0448/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- As cláusulas de um contrato de prestação de serviço docente, nomeadamente a referente à remuneração, não podem ser alteradas unilateralmente por acto autoritário da Administração.

II- Assim, não é de qualificar como acto administrativo qualquer acto que se pronuncie sobre a validade das cláusulas contratuais ou que as interpretem.

Acordam em conferência na 1ª Secção, 3ª Subsecção do Supremo Tribunal Administrativo

1.1. A... (id. a fls. 2) interpôs, no Tribunal Central Administrativo, recurso contencioso de anulação do despacho do Secretário de Estado da Administração Educativa, de 19-3-2002, pelo qual foi indeferido o requerimento no qual impugnou o processamento do seu vencimento pelo índice 80.

1.2. Por acórdão do Tribunal Central Administrativo, proferido a fls. 52 e segs, foi rejeitado o recurso contencioso, por se ter entendido que, não revestindo o despacho impugnado a natureza de acto administrativo, era contenciosamente irrecorrível.

1.3. A Recorrente, discordando da decisão do T.C.A. referida em 1.2, interpôs recurso jurisdicional para este Supremo Tribunal, cujas alegações, de fls 65 e segs, concluiu do seguinte modo:

“1ª O acto recorrido, no recurso contencioso, indeferiu recurso hierárquico interposto de acto de processamento do vencimento.

2ª O acto de processamento do vencimento é sempre um acto de direito público (acto administrativo), pelo que é um acto contenciosamente recorrível.

3ª Assim não considerando viola o Acórdão recorrido o disposto no artigo 25°, n° 1 da L.P.T.A.

4ª O Douto Acórdão recorrido contraria, também, o disposto no artigo 9°, n° 3 do ETAF, porquanto a relação de natureza contratual existente entre o recorrente e a Administração não afasta a posição de supremacia de Administração, em relação à fixação do índice remuneratório.

5ª Com efeito, a fixação do índice remuneratório resulta de imposição legal que, no caso, se mostra violada.

6ª Sendo a recorrente professora licenciada não profissionalizada tinha direito a receber pelo índice 126 e não pelo índice 80.

7ª Assim, não considerando viola o Acórdão recorrido o disposto na Portaria n° 367/98, de 29/06, bem como o seu Anexo II, com o conteúdo que lhe foi dado pela Portaria 1042/99.”

1.4. A entidade recorrida contra-alegou nos termos constantes de fls. 71 e 72, sustentando o improvimento do recurso.

1.5. A Exmª. Magistrada do Mº Público emitiu o parecer de fls. 77, do seguinte teor:

“O presente recurso jurisdicional vem interposto de acórdão do TCA que rejeitou o recurso contencioso de anulação por considerar que o acto impugnado não configura um acto administrativo, não sendo por isso contenciosamente recorrível.

Em causa está o despacho de 19.03.2002 do Sr Secretário de Estado da Administração Educativa a quem a ora recorrente dirigiu o recurso hierárquico interposto do acto de processamento do seu vencimento pelo índice 80, em seu entender violador do disposto no artigo 12° da Portaria n° 367/98 de 29.06, seu anexo II e Portaria n° 1042/99 porquanto o seu índice remuneratório antes seria o 126.

O entendimento acolhido no acórdão recorrido resulta da qualificação jurídica como contrato de prestação de serviço docente, configurável como contrato administrativo, do contrato celebrado entre a ora recorrente e a entidade recorrida, e mostra-se apoiado em jurisprudência largamente maioritária deste STA, e em particular do Tribunal Pleno - vide, para além dos citados, os Acs do Pleno de 21.09.2000 e de 30.04.2002, proferidos nos Recs nºs 41121 e 40317, respectivamente.

Não vemos razões para discordar do sentido desta jurisprudência, a qual, em nosso entender, se mostra inteiramente aplicável no caso em apreço, sendo certo que a argumentação desenvolvida pela recorrente em sede de alegações a respeito da caracterização do acto de processamento de vencimentos como acto administrativo, logo contenciosamente recorrível, se encontra rebatida, e em termos que inteiramente subscrevemos, no primeiro dos acórdãos acima referidos.

Nestes termos e sem necessidade de outros considerandos, somos de parecer que o recurso não merece provimento.”

2. Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

2.1. Com interesse para a decisão, o acórdão recorrido considerou provados os seguintes factos:

“a) Em 29/10/2001, a recorrente celebrou, com o Ministério da Educação, "Contrato administrativo de Serviço Docente" para exercer funções, até final do ano lectivo, de professora provisória do 12°. Grupo - Educação Tecnológica, mediante uma remuneração mensal que seria paga pelo índice 80;

b) Em 24/1/2002, através do requerimento constante de fls. 15 a 18 dos autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido, a recorrente impugnou o acto de processamento do seu vencimento pelo índice 80, pedindo, ao Secretário de Estado da Administração Educativa, a revogação desse acto e que o seu vencimento passasse a ser processado pelo índice 126;

c) Esse requerimento foi indeferido pelo despacho, de 19/3/2002, do Secretário de Estado da Administração Educativa, com fundamento no facto de no aludido contrato que a recorrente assinou lhe ter sido atribuído o índice remuneratório 80.”

2.2. O Direito

O acórdão do T. Central Administrativo ora em recurso considerou que o despacho do Secretário da Administração Educativa que indeferiu a sua pretensão de ver alterado o processamento do respectivo vencimento pelo índice 80 não era contenciosamente recorrível, por não consubstanciar um acto administrativo.

Para assim concluir, o acórdão recorrido desenvolveu a seguinte argumentação: “através de requerimento de 24/1/2002, a recorrente pretende que a entidade recorrida altere a cláusula contratual relativa à remuneração anteriormente acordada no respectivo contrato de prestação de serviço docente que, no caso, pode configurar-se como contrato administrativo, pois representa uma associação duradoira e especial da recorrente à realização de fins administrativos da entidade contratante com submissão da respectiva actividade docente à direcção dos órgãos competentes da Administração, sendo celebrado para fins de imediata utilidade pública (cfr. ainda Marcello Caetano, ob. cit., pág. 587). Mas tratando-se de um contrato, as respectivas cláusulas, tendo sido acordadas entre ambos os contraentes não podem ser modificadas ou alteradas por acto unilateral e autoritário de uma delas, nomeadamente da Administração. Isto é, a autoridade recorrida não pode modificar por acto administrativo as cláusulas do acordo contratual, nomeadamente a cláusula relativa à remuneração do contratado pelo índice 80, não sendo considerado acto administrativo recorrível qualquer acto que se pronuncie sobre a validade das cláusulas contratuais ou que as interprete (artº 186º do CPA)”.

Ora, no caso em apreço, através do requerimento de 24/1/2002, a recorrente pretende que a entidade recorrida altere a cláusula contratual relativa à remuneração anteriormente acordada no respectivo contrato de prestação de serviço docente. Tal requerimento pode constituir uma proposta de alteração consensual do contrato de modo a torná-lo, no entender da recorrente, de acordo com a lei, mas não pode destinar-se a provocar nessa matéria uma definição unilateral e autoritária da sua situação plasmada nesse contrato, por essa definição aí não caber. Por isso, o acto recorrido, traduzindo-se na recusa expressa de alteração da aludida cláusula, nunca poderia consubstanciar um acto administrativo, pelo que só através da competente acção a propor no TAC poderia a recorrente obter a declaração de invalidade do contrato ou de alguma das suas cláusulas (cfr. arts. 185º, nº 2 e 186º, nº 1, ambos do CPA). Assim sendo, deve o recurso contencioso ser rejeitado, por irrecorribilidade do acto impugnado, que não reveste o carácter de um acto administrativo, só podendo ser interpretado como declaração negocial que não aceita alterar uma cláusula contratual (cfr. artºs 268º., nº 4, da CRP, 120º., do C.P.A. e 57º, § 4º, do RSTA).

A Recorrente discorda desta decisão, sustentando, em síntese, que o acto recorrido indeferiu um recurso hierárquico interposto de acto de processamento de vencimento, o qual é sempre um acto de direito público (acto administrativo), logo, contenciosamente recorrível.

Assim não considerando, o acórdão recorrido viola o disposto no artº 25º, nº 1 da LPTA e contraria o artº 9º, nº 3 do E.T.A.F., porquanto a relação de natureza contratual existente entre a recorrente e a Administração não afasta a posição de supremacia desta, em relação à fixação do índice remuneratório, que resulta de imposição legal, no caso, violada.

Não tem, todavia, razão.

Assim:

A questão que é objecto do presente recurso tem sido tratada em numerosos arestos da 1ª Secção, deste S.T.A. através das Subsecções e do Pleno, que se têm pronunciado de forma coincidente com a expressa no acórdão recorrido (v. a título exemplificativo, acºs da 1ª Secção de 27.5.97, recº. 40.830, de 22.5.97, recº. 38.946, de 22.10.98, recº. 40.292, de 18.3.97, recº. 37.241, do Pleno de 21.9.00, recº. 41.121, de 30.4.02, recº 40.317).

Assim, pondera-se, designadamente, no acórdão do Pleno deste S.T.A., de 30.4.02, recº. 40.317:

“Está em causa um contrato de prestação de serviços docentes que se configura como um contrato administrativo, pois representa uma associação duradoira e especial da ora recorrida à realização de fins administrativos da entidade contratante, com submissão da respectiva actividade à direcção dos órgãos competentes da Administração e o seu desiderato é outrossim de utilidade pública imediata.

Tratando-se pois de um contrato, segue-se que as respectivas cláusulas, acordadas entre ambos os contraentes, não podem ser modificadas unilateralmente por acto autoritário de uma delas, ainda que seja a Administração.

A autoridade recorrida não pode alterar por acto administrativo as cláusulas do acordo contratual, nomeadamente a referente à remuneração pelo índice 80, não sendo considerado acto administrativo recorrível, nos termos do nº 1 do artigo 186º do CPA, qualquer acto que se pronuncie sobre a validade das cláusulas contratuais ou que as interpretem.

O recorrente, depois de referir que foi solicitado a assinar um contrato com o índice remuneratório inferior ao devido, considera ser necessário a assinatura de novo contrato pelo índice retributivo 120.

Tal solicitação pode constituir um pedido de declaração negocial destinado a alterar a cláusula contratual relativa à remuneração anteriormente acordada no respectivo contrato de prestação de serviço docente, mas não se destina a provocar, nessa matéria, uma definição unilateral e autoritária da situação do recorrente plasmada no contrato, por tal definição aí não caber.

Tal declaração configura-se assim como uma proposta de alteração consensual do contrato de modo a torná-lo, no seu entender, conforme à lei, sendo objecto da pretensão uma eventual declaração negocial no sentido proposto.

Uma tal pretensão, colocando-se no plano do contrato administrativo, não pode ser entendida em termos de dever ser decidida por acto administrativo, por estar fora do respectivo âmbito.

O recorrente deu a sua concordância à atribuição do índice 80 ao aceitar a outorga do respectivo contrato de prestação de serviço docente para o ano de 1993/94. Só através da acção competente poderá obter a declaração da invalidade do contrato ou de alguma das suas cláusulas.

Assim, o despacho recorrido contenciosamente, configurando a expressão da posição da Administração que não aceita alterar o contrato celebrado, constitui, não um acto administrativo uma vez que as cláusulas do contrato não podem ser alteradas ou interpretadas por acto autoritário de um dos contraentes, mas mera declaração negocial que não aceita a proposta de alteração do contrato celebrado com o recorrente.

Neste sentido, entre outros, os acórdãos de 9/1/00 – rec. 40.372, 17/5/00 – rec. 40.331 e 21/9/00 – rec. 41.121.

E porque, de harmonia com o nº 4 do artigo 263º. da CRP, só o acto administrativo é susceptível de recurso contencioso, a rejeição do que foi interposto não ofende o preceito do artigo 9 nº 3 do ETAF.”

É esta orientação, que não se vê razão para alterar, que aqui se reitera.

3. Nestes termos, acordam em negar provimento ao recurso confirmando o acórdão recorrido .

Custas pela Recorrente, fixando-se:

Taxa de justiça: 300 €

Procuradoria: 150 €

Lisboa, 22 de Setembro de 2004. Angelina Domingues – (relatora) – Costa Reis – Madeira dos Santos (Vencido. O acto contenciosamente recorrido é uma pronúncia afirmativa da legalidade de um acto de processamento de vencimentos. Ora, sendo este acto de processamento um acto administrativo “próprio sensu” o recurso contencioso tem um objecto nítido e recorrível, sobre que pode incidir a indagação do tribunal. Assim, e independentemente da solução “de meritis” – sobre que me pronunciei no recº. nº 38945, que relatei – concederia provimento ao presente recurso jurisdicional).