01057/09 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Por força do disposto no n.º 11 do art. 9.º da Lei n.º 11/2008, de 20 de Fevereiro, o regime de protecção na eventualidade de desemprego previsto no DL n.º 220/2006, de 3 de Novembro, é aplicável à generalidade dos trabalhadores que, à data de produção de efeitos daquela Lei, exerciam funções nas administrações directa e indirecta do Estado, regional autónoma e autárquica, bem como em qualquer outra entidade, independentemente da modalidade de vínculo laboral.

II- A referência aos «trabalhadores da Administração Pública, independentemente da modalidade de vinculação, que estejam abrangidos pelo regime de protecção social da função pública e que, à data da produção de efeitos da presente lei, exerçam funções nas administrações directa e indirecta do Estado», feita no n.º 11 do art. 9.º da Lei n.º 11/2008, pretende reportar-se a todos os trabalhadores que, naquela data, mantinham uma relação laboral com a Administração Pública, independentemente de estarem ou não a prestar efectivamente trabalho nessa data.

III- De harmonia com o regime especial previsto no n.º 12 do referido art. 9.º da Lei n.º 11/2008, é à Procuradoria-Geral da República que compete atribuir e pagar subsídio de desemprego a uma trabalhadora, com vínculo de emprego público constituído por nomeação, que aí exercia funções à data de produção de efeitos daquela Lei.

Acordam no Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. RELATÓRIO

O Procurador-Geral da República recorre para este Pleno do acórdão da Secção, proferido a fls. 356-367, que, julgando procedente a acção administrativa especial intentada por A…, condenou o réu, ora recorrente, a “ordenar o processamento e pagamento do subsídio de desemprego à Autora através dos Serviços da Procuradoria-Geral da República”.

1.1. Apresenta alegações com as seguintes conclusões:

1ª A razão de dissidência que opõe o entendimento do PGR e o do Acórdão recorrido arranca de divergente conclusão sobre a interpretação do DIREITO aplicável à situação em presença.

2ª Por força das disposições combinadas dos artigos 29°, nº 5 e 31°, nºs 2 e 1, ambos da Lei nº 4/2009, de 29 de Janeiro e na ausência da regulamentação prevista no primeiro destes normativos, a situação em presença é enquadrável no REGIME GERAL DE SEGURANÇA SOCIAL DOS TRABALHADORES POR CONTA DE OUTREM (que não dispõem dos mecanismos legais disponíveis próprios de actos administrativos, designadamente da suspensão de eficácia de actos punitivos), exclusivamente para efeitos de protecção na eventualidade de desemprego, uma vez que se mantêm em vigor as normas dos artigos 9° e 10°, ambos da Lei nº 11/2008, de 20 de Fevereiro.

3ª A norma do nº 2 do artigo 9° desta Lei, que criou o regime jurídico de protecção no desemprego dos Trabalhadores da Administração Pública, REMETE EXPRESSAMENTE para o regime do D. L. nº 220/2006, o qual, por sua vez, define o regime jurídico da protecção social no desemprego.

4ª O PRIMEIRO DOS PRESSUPOSTOS de aplicação do regime previsto no artigo 9°, nºs 1 e 11, da Lei nº 11/2008 é o EXERCÍCIO DE FUNÇÕES à data da produção dos seus efeitos (1 de Janeiro de 2008), pelo beneficiário da protecção no desemprego.

5ª O conceito de EXERCÍCIO DE FUNÇÕES é preenchido com A PRESTAÇÃO DE TRABALHO EFECTIVO, definido na alínea h) do artigo 14° da Lei nº 4/2009 de 29 de Janeiro como o "TRABALHO REALMENTE PRESTADO PELO TRABALHADOR NAS ENTIDADES EMPREGADORAS”, constituindo este conceito a ESSENCIALIDADE daquele.

6ª Para que os trabalhadores possam beneficiar do estatuto, regalias e benefícios próprios decorrentes do exercício efectivo de funções, em casos especiais de ausências justificadas do serviço, a lei estabelece EXPRESSAMENTE A EQUIPARAÇÃO dessas ausências à prestação efectiva de funções.

7ª Ora a Autora, a 1 de Janeiro de 2008, NÃO EXERCIA FUNÇÕES, porque do respectivo exercício estava ABSOLUTAMENTE IMPEDIDA, quer por decisão judicial proferida no processo crime, que lhe aplicara MEDIDA DE COACÇÃO que lhe PROIBIU A ENTRADA E PERMANÊNCIA NO SEU LOCAL DE TRABALHO (a PGR), quer por decisão de SUSPENSÃO PREVENTIVA proferida no processo disciplinar que culminou com a imposição da pena de “DEMISSÃO”. De resto,

8ª O legislador escolheu a expressão “exercício de funções”, no nº 11 do artigo 9° da Lei nº 11/2008, não tendo optado pela referência ao “vínculo”, que seria mais abrangente e que expressamente usou, PORQUE QUIS, noutros lugares da lei aplicável.

9ª A situação da Autora - AUSÊNCIA TOTAL DO SERVIÇO POR IMPOSIÇÃO JUDICIAL PROFERIDA EM PROCESSO CRIME, QUE SE MANTÉM NESTA DATA EM VIGOR, dada a pendência do recurso no Supremo Tribunal de Justiça - NÃO É EQUIPARADA AO EXERCÍCIO DE FUNÇÕES, TENDO ESTE exercício O ALCANCE QUE A LEI LHE QUIS DAR: presença material, prestação efectiva de funções.

10ª Mas ainda que assim se não entendesse, o que resulta da interpretação das normas vigentes (artigos 9° e 10°, ambos da Lei n° 11/2008) é que a eventualidade de desemprego, CONSUMADA com a produção dos efeitos da aplicação da pena expulsiva, desde logo com a privação do vencimento, ocorreu já em Janeiro de 2009, NÃO CABENDO, por isso, AOS SERVIÇOS DA PGR, enquanto entidade à qual a Autora se encontrava vinculada, A DECISÃO SOBRE A ATRIBUIÇÃO E O PAGAMENTO DE QUALQUER SUBSÍDIO e, consequentemente, a OBSERVÂNCIA DE QUALQUER FORMALIDADE CONEXA.

11ª Por isso, há-de concluir-se pela INQUESTIONÁVEL CONFORMIDADE LEGAL DAS DECISÕES DO PGR e nessa medida revogar-se o Acórdão recorrido.

12ª A adopção desta tese NÃO VIOLA O PRINCÍPIO DA IGUALDADE: as demais situações invocadas no Acórdão recorrido - “baixa”, licença de maternidade e acidentes de serviço - ESTÃO EXPRESSAMENTE EQUIPARADAS NA LEI A EXERCÍCIO EFECTIVO DE FUNÇÕES.

13ª Ao contrário, a violação desse princípio resulta da integração da situação da Autora no conceito de EXERCÍCIO DE FUNÇÕES, sem norma que expressamente consagre a equiparação. E,

14ª O pagamento das remunerações, pela PGR, antes e depois de Fevereiro de 2007, até aplicação da pena de demissão não consubstancia nem substitui a necessária equiparação: esse pagamento resulta de imposição legal - D. L. nº 24/84 de 16 de Janeiro e Lei nº 100/99 - cuja inspiração encontra suporte apenas na conformidade constitucional com o princípio da presunção de inocência, inspiração essa que

15ª Não é importável para a decisão do objecto do recurso: NÃO PODE CONSIDERAR-SE EXERCÍCIO DE FUNÇÕES, para os efeitos da Lei nº 11/2008, uma situação que a lei NÃO EQUIPARA a “prestação efectiva de serviço”, a exercício efectivo de funções” ou a exercício de funções”, expressões estas que

16ª O legislador - repete-se - usa indistintamente para abranger as situações de efectiva “AUSÊNCIA” do serviço. De resto.

17ª Como sempre se admitiu, a exclusão da Autora do regime decorrente da Lei no 11/2008 NÃO A PREJUDICA NEM A DISCRIMINA, pois entender-se que não é a PGR a entidade competente para a atribuição e pagamento do subsídio não exclui a aplicabilidade, à sua situação, do regime jurídico da protecção social da eventualidade de desemprego dos trabalhadores por conta de outrem, previsto no D. L. n° 220/2006 de 3 de Novembro, a processar pelos Serviços competentes da Segurança Social.

18ª Se outra interpretação das normas vigentes fosse possível, além da operada pelo actos de indeferimento do PGR em apreciação, nunca estaria prejudicada a possibilidade de EXERCÍCIO DE TODOS OS MEIOS CAUTELARES de tutela da utilidade da sentença a proferir no âmbito da Acção impugnação contenciosa do próprio acto punitivo, MEIOS ESSES

19ª Ao alcance de TODOS os Trabalhadores que exercem Funções Públicas e que, na ausência da regulamentação necessária a implementação dos regimes de protecção social convergente, nomeadamente na eventualidade de desemprego, SEMPRE FUNCIONARAM - NADA OBSTANDO A QUE CONTINUEM A FUNCIONAR -, por via da sindicância judicial da verificação, CASO A CASO, dos pressupostos da respectiva concessão.

20ª Por isso, e com estes fundamentos foi INDEFERIDA A RECLAMAÇÃO E MANTIDO NOS SEUS PRECISOS TERMOS O DESPACHO DE 19 de Junho de 2009, QUE CONSTITUIU O OBJECTO DA ACÇÃO.

21ª Ao eliminá-lo da ordem jurídica, o Acórdão recorrido VIOLOU AS NORMAS DOS NºS 1 E 11 DO ARTIGO 9° E DO ARTIGO 10°, AMBOS da Lei nº 11/2008 de 20 de Fevereiro. Por isso,

22ª Deve ser revogado e substituído por outro que PRONUNCIE A CONFORMIDADE LEGAL DA DECISÃO DO PGR E JULGUE IMPROCEDENTE A ACÇÃO.

1.2. A Autora, ora recorrida, contra-alegou, concluindo:

1- Ao contrário do requerido pelo recorrente, ao presente recurso deve ser atribuído efeito meramente devolutivo, ao abrigo do n° 3 do nº 143º do C.P.T.A.

2- Com efeito, a questão legal ainda “sub judice” prende-se com a atribuição de um dos mais elementares direitos do trabalhador, como seja o direito ao subsídio de desemprego.

3- A parte vencedora, ora Recorrida, não recebe qualquer meio de subsistência, a nenhum título, desde 23 de Janeiro de 2009, com as dificuldades e os prejuízos decorrentes desta ausência de meios de subsistência, o que lhe tem causado prejuízos de muito difícil reparação, agravados com o alongar do período de tempo por que a situação se vem arrastando.

4- Os prejuízos verificam-se automática e necessariamente, logo que aquele que deva beneficiar do subsídio de desemprego fique em situação de o receber, ou seja, logo que, por desemprego, passa a ficar abrangido por esse benefício, o que decorre como consequência, quer da natureza do direito ao subsídio de desemprego, quer da razão que impõe as respectivas prestações, como melhor elucidam algumas passagens do Acórdão do Tribunal Constitucional supra referido.

5- A localização sistemática da norma vertida na alínea e) do nº 1 do artigo 59° da Constituição no Capítulo I do Título III da sua Parte I, poderia levar a concluir que direito dos trabalhadores à assistência material, quando involuntariamente se encontrem em situação de desemprego, gozaria, tão só, do regime dos direitos económicos, sociais e culturais, não lhe sendo, consequentemente, aplicável o regime constitucionalmente consagrado para os direitos, liberdades e garantias constante do Título I, nos quais se incluem os direitos, liberdades e garantias dos trabalhadores a que se reporta o Capítulo III desse Título;

6- Contudo, o facto de, nominalmente, se tratar de um direito económico e, estruturalmente, de um direito a uma prestação, não impede que lhe possa ser reconhecida, em parte, natureza análoga à dos direitos, liberdades e garantias, beneficiando do regime destes, nos termos do artigo 17º da Constituição, já que o direito dos trabalhadores à assistência material, reclama, pela sua ligação indissociável, um tratamento analógico com o direito fundamental – que é condição prévia da existência de todos os outros direitos das pessoas singulares e condição primeira da dignidade humana - justamente o direito a vida;

7- Não se podendo considerar o direito ao trabalho como tendo natureza análoga à dos direitos, liberdades e garantias, nada permite deixar, sem mais, de admitir essa natureza ao direito dos trabalhadores à assistência material quando involuntariamente se encontrem em situação de desemprego, como forma residual de assegurar as condições mínimas de subsistência necessárias para a salvaguarda do direito à vida;

8- A suspensão de execução do douto Acórdão posto em crise no presente Recurso, faz prolongar os fortes prejuízos já verificados para a parte vencedora, ora Recorrida, com produção, em cada dia que passa, de outros novos e maiores prejuízos, pelo que, àquele Recurso, deve, assim, ser atribuído efeito meramente devolutivo, nos termos do nº 3 do art. 143 ° do CPTA.

9- Pela Recorrente é indicado como objecto do presente Recurso, “a questão de saber se os Serviços da Procuradoria-Geral da República (a PGR) devem atribuir e processar as prestações de subsídio de desemprego” à parte vencedora no Acórdão posto em crise, e ora Recorrida.

10- isto é, a Recorrente admite, por fim e expressamente, o direito da ora Recorrida ao subsídio de desemprego.

11- Procurando, apenas e agora que o respectivo processamento ocorra pelos serviços da Segurança Social e não pela Secretaria da Procuradoria Geral da República muito provavelmente por, tal como chegou a alegar, não ter dotação financeira para o fazer.,

12- Não se coibindo a Recorrente de a todos fazer perder o seu tempo, litigando no limiar da má fé, preterindo a atribuição de um direito a um subsidio vital a alguém que foi seu funcionário e ainda pode voltar a sê-lo.

13- Interpretar uma lei é fixar o seu sentido e o alcance com que ela deve valer, determinar os seus sentido e alcance decisivos.

14- Ora, a argumentação expendida nos referidos artigos 4º a 9° da Motivação de Recurso apresentada pela Recorrente, não parece resultar das práticas interpretativas enunciadas, não tendo, nomeadamente, sido considerado o elemento sistemático, que compreende a consideração de outras disposições que formam o complexo normativo em que se integra a norma interpretanda.

15- Pois a expressão “exercício de funções” usada na norma do nº 11 do artº 9º da referida Lei nº 11/2008, de 20 de Fevereiro, deve ser entendida como ali usada pelo legislador como significando ocupação de cargo ou funções, por ser esse o sentido e alcance da primeira parte da norma em que a expressão se integra, e que se transcreve:

“11- O disposto no Decreto-Lei n.° 220/2006, de 3 de Novembro, e demais legislação complementar, aplica-se ainda, com as necessárias adaptações, a outros trabalhadores da Administração Pública, independentemente da modalidade de vinculação”

16- A vontade do legislador da Lei nº 11/2008, de 20 de Fevereiro, como lei “criadora” de um subsídio (de desemprego), “criadora’’ porque este inexistia para o universo dos sujeitos que visa abranger, é exactamente dar relevância ao facto, anterior à sua vigência, de que os trabalhadores da função pública não relevavam juridicamente para este efeito, pois não havia legislação que os contemplasse.

17- Exprimindo, assim, o legislador, com a lei que atribui aquele subsídio, como que um “esquema” reparatório de situação tida por injusta e anteriormente não tutelada pela lei, desse modo lhe atribuindo como que uma relevância jurídica “póstuma”.

18- Ora, com a referida Lei nº 11/2008, de 20 de Fevereiro, o legislador pretendeu abranger o universo de todos os trabalhadores da Administração Pública até aí desprovidos de legislação sobre a matéria em causa.

19- E trabalhadores da Administração Pública são, como se diz na norma do nº 11 do art° 9° daquela Lei, supra transcrito no ponto XIII, são todos os que àquela Administração Pública estejam vinculados, e como ali se determina, por qualquer que seja a modalidade de vinculação.

20- Importou para o legislador a vinculação, a ligação à Administração Pública, sendo esta que deve ser aferida, e aferida pela ocupação de um cargo, de um lugar.

21- Sendo a vinculação a condição que determina, também, aliás, a quem compete a atribuição e o pagamento do subsídio de desemprego em causa.

22- E sendo esse, portanto, o significado da expressão “exercício de funções” usada na norma, ou seja, é a ocupação do cargo ou funções e não a efectiva prestação das funções correspondentes ao cargo.

23- A interpretação da expressão “exercício de funções” usada na norma, levada a efeito na argumentação expendida na Motivação de Recurso pela Recorrente, levaria ab absurdo a que, como acontece na maior parte dos processos disciplinares, em que os trabalhadores são suspensos de funções antes de se verificar o despedimento que leva à ocorrência do desemprego, já aqueles trabalhadores estivessem excluídos da aplicação da lei antes de por esta poderem ser abrangidos.

Tal como aconteceria ainda com os trabalhadores em baixa por doença e que, por isso, de forma justificada, não se achariam em “exercício de funções”.

24- Interpretação que se traduziria numa contradição daquela lei com as demais em vigor, fazendo-se, assim, tábua rasa do “lugar sistemático que compete à norma interpretanda no ordenamento global, assim como a sua consonância com o espírito ou unidade intrínseca de todo o ordenamento jurídico, e desvirtuando ratio legis ou o fim visado pelo legislador ao editar a norma” - uniformização abrangente do regime de protecção ao trabalhador para todos os cidadãos do país, incluindo, obviamente, funcionários da Administração Pública.

25- Na verdade, para os trabalhadores em geral, ao abrigo do art. 9º nº 2 do Decreto- Lei nº 220/2006, de 3 de Novembro, o legislador impôs o direito ao subsídio de desemprego nos casos em que o despedimento ocorre após um período de suspensão de funções, mesmo nos casos de justa causa, desde que se comprove pendência de acção judicial contra o empregador.

26- A argumentação expendida na Motivação de Recurso ora apresentada pela Recorrente também não mostra ter considerado o elemento histórico das leis ou normas que regulam estas matérias, nomeadamente, ter considerado o Decreto-Lei nº 427/89, de 7 de Dezembro.

27- Com efeito, o Decreto-Lei nº 427/89, de 7 de Dezembro, desenvolve e concretiza a reforma estrutural no campo da relação jurídica de emprego da Administração Pública, cujos princípios gerais haviam já sido enunciados no capítulo II (artigos 4° a 12°) do Decreto-Lei nº 184/89, de 2 de Junho.

28- Dispunha já o nº 1 do artº 12° do Decreto-Lei nº 427/89, de 7 de Dezembro, reiterado pelo nº 1 do art° 18° da Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, sobre a definição e o conceito da relação jurídica de emprego, da qual decorre a vinculação que a Lei n° 11/2008, de 20 de Fevereiro, exige.

29- Em ambos os diplomas se definindo os efeitos que decorrem da aceitação, com a qual se constitui aquela relação jurídica de emprego.

30- Aceitação que determina, em ambos os diplomas, como seguidamente se transcreve, o inicio de funções, “para todos os efeitos legais designadamente abono de remunerações e contagem de tempo de serviço” nos termos do Decreto Lei nº 427/89, de 7 de Dezembro, e “…designadamente os de percepção de remunerações e de contagem de tempo de serviço”, nos termos da Lei nº 12- A/2008, de 27 de Fevereiro.

«Artigo 12°

Efeitos

1- A aceitação determina o início de funções para todos os efeitos legais, designadamente abono de remunerações e contagem de tempo de serviço” Decreto-Lei nº 427/89, de 7 de Dezembro

“Artigo 18.

Efeitos da aceitação

1- A aceitação determina o início de funções para todos os efeitos legais, designadamente os de percepção de remuneração e de contagem do tempo de serviço.” Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro

31- A constituição da relação jurídica de emprego ocorreu para a ora Recorrida quando aceitou a primeira nomeação, como consta da Nota Biográfica junta já à Acção como Documento, facto que, pelo douto Acórdão ora posto em crise, foi dado como provado - cfr. a fls 2 - ponto 2 - alínea a).

32- Relação jurídica de emprego que só se extinguiu em 23 de Janeiro de 2009, com a notificação à ora Recorrida da decisão que lhe aplicou a pena disciplinar expulsiva de demissão, decisão todavia ainda não transitada por interposição da competente acção judicial, factos que, no douto Acórdão aqui ora posto em crise, foram dados como provados - cfr. fls. 2 - ponto 2 - alínea e) e fls. 4 - ponto 2 – alínea p).

33- E pelo facto de a pena expulsiva de demissão se contar entre as causas de extinção ou da cessação da relação jurídica de emprego.

34- Como se prevê no nº 1 do art° 28° do Decreto-Lei nº 427/89, de 7 de Dezembro e no n° 1, alínea d), do art. 32° da Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro.

35- Tendo a ora Recorrida iniciado, assim, funções e, nesta asserção, se tendo mantido em exercício das mesmas, desde a constituição da relação jurídica de emprego até à sua extinção, para efeitos, nomeadamente, de percepção de todas as remunerações, as quais recebeu ininterruptamente até 23 de Janeiro de 2009, facto que, no douto Acórdão aqui ora posto em crise, também foi dado como provado - cfr. fls. 2 - ponto 2 - alínea b).

36- Não relevando, para qualquer efeito, o montante ou o título pelo qual as mesmas remunerações foram sempre processadas, com efectuação dos respectivos descontos, para todos os efeitos, designadamente os da protecção social da função pública.

37- Não se compreendendo, aliás também, porque invoca a Recorrente, na sua Motivação no presente Recurso, nomeadamente no seu artigo 16°, o artº 14° da Lei n° 4/2009, de 29 de Janeiro, para ali encontrar suporte para a interpretação da expressão “exercício de funções” usada na norma do art. 9 ° da Lei nº 11/2008, de 20 de Fevereiro.

38- Com efeito, a alínea h) daquele artº 14° refere-se ao conceito de “trabalho efectivo”. Todavia, o artº 9 ° da lei aplicável, a Lei nº 11/2008, de 20 de Fevereiro, em nenhum passo se refere a “trabalho efectivo”.

39- Acresce que aquela Lei nº 4/2009, de 29 de Janeiro, tal como acontece com a Lei nº 11/2008, de 20 de Fevereiro, visa abranger a totalidade dos trabalhadores e funcionários da Administração Pública, vinculados, que com esta constituíram uma relação jurídica de emprego público, determinando que o direito é atribuído e se mantém, mesmo em casos como o previsto no n ° 2 do seu artº 3°, pois embora ali não haja lugar a exercício de funções, se mantêm, todavia, aquele vínculo ou a relação jurídica.

40- Por outro lado, são contrárias ao que se determina em lei, as razões invocadas pela Recorrente no artigo 17º sua Motivação de Recurso, para justificar o não exercício de funções pela Autora, à data da produção de efeitos da Lei nº 11/2008, de 20 de Fevereiro

41- Com efeito, naquele artigo 17° da Motivação se diz, como se transcreve, na sua parte aqui útil:

A Autora, a essa data, NÃO EXERCIA FUNÇÕES, porque do respectivo exercício estava ABSOLUTAMENTE IMPEDIDA, quer por decisão judicial proferida no processo crime, que lhe aplicara MEDIDA DE COACÇÃO que lhe PROIBIU A ENTRADA E PERMANÊNCIA NO SEU LOCAL DE TRABALHO (a PGR), quer por decisão de SUSPENSÃO PREVENTIVA proferida no processo disciplinar que culminou com a imposição da pena de “DEMISSÃO”.

42- Mas, o art. 63º do Decreto-Lei nº 100/99, de 31 de Março, que “Estabelece o regime de férias, faltas e licenças dos funcionários e agentes da administração central, regional e local, incluindo os institutos públicos que revistam a natureza de serviços personalizados ou de fundos públicos", determina que sejam consideradas justificadas as faltas ocasionadas pelas referidas imposições de afastamento do Serviço, bem como os seus efeitos.

43- Bem como o determina também o artº 6 ° do Decreto-Lei nº 24/84, de 16 de Janeiro – (Estatuto Disciplinar) -

44- O douto Acórdão ora recorrido invoca, a título exemplificativo, situações de trabalhadores que, não estando a prestar efectivo serviço na data da entrada em vigor da Lei n ° 11/2008, de 20 de Fevereiro, não deixam, por esse motivo, de estar abrangidos por aquele preceito legal, considerando-os “em exercício de funções”, numa correcta interpretação deste conceito, como reportando-se “a todos os trabalhadores que, naquela data, mantinham uma relação laboral com a Administração Pública, independentemente de estarem ou não a prestar efectivamente trabalho nessa data”- cfr. fls. 10

45- Invoca o douto Acórdão ora recorrido, entre outras doutas razões, para abranger aquelas situações no conceito de “exercício de funções” utilizado pelo legislador na Lei nº 11/2008, de 20 de Fevereiro, o princípio de igualdade previsto no art. 13º da CRP, bem fundamentando a interpretação daquele conceito, de modo a bem demonstrar que interpretação que levasse a conclusão contrária, conduziria a situações discriminatórias.

46- A Recorrente utiliza, então, nos artigos 5° a 12° da sua Motivação de Recurso, as situações invocadas a título exemplificativo pelo douto Acórdão recorrido para os efeitos supra referidos sob os números XLII e XLIII desta Motivação, para alegar que aquelas situações permitem abranger os seus titulares na Lei nº 11/2008, de 20 de Fevereiro, em virtude de, apesar de não estarem, tal como a ora Recorrida, a prestar “efectivo serviço/trabalho”, se encontrarem, contudo, em situações que a Lei, caso a caso, equipara a efectiva “prestação de trabalho’’ e, por esse motivo, poderem ser abrangidos pelo regime da Lei nº 11/2008, de 20 de Fevereiro, assim afastando a discriminação invocada como inaceitável consequência, pelo douto Acórdão ora recorrido.

47- É assim que, no artigo 6° da sua Motivação de Recurso, a Recorrente afirma como se transcreve seguidamente:

“Para que os trabalhadores que protagonizam essas situações concretas possam continuar a beneficiar do estatuto, condições e benefícios inerentes à prestação de trabalho efectivo ou ao exercício de funções É NECESSÁRIO QUE A LEI considere expressamente que as ‘ausências” delas decorrentes sejam tratadas, para todos os efeitos, como “presenças”, sem perda de quaisquer direitos”,

48- Passando, de seguida, no artigo 7° da sua Motivação de Recurso, a Recorrente a elencar a legislação que, caso a caso, em relação às situações exemplificativas invocadas, equipara e/ou considera as ausências ao trabalho como “prestação efectiva de trabalho” ou “efectivo exercício de funções”, sendo aqui usado este conceito no sentido absolutamente restrito.

49- Mas, de novo, a Recorrente incorre em manifesto erro de interpretação, já que, nas situações que invoca, coincidentes, aliás, com as invocadas a título de exemplo no douto Acórdão ora recorrido, não é pela razão de nessas situações haver também equiparação a “efectiva prestação de trabalho” que os seus titulares são abrangidos pela Lei n ° 11/2008, de 20 de Fevereiro, sendo-o, como supra dito, em consonância com o douto Acórdão ora recorrido, por, apesar da ausência do serviço/trabalho, manterem o vínculo, a relação jurídica de emprego, com a Administração Pública.

50- Com efeito, a legislação invocada, caso a caso, pela Recorrente, no artigo 7° da sua Motivação de Recurso, visa e tem como fim específico considerar situações em que, apesar da “ausência” ao serviço/trabalho, os seus titulares são tratados como se tivessem, efectivamente, prestado serviço/trabalho, pois que todas correspondem a situações em que os princípios que regem a legislação da Administração Pública fazem afastar o gozo e o exercício de determinados direitos e regalias que pressupõem a efectiva “prestação de serviço/trabalho” e, por esse motivo, foi necessário que o legislador, por norma ad hoc, conferisse, caso a caso, àquelas situações, a condição sine qua non de gozo e exercício daqueles direitos e regalias.

51- Em todas as situações invocadas pela Recorrente no artigo 70 da sua Motivação de Recurso, a lei, caso a caso, faz a equiparação a prestação efectiva de serviço/trabalho, para que os titulares dessas situações possam ser abrangidos por normas a que o regime dos Trabalhadores da Administração Pública impõe como condição da sua aplicação a efectiva prestação de serviço/trabalho, sendo essa a razão de ser da equiparação operada pela legislação.

52- Com efeito, os titulares das situações referidas no referido artigo 7º da Motivação de Recurso apresentada pela Recorrente, recebem, porque a ausência do serviço/trabalho é equiparada a efectiva prestação de serviço/trabalho, entre outras regalias, e a título de exemplo, o subsídio de almoço, para atribuição do qual a Lei da Administração Pública, que o prevê, impõe como condição a efectiva prestação de serviço/trabalho, podendo enunciar-se outros direitos e regalias que aquela equiparação visa, num resultado interpretativo que, tal como supra dito e doutrinalmente elucidado, só uma interpretação dos textos legais com recurso a todos os elementos, sistemático, histórico, racional, teleológico, permite concluir com sério e correcto iter intelectual.

53- A argumentação assim expendida pela Recorrente na sua Motivação de Recurso visa contrariar a interpretação feita, pelo douto Acórdão ora recorrido, no sentido de que a expressão “exercício de funções” utilizada na Lei nº 11/2008, de 20 de Fevereiro, não deve ser interpretada como significando efectiva prestação de serviço/trabalho” por, nomeadamente, violar o princípio da igualdade.

54- Mas, tal argumentação expendida pela Recorrente na sua Motivação de Recurso é, em si mesma, violadora daquele princípio de igualdade previsto no art.° 13° da CRP, já que, para afastar titulares de situações como a da ora Recorrida, da aplicação da Lei nº 11/2008, de 20 de Fevereiro, e não deixar de incluir na sua aplicação titulares de outras situações que, em comum com as outras têm a razão de ser da norma daquela Lei, ou seja, “exercício de funções” entendido como produção de efeitos decorrentes da existência de vínculo laboral uma tal argumentação, dizíamos, viola aquele princípio porque atribui a uns, por uma via interpretativa restrita, o que retira a outros por não os deixar incluídos em situação genérica que se verifica para uma generalidade e a todos é comum, fazendo, assim, entrar pela “janela”, o que não deixa entrar pela “porta”.

55- A argumentação assim expendida pela Recorrente na sua Motivação de Recurso viola regras gerais de interpretação das normas, concluindo pela atribuição de direitos a alguns porque titulares de situações concretas, especiais e a partir destas, denegando esses mesmos direitos a outros que são titulares de situações abrangidas por uma generalidade de indivíduos, violando, assim e também, os princípios fundamentais constitucionalmente consagrados no art. 266º da CRP.

56- Assim se contestando expressamente os efeitos que a Recorrente pretende retirar da invocação das diferentes normas legais que elencou no já referido artigo 7° da sua Motivação de Recurso, como fundamentando o argumento de que não se verificaria a discriminação invocada no douto Acórdão ora recorrido para as situações de “ausência” em que a legislação equipara a “presença” e, por esta via interpretativa, essas situações poderem ser abrangidas pela Lei n° 11/2008, de 20 de Fevereiro.

57- Mais se repudiando expressamente todos os artigos da Motivação de Recurso da Recorrente, com especial referência para os seus artigos 10º a 19°, inclusive, quando ali são usadas expressões e conceitos que afastam a ora Recorrida da aplicação que lhe foi feita, pelo douto Acórdão ora recorrido, do regime legal previsto na Lei n º 11/2008, de 20 de Fevereiro.

58- Tendo, assim, em consonância com o deliberado no douto Acórdão ora recorrido, aplicação à ora Recorrida, a Lei n° 11/2008, de 20 de Fevereiro, que manda aplicar o disposto no Decreto-Lei n° 220/2006, de 3 de Novembro, que estabelece sobre o regime de protecção social na eventualidade de desemprego.

59- E cabendo à Procuradoria-Geral da República, nos termos do n° 12 do art.° 9º da mesma Lei n° 11/2008, de 20 de Fevereiro, e em consonância com o deliberado no douto Acórdão ora recorrido, a atribuição e o pagamento do subsídio de desemprego, como Serviço a que a ora Recorrida se achava vinculada no momento em que o desemprego ocorreu.

60- Em abono da interpretação correctamente feita no douto Acórdão ora recorrido, do sentido da expressão “exercício de funções” utilizada pelo legislador na Lei nº 11/2008, de 20 de Fevereiro, e como efeito prático da mesma, sempre se acrescentará que, durante o período de suspensão de funções, e pelo facto de continuar vinculada, a ora Recorrida achava-se e esteve sempre impedida, por força de lei, de estabelecer qualquer vínculo laboral, quer no sector privado, quer em qualquer Entidade Pública, sob pena de violar, então flagrantemente, a manutenção do seu vínculo à Função Pública, e exactamente por este se ter mantido até à ocorrência do desemprego.

61- Não deve, pois, por correctamente deliberado, ser revogado o Acórdão ora recorrido, desde já se contestando o artigo 20º da Motivação de Recurso da Recorrente.

62- Não se alcança o sentido da interpretação do princípio da igualdade versado nos artigos 21º e 22° da Motivação de Recurso apresentada pela Recorrente, mormente quando, à viva força - e por recurso a interpretação restritiva de uma expressão utilizada pelo legislador, a qual, nas demais normas é utilizada com o sentido e efeitos que o Acórdão ora recorrido lhe atribuiu pretende afastar alguém (a ora Recorrida) de uma situação de gozo de um direito equiparado a direito fundamental, que teve concretização legislativa ordinária, por força da intervenção dos garantes da Constituição da República, como reconhecido a todos os trabalhadores, em determinadas circunstâncias, no proémio do art. 59º da Constituição.

63- Também não se alcança a interpretação feita no artigo 23° da Motivação de Recurso levada a efeito pela Recorrente, pois omite a norma que impõe o pagamento das remunerações à ora Recorrida, incluída no Decreto-Lei nº 100/99, de 31 de Março, diploma legal que “Estabelece o regime de férias, faltas e licenças dos funcionários e agentes da administração central, regional e local, incluindo os institutos públicos que revistam a natureza de serviços personalizados ou de fundos públicos”, e que, no seu art. 63 dispõe como se transcreve:

SUBSECÇÃO XXVIII

Faltas para cumprimento de obrigações

Artigo 63°

Regime

1- Consideram-se justificadas as faltas motivadas pelo cumprimento de obrigações legais ou por imposição de autoridade judicial, policial ou militar.

2- As faltas previstas no número anterior não importam a perda de quaisquer direitos e regalias.

64- Ora, é exactamente por força do disposto no nº 2 do art. 63º supra transcrito, ainda que conjugado com o disposto, ao tempo, no Decreto-Lei n° 24/84, de 16 de Janeiro, que a Procuradoria-Geral da República sempre processou as remunerações à ora Recorrida, sendo que as normas orçamentais e de contabilidade da Administração Pública só permitem o processamento de remunerações aos que, com esta Administração Pública mantêm uma relação jurídica, neste caso laboral, ainda que se trate de normas, como expressa a Recorrente no artigo 23° da sua Motivação de Recurso, que de seguida se transcreve, “...cuja inspiração encontra suporte apenas na conformidade constitucional com o princípio da presunção de inocência…”

68- Muito menos ainda pode a ora Recorrida compreender a argumentação expendida pela Recorrente nos artigos 24° e 25° da sua Motivação de Recurso, sendo esta última mesmo ininteligível, desde já as rejeitando.

69- Bem como a ora Recorrida não compreende o sentido e alcance do que a Recorrente expende no artigo 26° da sua Motivação de Recurso, dado que nega à ora Recorrida a aplicação do regime da Lei nº 11/2008, de 20 de Fevereiro, para, em simultâneo, naquele mesmo artigo lho atribuir sem recurso a qualquer norma que suporte a aplicação que atribui, afinal.

70- Mais se não alcança o sentido do que se pretende significar com a expressão, que se transcreve do referido artigo 26° da Motivação de Recurso da Recorrente, “… a exclusão da Autora do regime decorrente da Lei nº 11/2008 NÃO A PREJUDICA NEM A DISCRIMINA....”, porquanto se não compreende como pode não prejudicar a ora Recorrida a sua exclusão do regime por que vem pugnando que lhe seja aplicado, não se compreendendo também como pode a exclusão da ora Recorrida do regime daquela Lei n° 11/2008 retirar a “culpa”, porque “NEM A DISCRIMINA”, à ora Recorrida, rejeitando-se, assim, também, além do mais porque ininteligível, aquele artigo 26°.

Nestes Termos, deve ser recusado o provimento a este recurso, mantendo-se na íntegra a douta decisão judicial recorrida.

Assim se Fazendo Justiça.

1.3. Por despacho, proferido a fls. 592, o Exmº Conselheiro Relator do acórdão recorrido, indeferiu o pedido de atribuição de efeito devolutivo ao presente recurso, determinando-lhe efeito suspensivo, nos termos do nº 1 do art. 143º do C.P.T.A.

Cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2.1. OS FACTOS

No acórdão recorrido foram dados como provados os seguintes factos:

a) A Autora foi funcionária da Procuradoria-Geral da República desde 17-10-1980, tendo exercido as funções referidas no documento n.º 4 (fls. 34 e 35) cujo teor se dá como reproduzido);

b) Foram pagas pela Procuradoria-Geral da República à Autora remunerações, mensalmente, até 21-1-2009 (documentos de fls. 36 a 69 e 73-74);

c) Foi aplicada à Autora pena de demissão com efeitos a partir de 23-1-2009 (artigo 3 da petição inicial, que não é confirmado pelo Senhor Procurador-Geral da República);

d) A Autora esteve suspensa do exercício de funções com dedução do vencimento de exercício, na sequência de pronúncia em processo criminal, pelo menos desde Fevereiro de 2007 (artigo 2.º da petição inicial o petição inicial, a fls. 4, e documento de fls. 36-37);

e) A Procuradoria-Geral da República emitiu e enviou à Autora, através de ofício datado de 2-4-2009, uma «Declaração de Situação de Desemprego» (artigo 20.º da petição inicial, confirmado pelo Senhor Procurador-Geral da República), cuja cópia consta de fls. 73-74, cujo teor se dá como reproduzido, em que se refere, além do mais: - como «data de cessação do contrato de trabalho» 23-1-2009; - como «valor base da última retribuição (mensal)» 2.849,22 €; - como «motivo da cessação do contrato de trabalho» «justa causa de despedimento por facto imputável ao trabalhador, face à aplicação de pena disciplinar de demissão»;

f) A Autora, «para efeito da atribuição, nos termos legalmente previstos, do subsídio de desemprego a que tem direito» (artigo 22.º da petição inicial) fez entrega da declaração referida em e) no Instituto da Segurança Social, IP através do Centro de Emprego de Lisboa - Picoas, (documento n.º 6, a fls. 70-71);

g) A Autora foi informada pelo Instituto da Segurança Social, em data não determinada anterior a 21-5-2009, de que do respectivo Sistema de Informação não constava registo das suas remunerações, na sequência do que expôs o facto à Procuradoria-Geral da República (artigos 23.º a 24.º da petição inicial, que não são contrariados pelo Senhor Procurador-Geral da República);

h) Na sequência do referido em g), a Autora recebeu da Procuradoria-Geral da República o ofício cuja cópia consta de 75, cujo teor se dá como reproduzido, tendo dado imediato conhecimento deste ofício ao Instituto da Segurança Social, sendo informada por esta entidade, reiteradamente, que a Procuradoria-Geral da República continuava sem proceder ao «Registo das Remunerações» respeitantes à Autora (artigos 26.º e 27.º da petição inicial);

i) Em 8-6-2009, a Autora apresentou na Procuradoria-Geral da República o requerimento cuja cópia consta de fls. 76-77, cujo teor se dá como reproduzido, em que, além do mais, pede que sejam levadas a cabo as diligências adequadas à satisfação, junto do Instituto da Segurança Social, IP dos elementos que entendia necessários para regularizar a situação da Autora;

j) Em 12-6-2009, foi elaborada na Procuradoria-Geral da República a informação cuja cópia consta de fls. 83-84, cujo teor se dá como reproduzido, em que, além do mais, se manifesta o entendimento de que não se verifica um dos pressupostos da aplicação do art. 9.º, n.ºs 1 e 11, da Lei n.º 11/2008, e que não cabe aos Serviços da Procuradoria-Geral da República a decisão sobre a atribuição e o pagamento do subsídio de desemprego à Autora;

k) Sobre esta informação, em 19-6-2009, foi aposto na sua 1.ª página pelo Senhor Vice-Procurador-Geral da República um despacho com o seguinte teor: «Concordo. Ao Senhor Secretário, para proceder em conformidade com o sugerido na presente informação» (ofício de fls. 18 e documento de fls. 837);

l) O despacho referido em k) foi notificado à Autora em 28-7-2009 [ponto A) da petição inicial, a fls. 2] através do ofício cuja cópia consta de fls. 18, datado de 21-7-2009 (artigo 31.º da petição inicial);

m) Em 27-7-2009, a Autora apresentou na Procuradoria-Geral da República o documento cuja cópia consta de fls. 78-82, cujo teor se dá como reproduzido, em que, além do mais, manifesta o seu entendimento de que é o Senhor Procurador- Geral da República a entidade competente para «deferir a atribuição do subsídio de desemprego e o pagamento à Autora de todas as prestações a que tem direito»;

n) Em 14-8-2009, o Senhor Vice-Procurador-Geral da República proferiu o despacho cuja cópia consta de fls. 20-22, cujo teor se dá como reproduzido, em que indeferiu uma reclamação apresentada pela Autora;

o) Em 28-10-2009 foi apresentada neste Supremo Tribunal Administrativo a petição inicial que deu início ao presente processo;

p) A Autora impugnou neste Supremo Tribunal Administrativo o acto que lhe aplicou a pena de demissão, estando neste momento pendente o processo, que tem o n.º 450/09, da 1.ª Subsecção (artigo 3.º da petição inicial, confirmado pelo Senhor Procurador-Geral da República);

q) A Autora, em 1-1-2008, estava impedida de prestar serviço na Procuradoria-Geral da República, por força de decisão de suspensão proferida em processo disciplinar e de medida de coação aplicada em processo criminal (factos referidos pela Procuradoria-Geral da República, referidos pela Autora no artigo 32.º da petição inicial, cuja veracidade não é questionada).

2.2. O DIREITO

Como se vê, pelo relato supra, a Autora, depois de lhe ter sido aplicada a pena disciplinar de demissão, com efeitos a partir de 2009.01.23, requereu ao Sr. Procurador-Geral da República, a atribuição de subsídio de desemprego.

A entidade demandada indeferiu a pretensão por duas razões: (i) por não estarem reunidos todos os pressupostos legais de atribuição do subsídio, de acordo com o previsto nos artigos 9º/1 e 11 da Lei nº 11/2008, de 20 de Fevereiro; (ii) por não caber aos Serviços da Procuradoria-Geral da República a decisão sobre a atribuição e o pagamento do subsídio de desemprego à Autora.

A Autora intentou, então, em 2009.10.28, a presente acção administrativa especial de condenação à prática de acto devido.

A Secção, no acórdão recorrido, conhecendo do mérito da acção, pronunciou-se sobre a pretensão material da interessada e condenou o “Senhor Procurador-Geral da República a ordenar o processamento e pagamento do subsídio de desemprego à Autora através dos Serviços da Procuradoria-Geral da República”.

Para assim decidir, o aresto enfrentou e resolveu vários problemas jurídicos. Primeiro, considerou que o caso devia ser apreciado face ao regime da Lei nº 11/2008, por ser esta a lei aplicável. Segundo, entendeu que a situação da Autora, vinculada à Administração por uma relação jurídica de emprego público constituída por nomeação, cabia no âmbito de aplicação subjectiva (nº 11 do art. 9º) do citado diploma legal, desde que se encontrasse a exercer funções à data em que o mesmo entrou em vigor (2008.01.01). Terceiro, julgou que, na circunstância, a interessada deve considerar-se em exercício de funções em 2008.01.01. Quarto, decidiu que estando reunidas as condições exigidas pelo DL nº 220/2006, de 3 de Novembro, mormente a do desemprego involuntário, a Autora tem direito ao reclamado subsídio. Quinto, determinou, ao abrigo do disposto no nº 11 do art. 9º da Lei nº 11/2008, que é à Procuradoria-Geral da República que cabe atribuir e pagar a dita prestação de protecção da eventualidade de desemprego.

A entidade demandada não concorda sendo que, nos termos da alegação de recurso, a sua dissidência se resume, em síntese, ao seguinte: (i) o primeiro dos pressupostos de atribuição do subsídio de desemprego é o exercício de funções à data de 1 de Janeiro de 2008 e, no caso em apreço, esse requisito não está preenchido; (ii) ainda que assim se não entendesse, tendo a eventualidade de desemprego ocorrido em Janeiro de 2009, por efeitos da aplicação da pena disciplinar de demissão, não é a Procuradoria-Geral da República a entidade competente para a atribuição e pagamento do subsídio. Definido, deste modo, o âmbito circunscrito do presente recurso jurisdicional, passamos a apreciar, as duas questões jurídicas suscitadas pela entidade demandada, ora recorrente.

2.2.1. Do exercício de funções.

O aresto impugnado considerou, sem qualquer discordância nessa parte, que a situação da Autora - vinculada à Administração por uma relação jurídica de emprego público constituída por nomeação - cabe na previsão normativa do nº 11 do art. 9º da Lei nº 11/2008, de 20 de Fevereiro e que, por isso, “se for de entender que se encontrava a exercer as suas funções à data da produção de efeitos desta Lei (que é 1-1-2008, como se estabelece no seu art. 13º) ser-lhe-á aplicável o regime de protecção no desemprego dos trabalhadores por conta de outrem, previsto no DL nº 220/2006”.

A entidade demandada defende que a Autora não se encontrava em exercício de funções e que, por consequência não está verificado o primeiro dos pressupostos do direito ao subsídio de desemprego, por parte daquela, de acordo com o regime do DL nº 220/2006.

A isso se confina a sua discordância com o acórdão, neste ponto.

É o seguinte o texto da norma:

“11- O disposto no Decreto-Lei nº 220/2006, de 3 de Novembro, e demais legislação complementar, aplica-se ainda, com as necessárias adaptações, a outros trabalhadores da Administração Pública, independentemente da modalidade de vinculação, que estejam abrangidos pelo regime de protecção social da função pública e que, á data da produção de efeitos da presente lei, exerçam funções nas administrações directa e indirecta do Estado, regional autónoma e autárquica, bem como em qualquer outra entidade, quando ocorra a eventualidade de desemprego”.

Na parte que agora interessa à decisão a proferir, quanto ao exercício de funções, o acórdão recorrido disse, passando a transcrever:

“(…) O Senhor Procurador-Geral da República defende que a Autora não pode considerar-se como estando no exercício de funções em 1-1-2008, por se encontrar suspensa por decisão proferida no processo disciplinar em que lhe foi aplicada a pena de demissão e por lhe ter sido aplicada num processo criminal uma medida de coacção que a impedia de entrar e permanecer no local de trabalho.

O Senhor Procurador-Geral da República apoia este entendimento na definição de «trabalho efectivo» que consta da alínea h) do art. 14.º da Lei n.º 4/2009, de 29 de Janeiro, em que se considera como tal «o trabalho realmente prestado pelo trabalhador nas entidades empregadoras».

Trata-se, porém, de expressões distintas que deixam perceber que se trata de conceitos diferentes, que se reportam a realidades não coincidentes.

Na verdade, por um lado, a Lei n.º 4/2009, paralelamente àquele conceito de «trabalho efectivo», utiliza também o conceito de «exercício de funções», na alínea f) do mesmo art. 14.º e no n.º 1 do art. 16.º da Lei n.º 4/2009, o que, desde logo, aponta decisivamente no sentido de não coincidência dos dois conceitos.

Por outro lado, o princípio da igualdade (arts 13.º e 59.º, n.º 1, da CRP) não se compaginaria com o reconhecimento ou não de direitos aos trabalhadores, emergentes da relação laboral, depois da sua cessação, em função do factor arbitrário de estarem ou não a prestar realmente trabalho em determinada data, 1-1-2008 (que é a da produção de efeitos da Lei n.º 11/2008).

Na verdade, desde logo, uma interpretação em sintonia com teor literal, no sentido de apenas aplicar tal regime aos trabalhadores que tivessem efectivamente prestado trabalho na data da referida data de produção de efeitos, não teria o mínimo de razoabilidade necessário para a considerar como uma solução acertada (como reclama o n.º 3 do art. 9.º do Código Civil), pois aquele dia 1-1-2008 foi feriado nacional, em que apenas um número reduzido de trabalhadores da Administração Pública terá prestado efectivamente trabalho e não pode haver justificação para beneficiar apenas os trabalhadores que tenham trabalhado nesse dia.

Mas, mesmo atribuindo àquela referência ao exercício de funções um sentido mais razoável, interpretando-a como reportando-se aos trabalhadores que no período em que aquela data ocorreu se encontravam ao serviço, a solução seria intoleravelmente discriminatória (e, por isso, materialmente inconstitucional por ofensa do princípio da igualdade, enunciado no art. 13.º, n.º 1, da CRP) para os trabalhadores que, então, se encontrassem de baixa, por razões que indiscutivelmente não podem justificar uma discriminação negativa, como por exemplo, baixa por licença de maternidade ou provocada de acidente em serviço.

Assim, é de concluir que a referência aos «trabalhadores da Administração Pública, independentemente da modalidade de vinculação, que estejam abrangidos pelo regime de protecção social da função pública e que, à data da produção de efeitos da presente lei, exerçam funções nas administrações directa e indirecta do Estado», pretende reportar-se a todos os trabalhadores que, naquela data, mantinham uma relação laboral com a Administração Pública, independentemente de estarem ou não a prestar efectivamente trabalho nessa data.

Ora, a Autora encontrava-se numa situação deste tipo, como evidencia o próprio facto de a Procuradoria-Geral da República ter continuado a pagar-lhe as remunerações antes e depois daquela data, até ser decidido aplicar-lhe a pena de demissão.

Por isso, é de concluir que a Autora se encontrava em situação abrangida por aquele n.º 11 do art. 9.º da Lei n.º 11/2008, pelo que lhe é aplicável o regime jurídico de protecção social da eventualidade de desemprego dos trabalhadores por conta de outrem, previsto no DL n.º 220/2006, de 3 de Novembro (…)”.

A entidade demandada discorda deste entendimento. Defende que o conceito de exercício de funções é preenchido com a prestação de trabalho efectivo, definido na alínea h) do artigo 14º da Lei nº 4/2009, de 29 de Janeiro, como o “trabalho realmente prestado pelo trabalhador nas entidades empregadoras” e que, por consequência, a autora não tem direito ao subsídio de desemprego, uma vez que, no dia 1.1.2008 não prestou serviço efectivo, por se encontrar suspensa por decisão proferida em processo disciplinar e por lhe ter sido aplicada, em processo criminal, uma medida de coacção que a impedia de entrar e permanecer no local de trabalho.

Repete, nesta parte, a argumentação apresentada na defesa da acção e que o acórdão recorrido refutou, nos termos supra transcritos, que merecem a nossa concordância.

Contra a interpretação feita pela Secção, introduz, em síntese, os seguintes argumentos novos (i) “aceitando-se que os conceitos de “exercício de funções” e de “trabalho efectivo” podem não ser absolutamente coincidentes, sendo o primeiro mais abrangente que o segundo, é certo que é o segundo que preenche o primeiro, constituindo o seu núcleo, a sua essencialidade”; (ii) para que os trabalhadores ausentes possam continuar a beneficiar do estatuto, condições e benefícios inerentes à prestação de trabalho efectivo ou ao exercício de funções, é necessário que a lei considere expressamente que as “ausências” sejam tratadas, para todos os efeitos, como “presenças”, sem perda de quaisquer direitos, como, de resto acontece nas situações de “baixa” referidas no acórdão recorrido, (iii) a situação de ausência da autora, em 1.1.2008, não é, equiparada a “prestação efectiva de serviço” nos termos das normas aplicáveis (art. 64º da Lei nº 100/99), logo não preenche o conceito de “exercício de funções”, pressuposto do direito ao subsídio de desemprego, pois que (iv) se a lei quisesse, como se diz no acórdão recorrido “reportar-se a todos os trabalhadores que mantinham uma relação laboral com a Administração Pública, independentemente de estarem ou não a prestar efectivamente trabalho, nessa data”, optaria pela expressão “vínculo” que, de resto, usa noutras normas do mesmo diploma legal.

Apreciando, adiantamos que, pelas razões que, de seguida, se expõem, entendemos que estes argumentos não abalam a bondade da interpretação perfilhada pelo acórdão impugnado.

A entidade demandada considera que para efeitos do regime legal de atribuição do subsídio de desemprego aos trabalhadores da Administração Pública, a expressão normativa “que à data da produção de efeitos da presente lei exerçam funções”, contida no nº 11 do art. 9º da Lei nº 11/2008, tem o significado restrito de “que à data da produção de efeitos da presente lei tenham efectivamente trabalhado”.

Esta não é, a nosso ver, a melhor leitura. A chave da interpretação proposta é a ideia de que a alínea h) do art. 14º da Lei nº 4/2009, contém a definição legal do conceito normativo de exercício de funções e que este é igual ao de trabalho efectivo.

Mas não é assim, mesmo concedendo que entre a lei antiga (Lei nº 11/2008, de 20/2) e a lei nova (Lei nº 4/2009, de 29/1), há uma linha de continuidade reguladora e que, por isso, as disposições da lei nova, inaplicável ao caso concreto, possam eleger-se como critério de interpretação da lei velha.

A lei antiga não contém uma proposição jurídica com a definição do conceito de exercício de funções. E a lei nova, reiterando a utilização desse mesmo conceito normativo (vide arts. 1º, 2º, 3º/1, 6º), também não o define. A Lei nº 4/2009, nas alíneas a) a h) do seu art. 14º, enumera uma série de conceitos e esclarece o que com eles quer dizer. Desse elenco não faz parte o conceito de exercício de funções. Diz, na alínea h) que se entende por «trabalho efectivo» o trabalho realmente prestado pelo trabalhador nas entidades empregadoras. Não diz, em lado algum, que por exercício de funções se entende trabalho efectivo.

E como se demonstrou de forma cabal e convincente no acórdão impugnado, pelas razões supra transcritas, com as quais concordamos, a sinonímia entre os conceitos de exercício de funções e de trabalho efectivo, é um sentido a repudiar, por falta de suporte literal e teleológico e por levar, na aplicação prática da lei, a decisões evidentemente desrazoáveis e injustas Vide, a propósito, Karl Larenz, in “Metodologia da Ciência do Direito”, p. 397.

Assentimos, pois, com o aresto impugnado enquanto conclui que “que a referência aos «trabalhadores da Administração Pública, independentemente da modalidade de vinculação, que estejam abrangidos pelo regime de protecção social da função pública e que, à data da produção de efeitos da presente lei, exerçam funções nas administrações directa e indirecta do Estado», pretende reportar-se a todos os trabalhadores que, naquela data, mantinham uma relação laboral com a Administração Pública, independentemente de estarem ou não a prestar efectivamente trabalho nessa data.”

A Lei nº 11/2008, de 20 de Fevereiro que criou a protecção no desemprego dos trabalhadores da Administração, prevendo a atribuição de subsídio de desemprego e de subsídio social de desemprego, foi publicada por imperativo constitucional [vide art. 59º/e) da CRP e acórdão 474/2002 do Tribunal Constitucional]. Ora, de acordo com o regime legal instituído, e é da sua natureza, as ditas prestações nascem com a cessação da relação laboral. E o legislador, na sua liberdade conformadora, quis que a lei só valesse para o futuro, com exclusão das relações jurídicas de emprego público já extintas em 1/1/2008, data em que o diploma produziu efeitos (art. 13º). Ou dito pela positiva, só quis incluir no seu âmbito de aplicação, as relações jurídicas de emprego público vigentes em 1/1/2008.

Foi o que disse e determinou, por outras palavras, quando consignou no nº 11 do art. 9º Lei nº 11/2008, que o regime de protecção instituído é aplicável aos trabalhadores da Administração Pública que exerçam funções à data da produção de efeitos do mesmo diploma, isto é, em 1/1/2008. Deste modo, no contexto significativo da Lei nº 11/2008, estar em exercício de funções, quer dizer ser titular de uma relação jurídica de emprego público que ainda se não extinguiu.

Na filosofia do diploma é este, e só este, o alcance normativo do conceito. E não é racionalmente justificado nem teleologicamente adequado, importar para a delimitação do âmbito de aplicação da Lei nº 11/2008, outros sentidos reguladores estranhos a esta finalidade, retirados de conceitos homónimos existentes em áreas normativas distintas, mormente nas que a entidade demandada ora invoca, relativas às situações especiais de ausência (doença, férias, maternidade, etc) no âmbito de relações jurídicas de emprego que ainda não cessaram.

Em suma: improcede a alegação da entidade demandada, nesta parte.

2.2.2. Da competência para atribuir e pagar o subsídio

Importa, ainda, apreciar a questão de saber se a Procuradoria-Geral da República é, ou não, a entidade a quem cumpre, no caso concreto, decidir o pedido formulado pela autora e proceder ao respectivo pagamento, se for caso disso.

A entidade demandada defende que não, com base no disposto no art. 10º da Lei nº 11/2008, dada a circunstância de a eventualidade do desemprego ter ocorrido já em Janeiro de 2009.

O acórdão recorrido entendeu que sim, justificando a decisão do seguinte modo:

“(…) A concluir-se que a Autora é abrangida por este regime, é à Procuradoria-Geral da República que compete o pagamento de subsídio de desemprego, por força do disposto no n.º 12 do mesmo art. 9.º, em que se estabelece que «no caso de eventualidade de desemprego dos trabalhadores referidos no número anterior, compete aos serviços a que se encontravam vinculados a atribuição e o pagamento do subsídio de desemprego ou do subsídio social de desemprego». Trata-se de uma norma especial para as situações referidas no número anterior, de trabalhadores que, ao contrário do que sucede com aqueles a que se refere o n.º 1, não são enquadrados no regime geral de segurança social dos trabalhadores por conta de outrem, para efeitos de protecção na eventualidade de desemprego.

É nos referidos n.ºs 11 e 12 deste art. 9.º que se enquadra a situação da Autora, cujo vínculo laboral resultava de nomeação.

Nesta norma especial do n.º 12, ao atribuir-se aos serviços a que os trabalhadores se encontravam vinculados a competência para atribuição e pagamento do subsídio de desemprego, não se prevê a limitação deste regime aos casos em que a eventualidade de desemprego ocorra no decurso do ano de 2008, ao contrário de que sucede, para a generalidade das outras situações, por força do disposto no art. 10.º, n.º 2, da Lei n.º 11/2008, na redacção inicial.

Perante a especial atribuição de competência aos serviços a que os trabalhadores se encontravam vinculados relativamente à atribuição e pagamento do subsídio de desemprego que de faz no n.º 12 daquele art. 9.º, para os casos previstos no número anterior, a paralela e idêntica atribuição de competência aos mesmos serviços relativamente aos casos de eventualidade de desemprego que ocorram no ano de 2008 que se prevê no n.º 2 do art. 10.º do mesmo diploma, na redacção inicial, só pode ter o alcance de reportar-se aos outros casos, que são os previstos no n.º 1 daquele art. 9.º, dos trabalhadores que se encontravam vinculados por contrato administrativo de provimento ou contrato individual de trabalho.

Na verdade, estabelecendo-se no n.º 1 daquele art. 9.º, para esses trabalhadores vinculados por contrato administrativo de provimento e por contrato individual de trabalho e que estavam abrangidos pelo regime de protecção social da função pública, que passavam a enquadrar-se no geral de segurança social dos trabalhadores por conta de outrem, exclusivamente para efeitos de protecção na eventualidade de desemprego, a não existir a norma do art. 10.º, n.º 2, da Lei n.º 11/2008, seriam aos serviços da segurança social que competiria atribuir e pagar o subsídio de desemprego, como sucede em relação a todos os trabalhadores enquadrados no regime geral da segurança social. Foi a imposição desta obrigação de pagamento dos subsídios de desemprego pela Segurança Social que se pretendeu afastar com o referido art. 10.º, n.º 2, na redacção inicial, durante o ano de 2008, decerto por razões orçamentais.

Ao contrário do que sucede com o n.º 1 do art. 9.º, relativamente aos trabalhadores com outra forma de vinculação, que estavam abrangidos pelo regime de protecção social da função pública, o n.º 11 do mesmo artigo não os enquadra no regime geral de segurança social dos trabalhadores por conta de outrem, pelo que do reconhecimento aí feito do direito à protecção na eventualidade de desemprego, não resultava a obrigação de os serviços da segurança social assegurarem o pagamento dos respectivos subsídios.

É por esta razão de o encargo do pagamento dos subsídios não recair sobre a segurança social que, se estabeleceu especialmente, no n.º 12 do mesmo artigo, que, para esses casos previstos no n.º 11, é sobre os serviços a que os trabalhadores se encontravam vinculados que recai a obrigação de pagamento dos subsídios.

E, para estes casos, não se estabeleceu qualquer limite temporal, o que se compreende, pois, não estando estes trabalhadores referidos no n.º 11 enquadrados, para este efeito, no regime geral da segurança social, se, nos anos seguintes, a atribuição e pagamento dos subsídios deixassem de ser efectuados pelos serviços a que os trabalhadores se encontravam vinculados, não haveria qualquer entidade com a incumbência do pagamento.

Para os restantes trabalhadores, enquadrados para este efeito no regime geral da segurança social, é que podia estabelecer-se uma limitação da competência para atribuição e pagamento dos subsídios aos serviços a que estavam vinculados, pois, findo o ano de 2008, as obrigações respectivas passariam para os serviços da segurança social.

De qualquer modo, mesmo que se entendesse que a limitação ao ano de 2008 da competência dos serviços a que os trabalhadores da atribuição e pagamento dos subsídios de desemprego também se aplicava aos previstos no n.º 11 do art. 9.º, essa limitação não abrangeria a situação da Autora, pois o n.º 3 do art. 31.º da Lei n.º 4/2009, de 29 de Janeiro, veio estabelecer que «é prorrogada a vigência do artigo 10.º da Lei n.º 11/2008, de 20 de Fevereiro, até à data de entrada em vigor da regulamentação prevista no número anterior» (a regulamentação da eventualidade de desemprego do regime de protecção social convergente), norma esta que tem, precisamente, o alcance prorrogar o regime transitório previsto neste art. 10.º para além do ano de 2008, até à data da entrada em vigor da referida regulamentação, o que não ocorreu até às datas em que a Autora apresentou à Procuradoria-Geral da República a sua pretensão de pagamento de subsídio de desemprego.

Por isso, é de entender que, a encontrar-se a Autora em situação enquadrável no referido n.º 11 do art. 9.º da Lei n.º 11/2008, será à Procuradoria-Geral da República que caberá atribuir e pagar o subsídio de desemprego (…)”.

Esta é, a nosso ver a interpretação que acolhe o sentido prevalente da lei, cujo texto é o seguinte, na parte que interessa:

Artigo 9º

Protecção no desemprego dos trabalhadores da Administração Pública

1- Os trabalhadores da Administração Pública vinculados por contrato administrativo de provimento e por contrato individual de trabalho que estejam abrangidos pelo regime de protecção social da função pública e que, à data da produção de efeitos da presente lei, exerçam funções nas administrações directa e indirecta do Estado, regional autónoma e autárquica, bem como em qualquer outra entidade, são enquadrados no regime geral de segurança social dos trabalhadores por conta de outrem, exclusivamente para efeitos de protecção na eventualidade de desemprego.

2- Aos trabalhadores referidos no número anterior é aplicável o Decreto-Lei nº 220/2006, de 3 de Novembro, e demais legislação complementar, com as necessárias adaptações e com as especificidades constantes dos números seguintes.

3- São obrigatoriamente inscritos nas instituições de segurança social os trabalhadores e os serviços ou entidades processadoras de remunerações previstos no nº 1, respectivamente, como beneficiários e como contribuintes.

(…)

11- O disposto no Decreto Lei nº 220/2006, de 3 de Novembro, e demais legislação complementar, aplica-se, ainda, com as necessárias adaptações, a outros trabalhadores da Administração Pública, independentemente da modalidade de vinculação, que estejam abrangidos pelo regime de protecção social da função pública e que, à data da produção de efeitos da presente lei, exerçam funções nas administrações directa e indirecta do Estado, regional autónoma e autárquica, bem como em qualquer outra entidade, quando ocorra a eventualidade do desemprego.

12- No caso de eventualidade de desemprego dos trabalhadores referidos no número anterior, compete aos serviços a que se encontravam vinculados a atribuição e pagamento do subsídio de desemprego ou do subsídio social de desemprego.

(…)

Artigo 10º

Disposições transitórias

1- Durante o ano de 2008, não há lugar à inscrição dos trabalhadores a que se refere o nº 3 do artigo anterior nem ao pagamento de quaisquer quotizações ou contribuições, sem prejuízo do disposto no número seguinte.

2- Caso a eventualidade de desemprego ocorra no decurso do ano de 2008, compete aos serviços a que os trabalhadores se encontram vinculados a atribuição e o pagamento, até ao termo do direito, do subsídio de desemprego ou do subsídio social de desemprego, nos termos da legislação referida no artigo anterior.

(…)

A nossa leitura deste normativo converge com a da Secção, retirando dele o mesmo sentido prevalente.

Na verdade, a lei, para efeitos de protecção no desemprego, dividiu os trabalhadores da Administração Pública em dois grupos: de um lado os vinculados por contrato administrativo de provimento e contrato individual de trabalho (art. 9º/1); de outro lado, todos os demais, independentemente da modalidade de vinculação (art. 9º/11).

O primeiro grupo foi enquadrado “no regime de segurança social dos trabalhadores por conta de outrem, exclusivamente para efeitos de protecção na eventualidade de desemprego” (art.9º/1), com inscrição obrigatória dos trabalhadores nas instituições de segurança social (art. 9º/3) e com obrigações contributivas a favor delas (art. 9º/4/7), sendo-lhes aplicável, com as necessárias adaptações, o disposto no DL nº 220/2006 (art. 9º/2)

O segundo grupo não mereceu idêntico enquadramento, não se prevendo a sua inscrição nas instituições de segurança social, a despeito de lhes ser igualmente aplicável, com as necessárias adaptações o disposto no DL nº 220/2006.

A esta distinção, correspondem, coerentemente, diferenças quanto às entidades com competência para a atribuição e pagamento das prestações.

Relativamente ao primeiro grupo de trabalhadores, dada a sua qualidade de beneficiários das instituições de segurança social, para efeitos de protecção na eventualidade de desemprego, cabe aos serviços e instituições da segurança social a gestão das prestações, incluindo o reconhecimento do direito e o respectivo pagamento (artigos 68º e seguintes do DL nº 220/2006).

Só assim não foi, transitoriamente, para a eventualidade de desemprego ocorrida no decurso do ano de 2008, excepção justificada pela circunstância de, durante esse mesmo ano não haver, ainda, lugar à inscrição dos trabalhadores nas instituições de segurança social. Nesse caso a competência para atribuir e pagar os subsídios ficou cometida aos serviços a que os trabalhadores se encontravam vinculados (art. 10º/1/2).

No que respeita ao segundo grupo de trabalhadores, sendo eles estranhos às instituições de segurança social, não estando nelas inscritos, não sendo contribuintes nem beneficiários delas, nem se prevendo que o possam vir a ser no futuro, não há, na lógica da lei, razão para que as mesmas assumam, agora e/ou mais tarde, o encargo com a protecção social destes trabalhadores. Por isso, a lei teve o cuidado de consignar, na norma especial do nº 12 do art. 9º, sem qualquer período de transição, que no caso de eventualidade de desemprego destes outros trabalhadores da Administração Pública recai sobre os serviços públicos a que se encontram vinculados a obrigação de atribuir e pagar os respectivos subsídios.

Deste modo, o recurso soçobra também nesta outra parte.

3. DECISÃO

Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pela entidade demandada, ora recorrente.

Lisboa, 20 de Janeiro de 2011. – António Políbio Ferreira Henriques (relator) – José Manuel da Silva Santos Botelho – Rosendo Dias José – Américo Joaquim Pires Esteves – Luís Pais Borges – Jorge Manuel Lopes de Sousa – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – António Bernardino Peixoto Madureira – Adérito da Conceição Salvador dos Santos – Rui Manuel Pires Ferreira Botelho – Jorge Artur Madeira dos Santos – António Bento São Pedro - Fernanda Martins Xavier e Nunes – Alberto Augusto Andrade de Oliveira.