066/13 - Tribunal dos Conflitos

I- Constitui contrato de direito público o Acordo celebrado entre um promotor imobiliário e um município, no âmbito da prossecução da sua política de habitação, no qual aquele se comprometeu a respeitar as regras relativas à promoção de habitação a custos controlados definidas pelo IHRU- Instituto de Habitação e Reabilitação Urbana e a dar preferência a agregados familiares que reunissem as condições estipuladas nesse acordo.

II- Compete aos tribunais administrativos, ao abrigo do art.º 4º, n.º 1, al. f) (2ª parte) do ETAF conhecer da acção em que o município pede a declaração de nulidade ou anulação do contrato de compra e venda de uma fracção autónoma abrangida por esse programa, celebrado com violação das obrigações de preferência na escolha do comprador decorrentes daquele Acordo.

Acordam no Tribunal dos Conflitos ( Proc. n° 66/13 F. Pinto de Almeida):

I.

O MUNICÍPIO DE LAGOA propôs no Tribunal Judicial da Comarca de Portimão, acção declarativa de condenação, sob a forma de processo ordinário, contra A……………., LDA, B……….. e C………

Pediu que seja declarado nulo, ou anulado, o contrato de compra e venda de fracção autónoma celebrado entre os réus.

Como fundamento, alegou que celebrou com a ré “A…….” um Acordo de Colaboração para a Comercialização de trinta e oito fogos de Promoção Habitacional a Custos Controlados, através do qual a ré se comprometeu a comercializar em propriedade plena esses fogos, com observância dos princípios enquadrados na política de habitação no Município de Lagoa e na promoção de habitação a custos controlados definidos pela Portaria n° 500/97, de 21 de Julho.

Todavia, a 1ª ré, na comercialização dos fogos, não cumpriu as regras e os princípios constantes do referido acordo, como aconteceu com o contrato de compra e venda celebrado entre os réus, em que a 2.ª e o 3.° réus não preenchem os requisitos mínimos para a aquisição da fracção.

Os 2º e 3° réus apresentaram contestação, tendo concluído pela improcedência da presente acção.

No saneador foi proferida decisão que declarou o Tribunal Judicial de Portimão materialmente incompetente para decidir a presente acção.

Afirmou-se, no essencial, que a questão a apreciar diz respeito a contratos em relação aos quais existem normas de direito público que regulam aspectos específicos do seu regime substantivo, sendo, por isso, da competência dos tribunais administrativos.

Remetidos os autos ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé, foi aí proferida decisão a declarar esse tribunal incompetente em razão da matéria.

Relevou-se aí o facto de estar em causa a “validade de um contrato celebrado entre sujeitos de direito privado”, afirmando-se que “não resulta da alegação do autor que tal contrato esteja sujeito a um regime substantivo específico de direito público”.

Suscitado oficiosamente o conflito negativo de jurisdição, veio o Exmo Magistrado do Ministério Público emitir douto parecer no sentido da atribuição da competência à jurisdição administrativa.

Em síntese, refere que o Acordo invocado pelo autor é um contrato pelo qual a ré se associou àquele “na prossecução da sua actividade administrativa”, obrigando-se a proceder “à venda dos fogos construídos, segundo os princípios da política de habitação do Município e com observância de todas as normas relativas à promoção de habitação a custos controlados definidas pelo IRHU”.

Concluiu, por isso, que será de enquadrar o caso dos autos “na previsão do art. 4°, n° 1, al. f), 2ª parte do ETAF, atendendo às normas de direito público que constituíam a moldura legal a aplicar no serviço a desenvolver pela 1ª ré”.

Após os vistos legais, cumpre decidir.

II.

Questões a resolver:

Importa decidir qual é o tribunal competente em razão da matéria para julgar a presente acção: se o tribunal judicial ou o tribunal administrativo.

III.

Relevam para o efeito, os elementos que constam do relatório precedente, sendo ainda de considerar que do aludido Acordo de Comercialização — celebrado com vista à criação de condições institucionais e técnico-financeiras para a promoção de habitação a custos controlados que favoreçam a diminuição de carências habitacionais de agregados familiares de mais parcos recursos (...) — constam as seguintes cláusulas:

Primeira

O Primeiro Outorgante transmitirá ao Segundo Outorgante informação relativa a residentes no concelho de Lagoa com registo de carência habitacional nos Serviços de Acção Social, Habitação e Saúde do Município de Lagoa mediante diagnóstico social efectuado em colaboração com as Freguesias do concelho, identificando eventuais interessados com perfil para aquisição de habitação a custos controlados.

Segunda

Considerando para o efeito os valores definidos na Portaria n.° 1374/2007, de 22 de Outubro o valor actualizado por fogo habitacional é de €3. 725,89 (...) e constatando-se a construção de 40 fogos, concluiu-se pelo valor do terreno em €149.035,60 (...).

Terceira

O preço médio dos fogos a vender pelo Segundo Outorgante será o que resultar do valor de venda legalmente estipulado para as habitações construídas no âmbito dos Contratos de Desenvolvimento para Habitação, à data da sua comercialização; a título indicativo, porém e de acordo com os valores máximos estabelecidos pela Portaria n.° 683/2008, de 28 de Julho fixa os preços máximos de venda para o ano de 2008 das 4 habitações tipo T2 em €58 654 (...) e tipo T3 em € 72 450 (...).

Quarta

O conjunto habitacional é constituído por 32 fogos de tipologia T2 e 8 fogos de tipologia T3, cujas dimensões médias em área bruta de construção são de 85m2 para o T2 e de 105m2 para o T3, fogos esses construídos de acordo com os parâmetros de habitação a custos controlados definidos pela Portaria n° 500/97, de 21 de Julho.

Quinta

O Segundo Outorgante compromete-se a comercializar em propriedade plena os 38 fogos estando subjacentes os seguintes princípios enquadrados na política de habitação do Município de Lagoa em particular e na promoção de habitação a custos controlados em geral, devendo para o efeito remeter a título informativo ao Primeiro Outorgante um Relatório de Vendas que descreva o seguinte:

a) Residência dos agregados familiares;

b) Localidade de trabalho ou entidade empregadora;

c) Actividade profissional ou exercício económico no concelho de Lagoa;

d) Número de elementos do agregado familiar.

Sexta

O Segundo Outorgante fica obrigado a respeitar todas as normas e regras relativas à promoção de habitação a custos controlados definidas pelo IRHU - Instituto de Habitação e Reabilitação Urbana e respectiva legislação habilitante, comprometendo-se ainda a dar o direito de preferência a todos os agregados familiares que reúnem as seguintes condições:

a) Residência na freguesia de Ferragudo ou no concelho de Lagoa;

b) Aquisição para habitação própria permanente do agregado familiar;

c) Exercício da sua actividade profissional ou económica no concelho de Lagoa;

d) Agregados familiares jovens ou que se enquadrem na informação referida na cláusula primeira;

e) Capacidade económica e financeira dos agregados familiares para a aquisição da respectiva habitação.

IV.

De entre as diversas ordens ou categorias de tribunais (cfr. art. 209° da CRP), os tribunais judiciais exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais (art. 211°, n° 1, do mesmo diploma).

A competência dos tribunais judiciais é assim residual, como também resulta do art. 40° da LOSJ e do art. 64° do CPC.

Aos tribunais administrativos compete o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais (art. 212°, n° 3, da CRP).

Esta competência é concretizada e regulada nos arts. 1° e 4° do ETAF, reafirmando-se nessa primeira disposição legal que os tribunais da jurisdição administrativa são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.

Segundo GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA ( CRP Anotada, Vol. II, 4 ed., 566 e 567.) “estão em causa apenas os litígios emergentes de relações jurídico-administrativas (ou fiscais) (n°3, in fine). Esta qualificação transporta duas dimensões caracterizadoras: (1) as acções e recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão de poder público; (2) as relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal. Em termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza “privada” ou “juridico-civil”. Em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico administrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo e/ou fiscal.

Acrescentam os mesmos Autores: “pretende-se, com o recurso a este conceito genérico, viabilizar a inclusão na jurisdição administrativa do amplo leque de relações (...) que possam ser reconduzidas à actividade de direito público, cuja característica essencial reside na prossecução de funções de direito administrativo, excluindo-se apenas as relações jurídicas de direito privado”.

Neste sentido se pronuncia também VIEIRA DE ANDRADE (Justiça Administrativa, 13” ed., 49):

o entendimento do que seja a relação jurídica administrativa deve partir do conceito constitucional, no “sentido estrito tradicional de «relação jurídica de direito administrativo», com exclusão, nomeadamente, das relações de direito privado em que intervém a Administração”; relação em que “um dos sujeitos, pelo menos, seja uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido” e onde a Administração “é, tipicamente ou nuclearmente, dotada de poderes de autoridade para cumprimento das suas principais tarefas de realização do interesse público”.

Tem sido reiteradamente decidido por este Tribunal que a competência do tribunal se define pelo pedido formulado pelo autor e pelos respectivos fundamentos ( Cfr., entre outros, os Acórdãos de 02.10.2008 (P. 12/08), de 28.09.2010 (P. 23/09), de 20.09.2011 (P. 3/11), de 10.07.2012 (P. 3/12), de 05.06.2014 (P. 4/14), de 10.09.2014 (P. 16/14), de 20.11.2014 (P. 46/ 14) e de 22.04.2015 (P. 1/15), todos em www.dgsi.pt,como os demais adiante citados).

Sistematicamente, é invocada, em apoio dessa posição, a lição de MANUEL DE ANDRADE sobre os elementos para tal atendíveis:

“deve olhar-se aos termos em que foi proposta a acção, seja quanto aos seus elementos objectivos (natureza da providência solicitada ou do direito para o qual se pretende a tutela judiciária, facto ou acto donde teria resultado esse direito, bens pleiteados, etc.), seja quanto aos seus elementos subjectivos (identidade das partes). A competência do tribunal — ensina REDENTI — “afere-se pelo quid disputatum (quid decidendum, em antítese com aquilo que será mais tarde o quid decisum)”, é o que tradicionalmente se costuma exprimir dizendo que a competência se determina pelo pedido do Autor. E o que está certo para os elementos objectivos da acção está certo ainda para a pessoa dos litigantes.

A competência do tribunal não depende, pois, da legitimidade das partes nem da procedência da acção. É ponto a resolver de acordo com a identidade das partes e com os termos da pretensão do Autor (compreendidos aí os respectivos fundamentos), não importando averiguar quais deviam ser as partes e os termos dessa pretensão”( Noções Elementares de Processo Civil (1976), 90 e 91).

Para aferir da competência em razão da matéria do tribunal, interessa, pois, o modo como vem estruturada a acção, atendendo à factualidade relevante articulada na p.i. e à pretensão jurídica apresentada, ou seja, à causa de pedir alegada e ao pedido formulado, sendo, para este efeito, irrelevante, como tem sido reconhecido “o juízo de prognose que se possa fazer relativamente à viabilidade da mesma (causa) (por se tratar de questão atinente ao mérito da pretensão) “( Citado Acórdão de 02. 10.2008).

No caso, o autor veio pedir a declaração de nulidade ou a anulação do contrato de compra e venda celebrado entre os réus, com fundamento na violação, por parte da 1ª ré, do Acordo de Colaboração, celebrado entre aquele e esta em 06.03.2009, para comercialização de trinta e oito fogos de Promoção Habitacional a Custos Controlados.

A este respeito, salienta o incumprimento manifesto pela 1ª ré de “obrigações nucleares” do referido Acordo, decorrentes designadamente das cláusulas 5ª e 6ª (cfr. arts. 43°e segs da p.i.).

Em síntese, a ré não forneceu ao autor o relatório de vendas que permitiria monitorizar o procedimento de comercialização dos fogos, nem deu preferência aos agregados familiares que reunissem as condições aí estabelecidas, o que ocorreu em relação a 18 dos 38 fogos comercializados.

Naqueles se inclui a fracção que foi objecto do contrato visado nesta acção, uma vez que a 2ª e o 3° réus não satisfaziam as condições mínimas exigidas (tinham habitação própria permanente e não tinham quaisquer dificuldades económicas).

Dispõe o art. 4°, n° 1, al. f) do ETAF, no que aqui interessa, que compete aos tribunais administrativos a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto questões relativas à validade e execução de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos específicos do respectivo regime substantivo.

“Regimes substantivos de direito público” “são aqueles em que a parte administrativa goza de poderes de autoridade e, bem assim, aqueles cuja execução é fixada mediante «cláusulas» específicas de interesse público, postas pelo legislador em consideração do ente público contratante ou em consideração do objecto implicado no contrato”. “Basta que um qualquer aspecto substantivo relevante do próprio contrato esteja sujeito a um regime específico, de direito público, para que o mesmo se considere (administrativo e) integrado na jurisdição administrativa”( MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, CPTA Anotado, Vol. 1,56 e 57.).

Pois bem, no caso, o Município de Lagoa promoveu e celebrou o aludido Acordo de Colaboração, no exercício de poderes públicos, no âmbito de competência que lhe é conferida por lei. Com efeito, compete aos órgãos municipais quer a disponibilização de terrenos para a construção de habitação social, quer a promoção de programas de habitação a custos controlados e de renovação urbana — art. 24°, als. a) e b), da Lei 159/99, de 14/9.

Por outro lado, os termos do aludido Acordo concretizam regras e princípios que decorrem do regime legal da construção a custos controlados, visando diminuir as carências habitacionais de agregados familiares de menores recursos — cfr. DL 165/93, de 7/5 e Portaria 500/97, de 21/7.

Daí decorre que a apreciação da violação de tais regras e princípios, imputada à 1ª ré, não pode deixar de atender, forçosamente, ao referido regime legal, que é, sem dúvida, de direito público.

Como se afirma no Acórdão deste Tribunal de 17.09.2015 ( Proc. n°09/15. No mesmo sentido, o Acórdão deste Tribunal de 25.06.2015 (Proc. n°08/15), apreciando ambos questão idêntica à destes autos (respeitando ao mesmo Acordo de Comercialização).

“As cláusulas alegadamente violadas pela sociedade ré traduzem-se, pois, numa imposição de deveres por parte de uma entidade pública, autárquica, em ordem à prossecução de um interesse público, legalmente reconhecido e regulado em cumprimento do direito constitucionalmente consagrado à habitação [artigo 65° da CRP].

Não restam dúvidas, assim, de que na apreciação e resolução do presente litígio o tribunal se confronta com a necessidade de interpretar e de aplicar normas que são de «direito público», e que impõem «restrições» nomeadamente em termos de «selecção de compradores e de fixação de preços de venda» que encontram a sua justificação na prossecução do interesse público concretizável mediante o cumprimento do regime jurídico da habitação a custos controlados.

Neste enquadramento factual e jurídico da acção ordinária, e como bem refere o Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal de Conflitos, «o tribunal que a vier a julgar não poderá deixar de convocar o acordo referido, bem como o pertinente regime legal, indiscutivelmente de direito público, e que, de acordo com o alegado pelo autor, se reflectem no contrato de compra e venda que pretende ver declarado nulo ou anulado, por incumprimento desse regime, quanto à selecção dos compradores e quanto ao preço praticado»”.

O caso, portanto, tal como é configurado e caracterizado pelo autor — como se disse, é isso o que releva para aferir da competência, não interferindo neste juízo qualquer ponderação sobre a viabilidade da acção —, é subsumível na previsão do art. 4º, n° 1, al. f), do ETAF, no segmento acima indicado, devendo, por isso, resolver-se o presente conflito de jurisdição atribuindo-se a competência para julgar a presente acção aos tribunais da jurisdição administrativa.

V.

Em face do exposto, decide-se atribuir aos tribunais da jurisdição administrativa a competência, em razão da matéria, para conhecer do objecto desta acção.

Sem custas.

Lisboa, 2 de Fevereiro de 2016. - Fernando Manuel Pinto de Almeida (relator) - Vítor Manuel Gonçalves Gomes - Ernesto António Garcia Calejo - Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa - Hélder João Martins Nogueira Roque - Alberto Augusto Andrade de Oliveira.