os dados de facto constantes da “ficha” a que acima aludimos e que reflectiriam a aptidão do solo no momento da ocupação, para esta o bem da sua actuação se funda no facto de os elementos por que se regeu em concreto serem a tradução fiel da situação real concernente à efectiva exploração na data da ocupação.

Trata-se, pois, de uma questão central e nova, esta que acabamos de enunciar, cuja apreciação obrigará a um estudo que leve a concluir três coisas:

- Em primeiro lugar, se a Administração podia alterar os dados de uma ficha para outra;

- Depois, se os dados de facto em que a Administração por fim se louvou para executar o acórdão eram verdadeiros (i.é., se o solo de classe E era de apenas de 35,1000 hectares, se o prado natural era de 18,000 ha, se o sobreiral era de 118,4190 ha);

- Por fim, se para efeitos de indemnização os dados atendíveis se deveriam reportar à mera aptidão cultural do prédio de sequeiro à data da ocupação (tese dos exequentes) ou, diferentemente, à efectiva e concreta exploração cultural, a fim de se apurar o rendimento líquido do mesmo àquela data (tese da Administração).

Estes são, no entanto, dados cujo resultado poderá conduzir à afirmação dos vícios invocados pelos exequentes (ver atrás capítulo III, 2º parágrafo), mas que, precisamente por respeitarem a matéria nova, não poderão ser decididos sob o império do processo de execução, antes terão de ser suscitados e decididos em processo declarativo impugnatório autónomo (neste sentido, Mário Aroso de Almeida, in O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª ed., pags. 340 e 358).

Quer isto, enfim, dizer que o acto renovatório (ponto 14º da matéria de facto) deu execução ao acórdão anulatório. Se o fez mal e com vícios próprios, a sua possível anulação ao abrigo do art. 46º, nº2 do CPTA e a condenação cumulável da Administração à prática do acto devido (permitida no art. 47º, nº2, als. a), do mesmo Código) só em processo autónomo terá lugar.

Improcede, pois, a presente acção executiva.

IV- Decidindo

Nos termos expostos, acordam em julgar a acção improcedente, absolvendo os executados do pedido.

Custas pelos exequentes.

Lisboa, 9 de Fevereiro de 2006. – Cândido de Pinho (relator) – Costa Reis – Santos Botelho.