Quem foi o relator do acórdão 00606/08.0BEPRT?

O relator foi Carlos Luís Medeiros de Carvalho, no Tribunal Central Administrativo Norte.

Quando foi proferido o acórdão 00606/08.0BEPRT?

O acórdão foi proferido em 25 de março de 2011.

00606/08.0BEPRT

Sumário

I. O direito de propriedade só tem natureza análoga aos direitos fundamentais, nos termos previstos no art. 62.º, n.º 1 da CRP, enquanto categoria abstracta, entendido como direito à propriedade, ou seja, como susceptibilidade ou capacidade de aquisição de coisas e bens e à sua livre fruição e disponibilidade, e não como direito subjectivo de propriedade, isto é, como poder directo, imediato e exclusivo sobre concretos e determinados bens. II. A violação do princípio da igualdade (art. 13.º da CRP) só gera nulidade nos casos em que ela fira o núcleo do conteúdo essencial do direito, o que se verifica somente nos casos em que é atingido o cerne das categorias vertidas no n.º 2 do art. 13.º, através de discriminações com as causas ali previstas, e das contempladas no art. 36.º, n.º 4 da Constituição. III. A invocação mormente de alegada infracção dos direitos de propriedade, de livre iniciativa, bem como aos princípios da igualdade e do acesso à informação nos termos em que se mostra articulada sendo apenas geradora do desvalor da mera anulabilidade impunha que a dedução da presente acção administrativa especial estivesse sujeita ao regime legal vertido no art. 58.º, n.º 2 e 59.º do CPTA e não ao n.º 1 do art. 58.º do mesmo Código. IV. O acto impugnado carecia de ser notificado necessária e imperativamente apenas à A. (cfr. arts. 66.º, 68.º, 70.º CPA, 59.º e 60.º CPTA), não se mostrando legalmente imposta ou prevista a notificação ao seu advogado, na certeza de que ainda que aquela notificação haja tido lugar o prazo para impugnação do acto conta-se desde o momento em que o interessado tomou conhecimento com a sua notificação pessoal e não da data em que o seu mandatário a viesse a receber.* * Sumário elaborado pelo Relator

Texto

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte: 1. RELATÓRIO “A…, LDA.”, inconformada, veio interpor recurso jurisdicional da decisão do TAF do Porto, datada de 28.10.2009, que julgou procedente excepção de caducidade do direito de acção absolvendo o MUNICÍPIO DE VILA NOVA DE GAIA da acção administrativa especial contra o mesmo deduzida e na qual peticionava, nomeadamente, a declaração de nulidade do despacho datado de 02.11.2007 proferido pelo Senhor Vereador A… [ao abrigo da subdelegação de competências] nos termos do qual foi ordenada à A. e aqui ora recorrente a demolição voluntária de construções ilegais existentes em terreno que lhe pertence sito na Avenida…, Pedroso, bem como, a cessação da actividade, alegadamente não licenciada de exposição e comercialização de veículos automóveis, os quais deveriam ser removidos do local. Formula a A., aqui recorrente jurisdicional, nas respectivas alegações (cfr. fls. 106 e segs. - paginação processo em suporte físico tal como as referências posteriores a paginação salvo expressa indicação em contrário), as seguintes conclusões que se reproduzem: “... 1. O Decisão recorrida esteve mal e a recorrente não concorda com a mesma, dado que, não se verifica a caducidade do direito da autora por duas razões. 2. A primeira razão é que, conforme se afere pela leitura da petição inicial (artigo 7.º), a autora invoca a ofensa do conteúdo essencial de direitos fundamentais, pelo acto administrativo praticado pelo réu. 3. Dispõe o artigo 133.º, n.º 2, alínea d) do CPA que actos administrativos com violação de direitos fundamentais são nulos. 4. Invoca a autora, também, nulidade do acto por preterição da audição de testemunhas por si arroladas (artigo 5.º da petição). 5. Sem esquecer a nulidade derivada da falta de informação da totalidade do parecer 592007_2F, de 21/02/2007 (artigos 3.º e 4.º da PI e conforme se pode comprovar pelo PA junto pelo réu). 6. Ora, conforme dispõe o artigo 58.º, n.º 1 do CPTA, a impugnação de actos nulos não está sujeita a prazo, sendo certo que, a autora no seu pedido inicial peticiona a declaração de nulidade do acto administrativo. 7. Sem prescindir daquela primeira razão, por cautela de patrocínio, sempre se dirá que uma segunda razão será que, mesmo que se entenda que o acto administrativo não é nulo mas tão só anulável, o que apenas por mera hipótese se admite, se aplica ao caso qualquer uma das excepções previstas no n.º 4 daquele mesmo artigo 58.º do CPTA. 8. Com efeito, a defesa escrita da autora apresentada nos serviços camarários aquando da notificação da intenção de demolição/cessação, foi subscrita por advogado (conforme se pode comprovar pela consulta do PA). 9. Ora, prescreve a lei que o advogado deve ser notificada da decisão final, o que não foi respeitado pelos serviços camarários mesmo porque é costume e hábito, a recorrida fazê-lo (até em processos em que o mandatário é o aqui subscritor). 10. Pois, a autora ao receber a decisão (por intermédio de um seu funcionário) e tendo já mandatado advogado no processo administrativo, nunca imaginou que este não tivesse recebido notificação idêntica. 11. A questão apenas se levantou, acidentalmente, aquando de reunião comum em Março. 12. Ora, o réu com a sua conduta de omissão de notificação do advogado mandatado pela autora, induziu em erro esta, aplicando-se dessa forma a excepção supra referida. 13. Razão pela qual não deveria ter procedido a excepção de caducidade aduzida. 14. Salvo o devido respeito, que é muito, esteve mal o Tribunal a quo ao fazer proceder a excepção de caducidade do direito da recorrente, na medida em que, perante os factos verificados e constantes dos autos, sempre seria de aplicar os artigos 133.º, n.º 2, alínea d) (bem como, a Constituição da República Portuguesa) do CPA e 58.º, n.º 1 do CPTA ou, sem prescindir, o artigo 58.º, n.º 4 do CPTA. 15. O despacho recorrido viola, assim e entre outras, as regras constantes dos artigos 133.º, n.º 2, alínea d) do CPA (bem como, a Constituição da República Portuguesa) e 58.º, n.º 1 do CPTA ou, sem prescindir, o artigo 58.º, n.º 4 do CPTA …”. O R., aqui recorrido, veio produzir contra-alegações (cfr. fls. 115 e segs.) nas quais termina pugnando pela manutenção do julgado, concluindo nos seguintes termos: “... 1 - Limitar-se-á o Recorrido a pugnar pela manutenção do julgado «qua tale»; 2 - A verificação da incontornável caducidade do direito de acção, como propugnado e decidido, é causal da procedência dessa excepção e absolvição do pedido; 3 - Devem improceder todas as conclusões de recurso, mantendo-se a absolvição do pedido e consequentemente o acto administrativo impugnado na ordem jurídico-administrativa …”. O Ministério Público junto deste Tribunal emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso (cfr. fls. 147/148), parecer esse que objecto de contraditório mereceu resposta discordante da recorrente (cfr. fls. 161 e segs.). Dispensados os vistos legais juntos dos Exmos. Juízes-Adjuntos foram os autos submetidos à Conferência para julgamento. [[IMG:0]] 2. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela recorrente, sendo certo que se, pese embora por um lado, o objecto do recurso se ache delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 685.º-A, n.º 1 todos do Código de Processo Civil (CPC) (na redacção introduzida pelo DL n.º 303/07, de 24/08 - cfr. arts. 11.º e 12.º daquele DL -, tal como todas as demais referências de seguida feitas relativas a normativos do CPC) “ex vi” arts. 01.º e 140.º do CPTA, temos, todavia, que, por outro lado, nos termos do art. 149.º do CPTA, o tribunal “ad quem” em sede de recurso de apelação não se limita a cassar a decisão judicial recorrida porquanto ainda que a declare nula decide “o objecto da causa, conhecendo de facto e de direito” reunidos que se mostrem no caso os necessários pressupostos e condições legalmente exigidas. As questões suscitadas resumem-se, em suma, em determinar se a decisão judicial recorrida ao julgar procedente a excepção de caducidade do direito de acção absolvendo o R. da pretensão formulada na presente acção administrativa enferma de erro de julgamento traduzido na incorrecta e ilegal aplicação do disposto nos arts. 133.º, n.º 2, al. d) do CPA, 58.º, n.ºs 1 e 4 do CPTA e bem assim da CRP [cfr. alegações e demais conclusões supra reproduzidas]. [[IMG:1]] 3. FUNDAMENTOS 3.1. DE FACTO Resulta da decisão recorrida como assente a seguinte factualidade: I) Por despacho do Vereador A…, datado de 02.11.2007, foi ordenada a demolição das construções ilegais existentes em terreno da A., sito na Avenida …, Pedroso, bem como, ordenada a cessação da actividade ilegal de exposição e comercialização de automóveis, conforme emerge de fls. 34 e seguintes do PA apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido; II) Tal despacho foi comunicado à A. pelo ofício n.º 1168/2007/FU, datado de 02.11.2007 e recepcionado no dia 07.11.2007, conforme resulta da análise de fls. 38 a 39.1 do PA apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido; III) A presente acção deu entrada neste Tribunal no dia 18.03.2008, conforme emerge do carimbo aposto no rosto da petição inicial. «» 3.2. DE DIREITO Considerada a factualidade supra fixada que, aliás, não foi objecto de qualquer impugnação importa, agora, entrar na análise dos fundamentos do recurso jurisdicional “sub judice”. π 3.2.1. DA DECISÃO JUDICIAL RECORRIDA O TAF do Porto em sede de saneamento do processo concluiu, apreciando a excepção de caducidade do direito de acção invocada, que a mesma procedia pelo que absolveu o R.. π 3.2.2. DA TESE DA RECORRENTE Contra tal julgamento e face aos termos das alegações e respectivas conclusões se insurge a A. sustentando que, no caso, aquela excepção deveria ter sido considerada improcedente, pelo que ao assim não ter sido considerado ocorreu errada aplicação do disposto nos arts. 133.º, n.º 2, al. d) do CPA, 58.º, n.ºs 1 e 4 do CPTA e bem assim da CRP. π 3.2.3. DO MÉRITO DO RECURSO Está em causa o aferir se, em concreto, ocorreu ou não caducidade do direito invocado pela A. e no qual a mesma sustenta a sua pretensão invalidatória. Perante o seu posicionamento vejamos se lhe assiste razão, para o que importa, previamente, desenvolver alguns considerandos de enquadramento e cotejar o quadro normativo tido por pertinente para a apreciação dos fundamentos do recurso. I. Assim, estipula-se no art. 58.º do CPTA, sob a epígrafe de “prazos”, que a “… impugnação de actos nulos ou inexistentes não está sujeita a prazo …” (n.º 1), que salvo “… disposição em contrário, a impugnação de actos anuláveis tem lugar no prazo de: a) Um ano, se promovida pelo Ministério Público; b) Três meses, nos restantes casos …” (n.º 2) e que a “… contagem dos prazos referidos no número anterior obedece ao regime aplicável aos prazos para a propositura de acções que se encontram previstos no Código de Processo Civil …” (n.º 3), sendo que desde “… que ainda não tenha expirado o prazo de um ano, a impugnação será admitida, para além do prazo de três meses da alínea b) do n.º 2, caso se demonstre, com respeito pelo princípio do contraditório, que, no caso concreto, a tempestiva apresentação da petição não era exigível a um cidadão normalmente diligente, por: a) A conduta da Administração ter induzido o interessado em erro; b) O atraso dever ser considerado desculpável, atendendo à ambiguidade do quadro normativo aplicável ou às dificuldades que, no caso concreto, se colocavam quanto à identificação do acto impugnável, ou à sua qualificação como acto administrativo ou como norma; c) Se ter verificado uma situação de justo impedimento …” (n.º 4). E no art. 59.º do mesmo Código prevê-se que o “… prazo para a impugnação pelos destinatários a quem o acto administrativo deva ser notificado só corre a partir da data da notificação, ainda que o acto tenha sido objecto de publicação obrigatória …” (n.º 1), que o “… disposto no número anterior não impede a impugnação, se a execução do acto for desencadeada sem que a notificação tenha tido lugar …” (n.º 2), que o “… prazo para a impugnação por quaisquer outros interessados dos actos que não tenham de ser obrigatoriamente publicados começa a correr a partir do seguinte facto que primeiro se verifique: a) Notificação; b) Publicação; c) Conhecimento do acto ou da sua execução …” (n.º 3), sendo que a “… utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal …” (n.º 4), na certeza de que a “… suspensão do prazo prevista no número anterior não impede o interessado de proceder à impugnação contenciosa do acto na pendência da impugnação administrativa, bem como de requerer a adopção de providências cautelares …” (n.º 5). Deriva ainda do art. 60.º do CPTA que o “… acto administrativo não é oponível ao interessado quando a notificação ou a publicação, quando exigível, não dê a conhecer o sentido da decisão …” (n.º 1), que quando “… a notificação ou a publicação do acto administrativo não contenha a indicação do autor, da data ou dos fundamentos da decisão, tem o interessado a faculdade de requerer à entidade que proferiu o acto a notificação das indicações em falta ou a passagem de certidão que as contenha, bem como, se necessário, de pedir a correspondente intimação judicial, nos termos previstos nos artigos 104º e seguintes deste Código …” (n.º 2), que a “… apresentação, no prazo de 30 dias, de requerimento dirigido ao autor do acto, ao abrigo do disposto no número anterior, interrompe o prazo de impugnação, mantendo-se a interrupção se vier a ser pedida a intimação judicial a que se refere o mesmo número …” (n.º 3), sendo que não “… são oponíveis ao interessado eventuais erros contidos na notificação ou na publicação, no que se refere à indicação do autor, da data, do sentido ou dos fundamentos da decisão, bem como eventual erro ou omissão quanto à existência de delegação ou subdelegação de poderes …” (n.º 4). Resulta, por seu turno, do art. 66.º do CPA devem “… ser notificados aos interessados os actos administrativos que: a) Decidam sobre quaisquer pretensões por eles formuladas; b) Imponham deveres, sujeições ou sanções, ou causem prejuízos; c) Criem, extingam, aumentem ou diminuam direitos ou interesses legalmente protegidos, ou afectem as condições do seu exercício …”. Decorre, por outro lado, do art. 133.º do CPA, sob a epígrafe “actos nulos”, que são “… nulos os actos a que falte qualquer dos elementos essenciais ou para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade ...” (n.º 1), sendo “… designadamente, … nulos: … d) Os actos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental; …” (n.º 2) e no art. 134.º do mesmo Código prevê-se que o “… acto nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração de nulidade” (n.º 1) e que a “… nulidade é invocável a todo o tempo por qualquer interessado e pode ser declarada, também a todo o tempo, por qualquer órgão administrativo ou por qualquer tribunal …” (n.º 2). E, por fim, no artigo seguinte, sob a epígrafe de “actos anuláveis”, estipula-se que são “… anuláveis os actos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou normas jurídicas aplicáveis para cuja violação se não preveja outra sanção.” II. Presente este quadro normativo temos que a caducidade do direito de acção configura-se como excepção dilatória de conhecimento oficioso que obsta ao prosseguimento do processo, impedindo, assim, o julgamento de fundo da pretensão deduzida em juízo [cfr. arts. 87.º, 88.º e 89º, n.º 1 al. h) do CPTA, 493.º do CPC, e 333.º do CC]. Para se aferir da sua verificação ou preenchimento importa determinar se o meio contencioso em questão está sujeito nos termos legais a algum limite temporal para a sua dedução [seja um limite especial/específico independentemente dos desvalores decorrentes das ilegalidades invocados (cfr., v.g., arts. 69.º, 98.º, n.º 2 e 101.º do CPTA) seja um limite definido nos termos gerais em função daqueles mesmos desvalores (inexistência/nulidade/anulabilidade) (cfr., art. 58.º do CPTA)]. III. Tal como sustenta Freitas do Amaral a “validade” “… é a aptidão intrínseca do acto para produzir os efeitos jurídicos correspondentes ao tipo legal a que pertence, em consequência da sua conformidade com a ordem jurídica …” (in: “Curso de Direito Administrativo”, vol. II, págs. 342 e segs.). Daí que enunciando a lei, quanto aos actos administrativos em geral, determinados requisitos a sua não verificação em concreto por referência a cada acto gera o desvalor da “invalidade”, a qual, seguindo de novo a doutrina daquele Professor, é “… a inaptidão intrínseca para a produção de efeitos, decorrente de uma ofensa à ordem jurídica …”. Como também afirma J.C. Vieira de Andrade [em “Validade (do acto administrativo)” in: DJAP, vol. VII, pág. 582] a “… validade diz respeito a momentos intrínsecos, pondo a questão de saber se o acto comporta, ou não, vícios ou malformações, em face das normas que estabelecem os termos em que é possível a produção de efeitos jurídicos por via de autoridade...”. Na sequência da lição deste Autor (in: ob. cit., págs. 583 e segs.), bem como de Freitas do Amaral (in: ob. cit., págs. 342 e segs.), a apreciação da validade de um determinado acto afere-se por referência ao sujeito que o pratica [conformidade com as normas referentes às suas atribuições e com as suas competências legais (quer quanto aos poderes em razão da matéria e do lugar, quer se em concreto está legitimado para os exercer)], ao objecto mediato [este tem de ser possível física e juridicamente, determinado ou identificável, bem como terá de ser idóneo em termos de adequação do objecto ao conteúdo e deve estar legitimado para suportar os efeitos do acto], ao procedimento, à forma, ao fim, ao conteúdo e decisão (visando o acto a produção de efeitos jurídicos numa situação concreta aqueles efeitos têm de ser determinados ou compreensíveis, possíveis e lícitos) e à vontade. Ora os vícios susceptíveis de afectarem o acto administrativo não geram todos os mesmos desvalores, isto é, não conduzem todos às mesmas consequências. Para além da controvérsia e do carácter controvertido quanto à caracterização do desvalor da “inexistência”, mormente, quanto à sua existência e interesses como desvalor, quanto ao seu reconhecimento e consagração legal no nosso ordenamento (cfr., entre outros, Marcelo Rebelo de Sousa em “Inexistência jurídica” in: “DJAP”, vol. V, págs. 231 e segs.; Freitas do Amaral in: ob. cit., págs. 413 e segs.), temos que a doutrina e a jurisprudência têm feito a distinção de dois tipos fundamentais de invalidade: a nulidade e a anulabilidade. A regulamentação legal relativa à matéria das formas de invalidade constava anteriormente dos arts. 363.º e 364.º do Código Administrativo, sendo que, posteriormente e face ao regime legal supra reproduzido, passou a constar dos arts. 88.º e 89.º da LAL/84 e tem hoje regime geral vertido nos arts. 133.º a 136.º do CPA. IV. Apreciemos, agora, de “per si” cada uma daquelas formas de invalidade. A nulidade constitui a forma mais grave de invalidade, tendo como elementos caracterizadores o facto do acto ser “ab initio” totalmente ineficaz não produzindo qualquer efeito (cfr. n.º 1 do art. 134.º do CPA), ser insanável quer pelo decurso do tempo, quer por ratificação, reforma ou conversão (cfr. n .º 2 do art. 134.º e n.º 1 do art. 137.º ambos do CPA), ser susceptível de impugnação a todo o tempo e perante qualquer tribunal, bem como ser conhecida a todo o tempo por qualquer órgão administrativo, sendo que o reconhecimento da nulidade tem natureza meramente declarativa (cfr. art. 134.º, n.º 2 do CPA), bem como confere aos particulares o direito de desobediência e de resistência passiva perante execução de acto nulo. V. Já a anulabilidade reveste um desvalor menos gravoso, possuindo como traços essenciais o facto de o acto anulável ser juridicamente eficaz e produzir todos os seus efeitos até ao momento em que ocorra a sua anulação ou suspensão (cfr. n.º 2 do art. 127.º do CPA “a contrario”), de ser susceptível de sanação pelo decurso do tempo, por ratificação, reforma ou conversão (cfr. arts. 136.º, n.º 1, 137.º, n.º 2 e 141.º todos do CPA), de ser obrigatório para os particulares enquanto não for anulado, de carecer de impugnação num prazo certo e determinado ou fixado por lei (cfr. arts. 136.º, n.º 2 do CPA, e 58.º do CPTA), de o pedido de anulação de determinado acto administrativo ter de ser deduzido apenas perante um tribunal administrativo [cfr. art. 136.º, n.º 2 do CPA], sendo que a sentença que procede ao reconhecimento da anulabilidade do acto possui natureza constitutiva. VI. No nosso ordenamento jurídico-administrativo a forma de invalidade da nulidade reveste de natureza excepcional porquanto o regime regra é o da anulabilidade (cfr. art. 135.º do CPA) (cfr., por todos, Freitas do Amaral in: ob. cit., págs. 408/409). Refere a este propósito J.C. Vieira de Andrade (in: ob. cit., págs. 586/587) que num “… sistema de administração executiva, como o português, a generalidade da doutrina está de acordo em que a anulabilidade constitui a «invalidade-regra», em função das ideias de estabilidade (das relações jurídicas criadas pelos actos ou à sombra deles) e de autoridade (mas não já de «presunção de legalidade»), do acto administrativo - para uns porque a nulidade só existe nos casos expressamente previstos na lei; para outros, porque o regime da nulidade só se aplica em casos de vícios particularmente graves …” (cfr., também, o mesmo Autor em “Nulidade e anulabilidade do acto” in: CJA n.º 43, JAN/FEV 2004, págs. 41 a 48, em especial, págs. 46/47, bem como Freitas do Amaral in: ob. cit., pág. 409). VII. Daí que os casos de nulidade no nosso ordenamento são aqueles que vêm estabelecidos no art. 133.º do CPA, normativo este que encerra em si, para além duma remessa para o que se mostre fulminado em lei especial com o desvalor da nulidade, um enunciado genérico que contém a lista das nulidades. E reportando-se ao regime decorrente do citado art. 133.º refere Marcelo Rebelo de Sousa (em “Inexistência jurídica” in: “DJAP”, vol. V, pág. 242) que “… o Código aponta para as seguintes inovações, no domínio que nos importa: 1.º Suprime a figura da nulidade por natureza, ao englobá-la na cláusula geral do n.º 1 do art. 133.º; 2.º Define de tal modo a nulidade que praticamente cobre todas as situações que a doutrina e a jurisprudência consideravam de inexistência jurídica do acto administrativo. Tomando esta segunda inovação, vemos que a nulidade passa a corresponder à falta de qualquer dos elementos essenciais do acto. Definindo Diogo Freitas do Amaral - principal autor material ou informal do Código - elementos de molde a abarcar o que outros sectores da doutrina (em que nos integramos) qualificam de pressupostos, e parecendo ser esse o sentido vazado no Código, na previsão do art. 133.º n.º 1 caberiam a falta de sujeito (órgão administrativo), de competência em termos de função do Estado e de competência absoluta, e de susceptibilidade de actuação imputável a órgão da Administração (isto é, por titulares devidamente investidos e preenchendo os requisitos de tal imputação). Por outras palavras, acarretariam nulidade todos os casos de inidentificabilidade orgânica mínima, bem como os de inidentificabilidade material mínimas (enumerados no n.º 2) …”. Da leitura do dispositivo em referência resulta, assim, para além duma enumeração exemplificativa das situações geradores de nulidade (cfr. o seu n.º 2 quando se emprega a expressão “designadamente”), uma enumeração genérica de duas situações geradoras igualmente do desvalor da nulidade (cfr. o seu n.º 1), ou seja, por um lado, temos aquelas situações em que por lei especial é fulminado um acto com tal forma de invalidade e, por outro, temos as situações em que um acto é nulo por lhe faltarem os “elementos essenciais”. VIII. Atente-se, por outro lado, que dúvidas não existem quanto à previsão legal da al. d) do n.º 2 do art. 133.º do CPA que a mesma é extensível à violação de direitos, liberdades e garantias do Título II da Parte I da CRP, bem como aos direitos de carácter análogo àqueles insertos no próprio texto constitucional, ou em norma de direito internacional ou comunitário ou ainda em lei ordinária (cfr. J.C. Vieira de Andrade in: "Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976", págs. 87 e segs.; J.M. Cardoso da Costa em "A hierarquia das normas constitucionais a sua função na protecção dos direitos fundamentais" in: BMJ n.º 396, pág. 93; M. Esteves de Oliveira, Pedro C. Gonçalves e J. Pacheco Amorim in: "Código do Procedimento Administrativo", 2.ª edição actualizada, revista e aumentada, pág. 646). Utilizando a expressão de J.M. Cardoso da Costa temos que o legislador terá pretendido tutelar com o disposto no art. 133.º, n.º 2, al. d) do CPA o "núcleo duro" da CRP (cfr. citado autor in: loc. e pág. citados supra). Defendem J.M. Santos Botelho, A. Pires Esteves e J. Cândido de Pinho em sede de interpretação da expressão "conteúdo essencial de um direito fundamental" utilizada no normativo a que vimos fazendo alusão que ali se consagra uma formulação absoluta e restrita dos direitos fundamentais, sendo "… absoluta na medida em que sanção da nulidade afectará todos os actos administrativos..." e "... restrita já que não será qualquer lesão que será apta a gerar tal nulidade, mas, apenas, a que afecte o conteúdo essencial…" (in: "Código do Procedimento Administrativo", 5.ª edição, pág. 799, nota 36), Refira-se, ainda, que na previsão em análise estão ainda abrangidos os actos administrativos não só os que violam pelo seu conteúdo ou motivação esse direito fundamental mas também aqueles em cujo procedimento se postergam direitos dessa mesma natureza dos interessados. Caso a violação do direito fundamental não atinja o seu "conteúdo essencial" ou o seu "núcleo duro", então a sanção adequada será a anulabilidade. IX. Cientes destes considerandos de enquadramento e revertendo ao caso em presença temos que a A., aqui ora recorrente, deduziu a presente acção administrativa especial peticionando nomeadamente a “… declaração de nulidade …” do acto do Senhor Vereador da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia de 02.11.2007 que determinou a demolição voluntária de obra realizada no terreno da mesma, bem como a cessação da actividade de exposição e comercialização de veículos automóveis naquele mesmo terreno com remoção dos veículos ali colocados. Estribou a sua pretensão assacando ao acto ilegalidades, que no seu entender seriam geradoras do desvalor de nulidade, consistentes na infracção ao “princípio de informação” (alegado desconhecimento dos critérios ou condicionalismos do parecer técnico no qual o acto impugnado se louvou que não lhe foi comunicado - arts. 03.º e 04.º da petição inicial), na preterição de diligência de inquirição de testemunhas arroladas no procedimento para obstar à ordem de demolição (arts. 05.º e 06.º da petição inicial), na violação de direitos fundamentais como o direito de propriedade, os direitos adquiridos, o direito ao livre exercício do comércio, o princípio da igualdade, na infracção aos arts. 121.º e 122.º do RGEU, 04.º, n.º 3, al. g) do RJUE, 08.º do PDM Vila Nova de Gaia. Assistir-lhe-á razão? Temos para nós que não assiste razão à recorrente na argumentação expendida nesta instância. Na verdade, ao invés do que a mesma considera e sustenta nas suas alegações não se nos afigura que a dedução da presente acção se mostre efectuada de forma tempestiva porquanto pese embora o pedido/pretensão formulado pela A. a alegação/qualificação por esta efectuada em sede de ilegalidades imputadas ao acto administrativo impugnado soçobra visto as mesmas não conduzirem à nulidade mas quanto muito à mera anulabilidade. Apesar de na decisão judicial recorrida se fazer referência, erradamente, que a A. peticionou a anulação do acto impugnado temos, todavia, que a qualificação e a consequência em termos de desvalor das ilegalidades que na mesma são feitas se mostram correctas, não enfermando do erro de julgamento que lhe foi assacado. Desde logo, a decisão administrativa impugnada não se configura como nula por natureza já que não lhe falta qualquer elemento essencial (nem a A. vai por aí), pelo que restaria apurar se existe normativo legal a cominar as ilegalidades com aquele desvalor. E neste âmbito temos que, desde logo, as ilegalidades que se traduzem na alegada preterição de diligência instrutória do procedimento e na infracção aos princípios da “informação” e da igualdade [este até nem subsumido em qualquer realidade factual alegada pela A. aqui recorrente que o sustente e lhe dê corpo] não são cominadas por lei expressa e especial, de harmonia com os considerandos supra tecidos, com o desvalor da nulidade (cfr. art. 133.º do CPA), gerando, por conseguinte, mera anulabilidade. Como se sustentou no acórdão do STA de 19.04.2007 (Proc. n.º 0809/06 in: «www.dgsi.pt/jsta») “… conquanto o princípio da igualdade se reveja num direito fundamental (art. 13.º da CRP), a verdade é que a jurisprudência sempre tem afirmado que a sua violação não se resolve através da nulidade, por representarem limites internos de actuação administrativa, desse modo caracterizando violação de lei que somente ocasiona anulabilidade e não nulidade, a não ser nos casos em que esteja ferido o núcleo do conteúdo essencial de um direito fundamental (Acs. STA de 13.04.99, Proc. n.º 041639; de 04.05.2000, Proc. n.º 045905; 31.10.2000, Proc. n.º 046315; 08.03.2001, Proc. n.º 046459). E a justificação que se vem dando é que só ofende esse conteúdo essencial o acto que atinja o cerne do direito vertido nas categorias do n.º 2, do art. 13.º da CRP, em que se colocam descriminações ilegítimas baseadas no sexo, língua, religião, convicções políticas, religiosas, etc., ou em outras categorias subjectivas traduzidas por «direitos especiais de igualdade», como os que estão contemplados no art. 36.º, n.º 4, da CRP (v.g., cit. acórdão de 8/03/2001) …”. Também o mesmo acontece com a pretensa infracção dos arts. 121.º e 122.º do RGEU, 04.º, n.º 3, al. g) do RJUE, 08.º do PDM Vila Nova de Gaia, na certeza de que a ordem de cessação de utilização do terreno e a de demolição do edificado, pressupondo esta última tratar-se de ora não legalizável por contrária nomeadamente ao próprio PDM e suas condicionantes, não torna este acto, enquanto tal, nulo visto a pretensa ilegalidade de que enfermaria o acto não deriva da infracção deste ao PDM já que não se trata de acto de licenciamento ou de autorização que o contrarie, esse sim abrangido pelo art. 68.º do RJUE e sancionado com o desvalor da nulidade, mas de acto administrativo que determina a demolição de obra por a mesma alegadamente violar o PDM. Mas idêntica conclusão importa ser extraída quanto às demais ilegalidades invocadas pela A. em abono da sua pretensão invalidatória. Na verdade, não se descortina que a alegada violação de direitos fundamentais como o “direito de propriedade”, dos seus “direitos adquiridos” e ainda do “direito ao livre exercício do comércio” nos termos em que se mostram invocados conduza ou possa minimamente conduzir à nulidade à luz da al. d) do n.º 2 do art. 133.ºdo CPA. Atente-se que tais alegados direitos não se mostram ou se configuram como absolutos, estando sujeitos a limites, condicionamentos e enquadramentos que resultam do próprio ordenamento jurídico (constitucional ou ordinário). Tal como o STA vem entendendo, mormente reportando-se ao direito de propriedade ou mesmo do direito à edificação, “… esse direito integra o poder de gozo sobre o bem objecto do direito … é que o exercício desse poder não inclui o direito construir nem, tão pouco, quando ele é reconhecido, o direito a construir aquilo que se quer, onde se quer e como se quer mas, apenas e tão só, a construir aquilo que as autoridades administrativas consentirem dentro das limitações e restrições assinaladas na legislação atinente …” e como tal “… se o direito de edificação inexiste como elemento integrador do direito de propriedade também dele não faz parte o direito de manter o edificado nas condições em que o proprietário quiser e na forma que quiser visto que tais edificações têm de respeitar as exigências legais a elas referentes …” (cfr., entre outros, acórdão de 08.01.2009 - Proc. n.º 0633/08 in: «www.dgsi.pt/jsta»), extraindo-se da sua linha argumentativa o seguinte “… as Recorrentes sustentam que a deliberação impugnada é nula por violação do direito de propriedade, consagrado no n.º 1 do art. 62.º da CRP, uma vez que a ordem de demolição do seu prédio e a sua concretização contra a sua vontade atentava directa e frontalmente contra o núcleo essencial desse direito fundamental e, nos termos do art. 133.º/2/d) do CPA, são nulos «os actos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental». O que quer dizer que as Recorrentes dão como adquirido que o direito de propriedade é um direito fundamental e que o mesmo lhes consentia usar e fruir o seu prédio como quisessem e do modo que entendessem, isto é, sem quaisquer limitações ou restrições e, portanto, que o podiam manter nas condições em que o mesmo se encontrava ainda que a sua estrutura estivesse degradada e pudesse ruir sobre a via pública constituindo, assim, perigo para terceiros. Daí que tivessem concluído que a Entidade Recorrida ao deliberar como deliberou e, por conseguinte, ao praticar um acto que conduziu à sua demolição tinha praticado um acto nulo por violação do conteúdo essencial daquele direito fundamental. Mas, como se verá, não têm razão. Com efeito, e ainda que seja certo que a CRP garanta a todos «o direito à propriedade privada e à sua transmissão em vida ou por morte, nos termos da Constituição» (vd. seu art. 62.º/1) e que o mesmo possa ser considerado como um direito fundamental, também o é que esse direito não é um direito absoluto susceptível de ser usado e fruído sem qualquer limitação, visto que tanto a própria Constituição - vejam-se, por ex., as normas que autorizam a expropriação (arts. 83.º e 88.º) ou que condicionam a sua exploração (arts. 94.º e 96.º/ 2) - como a legislação ordinária - vd. as condicionantes que lhe são impostas no domínio económico, do urbanismo, do ordenamento do território e do ambiente - sujeitarem esse direito a importantes restrições as quais encontram o fundamento na necessidade da harmonização desse direito com os restantes direitos fundamentais e com o sistema democrático em geral. Os termos em que o direito de propriedade está constitucionalmente desenhado determinam, assim, que o seu uso e fruição não seja inteiramente livre, mas condicionado e enquadrado, de tal modo que os usos ou utilidades que os respectivos titulares dela podem retirar são unicamente aqueles que o ordenamento jurídico - constitucional ou ordinário - lhes permite. Deste modo, e muito embora seja verdade que esse direito integra o poder de gozo sobre o bem objecto do direito também o é que o exercício desse poder não inclui o direito construir - visto que este, estando sujeito às limitações e condicionantes decorrentes do planeamento e do ordenamento territorial e destas poderem impossibilitar a construção, depende de autorização administrativa - nem, tão pouco, quando ele é reconhecido, a construir aquilo que se quer, onde se quer e como se quer mas, apenas e tão só, a construir aquilo que as autoridades administrativas consentirem dentro das limitações e restrições assinaladas na legislação atinente. E, correspondentemente, se o direito de edificação inexiste como elemento integrador do direito de propriedade também dele não faz parte o direito de manter o edificado nas condições em que o proprietário quiser e na forma que quiser visto que tais edificações têm de respeitar as exigências legais a elas referentes, desde logo as relacionadas com a sua segurança e salubridade …”. Mesmo posicionamento veio a ser sustentado por aquele Tribunal no seu acórdão de 04.02.2009 (Proc. n.º 0403/08 in: «www.dgsi.pt/jsta») quando ali se considerou e passa-se a citar que “… no que respeita à violação dos «direitos de iniciativa económica e de propriedade privada, bem como os princípios da justiça, boa-fé, confiança e respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos» … entendeu-se no acórdão recorrido terem os mesmos sido violados pelo acto contenciosamente impugnado nos autos, considerando para o efeito que «a ora recorrente realizou os investimentos necessários à promoção e construção do empreendimento em causa face à confiança depositada na actuação das entidades públicas responsáveis pelos diversos procedimentos administrativos do licenciamento, sendo certo que o requerimento de declaração de carácter estruturante que antecedeu o acto impugnado só foi apresentado na sequência de notificação da Direcção Geral do Turismo, pelo ofício de 18.07.04. Tal requerimento foi efectuado na convicção de que estavam reunidas as condições necessárias para que aquela declaração fosse emitida, em virtude da tramitação anteriormente descrita e dos actos que aprovaram e licenciaram a construção. Só se pode concluir, portanto, que o acto impugnado violou os direitos fundamentais da propriedade privada e da iniciativa privada, bem como os princípios da segurança, da confiança e da boa fé». Refira-se no entanto que tais «direitos», como da própria enunciação da questão resulta e, nomeadamente o «direito» de iniciativa económica e de propriedade privada ou os «direitos» ou interesses «legalmente» previstos, tem de estar previstos e ser exercidos tendo como ponto de referência o estabelecido nos atinentes normativos legais que especialmente regulam ou prevêem esses direitos. Por outra via, esses direitos ou princípios não podem prevalecer em todos os casos e a todo o custo sobre o princípio da legalidade a que está sujeita a Administração. Embora não fazendo uma afirmação frontal, o acórdão recorrido parece no entanto querer insinuar, como sustenta o recorrente … «o carácter absoluto dos direitos de propriedade, de iniciativa económica e dos princípios da justiça, boa-fé, confiança, segurança e respeito por direitos e interesses legalmente protegidos dos Administrados, de molde a que prevaleçam tais direitos e princípios, em todo o caso e a todo o custo, sobre o princípio da legalidade a que está sujeita a administração», sem indicar qualquer normativo que justifique tal prevalência desses direitos ou princípios sobre outros preceitos legais, nomeadamente sobre o princípio da legalidade. Refira-se, por exemplo que, no que respeita ao conteúdo do direito de propriedade, o art. 1305.º do Código Civil determina que o «proprietário goza de modo pleno e exclusivo dos direitos de uso, fruição e disposição das coisas que lhe pertencem, dentro dos limites da lei e com observância das restrições por ela impostas». Nada impede por isso que a lei imponha restrições ao exercício do direito de propriedade ou de qualquer outro direito, desde que essas restrições não afrontem o que a CRP determina, devendo no entanto as restrições impostas ser limitadas «ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses também constitucionalmente protegidos» (cf. art. 18.º n.º 2 da CRP). Ou seja, aqueles princípios ou direitos enunciados em termos genéricos pelo acórdão recorrido, não traduzem ou comportam direitos intocáveis absolutos, devendo por isso o seu titular respeitar o que, a propósito, estabelecem outros normativos legais, ou movimentar-se de modo a que a sua actuação não colida com outros direitos. Acerca da «violação do conteúdo essencial dos direitos fundamentais de propriedade e de iniciativa económica privada, constitucionalmente consagrados nos arts. 61.º, n.º 1 e 62.º, n.º 1 da CRP», entendeu-se no acórdão do STA de 04.12.08, rec. 621/07, que: «… o ‘jus aedificandi’ não se apresenta, à luz da Constituição, como parte integrante do direito fundamental de propriedade privada mas como concessão jurídico-pública resultante do ordenamento jurídico urbanístico pelo qual é modelado e que, em concreto, determinou o indeferimento da pretensão urbanística da recorrente. Por outro lado, tal modelação não contende com o direito à iniciativa privada pelo facto de este direito não comportar um poder absoluto de edificação, à margem de qualquer intervenção administrativa». E aderindo a anterior jurisprudência acrescenta: «o direito de propriedade privada a que se refere o art. 62.º, da CRP, não é um direito absoluto, podendo comportar limitações, restrições ou condicionamentos particularmente importantes no domínio do urbanismo e do ordenamento do território, em que o interesse da comunidade tem de sobrelevar o do indivíduo, não fazendo o ius edificandi (mais propriamente o direito de urbanizar, lotear e edificar) parte do acervo de direitos constitucionalmente reconhecidos ao proprietário antes sendo o resultado de uma atribuição jurídica pública, decorrente do ordenamento jurídico urbanístico pelo qual é modelado, pois o direito de propriedade apenas se reveste de dignidade constitucional quando entendido como susceptibilidade ou capacidade de aquisição de coisas e bens e da sua livre disponibilidade, isto é, como poder imediato, directo e exclusivo sobre concretos e determinados bens», sendo que «tal modelação não contende com o direito à iniciativa privada, por isso que este direito não comporta um poder absoluto de edificação, à margem de qualquer intervenção administrativa» (cf. ainda acórdãos do STA de 7.3.2002, rec. 48.179; de 9.10.2002, rec. 443/02; de 3.12.2002, rec. 47.859; de 18.2.2004, Rec. 663/03; de 14.12.2005, rec. 883/03; de 22.3.07, rec. 390/06; e de 5.12.96, Rec. 33 857) …. Diga-se por fim que, ao contrário do que se entendeu no acórdão recorrido, as ilegalidades anteriormente apontadas ao acto impugnado nos autos, por não se estar em presença de nenhuma das situações previstas no art. 133.º do CPA, apenas determinam a anulabilidade do acto impugnado e não a sua nulidade (cfr. ainda art. 135.º do CPTA) …”. Resulta também do acórdão de 14.12.2005 do STA (Proc. n.º 0807/05 in: «www.dgsi.pt/jsta») que no “… que toca ao outro vício invocado (ofensa do direito de propriedade constitucionalmente consagrado), potencialmente gerador de nulidade (art. 133.º, n.º 2 do CPA), a sentença considerou que o acto recorrido não afrontou o direito de propriedade do recorrente sobre o prédio em causa, apenas lhe vedando a possibilidade de ali erigir uma obra de construção civil, por razões de licenciamento. Nenhuma censura merece tal decisão, que está em consonância com a jurisprudência reiterada deste STA, aliás citada na sentença sob recurso, no sentido de que a necessidade de licenciamento não afronta o direito de propriedade tal como está gizado na Constituição da República (art. 62.º), devendo o direito de construir ser sempre exercido dentro dos condicionamentos urbanísticos legalmente estabelecidos, de molde a não serem afrontados outros direitos e deveres também constitucionalmente consagrados. Segundo esta mesma jurisprudência, o art. 62.º, n.º 1 da CRP alude ao direito de propriedade enquanto «categoria abstracta», e versa sobre o «direito à propriedade» em termos gerais, e não sobre este ou aquele direito subjectivo de dominialidade, integrável na mesma categoria genérica, pelo que «só neste singular plano é que o problema do direito de propriedade concerne aos direitos fundamentais, porque só aí ele se relaciona com aspectos que verdadeiramente fundam e estruturam a organização política, económica e social do país e, por via disso, a vida dos seus habitantes» (Ac. do Pleno de 13.10.2004 - Rec. 424/02). O acto não contendeu, pois, …, com a existência do direito de propriedade, mas apenas com a possibilidade do seu exercício face ao regime de licenciamento vigente. … Pelo que, como se decidiu no Ac. do Pleno acima citado, em situação similar, assente que a hipotética existência do vício invocado, encarado segundo a única perspectiva possível e adequada (e não na perspectiva erradamente delineada pelo recorrente, e que o tribunal não tem que atender), só poderá acarretar a anulação do acto contenciosamente recorrido, é inequívoco, face à inobservância do prazo legal de interposição do recurso, que este é intempestivo e deve ser rejeitado …” (cfr. também acórdãos daquele mesmo Tribunal de 01.04.2004 - Proc. n.º 01550/03, de 19.04.2007 - Proc. n.º 0809/06 in: «www.dgsi.pt/jsta»). X. Assim e assente o entendimento exposto quanto ao desvalor decorrente das ilegalidades invocadas à mera anulabilidade e de que eventualmente sofreria o acto administrativo impugnado, temos que a dedução da presente acção administrativa especial estava sujeita ao regime legal vertido no art. 58.º, n.º 2 e 59.º do CPTA e não ao n.º 1 do art. 58.º do mesmo Código. De acordo com o disposto no art. 58.º, n.º 2, al. b) do CPTA a impugnação de actos administrativos anuláveis deve, normalmente, ser intentada no prazo de 3 meses (prazo a transformar, tal como entendimento doutrinal e jurisprudencial consensual, em 90 dias). A contagem deste prazo obedece, face ao preceituado n.º 3 daquele mesmo normativo, às regras para propositura de acções previstas no CPC (cfr. art. 144.º do CPC), sendo que em matéria de início de prazos de impugnação rege o art. 59.º do CPTA. Daí que notificada a A. do acto impugnado (prolatado em 02.11.2007) pelo Sr. Vereador da C.M. de Vila Nova de Gaia em 07.11.2007 a mesma ao deduzir apenas a acção administrativa especial “sub judice” em 18.03.2008 não observou o prazo de que aquela dispunha para a instauração da impugnação judicial e, como tal, quanto ao aludido acto ocorre caducidade do direito de acção tal como se concluiu na decisão judicial recorrida. Aliás, nada se mostra alegado e muito menos provado que a A. não haja sido devidamente notificada da decisão aqui objecto de impugnação. Temos, por outro lado, que a decisão em questão carecia de ser notificada necessária e imperativamente à A. e com a sua ocorrência iniciou-se desde logo a contagem do prazo de impugnação da mesma (cfr. arts. 66.º, 68.º, 70.º CPA, 59.º e 60.º CPTA), não se mostrando legalmente imposta ou prevista a notificação ao seu advogado, na certeza de que ainda que aquela notificação haja tido lugar o prazo para impugnação do acto conta-se desde o momento em que o interessado tomou conhecimento com a sua notificação pessoal e não da data em que o seu mandatário a vier a receber. A notificação eficaz da decisão é, portanto, a que foi feita na pessoa da A. e não qualquer outra, mormente, uma que viesse a ser feita posteriormente ao seu mandatário. Desta feita, temos que a propositura em 18.03.2008 da presente acção administrativa especial de impugnação do acto fundada em ilegalidades conducentes ou geradoras apenas de mera anulabilidade se tem como extemporânea. Improcede, pois, o presente recurso jurisdicional. * Sumariando, nos termos do n.º 7 do art. 713.º do CPC, concluiu-se da seguinte forma: I. O direito de propriedade só tem natureza análoga aos direitos fundamentais, nos termos previstos no art. 62.º, n.º 1 da CRP, enquanto categoria abstracta, entendido como direito à propriedade, ou seja, como susceptibilidade ou capacidade de aquisição de coisas e bens e à sua livre fruição e disponibilidade, e não como direito subjectivo de propriedade, isto é, como poder directo, imediato e exclusivo sobre concretos e determinados bens. II. A violação do princípio da igualdade (art. 13.º da CRP) só gera nulidade nos casos em que ela fira o núcleo do conteúdo essencial do direito, o que se verifica somente nos casos em que é atingido o cerne das categorias vertidas no n.º 2 do art. 13.º, através de discriminações com as causas ali previstas, e das contempladas no art. 36.º, n.º 4 da Constituição. III. A invocação mormente de alegada infracção dos direitos de propriedade, de livre iniciativa, bem como aos princípios da igualdade e do acesso à informação nos termos em que se mostra articulada sendo apenas geradora do desvalor da mera anulabilidade impunha que a dedução da presente acção administrativa especial estivesse sujeita ao regime legal vertido no art. 58.º, n.º 2 e 59.º do CPTA e não ao n.º 1 do art. 58.º do mesmo Código. IV. O acto impugnado carecia de ser notificado necessária e imperativamente apenas à A. (cfr. arts. 66.º, 68.º, 70.º CPA, 59.º e 60.º CPTA), não se mostrando legalmente imposta ou prevista a notificação ao seu advogado, na certeza de que ainda que aquela notificação haja tido lugar o prazo para impugnação do acto conta-se desde o momento em que o interessado tomou conhecimento com a sua notificação pessoal e não da data em que o seu mandatário a viesse a receber. [[IMG:2]] 4. DECISÃO Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em negar total provimento ao recurso jurisdicional interposto pela A. e, em consequência, pelos fundamentos antecedentes manter a decisão judicial recorrida. Custas nesta instância a cargo da A./recorrente, sendo que na mesma a taxa de justiça é reduzida a metade [arts. 73.º-A, n.º 1, 73.º-E, n.º 1, al. a), 18.º, n.º 2 todos do CCJ, 446.º do CPC e 189.º do CPTA]. Notifique-se. D.N.. [[IMG:3]] Restituam-se, oportunamente, os suportes informáticos que hajam sido gentilmente disponibilizados. [[IMG:4]] Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. art. 138.º, n.º 5 do CPC “ex vi” arts. 01.º e 140.º do CPTA). [[IMG:5]] Porto, 25 de Março de 2011 Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho Ass. Antero Pires Salvador Ass. Rogério Paulo da Costa Martins

Sumário

II. A violação do princípio da igualdade (art. 13.º da CRP) só gera nulidade nos casos em que ela fira o núcleo do conteúdo essencial do direito, o que se verifica somente nos casos em que é atingido o cerne das categorias vertidas no n.º 2 do art. 13.º, através de discriminações com as causas ali previstas, e das contempladas no art. 36.º, n.º 4 da Constituição.

III. A invocação mormente de alegada infracção dos direitos de propriedade, de livre iniciativa, bem como aos princípios da igualdade e do acesso à informação nos termos em que se mostra articulada sendo apenas geradora do desvalor da mera anulabilidade impunha que a dedução da presente acção administrativa especial estivesse sujeita ao regime legal vertido no art. 58.º, n.º 2 e 59.º do CPTA e não ao n.º 1 do art. 58.º do mesmo Código.

IV. O acto impugnado carecia de ser notificado necessária e imperativamente apenas à A. (cfr. arts. 66.º, 68.º, 70.º CPA, 59.º e 60.º CPTA), não se mostrando legalmente imposta ou prevista a notificação ao seu advogado, na certeza de que ainda que aquela notificação haja tido lugar o prazo para impugnação do acto conta-se desde o momento em que o interessado tomou conhecimento com a sua notificação pessoal e não da data em que o seu mandatário a viesse a receber.*

* Sumário elaborado pelo Relator

Texto Integral

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

1. RELATÓRIO

“A…, LDA.”, inconformada, veio interpor recurso jurisdicional da decisão do TAF do Porto, datada de 28.10.2009, que julgou procedente excepção de caducidade do direito de acção absolvendo o MUNICÍPIO DE VILA NOVA DE GAIA da acção administrativa especial contra o mesmo deduzida e na qual peticionava, nomeadamente, a declaração de nulidade do despacho datado de 02.11.2007 proferido pelo Senhor Vereador A… [ao abrigo da subdelegação de competências] nos termos do qual foi ordenada à A. e aqui ora recorrente a demolição voluntária de construções ilegais existentes em terreno que lhe pertence sito na Avenida…, Pedroso, bem como, a cessação da actividade, alegadamente não licenciada de exposição e comercialização de veículos automóveis, os quais deveriam ser removidos do local.

Formula a A., aqui recorrente jurisdicional, nas respectivas alegações (cfr. fls. 106 e segs. - paginação processo em suporte físico tal como as referências posteriores a paginação salvo expressa indicação em contrário), as seguintes conclusões que se reproduzem:

“...

1. O Decisão recorrida esteve mal e a recorrente não concorda com a mesma, dado que, não se verifica a caducidade do direito da autora por duas razões.

2. A primeira razão é que, conforme se afere pela leitura da petição inicial (artigo 7.º), a autora invoca a ofensa do conteúdo essencial de direitos fundamentais, pelo acto administrativo praticado pelo réu.

3. Dispõe o artigo 133.º, n.º 2, alínea d) do CPA que actos administrativos com violação de direitos fundamentais são nulos.

4. Invoca a autora, também, nulidade do acto por preterição da audição de testemunhas por si arroladas (artigo 5.º da petição).

5. Sem esquecer a nulidade derivada da falta de informação da totalidade do parecer 592007_2F, de 21/02/2007 (artigos 3.º e 4.º da PI e conforme se pode comprovar pelo PA junto pelo réu).

6. Ora, conforme dispõe o artigo 58.º, n.º 1 do CPTA, a impugnação de actos nulos não está sujeita a prazo, sendo certo que, a autora no seu pedido inicial peticiona a declaração de nulidade do acto administrativo.

7. Sem prescindir daquela primeira razão, por cautela de patrocínio, sempre se dirá que uma segunda razão será que, mesmo que se entenda que o acto administrativo não é nulo mas tão só anulável, o que apenas por mera hipótese se admite, se aplica ao caso qualquer uma das excepções previstas no n.º 4 daquele mesmo artigo 58.º do CPTA.

8. Com efeito, a defesa escrita da autora apresentada nos serviços camarários aquando da notificação da intenção de demolição/cessação, foi subscrita por advogado (conforme se pode comprovar pela consulta do PA).

9. Ora, prescreve a lei que o advogado deve ser notificada da decisão final, o que não foi respeitado pelos serviços camarários mesmo porque é costume e hábito, a recorrida fazê-lo (até em processos em que o mandatário é o aqui subscritor).

10. Pois, a autora ao receber a decisão (por intermédio de um seu funcionário) e tendo já mandatado advogado no processo administrativo, nunca imaginou que este não tivesse recebido notificação idêntica.

11. A questão apenas se levantou, acidentalmente, aquando de reunião comum em Março.

12. Ora, o réu com a sua conduta de omissão de notificação do advogado mandatado pela autora, induziu em erro esta, aplicando-se dessa forma a excepção supra referida.

13. Razão pela qual não deveria ter procedido a excepção de caducidade aduzida.

14. Salvo o devido respeito, que é muito, esteve mal o Tribunal a quo ao fazer proceder a excepção de caducidade do direito da recorrente, na medida em que, perante os factos verificados e constantes dos autos, sempre seria de aplicar os artigos 133.º, n.º 2, alínea d) (bem como, a Constituição da República Portuguesa) do CPA e 58.º, n.º 1 do CPTA ou, sem prescindir, o artigo 58.º, n.º 4 do CPTA.

15. O despacho recorrido viola, assim e entre outras, as regras constantes dos artigos 133.º, n.º 2, alínea d) do CPA (bem como, a Constituição da República Portuguesa) e 58.º, n.º 1 do CPTA ou, sem prescindir, o artigo 58.º, n.º 4 do CPTA …”.

O R., aqui recorrido, veio produzir contra-alegações (cfr. fls. 115 e segs.) nas quais termina pugnando pela manutenção do julgado, concluindo nos seguintes termos:

“...

1- Limitar-se-á o Recorrido a pugnar pela manutenção do julgado «qua tale»;

2- A verificação da incontornável caducidade do direito de acção, como propugnado e decidido, é causal da procedência dessa excepção e absolvição do pedido;

3- Devem improceder todas as conclusões de recurso, mantendo-se a absolvição do pedido e consequentemente o acto administrativo impugnado na ordem jurídico-administrativa …”.

O Ministério Público junto deste Tribunal emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso (cfr. fls. 147/148), parecer esse que objecto de contraditório mereceu resposta discordante da recorrente (cfr. fls. 161 e segs.).

Dispensados os vistos legais juntos dos Exmos. Juízes-Adjuntos foram os autos submetidos à Conferência para julgamento.

2. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR

Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela recorrente, sendo certo que se, pese embora por um lado, o objecto do recurso se ache delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 685.º-A, n.º 1 todos do Código de Processo Civil (CPC) (na redacção introduzida pelo DL n.º 303/07, de 24/08 - cfr. arts. 11.º e 12.º daquele DL -, tal como todas as demais referências de seguida feitas relativas a normativos do CPC) “ex vi” arts. 01.º e 140.º do CPTA, temos, todavia, que, por outro lado, nos termos do art. 149.º do CPTA, o tribunal “ad quem” em sede de recurso de apelação não se limita a cassar a decisão judicial recorrida porquanto ainda que a declare nula decide “o objecto da causa, conhecendo de facto e de direito” reunidos que se mostrem no caso os necessários pressupostos e condições legalmente exigidas.

As questões suscitadas resumem-se, em suma, em determinar se a decisão judicial recorrida ao julgar procedente a excepção de caducidade do direito de acção absolvendo o R. da pretensão formulada na presente acção administrativa enferma de erro de julgamento traduzido na incorrecta e ilegal aplicação do disposto nos arts. 133.º, n.º 2, al. d) do CPA, 58.º, n.ºs 1 e 4 do CPTA e bem assim da CRP [cfr. alegações e demais conclusões supra reproduzidas].

3. FUNDAMENTOS

3.1. DE FACTO

Resulta da decisão recorrida como assente a seguinte factualidade:

I) Por despacho do Vereador A…, datado de 02.11.2007, foi ordenada a demolição das construções ilegais existentes em terreno da A., sito na Avenida …, Pedroso, bem como, ordenada a cessação da actividade ilegal de exposição e comercialização de automóveis, conforme emerge de fls. 34 e seguintes do PA apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido;

II) Tal despacho foi comunicado à A. pelo ofício n.º 1168/2007/FU, datado de 02.11.2007 e recepcionado no dia 07.11.2007, conforme resulta da análise de fls. 38 a 39.1 do PA apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido;

III) A presente acção deu entrada neste Tribunal no dia 18.03.2008, conforme emerge do carimbo aposto no rosto da petição inicial.

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3.2. DE DIREITO

Considerada a factualidade supra fixada que, aliás, não foi objecto de qualquer impugnação importa, agora, entrar na análise dos fundamentos do recurso jurisdicional “sub judice”.

3.2.1. DA DECISÃO JUDICIAL RECORRIDA

O TAF do Porto em sede de saneamento do processo concluiu, apreciando a excepção de caducidade do direito de acção invocada, que a mesma procedia pelo que absolveu o R

3.2.2. DA TESE DA RECORRENTE

Contra tal julgamento e face aos termos das alegações e respectivas conclusões se insurge a A. sustentando que, no caso, aquela excepção deveria ter sido considerada improcedente, pelo que ao assim não ter sido considerado ocorreu errada aplicação do disposto nos arts. 133.º, n.º 2, al. d) do CPA, 58.º, n.ºs 1 e 4 do CPTA e bem assim da CRP.

3.2.3. DO MÉRITO DO RECURSO

Está em causa o aferir se, em concreto, ocorreu ou não caducidade do direito invocado pela A. e no qual a mesma sustenta a sua pretensão invalidatória.

Perante o seu posicionamento vejamos se lhe assiste razão, para o que importa, previamente, desenvolver alguns considerandos de enquadramento e cotejar o quadro normativo tido por pertinente para a apreciação dos fundamentos do recurso.

I. Assim, estipula-se no art. 58.º do CPTA, sob a epígrafe de “prazos”, que a “… impugnação de actos nulos ou inexistentes não está sujeita a prazo …” (n.º 1), que salvo “… disposição em contrário, a impugnação de actos anuláveis tem lugar no prazo de: a) Um ano, se promovida pelo Ministério Público; b) Três meses, nos restantes casos …” (n.º 2) e que a “… contagem dos prazos referidos no número anterior obedece ao regime aplicável aos prazos para a propositura de acções que se encontram previstos no Código de Processo Civil …” (n.º 3), sendo que desde “… que ainda não tenha expirado o prazo de um ano, a impugnação será admitida, para além do prazo de três meses da alínea b) do n.º 2, caso se demonstre, com respeito pelo princípio do contraditório, que, no caso concreto, a tempestiva apresentação da petição não era exigível a um cidadão normalmente diligente, por: a) A conduta da Administração ter induzido o interessado em erro; b) O atraso dever ser considerado desculpável, atendendo à ambiguidade do quadro normativo aplicável ou às dificuldades que, no caso concreto, se colocavam quanto à identificação do acto impugnável, ou à sua qualificação como acto administrativo ou como norma; c) Se ter verificado uma situação de justo impedimento …” (n.º 4).

E no art. 59.º do mesmo Código prevê-se que o “… prazo para a impugnação pelos destinatários a quem o acto administrativo deva ser notificado só corre a partir da data da notificação, ainda que o acto tenha sido objecto de publicação obrigatória …” (n.º 1), que o “… disposto no número anterior não impede a impugnação, se a execução do acto for desencadeada sem que a notificação tenha tido lugar …” (n.º 2), que o “… prazo para a impugnação por quaisquer outros interessados dos actos que não tenham de ser obrigatoriamente publicados começa a correr a partir do seguinte facto que primeiro se verifique: a) Notificação; b) Publicação; c) Conhecimento do acto ou da sua execução …” (n.º 3), sendo que a “… utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal …” (n.º 4), na certeza de que a “… suspensão do prazo prevista no número anterior não impede o interessado de proceder à impugnação contenciosa do acto na pendência da impugnação administrativa, bem como de requerer a adopção de providências cautelares …” (n.º 5).

Deriva ainda do art. 60.º do CPTA que o “… acto administrativo não é oponível ao interessado quando a notificação ou a publicação, quando exigível, não dê a conhecer o sentido da decisão …” (n.º 1), que quando “… a notificação ou a publicação do acto administrativo não contenha a indicação do autor, da data ou dos fundamentos da decisão, tem o interessado a faculdade de requerer à entidade que proferiu o acto a notificação das indicações em falta ou a passagem de certidão que as contenha, bem como, se necessário, de pedir a correspondente intimação judicial, nos termos previstos nos artigos 104º e seguintes deste Código …” (n.º 2), que a “… apresentação, no prazo de 30 dias, de requerimento dirigido ao autor do acto, ao abrigo do disposto no número anterior, interrompe o prazo de impugnação, mantendo-se a interrupção se vier a ser pedida a intimação judicial a que se refere o mesmo número …” (n.º 3), sendo que não “… são oponíveis ao interessado eventuais erros contidos na notificação ou na publicação, no que se refere à indicação do autor, da data, do sentido ou dos fundamentos da decisão, bem como eventual erro ou omissão quanto à existência de delegação ou subdelegação de poderes …” (n.º 4).

Resulta, por seu turno, do art. 66.º do CPA devem “… ser notificados aos interessados os actos administrativos que: a) Decidam sobre quaisquer pretensões por eles formuladas; b) Imponham deveres, sujeições ou sanções, ou causem prejuízos; c) Criem, extingam, aumentem ou diminuam direitos ou interesses legalmente protegidos, ou afectem as condições do seu exercício …”.

Decorre, por outro lado, do art. 133.º do CPA, sob a epígrafe “actos nulos”, que são “… nulos os actos a que falte qualquer dos elementos essenciais ou para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade ...” (n.º 1), sendo “… designadamente, … nulos: … d) Os actos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental; …” (n.º 2) e no art. 134.º do mesmo Código prevê-se que o “… acto nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração de nulidade” (n.º 1) e que a “… nulidade é invocável a todo o tempo por qualquer interessado e pode ser declarada, também a todo o tempo, por qualquer órgão administrativo ou por qualquer tribunal …” (n.º 2).

E, por fim, no artigo seguinte, sob a epígrafe de “actos anuláveis”, estipula-se que são “… anuláveis os actos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou normas jurídicas aplicáveis para cuja violação se não preveja outra sanção.”

II. Presente este quadro normativo temos que a caducidade do direito de acção configura-se como excepção dilatória de conhecimento oficioso que obsta ao prosseguimento do processo, impedindo, assim, o julgamento de fundo da pretensão deduzida em juízo [cfr. arts. 87.º, 88.º e 89º, n.º 1 al. h) do CPTA, 493.º do CPC, e 333.º do CC].

Para se aferir da sua verificação ou preenchimento importa determinar se o meio contencioso em questão está sujeito nos termos legais a algum limite temporal para a sua dedução [seja um limite especial/específico independentemente dos desvalores decorrentes das ilegalidades invocados (cfr., v.g., arts. 69.º, 98.º, n.º 2 e 101.º do CPTA) seja um limite definido nos termos gerais em função daqueles mesmos desvalores (inexistência/nulidade/anulabilidade) (cfr., art. 58.º do CPTA)].

III. Tal como sustenta Freitas do Amaral a “validade” “… é a aptidão intrínseca do acto para produzir os efeitos jurídicos correspondentes ao tipo legal a que pertence, em consequência da sua conformidade com a ordem jurídica …” (in: “Curso de Direito Administrativo”, vol. II, págs. 342 e segs.).

Daí que enunciando a lei, quanto aos actos administrativos em geral, determinados requisitos a sua não verificação em concreto por referência a cada acto gera o desvalor da “invalidade”, a qual, seguindo de novo a doutrina daquele Professor, é “… a inaptidão intrínseca para a produção de efeitos, decorrente de uma ofensa à ordem jurídica …”. Como também afirma J.C. Vieira de Andrade [em “Validade (do acto administrativo)” in: DJAP, vol. VII, pág. 582] a “… validade diz respeito a momentos intrínsecos, pondo a questão de saber se o acto comporta, ou não, vícios ou malformações, em face das normas que estabelecem os termos em que é possível a produção de efeitos jurídicos por via de autoridade...”.

Na sequência da lição deste Autor (in: ob. cit., págs. 583 e segs.), bem como de Freitas do Amaral (in: ob. cit., págs. 342 e segs.), a apreciação da validade de um determinado acto afere-se por referência ao sujeito que o pratica [conformidade com as normas referentes às suas atribuições e com as suas competências legais (quer quanto aos poderes em razão da matéria e do lugar, quer se em concreto está legitimado para os exercer)], ao objecto mediato [este tem de ser possível física e juridicamente, determinado ou identificável, bem como terá de ser idóneo em termos de adequação do objecto ao conteúdo e deve estar legitimado para suportar os efeitos do acto], ao procedimento, à forma, ao fim, ao conteúdo e decisão (visando o acto a produção de efeitos jurídicos numa situação concreta aqueles efeitos têm de ser determinados ou compreensíveis, possíveis e lícitos) e à vontade.

Ora os vícios susceptíveis de afectarem o acto administrativo não geram todos os mesmos desvalores, isto é, não conduzem todos às mesmas consequências.

Para além da controvérsia e do carácter controvertido quanto à caracterização do desvalor da “inexistência”, mormente, quanto à sua existência e interesses como desvalor, quanto ao seu reconhecimento e consagração legal no nosso ordenamento (cfr., entre outros, Marcelo Rebelo de Sousa em “Inexistência jurídica” in: “DJAP”, vol. V, págs. 231 e segs.; Freitas do Amaral in: ob. cit., págs. 413 e segs.), temos que a doutrina e a jurisprudência têm feito a distinção de dois tipos fundamentais de invalidade: a nulidade e a anulabilidade.

A regulamentação legal relativa à matéria das formas de invalidade constava anteriormente dos arts. 363.º e 364.º do Código Administrativo, sendo que, posteriormente e face ao regime legal supra reproduzido, passou a constar dos arts. 88.º e 89.º da LAL/84 e tem hoje regime geral vertido nos arts. 133.º a 136.º do CPA.

IV. Apreciemos, agora, de “per si” cada uma daquelas formas de invalidade.

A nulidade constitui a forma mais grave de invalidade, tendo como elementos caracterizadores o facto do acto ser “ab initio” totalmente ineficaz não produzindo qualquer efeito (cfr. n.º 1 do art. 134.º do CPA), ser insanável quer pelo decurso do tempo, quer por ratificação, reforma ou conversão (cfr. n .º 2 do art. 134.º e n.º 1 do art. 137.º ambos do CPA), ser susceptível de impugnação a todo o tempo e perante qualquer tribunal, bem como ser conhecida a todo o tempo por qualquer órgão administrativo, sendo que o reconhecimento da nulidade tem natureza meramente declarativa (cfr. art. 134.º, n.º 2 do CPA), bem como confere aos particulares o direito de desobediência e de resistência passiva perante execução de acto nulo.

V. Já a anulabilidade reveste um desvalor menos gravoso, possuindo como traços essenciais o facto de o acto anulável ser juridicamente eficaz e produzir todos os seus efeitos até ao momento em que ocorra a sua anulação ou suspensão (cfr. n.º 2 do art. 127.º do CPA “a contrario”), de ser susceptível de sanação pelo decurso do tempo, por ratificação, reforma ou conversão (cfr. arts. 136.º, n.º 1, 137.º, n.º 2 e 141.º todos do CPA), de ser obrigatório para os particulares enquanto não for anulado, de carecer de impugnação num prazo certo e determinado ou fixado por lei (cfr. arts. 136.º, n.º 2 do CPA, e 58.º do CPTA), de o pedido de anulação de determinado acto administrativo ter de ser deduzido apenas perante um tribunal administrativo [cfr. art. 136.º, n.º 2 do CPA], sendo que a sentença que procede ao reconhecimento da anulabilidade do acto possui natureza constitutiva.

VI. No nosso ordenamento jurídico-administrativo a forma de invalidade da nulidade reveste de natureza excepcional porquanto o regime regra é o da anulabilidade (cfr. art. 135.º do CPA) (cfr., por todos, Freitas do Amaral in: ob. cit., págs. 408/409).

Refere a este propósito J.C. Vieira de Andrade (in: ob. cit., págs. 586/587) que num “… sistema de administração executiva, como o português, a generalidade da doutrina está de acordo em que a anulabilidade constitui a «invalidade-regra», em função das ideias de estabilidade (das relações jurídicas criadas pelos actos ou à sombra deles) e de autoridade (mas não já de «presunção de legalidade»), do acto administrativo - para uns porque a nulidade só existe nos casos expressamente previstos na lei; para outros, porque o regime da nulidade só se aplica em casos de vícios particularmente graves …” (cfr., também, o mesmo Autor em “Nulidade e anulabilidade do acto” in: CJA n.º 43, JAN/FEV 2004, págs. 41 a 48, em especial, págs. 46/47, bem como Freitas do Amaral in: ob. cit., pág. 409).

VII. Daí que os casos de nulidade no nosso ordenamento são aqueles que vêm estabelecidos no art. 133.º do CPA, normativo este que encerra em si, para além duma remessa para o que se mostre fulminado em lei especial com o desvalor da nulidade, um enunciado genérico que contém a lista das nulidades.

E reportando-se ao regime decorrente do citado art. 133.º refere Marcelo Rebelo de Sousa (em “Inexistência jurídica” in: “DJAP”, vol. V, pág. 242) que “… o Código aponta para as seguintes inovações, no domínio que nos importa:

1.º Suprime a figura da nulidade por natureza, ao englobá-la na cláusula geral do n.º 1 do art. 133.º;

2.º Define de tal modo a nulidade que praticamente cobre todas as situações que a doutrina e a jurisprudência consideravam de inexistência jurídica do acto administrativo.

Tomando esta segunda inovação, vemos que a nulidade passa a corresponder à falta de qualquer dos elementos essenciais do acto. Definindo Diogo Freitas do Amaral - principal autor material ou informal do Código - elementos de molde a abarcar o que outros sectores da doutrina (em que nos integramos) qualificam de pressupostos, e parecendo ser esse o sentido vazado no Código, na previsão do art. 133.º n.º 1 caberiam a falta de sujeito (órgão administrativo), de competência em termos de função do Estado e de competência absoluta, e de susceptibilidade de actuação imputável a órgão da Administração (isto é, por titulares devidamente investidos e preenchendo os requisitos de tal imputação).

Por outras palavras, acarretariam nulidade todos os casos de inidentificabilidade orgânica mínima, bem como os de inidentificabilidade material mínimas (enumerados no n.º 2) …”.

Da leitura do dispositivo em referência resulta, assim, para além duma enumeração exemplificativa das situações geradores de nulidade (cfr. o seu n.º 2 quando se emprega a expressão “designadamente”), uma enumeração genérica de duas situações geradoras igualmente do desvalor da nulidade (cfr. o seu n.º 1), ou seja, por um lado, temos aquelas situações em que por lei especial é fulminado um acto com tal forma de invalidade e, por outro, temos as situações em que um acto é nulo por lhe faltarem os “elementos essenciais”.

VIII. Atente-se, por outro lado, que dúvidas não existem quanto à previsão legal da al. d) do n.º 2 do art. 133.º do CPA que a mesma é extensível à violação de direitos, liberdades e garantias do Título II da Parte I da CRP, bem como aos direitos de carácter análogo àqueles insertos no próprio texto constitucional, ou em norma de direito internacional ou comunitário ou ainda em lei ordinária (cfr. J.C. Vieira de Andrade in: "Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976", págs. 87 e segs.; J.M. Cardoso da Costa em "A hierarquia das normas constitucionais a sua função na protecção dos direitos fundamentais" in: BMJ n.º 396, pág. 93; M. Esteves de Oliveira, Pedro C. Gonçalves e J. Pacheco Amorim in: "Código do Procedimento Administrativo", 2.ª edição actualizada, revista e aumentada, pág. 646).

Utilizando a expressão de J.M. Cardoso da Costa temos que o legislador terá pretendido tutelar com o disposto no art. 133.º, n.º 2, al. d) do CPA o "núcleo duro" da CRP (cfr. citado autor in: loc. e pág. citados supra).

Defendem J.M. Santos Botelho, A. Pires Esteves e J. Cândido de Pinho em sede de interpretação da expressão "conteúdo essencial de um direito fundamental" utilizada no normativo a que vimos fazendo alusão que ali se consagra uma formulação absoluta e restrita dos direitos fundamentais, sendo "… absoluta na medida em que sanção da nulidade afectará todos os actos administrativos..." e "... restrita já que não será qualquer lesão que será apta a gerar tal nulidade, mas, apenas, a que afecte o conteúdo essencial…" (in: "Código do Procedimento Administrativo", 5.ª edição, pág. 799, nota 36),

Refira-se, ainda, que na previsão em análise estão ainda abrangidos os actos administrativos não só os que violam pelo seu conteúdo ou motivação esse direito fundamental mas também aqueles em cujo procedimento se postergam direitos dessa mesma natureza dos interessados.

Caso a violação do direito fundamental não atinja o seu "conteúdo essencial" ou o seu "núcleo duro", então a sanção adequada será a anulabilidade.

IX. Cientes destes considerandos de enquadramento e revertendo ao caso em presença temos que a A., aqui ora recorrente, deduziu a presente acção administrativa especial peticionando nomeadamente a “… declaração de nulidade …” do acto do Senhor Vereador da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia de 02.11.2007 que determinou a demolição voluntária de obra realizada no terreno da mesma, bem como a cessação da actividade de exposição e comercialização de veículos automóveis naquele mesmo terreno com remoção dos veículos ali colocados.

Estribou a sua pretensão assacando ao acto ilegalidades, que no seu entender seriam geradoras do desvalor de nulidade, consistentes na infracção ao “princípio de informação” (alegado desconhecimento dos critérios ou condicionalismos do parecer técnico no qual o acto impugnado se louvou que não lhe foi comunicado - arts. 03.º e 04.º da petição inicial), na preterição de diligência de inquirição de testemunhas arroladas no procedimento para obstar à ordem de demolição (arts. 05.º e 06.º da petição inicial), na violação de direitos fundamentais como o direito de propriedade, os direitos adquiridos, o direito ao livre exercício do comércio, o princípio da igualdade, na infracção aos arts. 121.º e 122.º do RGEU, 04.º, n.º 3, al. g) do RJUE, 08.º do PDM Vila Nova de Gaia.

Assistir-lhe-á razão?

Temos para nós que não assiste razão à recorrente na argumentação expendida nesta instância.

Na verdade, ao invés do que a mesma considera e sustenta nas suas alegações não se nos afigura que a dedução da presente acção se mostre efectuada de forma tempestiva porquanto pese embora o pedido/pretensão formulado pela A. a alegação/qualificação por esta efectuada em sede de ilegalidades imputadas ao acto administrativo impugnado soçobra visto as mesmas não conduzirem à nulidade mas quanto muito à mera anulabilidade.

Apesar de na decisão judicial recorrida se fazer referência, erradamente, que a A. peticionou a anulação do acto impugnado temos, todavia, que a qualificação e a consequência em termos de desvalor das ilegalidades que na mesma são feitas se mostram correctas, não enfermando do erro de julgamento que lhe foi assacado.

Desde logo, a decisão administrativa impugnada não se configura como nula por natureza já que não lhe falta qualquer elemento essencial (nem a A. vai por aí), pelo que restaria apurar se existe normativo legal a cominar as ilegalidades com aquele desvalor.

E neste âmbito temos que, desde logo, as ilegalidades que se traduzem na alegada preterição de diligência instrutória do procedimento e na infracção aos princípios da “informação” e da igualdade [este até nem subsumido em qualquer realidade factual alegada pela A. aqui recorrente que o sustente e lhe dê corpo] não são cominadas por lei expressa e especial, de harmonia com os considerandos supra tecidos, com o desvalor da nulidade (cfr. art. 133.º do CPA), gerando, por conseguinte, mera anulabilidade. Como se sustentou no acórdão do STA de 19.04.2007 (Proc. n.º 0809/06 in: «www.dgsi.pt/jsta») “… conquanto o princípio da igualdade se reveja num direito fundamental (art. 13.º da CRP), a verdade é que a jurisprudência sempre tem afirmado que a sua violação não se resolve através da nulidade, por representarem limites internos de actuação administrativa, desse modo caracterizando violação de lei que somente ocasiona anulabilidade e não nulidade, a não ser nos casos em que esteja ferido o núcleo do conteúdo essencial de um direito fundamental (Acs. STA de 13.04.99, Proc. n.º 041639; de 04.05.2000, Proc. n.º 045905; 31.10.2000, Proc. n.º 046315; 08.03.2001, Proc. n.º 046459). E a justificação que se vem dando é que só ofende esse conteúdo essencial o acto que atinja o cerne do direito vertido nas categorias do n.º 2, do art. 13.º da CRP, em que se colocam descriminações ilegítimas baseadas no sexo, língua, religião, convicções políticas, religiosas, etc., ou em outras categorias subjectivas traduzidas por «direitos especiais de igualdade», como os que estão contemplados no art. 36.º, n.º 4, da CRP (v.g., cit. acórdão de 8/03/2001) …”.

Também o mesmo acontece com a pretensa infracção dos arts. 121.º e 122.º do RGEU, 04.º, n.º 3, al. g) do RJUE, 08.º do PDM Vila Nova de Gaia, na certeza de que a ordem de cessação de utilização do terreno e a de demolição do edificado, pressupondo esta última tratar-se de ora não legalizável por contrária nomeadamente ao próprio PDM e suas condicionantes, não torna este acto, enquanto tal, nulo visto a pretensa ilegalidade de que enfermaria o acto não deriva da infracção deste ao PDM já que não se trata de acto de licenciamento ou de autorização que o contrarie, esse sim abrangido pelo art. 68.º do RJUE e sancionado com o desvalor da nulidade, mas de acto administrativo que determina a demolição de obra por a mesma alegadamente violar o PDM.

Mas idêntica conclusão importa ser extraída quanto às demais ilegalidades invocadas pela A. em abono da sua pretensão invalidatória.

Na verdade, não se descortina que a alegada violação de direitos fundamentais como o “direito de propriedade”, dos seus “direitos adquiridos” e ainda do “direito ao livre exercício do comércio” nos termos em que se mostram invocados conduza ou possa minimamente conduzir à nulidade à luz da al. d) do n.º 2 do art. 133.ºdo CPA.

Atente-se que tais alegados direitos não se mostram ou se configuram como absolutos, estando sujeitos a limites, condicionamentos e enquadramentos que resultam do próprio ordenamento jurídico (constitucional ou ordinário).

Tal como o STA vem entendendo, mormente reportando-se ao direito de propriedade ou mesmo do direito à edificação, “… esse direito integra o poder de gozo sobre o bem objecto do direito … é que o exercício desse poder não inclui o direito construir nem, tão pouco, quando ele é reconhecido, o direito a construir aquilo que se quer, onde se quer e como se quer mas, apenas e tão só, a construir aquilo que as autoridades administrativas consentirem dentro das limitações e restrições assinaladas na legislação atinente …” e como tal “… se o direito de edificação inexiste como elemento integrador do direito de propriedade também dele não faz parte o direito de manter o edificado nas condições em que o proprietário quiser e na forma que quiser visto que tais edificações têm de respeitar as exigências legais a elas referentes …” (cfr., entre outros, acórdão de 08.01.2009 - Proc. n.º 0633/08 in: «www.dgsi.pt/jsta»), extraindo-se da sua linha argumentativa o seguinte “… as Recorrentes sustentam que a deliberação impugnada é nula por violação do direito de propriedade, consagrado no n.º 1 do art. 62.º da CRP, uma vez que a ordem de demolição do seu prédio e a sua concretização contra a sua vontade atentava directa e frontalmente contra o núcleo essencial desse direito fundamental e, nos termos do art. 133.º/2/d) do CPA, são nulos «os actos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental».

O que quer dizer que as Recorrentes dão como adquirido que o direito de propriedade é um direito fundamental e que o mesmo lhes consentia usar e fruir o seu prédio como quisessem e do modo que entendessem, isto é, sem quaisquer limitações ou restrições e, portanto, que o podiam manter nas condições em que o mesmo se encontrava ainda que a sua estrutura estivesse degradada e pudesse ruir sobre a via pública constituindo, assim, perigo para terceiros. Daí que tivessem concluído que a Entidade Recorrida ao deliberar como deliberou e, por conseguinte, ao praticar um acto que conduziu à sua demolição tinha praticado um acto nulo por violação do conteúdo essencial daquele direito fundamental.

Mas, como se verá, não têm razão.

Com efeito, e ainda que seja certo que a CRP garanta a todos «o direito à propriedade privada e à sua transmissão em vida ou por morte, nos termos da Constituição» (vd. seu art. 62.º/1) e que o mesmo possa ser considerado como um direito fundamental, também o é que esse direito não é um direito absoluto susceptível de ser usado e fruído sem qualquer limitação, visto que tanto a própria Constituição - vejam-se, por ex., as normas que autorizam a expropriação (arts. 83.º e 88.º) ou que condicionam a sua exploração (arts. 94.º e 96.º/ 2) - como a legislação ordinária - vd. as condicionantes que lhe são impostas no domínio económico, do urbanismo, do ordenamento do território e do ambiente - sujeitarem esse direito a importantes restrições as quais encontram o fundamento na necessidade da harmonização desse direito com os restantes direitos fundamentais e com o sistema democrático em geral.

Os termos em que o direito de propriedade está constitucionalmente desenhado determinam, assim, que o seu uso e fruição não seja inteiramente livre, mas condicionado e enquadrado, de tal modo que os usos ou utilidades que os respectivos titulares dela podem retirar são unicamente aqueles que o ordenamento jurídico - constitucional ou ordinário - lhes permite.

Deste modo, e muito embora seja verdade que esse direito integra o poder de gozo sobre o bem objecto do direito também o é que o exercício desse poder não inclui o direito construir - visto que este, estando sujeito às limitações e condicionantes decorrentes do planeamento e do ordenamento territorial e destas poderem impossibilitar a construção, depende de autorização administrativa - nem, tão pouco, quando ele é reconhecido, a construir aquilo que se quer, onde se quer e como se quer mas, apenas e tão só, a construir aquilo que as autoridades administrativas consentirem dentro das limitações e restrições assinaladas na legislação atinente. E, correspondentemente, se o direito de edificação inexiste como elemento integrador do direito de propriedade também dele não faz parte o direito de manter o edificado nas condições em que o proprietário quiser e na forma que quiser visto que tais edificações têm de respeitar as exigências legais a elas referentes, desde logo as relacionadas com a sua segurança e salubridade …”.

Mesmo posicionamento veio a ser sustentado por aquele Tribunal no seu acórdão de 04.02.2009 (Proc. n.º 0403/08 in: «www.dgsi.pt/jsta») quando ali se considerou e passa-se a citar que “… no que respeita à violação dos «direitos de iniciativa económica e de propriedade privada, bem como os princípios da justiça, boa-fé, confiança e respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos» … entendeu-se no acórdão recorrido terem os mesmos sido violados pelo acto contenciosamente impugnado nos autos, considerando para o efeito que «a ora recorrente realizou os investimentos necessários à promoção e construção do empreendimento em causa face à confiança depositada na actuação das entidades públicas responsáveis pelos diversos procedimentos administrativos do licenciamento, sendo certo que o requerimento de declaração de carácter estruturante que antecedeu o acto impugnado só foi apresentado na sequência de notificação da Direcção Geral do Turismo, pelo ofício de 18.07.04. Tal requerimento foi efectuado na convicção de que estavam reunidas as condições necessárias para que aquela declaração fosse emitida, em virtude da tramitação anteriormente descrita e dos actos que aprovaram e licenciaram a construção. Só se pode concluir, portanto, que o acto impugnado violou os direitos fundamentais da propriedade privada e da iniciativa privada, bem como os princípios da segurança, da confiança e da boa fé».

Refira-se no entanto que tais «direitos», como da própria enunciação da questão resulta e, nomeadamente o «direito» de iniciativa económica e de propriedade privada ou os «direitos» ou interesses «legalmente» previstos, tem de estar previstos e ser exercidos tendo como ponto de referência o estabelecido nos atinentes normativos legais que especialmente regulam ou prevêem esses direitos.

Por outra via, esses direitos ou princípios não podem prevalecer em todos os casos e a todo o custo sobre o princípio da legalidade a que está sujeita a Administração.

Embora não fazendo uma afirmação frontal, o acórdão recorrido parece no entanto querer insinuar, como sustenta o recorrente … «o carácter absoluto dos direitos de propriedade, de iniciativa económica e dos princípios da justiça, boa-fé, confiança, segurança e respeito por direitos e interesses legalmente protegidos dos Administrados, de molde a que prevaleçam tais direitos e princípios, em todo o caso e a todo o custo, sobre o princípio da legalidade a que está sujeita a administração», sem indicar qualquer normativo que justifique tal prevalência desses direitos ou princípios sobre outros preceitos legais, nomeadamente sobre o princípio da legalidade.

Refira-se, por exemplo que, no que respeita ao conteúdo do direito de propriedade, o art. 1305.º do Código Civil determina que o «proprietário goza de modo pleno e exclusivo dos direitos de uso, fruição e disposição das coisas que lhe pertencem, dentro dos limites da lei e com observância das restrições por ela impostas».

Nada impede por isso que a lei imponha restrições ao exercício do direito de propriedade ou de qualquer outro direito, desde que essas restrições não afrontem o que a CRP determina, devendo no entanto as restrições impostas ser limitadas «ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses também constitucionalmente protegidos» (cf. art. 18.º n.º 2 da CRP).

Ou seja, aqueles princípios ou direitos enunciados em termos genéricos pelo acórdão recorrido, não traduzem ou comportam direitos intocáveis absolutos, devendo por isso o seu titular respeitar o que, a propósito, estabelecem outros normativos legais, ou movimentar-se de modo a que a sua actuação não colida com outros direitos.

Acerca da «violação do conteúdo essencial dos direitos fundamentais de propriedade e de iniciativa económica privada, constitucionalmente consagrados nos arts. 61.º, n.º 1 e 62.º, n.º 1 da CRP», entendeu-se no acórdão do STA de 04.12.08, rec. 621/07, que: «… o ‘jus aedificandi’ não se apresenta, à luz da Constituição, como parte integrante do direito fundamental de propriedade privada mas como concessão jurídico-pública resultante do ordenamento jurídico urbanístico pelo qual é modelado e que, em concreto, determinou o indeferimento da pretensão urbanística da recorrente. Por outro lado, tal modelação não contende com o direito à iniciativa privada pelo facto de este direito não comportar um poder absoluto de edificação, à margem de qualquer intervenção administrativa».

E aderindo a anterior jurisprudência acrescenta: «o direito de propriedade privada a que se refere o art. 62.º, da CRP, não é um direito absoluto, podendo comportar limitações, restrições ou condicionamentos particularmente importantes no domínio do urbanismo e do ordenamento do território, em que o interesse da comunidade tem de sobrelevar o do indivíduo, não fazendo o ius edificandi (mais propriamente o direito de urbanizar, lotear e edificar) parte do acervo de direitos constitucionalmente reconhecidos ao proprietário antes sendo o resultado de uma atribuição jurídica pública, decorrente do ordenamento jurídico urbanístico pelo qual é modelado, pois o direito de propriedade apenas se reveste de dignidade constitucional quando entendido como susceptibilidade ou capacidade de aquisição de coisas e bens e da sua livre disponibilidade, isto é, como poder imediato, directo e exclusivo sobre concretos e determinados bens», sendo que «tal modelação não contende com o direito à iniciativa privada, por isso que este direito não comporta um poder absoluto de edificação, à margem de qualquer intervenção administrativa» (cf. ainda acórdãos do STA de 7.3.2002, rec. 48.179; de 9.10.2002, rec. 443/02; de 3.12.2002, rec. 47.859; de 18.2.2004, Rec. 663/03; de 14.12.2005, rec. 883/03; de 22.3.07, rec. 390/06; e de 5.12.96, Rec. 33 857) …. Diga-se por fim que, ao contrário do que se entendeu no acórdão recorrido, as ilegalidades anteriormente apontadas ao acto impugnado nos autos, por não se estar em presença de nenhuma das situações previstas no art. 133.º do CPA, apenas determinam a anulabilidade do acto impugnado e não a sua nulidade (cfr. ainda art. 135.º do CPTA) …”.

Resulta também do acórdão de 14.12.2005 do STA (Proc. n.º 0807/05 in: «www.dgsi.pt/jsta») que no “… que toca ao outro vício invocado (ofensa do direito de propriedade constitucionalmente consagrado), potencialmente gerador de nulidade (art. 133.º, n.º 2 do CPA), a sentença considerou que o acto recorrido não afrontou o direito de propriedade do recorrente sobre o prédio em causa, apenas lhe vedando a possibilidade de ali erigir uma obra de construção civil, por razões de licenciamento.

Nenhuma censura merece tal decisão, que está em consonância com a jurisprudência reiterada deste STA, aliás citada na sentença sob recurso, no sentido de que a necessidade de licenciamento não afronta o direito de propriedade tal como está gizado na Constituição da República (art. 62.º), devendo o direito de construir ser sempre exercido dentro dos condicionamentos urbanísticos legalmente estabelecidos, de molde a não serem afrontados outros direitos e deveres também constitucionalmente consagrados.

Segundo esta mesma jurisprudência, o art. 62.º, n.º 1 da CRP alude ao direito de propriedade enquanto «categoria abstracta», e versa sobre o «direito à propriedade» em termos gerais, e não sobre este ou aquele direito subjectivo de dominialidade, integrável na mesma categoria genérica, pelo que «só neste singular plano é que o problema do direito de propriedade concerne aos direitos fundamentais, porque só aí ele se relaciona com aspectos que verdadeiramente fundam e estruturam a organização política, económica e social do país e, por via disso, a vida dos seus habitantes» (Ac. do Pleno de 13.10.2004 - Rec. 424/02).

O acto não contendeu, pois, …, com a existência do direito de propriedade, mas apenas com a possibilidade do seu exercício face ao regime de licenciamento vigente.

… Pelo que, como se decidiu no Ac. do Pleno acima citado, em situação similar, assente que a hipotética existência do vício invocado, encarado segundo a única perspectiva possível e adequada (e não na perspectiva erradamente delineada pelo recorrente, e que o tribunal não tem que atender), só poderá acarretar a anulação do acto contenciosamente recorrido, é inequívoco, face à inobservância do prazo legal de interposição do recurso, que este é intempestivo e deve ser rejeitado …” (cfr. também acórdãos daquele mesmo Tribunal de 01.04.2004 - Proc. n.º 01550/03, de 19.04.2007 - Proc. n.º 0809/06 in: «www.dgsi.pt/jsta»).

X. Assim e assente o entendimento exposto quanto ao desvalor decorrente das ilegalidades invocadas à mera anulabilidade e de que eventualmente sofreria o acto administrativo impugnado, temos que a dedução da presente acção administrativa especial estava sujeita ao regime legal vertido no art. 58.º, n.º 2 e 59.º do CPTA e não ao n.º 1 do art. 58.º do mesmo Código.

De acordo com o disposto no art. 58.º, n.º 2, al. b) do CPTA a impugnação de actos administrativos anuláveis deve, normalmente, ser intentada no prazo de 3 meses (prazo a transformar, tal como entendimento doutrinal e jurisprudencial consensual, em 90 dias).

A contagem deste prazo obedece, face ao preceituado n.º 3 daquele mesmo normativo, às regras para propositura de acções previstas no CPC (cfr. art. 144.º do CPC), sendo que em matéria de início de prazos de impugnação rege o art. 59.º do CPTA.

Daí que notificada a A. do acto impugnado (prolatado em 02.11.2007) pelo Sr. Vereador da C.M. de Vila Nova de Gaia em 07.11.2007 a mesma ao deduzir apenas a acção administrativa especial “sub judice” em 18.03.2008 não observou o prazo de que aquela dispunha para a instauração da impugnação judicial e, como tal, quanto ao aludido acto ocorre caducidade do direito de acção tal como se concluiu na decisão judicial recorrida.

Aliás, nada se mostra alegado e muito menos provado que a A. não haja sido devidamente notificada da decisão aqui objecto de impugnação.

Temos, por outro lado, que a decisão em questão carecia de ser notificada necessária e imperativamente à A. e com a sua ocorrência iniciou-se desde logo a contagem do prazo de impugnação da mesma (cfr. arts. 66.º, 68.º, 70.º CPA, 59.º e 60.º CPTA), não se mostrando legalmente imposta ou prevista a notificação ao seu advogado, na certeza de que ainda que aquela notificação haja tido lugar o prazo para impugnação do acto conta-se desde o momento em que o interessado tomou conhecimento com a sua notificação pessoal e não da data em que o seu mandatário a vier a receber.

A notificação eficaz da decisão é, portanto, a que foi feita na pessoa da A. e não qualquer outra, mormente, uma que viesse a ser feita posteriormente ao seu mandatário.

Desta feita, temos que a propositura em 18.03.2008 da presente acção administrativa especial de impugnação do acto fundada em ilegalidades conducentes ou geradoras apenas de mera anulabilidade se tem como extemporânea.

Improcede, pois, o presente recurso jurisdicional.

Sumariando, nos termos do n.º 7 do art. 713.º do CPC, concluiu-se da seguinte forma:

4. DECISÃO

Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em negar total provimento ao recurso jurisdicional interposto pela A. e, em consequência, pelos fundamentos antecedentes manter a decisão judicial recorrida.

Custas nesta instância a cargo da A./recorrente, sendo que na mesma a taxa de justiça é reduzida a metade [arts. 73.º-A, n.º 1, 73.º-E, n.º 1, al. a), 18.º, n.º 2 todos do CCJ, 446.º do CPC e 189.º do CPTA].

Notifique-se. D.N

Restituam-se, oportunamente, os suportes informáticos que hajam sido gentilmente disponibilizados.

Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. art. 138.º, n.º 5 do CPC “ex vi” arts. 01.º e 140.º do CPTA).

Porto, 25 de Março de 2011

Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho

Ass. Antero Pires Salvador

Ass. Rogério Paulo da Costa Martins

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1. RELATÓRIO