Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo
1. – Relatório
Vem interposto recurso jurisdicional por INFRAESTRUTURAS DE PORTUGAL,S.A., com os sinais dos autos, visando a revogação da sentença de 16-03-2021, do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, que julgou procedente a impugnação intentada por A............, S.A., também sinalizado nos autos, no âmbito da liquidação da taxa no valor de €13.631,44 relativa à ligação entre duas vias públicas - construção de troços viários a realizar em terrenos do município e a integrar a rede rodoviária municipal.
Irresignada, nas suas alegações, formulou a recorrente INFRAESTRUTURAS DE PORTUGAL,S.A., as seguintes conclusões:
I- Em 1994 a Recorrida solicitou licenciamento de acesso à EN 105 ao km …… de grande superfície comercial, com a área de 25.775 m2, o que foi deferido, tendo sido emitido diploma de licença pela ex-JAE e paga a respetiva taxa.
II- Em 2009 o Município de Guimarães submeteu a aprovação da Recorrente projeto de reformulação de acessos envolvendo aquela superfície comercial e a EN 105 e EN 206.
III- Desconhecendo a existência daquele licenciamento de 1994, quando a Recorrente analisou o projeto rodoviário constatou a existência de uma acessibilidade direta à EN 105 por parte da superfície comercial, pelo condicionou a sua aprovação à legalização daquele acesso.
IV- Em 2010 a Recorrida apresentou pedido de legalização de toda a área da superfície comercial servida pela estrada nacional EN 105 e EN 206 (96.689m2) em 2010, tendo sido emitido o respetivo alvará de licença e paga a taxa de 213.631,44€ (93.689m2 x 2,20€).
V- Apesar de não ter questionado a legalização do acesso, de ter apresentado pedido de legalizado e de ter pago a taxa, a Recorrida veio depois reclamar com a invocação de que afinal o acesso já estaria licenciado, o que se confirmou, pelo que se procedeu à reformulação da taxa sobre a área ampliada tendo em conta o licenciamento de 1994, ou seja: 67.923m2 = 93.698m2 (2010) – 25.775 (1994), restituindo-se a quantia de 58.767,00€ (213.631,44€ - 154.864,44€)
VI- Além disso, mais alegou e alega que a liquidação é indevida já que foi ela quem realizou, por conta e em nome do Município, as obras de reformulação de acessos, as quais têm natureza pública, pelo que a aprovação do projeto consumiria o eventual licenciamento do mesmo acesso.
VII- Pretende assim a Recorrida desviar a liquidação da taxa para as obras de reformulação dos acessos, ignorando a ampliação da superfície comercial que continua a servir-se da estrada nacional EN 105 e agora também da EN 206.
VIII- É facto assente que a superfície comercial desde 1994 que tem acesso à EN 105 e que após as obras de reformulação continuou a mantê-lo (agora também à EN 206), pelo que a Recorrente não podia deixar de liquidar a vantagem que aquele equipamento tira do acesso à rede rodoviária nacional.
IX- Portanto, o que agora se discute, não é a obra de reformulação dos acessos, a qual foi objeto de aprovação, mas de uma obra particular, em terreno particular e situada à margem de uma estrada nacional com acesso direto à mesma.
X- Não se está a tributar uma obra do particular, a realizar em nome ou por conta do Município, na zona da estrada, mas sim uma obra do particular a realizar-se dentro do estabelecimento comercial (ampliação da superfície) que é servido pela rede rodoviária nacional.
XI- A Recorrente não discute que a obra submetida a aprovação pelo Município (reformulação do nó rodoviário) não tenha natureza pública, o que discorda é que a obra de ampliação da superfície comercial também tenha natureza pública.
XII- Pelo facto de ambas as obras terem sido contemporâneas e até executadas pelo mesmo empreiteiro, não concede à Recorrida o direito a que esta confusão de facto contagie as normas de proteção às estradas nacionais, isto é, que a natureza pública de uma obra se estenda à obra de ampliação do centro comercial, passando a serem ambas de interesse público.
XIII- Se a taxa a suportar pela Recorrida junto da Recorrente não foi contemplada no acordo celebrado com o Município (contrato de direito de superfície da antiga estação de camionagem para criação da NOVA PRAÇA do A............), sib imputet.
XIV- É inconstitucional a alínea a), do n.º 3, do artigo 15.º do DL 13/71 de 23 de janeiro, quando interpretada no sentido de considerar como de interesse público obra de estabelecimento de acesso a estrada nacional por parte de centro comercial ou a ampliação da sua superfície, se realizada no âmbito ou em conjunto com obras de interesse público promovidas pela requerente, por violação do n.º 1, do artigo 13.º e n.º 2 do artigo 266.º da ambos da CRP, o que desde já se invocado, nos termos e para os efeitos dos artigos 70.º, n.º 1 e 72.º, n.º 1, alínea b) e n.º 2 da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, na sua redação atual.
XV- O TAF de Braga ao considerar que o que está em causa é a obra de reformulação dos acessos como um todo, desprezando o acesso direto do centro comercial à rede rodoviária nacional (EN 105 e EN 206) e a obra de ampliação do centro comercial, e dessa forma, restringir a atuação da Recorrente à aprovação do projeto, bem como a integrar a mesma obra na alínea a), do n.º 3, do artigo 15.º do DL 13/71 de 23 de janeiro, violou não só este artigo como a alínea a), do artigo 11.º do mesmo DL.
NESTES TERMOS, E nos que V. Ex.as mui doutamente suprirão, deverá ser revogada a sentença recorrida, devendo ser substituída por outra, declarando-se válida a liquidação ora impugnada. Assim se fazendo, como sempre, inteira e sã JUSTIÇA.
A recorrida A............, S.A. apresentou contra-alegações, que rematou com as seguintes conclusões:
1.ª Ao anular o ato de liquidação por falta de base legal habilitante à tributação, a sentença recorrida fez correta interpretação e aplicação do princípio da legalidade e do disposto nos artigos 11.º e 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de janeiro, desde logo porque estão excluídos de licenciamento e de tributação as situações de estabelecimento de acessos viários a estradas municipais por conta e iniciativa do município de Guimarães.
2.ª Está documentalmente provado nos autos e foi dado por assente (v. pontos 3, 8 e 12 dos factos provados) que as vias que permitem aceder ao centro comercial são estradas municipais, elaboradas por conta e iniciativa municipal, pelo que não existe qualquer acesso do Centro Comercial à EN 105 mas apenas uma ligação entre a EN105 e as ruas municipais circundantes do centro comercial.
3.ª A sentença recorrida fez correta interpretação e aplicação do disposto no artigo 15.º, n.º 1, al. g) do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de janeiro, ao anular o ato de liquidação por falta de base legal habilitante à tributação, já que, nem o citado artigo nem qualquer outra norma legal, autorizam a tributação do estabelecimento de acessos viários de estradas municipais a 39/42 edificações de propriedade privada (nem de estradas nacionais a estradas municipais), como é o caso do acesso em causa nos autos.
4.ª Ao anular o ato de liquidação por falta de base legal habilitante à tributação, a sentença recorrida fez correta interpretação e aplicação do princípio da legalidade e do disposto no artigo 15.º, n.º 1, al. g) do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de janeiro, dado que, nem a citada previsão nem qualquer outra, autorizam a liquidação de taxas para a simples ampliação de pavimento de instalações servidas por acessos a estradas, sendo o facto tributário a constituição ou modificação do acesso às instalações e não a ampliação da área de instalações (v. ac. do STA, de 30.05.2018, no Proc. n.º 0352/18, in www.dgsi.pt).
5.ª Ao anular o ato de liquidação por falta de base legal habilitante à tributação, a sentença recorrida fez correta interpretação e aplicação do princípio da legalidade e do disposto no artigo 15.º, n.º 1, al. g) do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de janeiro, pois a norma em causa apenas autoriza a tributação da constituição de acessos a “instalações industriais”, o que não é o caso de um centro comercial - cfr. ANTÓNIO PEREIRA DA COSTA, Servidões Administrativas, pág. 470 e, na jurisprudência, Ac. Rel. Évora, de 22.02.90, in Col. Jur. Ano XV, I, 309, Ac. do STJ, 11.12.1990, Proc. 079646, in www.dgsi.pt, Ac. da 2.ª Subsecção do CA do STA, de 02/12/92, no Proc. n.º 031033, in www.dgsi.pt.
6.ª Como muito bem decidiu a sentença recorrida, ao liquidar à impugnante 40/42 uma taxa pelo estabelecimento de acessos viários que são obras públicas da iniciativa do município e ao liquidarem a tal taxa com fundamento no estabelecimento de acessos viários a um estabelecimento comercial ou por via da ampliação do pavimento desse estabelecimento comercial, aplicando uma norma de incidência que contempla a tributação do estabelecimento de acessos a “instalações industriais”, o ato impugnado viola o princípio da legalidade fiscal e envolve poderes tributários e/ou lançamento de taxas não previstas na lei.
7.ª Independentemente do juízo que possa recair acerca do julgamento expresso na douta sentença recorrida, o ato de liquidação anulado pelo Tribunal a quo sempre seria de julgar ilegal e deverá ser anulado pelos demais fundamentos de ilegalidade expressos pela Recorrida na sua impugnação e cujo conhecimento veio a ficar prejudicado.
8.ª Como se deixou alegado junto do Tribunal a quo em questão cujo conhecimento ficou prejudicado, os atos impugnados enfermam não só de erro de direito, mas também de erro de facto ou sobre o objeto por fazerem incidir a liquidação sobre uma área de expansão de “67.923m2 = 93.698m2 (2010) – 25.775 m2 (1994)” (cf. Doc. 2), quando tal expansão foi apenas de uma área bruta locável ou para comércio de 3.200 m2.
9.ª Como se deixou alegado junto do Tribunal a quo em questão cujo conhecimento ficou prejudicado, ao contrário do pressuposto pela Recorrida, a demonstração da qualidade e da quantidade de área de “instalações 41/42 industriais” não pode deixar de ser ónus probatório a cargo da entidade demandada enquanto facto constitutivo do seu direito de tributar (v. artigo 74.º da LGT), competindo à Administração Fiscal fazer prova de que estão verificados os pressupostos legais que legitimam a sua atuação, nomeadamente a existência do facto tributário, o que no caso não ocorre.
10.ª A tributação do estabelecimento de acessos viários calculada em função do “metro quadrado de pavimento” dos estabelecimentos e aumentando na direta proporção dessa área, numa fórmula aberta e sem limites máximos, é inadequada aos fins previstos na lei habilitante e alheia ao custo efetivo dos serviços prestados, o que acarreta a ilegalidade da taxa impugnada por violação dos princípios da proporcionalidade e adequação, ilegalidade imputada aos atos impugnados junto do Tribunal a quo e cujo conhecimento ficou prejudicado.
NESTES TERMOS, deve o presente recurso ser julgado não provado e improcedente, confirmando-se a decisão anulatória impugnada, bem como a decisão condenatória prolatada pelo Tribunal a quo, tudo com as legais consequências, ou em qualquer caso, sempre deverá ser declarado nulo ou anulado o ato de liquidação com fundamento nas demais ilegalidades que o afetam e cujo conhecimento foi julgado 42/42 prejudicado pelo Tribunal a quo, com as legais consequências.
Neste Supremo Tribunal Administrativo, a Exma. Procuradora-Geral Adjunta, notificada nos termos do art. 146.º, n.º 1, do CPTA, pronunciou-se no sentido da improcedência do recurso, no seguinte parecer:
Infraestruturas de Portugal, veio interpor o presente recurso da sentença declaratória da procedência da impugnação judicial deduzida contra liquidação de taxa no montante de € 213.631,44 deduzida por A............, S.A., correspondente à taxa devida pela legalização do acesso à EN 105.
Apresentadas alegações a Recorrente conclui que “O TAF de Braga ao considerar que o que está em causa é a obra de reformulação dos acessos como um todo, desprezando o acesso direto do centro comercial à rede rodoviária nacional (EN 105 e EN 206) e a obra de ampliação do centro comercial, e dessa forma, restringir a atuação da Recorrente à aprovação do projeto, bem como a integrar a mesma obra na alínea a), do n.º 3, do artigo 15.º do DL 13/71 de 23 de janeiro, violou não só este artigo como a alínea a), do artigo 11.º do mesmo DL.”.
A. ..........., S.A., apresentou contra-alegações pedindo a manutenção da sentença.
A recorrente invocou como fundamento legal da liquidação da taxa o art. 15° nº 3 al. a) DL nº 13/71 23 janeiro, incidindo sobre a licença pelo estabelecimento de acessos a instalações industriais.
O facto tributário é configurado pela emissão de licença para o acesso das instalações industriais às estradas nacionais sob jurisdição da Infraestruturas de Portugal SA.
Ora, quer-nos parecer que, a norma constante do art. 15º n° 3 al. a) DL nº 13/71 23 janeiro deve ser interpretada com o sentido de excluir da sua incidência objetiva qualquer ampliação do acesso original ou por maioria de razão, qualquer ampliação das instalações industriais com acesso à estrada nacional.
In casu, a norma convocada como fundamento jurídico da liquidação da taxa é inaplicável, porquanto inexiste facto tributário, porque a recorrida não requereu a emissão de qualquer licença. Mas, ainda que o facto tributário fosse configurado pelo simples facto material (construção do acesso),ele ocorreu em período anterior ao início da vigência do DL n° 13/71, 23 janeiro.
Qualquer outra apreciação, sobre a obrigação tributária, está prejudicada pela inexistência de facto tributário, do qual aquela emerge.
Somos de opinião que o Recorrente carece de razão, pelo que emitimos parecer no sentido da improcedência do recurso interposto.
Notificada do Parecer do Ministério Público, a recorrente INFRAESTRUTURAS DE PORTUGAL,S.A., veio pronunciar-se nos termos seguintes:
1. Como já se disse, o objeto do presente recurso é muito simples e de fácil perceção, contudo a Recorrida e o TAF de Braga conseguiram torná-lo complexo, acabando por desvirtuar as normas de proteção às estradas nacionais. (cfr: artigo 5.º das Alegações de Recurso).
2. Pois bem, o M.º P.º com o presente parecer adensou ainda mais a complexidade do processo.
3. Vejamos o que a Recorrida veio pedir ao tribunal depois de solicitar o licenciamento de uma obra (não estamos perante nenhuma liquidação oficiosa como pressupõe o parecer (cfr: parágrafo 1.º e 7.º do parecer), e depois ter sido notificada da liquidação da taxa:
Do erro de direito
- Violação do princípio da legalidade;
i) Da alegada aprovação do projeto e não do licenciamento do acesso;
ii) Da alegada construção de acesso entre duas estradas públicas e não de acesso ao centro comercial;
iii) Da alegada inaplicabilidade da alínea g), do n.º 1, do artigo 15.º do DL 13/71 por se tratar de estabelecimento comercial;
- Da violação dos princípios da proporcionalidade e adequação;
- Do erro de facto
Da área de incidência da taxa;
4. O TAF de Braga confundiu as obras em causa e considerou, servindo-se de um acórdão do STA (proc.º n.º 423/09 de 16-09-2009), que a liquidação dizia respeito a obra a incindir sobre a zona da estrada, quando o que aqui se discute é a obra dentro do estabelecimento comercial. (cfr: artigo 27.º das alegações)
5. Repete-se: a Recorrente não está a liquidar taxa devida pela obra na rede viária (nacional e municipal), mas sim a taxa devida pela ampliação do centro comercial servido pela estrada nacional (obra particular).
6. Ora, a Recorrida não se pode aproveitar do facto de realizar obras na rede nacional (sujeitas a autorização) e municipal, para ficar isenta de taxas devidas pelos acessos à estrada nacional, pois a ser assim, estava encontrado o mecanismo dos particulares contornarem a legislação rodoviária por via da realização de obra na zona da estrada em nome de entidade públicas (no caso o Município).
7. O parecer do M.º P.º ignora estes factos e vem aditar três argumentos a favor da anulação da liquidação, os quais nunca foram invocados pelas partes.
8. Na petição inicial com 35 páginas, nas alegações com 34 páginas e nas contra alegações com 42 páginas, ou seja, num total de 111 páginas, a Recorrida nada diz sobre aqueles argumentos, nem o TAF de Braga alude aos mesmos (também acaba por descobrir um argumento nunca abordado pelas partes).
9. Cremos que a defesa da legalidade a que se encontra sujeita o M.º P.º tem limites impostos pela própria legalidade, como seja, a proibição do excesso de pronúncia, o que já originou a que o próprio STA tivesse revogado um acórdão por si proferido, como infra se demonstrará.
10. Apesar do manifesto excesso de pronúncia, vejamos os argumentos agora invocados pelo M.º P.º:
I- Da alegada impossibilidade da Recorrente em liquidar oficiosamente taxas “a norma convocada como fundamento jurídico da liquidação da taxa é inaplicável, porquanto inexiste facto tributário, porque a recorrida não requereu a emissão de qualquer licença.” (cfr: parágrafo 7.º da página)
11. Repete-se o acima exposto: não estamos perante liquidação oficiosa da taxa, isto é, não estamos perante liquidação promovida sem que antes tivesse sido apresentado pedido de licenciamento.
12. A Recorrida apresentou pedido de licenciamento e foi com base nele que se procedeu à liquidação.
13. Tudo conforme resulta dos factos dados como provados na sentença:
15. Em 2010-02-10, a Delegação Regional de Braga da Estradas de Portugal, SA dirigiu ao Presidente da Câmara Municipal de Guimarães o ofício nº 278/2010/DRBRG, referente ao “assunto: Reformulação das Infraestruturas Viárias de Acesso à Av. ......... Conjunto Comercial A………… e Hospital”, de cujo teor se extrai o seguinte: “(…) Não obstante as correcções a efectuar (projecto da infra-estrutura rodoviária) e uma vez que o projecto prevê uma acessibilidade directa à EN 105, a mesma deve ser objecto de licenciamento nesta Delegação Regional. Para o efeito, a B………… deverá apresentar projecto de licenciamento elaborado de acordo com a Portaria 114/71 de 1 de Março, com a indicação da área de pavimento do estabelecimento comercial e de todos os serviços que lhe estão associados” – cfr. fls. 112 e 113 do apenso.
16. Em 2010-03-10, na sequência do ofício referido no ponto anterior, a Impugnante requereu ao Director da Delegação Regional de Braga da Estradas de Portugal, SA o “licenciamento da acessibilidade directa da EN 105 ao Centro Comercial A………… (…)” – cfr. fls. 105 do apenso.
17. O requerimento referido no ponto anterior foi instruído com (1) projecto de licenciamento instruído nos termos da Portaria nº 114/71, de 1 de Março e (2) informação relativa ao A............ (indicação da área de pavimentos dos estabelecimentos comerciais e serviços associados) – cfr. fls. 106 e ss. do apenso.
18. Por Ofício com a ref.ª 661/2010/DRBRG, datado de 2010-03-26, o Director da Delegação Regional de Braga da EP-Estradas de Portugal, S.A., notificou a ora Impugnante de que “deverá proceder ao pagamento, no prazo de 20 dias de: Imposto do selo devido pela licença 3,00€, mais taxas ao abrigo do art.º 15.º do decreto-lei 13/71 (actualizadas pelo decreto-lei 25/2004 de 24 de Janeiro) no valor de 213.631,44€, perfazendo o total de 213.634,44, em cheque cruzado à ordem da EP - Estradas de Portugal, SA, ou, em alternativa, por Multibanco (…)” - cfr. Doc. 1 junto com a petição inicial e fls. 90/91 do apenso.
14. É inquestionável que não estamos perante liquidação oficiosa, mas liquidação decorrente de pedido de licenciamento apresentado pela Recorrida.
15. Portanto, ao contrário do parecer do M.º P.º existe facto tributário.
16. É importante referir que o M.º P.º invoca este argumento socorrendo-se de um acórdão fantasma proferido no âmbito da legalização da instalação de mangueiras nos Postos de Abastecimento de Combustível à margem das estradas nacionais.
17. A tese do M.º P.º agora em apreço foi adiantada no acórdão proferido no proc.º n.º 1028/16 de 2017-10-18, que infra se expõe:
Importa ter em conta que o dispositivo legal que serve de suporte à liquidação, art.º 15.º do DL 31/71 não prevê, como em todo esse diploma não está prevista, a liquidação da referida taxa nas circunstâncias aqui em análise. A instalação das bombas está sujeita a licenciamento e por este é cobrada uma taxa. O licenciamento não foi solicitado e não há mecanismo legal que preveja que a recorrente possa substituir-se ao contribuinte na solicitação desse licenciamento. Só o licenciamento desencadeia o mecanismo legal necessário a que passe a ser devida a taxa por ele, virtualidade não conferida à acção de fiscalização que verificou a existência de uma bomba em funcionamento sem que haja sido solicitado, previamente a essa instalação, a referida licença. A entidade recorrente com base na acção de fiscalização deveria, ignora-se se o fez, levantar auto de notícia pela infracção de não haver solicitado licença para ampliação do estabelecimento de posto de combustíveis. Nesse processo a recorrida poderia ser passível de uma coima pela sua actuação ilegal por ausência de licenciamento correspondente. Mas não pode liquidar uma taxa pelo licenciamento não solicitado e que, como sabemos, não concedeu. dgsi.pt
18. Sucede que aquele acórdão foi posteriormente declarado nulo nos termos seguintes:
No acórdão que antecede, este Supremo Tribunal Administrativo apreciou uma questão de que não podia tomar conhecimento na medida em que objecto do recurso estava circunscrito a definir se, como entendeu a sentença recorrida, a omissão de inspecção sobre a remoção da bomba objecto de tributação importa qualquer vício para o acto de liquidação em discussão, não podendo, pois, concluir-se pela insusceptibilidade de liquidação. Assim, nos termos do disposto no art.º 615.º, n.º 1, d), parte final, do Código de Processo Civil, aqui aplicável por força do disposto no art.º 281.º do Código de Processo e Procedimento Tributário, impõe-se a declaração de nulidade do acórdão que antecede. (proferido no proc.º n.º 028/16 em 20-06-2018) dgsi.pt
19. Por isso se diz que estamos perante acórdão-fantasma, tendo já sido solicitada a sua remoção da plataforma DGSI ou, em alternativa, fazer constar no mesmo que foi objeto de novo acórdão que o declarou NULO, sob pena de induzir em erro os operadores judiciais e o público em geral. (ver doc. n.º 1)
20. Mas mesmo que se entendesse que estaríamos perante liquidação oficiosa, a mesma não se encontraria vedada à Administração Rodoviária enquanto autoridade tributária.
21. Pois foi isso mesmo que o STA decidiu, recentemente, em processo relacionado com a liquidação oficiosa da ampliação dos Postos de Abastecimento de Combustíveis com mangueiras, cujo sumário infra se expõe:
Os princípios da legalidade tributária, da oficiosidade do procedimento de liquidação na ausência de declaração do sujeito passivo (cf. art. 59.º, n.ºs 1 e 7, do CPPT) e da igualdade impõem à “EP – Estradas de Portugal, S.A.” (entidade pública que, à data era a competente para o efeito) que proceda à liquidação oficiosa da taxa devida pelo licenciamento relativamente às mangueiras que, na sequência de acção de fiscalização, verifique que estão e se mantêm em funcionamento e que excedem o número das que se encontram licenciadas. (acórdão proferido no proc.º n.º 0221/14.9BELRS em 09-06-2021) dgsi.pt
22. Portanto, mesmo que se admita que estamos perante liquidação oficiosa, a Recorrente, ao abrigo dos princípios da legalidade tributária, da oficiosidade do procedimento de liquidação na ausência de declaração do sujeito passivo e da igualdade, tem competência para exercer tal poder dever, sob pena, inclusive, dos dirigentes e colaboradores daquela poderem ser acusados da prática do crime de Denegação de justiça e prevaricação (cfr: artigo 369.º do CP), como se referiu no artigo 35.º das Alegações.
II- Da alegada falta de fundamento legal para a liquidação da ampliação de obras licenciadas “a norma constante do art. 15.º n° 3 al. a) DL nº 13/71 de 23 janeiro deve ser interpretada com o sentido de excluir da sua incidência objetiva qualquer ampliação do acesso original ou por maioria de razão, qualquer ampliação das instalações industriais com acesso à estrada nacional.”
23. Cremos que a referência legal deverá ser corrigida, pois o teor da alínea a), do n.º 3, do artigo 15.º do DL 13/71 é o seguinte:
ARTIGO 15.º
3. São isentas de quaisquer taxas: a) As obras de igrejas, escolas, hospitais e estabelecimentos de beneficência ou de interesse público; devendo ser substituída pela prevista na alínea g), do n.º 1 do mesmo artigo:
ARTIGO 15.º
(Taxas)
1. As taxas a pagar por cada autorização ou licença sê-lo-ão em estampilhas fiscais e no montante seguinte:
g) Pelo estabelecimento de acessos a instalações industriais e por cada metro quadrado de pavimento dessas instalações servidas pela estrada:
24. Feita esta correção, é indiscutível que estamos perante ampliação de área servida pela estrada nacional, cuja permissão de aceder à estrada nacional já tinha sido licenciada em 18 de abril de 1994 (cfr: artigo 1.º dos factos provados da sentença)
25. Também é indiscutível que naquela alínea não se faz referência à ampliação da área servida pela estrada.
26. Ora, a ser como sugere o M.º P., seria possível, em observância dos princípios da legalidade tributária, da oficiosidade do procedimento de liquidação na ausência de declaração do sujeito passivo (cf. art. 59.º, n.ºs 1 e 7, do CPPT) e da igualdade, que a Recorrente estivesse impedida de liquidar o aumento da área servida pela estrada?
27. Seria possível que um particular licenciasse acesso à estrada nacional com uma área reduzida e que depois, em ato contínuo, aumentasse a área e, desse modo, ficasse isento de pagar a taxar devida pelo aumento da área servida pela estrada?
28. Seria possível que um particular licenciasse uma portaria para instalação industrial, que fosse liquidada a taxa devida pela área da portaria, e que depois construísse o resto do edifício servido pela estrada nacional e ficasse isento de pagar taxa?
29. Seguindo a orientação do M.º P.º, quem, entre pagar um valor reduzido de taxa pelo licenciamento inicial e ficar isento pela ampliação da área, optaria por pedir inicialmente o licenciamento da totalidade da área?
30. Qual a racionalidade do sistema jurídico que permitisse percorrer uma estrada e constatar a existência de acessos à estrada com áreas servidas pela mesma, umas sujeitas a taxa e outras não só porque estas últimas teriam sido ampliadas após os licenciamentos iniciais?
31. Qual o interesse, princípio ou direito que impediria de se liquidar taxa sobre as áreas ampliadas?
32. Haverá outros princípios que se possam sobrepor aos princípios da legalidade tributária e da igualdade?
33. Na verdade, no que diz respeito às taxas rodoviárias, seguindo uma técnica legislativa mais apurada (mais concetual), podemos distinguir os seguintes pressupostos subjacentes à fixação da taxa (cfr: n.º 2, do artigo 4.º da LGT):
a. Prestação concreta de um serviço público (taxa devida pela instrução do processo no qual se afere da conformidade da obra com as condições mínimas de segurança rodoviária);
b. Utilização de um bem do domínio público (taxa devida pela disponibilidade/estabelecimento de acesso à estrada nacional);
c. Remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares (exigência de licença para estabelecer ou beneficiar os acessos, tornando a atividade relativamente proibida)
34. Aceitando o entendimento do M.º P.º, no que diz respeito à área ampliada dos acessos, como seria possível:
▪ imputar ao beneficiário da área ampliada as despesas com recursos humanos e materiais advindos da análise da nova situação e sua conformação com as condições atuais do tráfego?
▪ imputar ao beneficiário a contrapartida pela utilização de um bem público, como seja o acesso a uma estrada nacional?
▪ dissuadir o proprietário de prédio sito à margem de estrada nacional a canalizar o trânsito para esta, levando-o a procurar estrada municipal, permitindo, assim, que as estradas nacionais possam prestar um serviço rodoviário de qualidade, já que estamos a falar de uma atividade relativamente proibida?
35. É importante referir que o legislador, na salvaguarda do estatuto da estrada nacional, mais propriamente da qualidade do serviço rodoviário - sob pena de se transformar as estradas nacionais em ruas nacionais - não proíbe a instalação de indústrias ou comércio a servirem-se destas, mas condiciona a sua utilização de modo a desincentivar a sua utilização.
36. Os comerciantes e industriais não estão impedidos de se instalarem junto às estradas municipais, mas se preferirem optar pela estrada nacional então devem sujeitar-se às condições aí impostas.
37. Pergunta-se: qual o interesse, princípio ou direito que restringe a aplicação dos pressupostos das taxas rodoviárias somente à área objeto do licenciamento inicial, excluindo, como defende o M.º P.º, a área ampliada?
38. Trata-se de solução indefensável quando confrontada com o sistema jurídico português, em especial, com as normas de proteção às estradas nacionais, sob pena de se permitir transformar, na prática, as estradas nacionais em ruas nacionais e, assim, subverter o Estatuto daquelas.
III- Da alegada inaplicabilidade da lei por a obra ser anterior à entrada em vigor da mesma “ainda que o facto tributário fosse configurado pela simples facto material (construção do acesso), ele ocorreu em período anterior ao início da vigência do DL n° 13/71, 23 janeiro.”.
39. Cremos que, se no segundo ponto, houve um lapso de escrita, aqui estamos perante parecer inaplicável ao caso em concreto (talvez seja a reprodução de parecer sobre outro processo).
40. Efetivamente, a obra inicial data de 1994 e a ampliação de 2010, sendo que o DL 13/71 de 23 de janeiro, entrou em vigor no dia 1 de janeiro de 1971 (cfr: artigo 19.º do mesmo)
41. Portanto, a obra objeto de liquidação está sujeita ao regime previsto no DL 13/71 de 23 de janeiro.
42. Repete-se o que acima se disse: o parecer do M.º P.º vem aditar três argumentos a favor da anulação da liquidação, os quais nunca foram invocados pelas partes.
43. Portanto, o que a Recorrente agora faz é, por cautela, responder ao parecer e ao teor do mesmo, sem prejuízo de entender que caso o tribunal se pronuncie sobre estas questões estará a violar o princípio da proibição do excesso de pronúncia.
44. Nem se pretenda permitir a reformulação da instância decorrente de eventual resposta da Recorrida à presente pronúncia, sob pena de violação do princípio da estabilidade da instância e da segurança jurídica.
FACE AO EXPOSTO, Os entendimentos vertidos no douto parecer do M.º P.º não devem ser atendidos, por um lado, por violação da lei e, por outro, porque a simples apreciação conduziria a excesso de pronúncia por parte deste tribunal.
Os autos vêm à conferência corridos os vistos legais.
2. FUNDAMENTAÇÃO:
2.1. - Dos Factos:
Na decisão recorrida foi fixado o seguinte probatório reputado relevante para a decisão:
1. A ora Impugnante é proprietária do estabelecimento de comércio e serviços designado por A............, sito na Alameda ........., circundado pela Rua ........., em ………, Município de Guimarães – cfr. doc. fls. 78 do suporte físico dos autos.
2. Em 18 de Abril de 1994, a Junta Autónoma das Estradas emitiu o Diploma de Licença n.º 176, em nome da anterior proprietária do A………… – a “C…………, S.A.” –, licenciando “o acesso através da variante circular a uma grande superfície comercial (…) ao Km …… da EN nº 105” com a área de 25.775 m2 - cfr. Doc. junto a fls. 57/59 do suporte físico dos autos.
3. O referido acesso ligou a Estrada Nacional n.º 105 à Alameda ......... onde se situa a fachada principal do Centro Comercial – factualidade não controvertida.
4. Por tal facto, foi então paga à Junta Autónoma das Estradas, uma “taxa” no valor de 2.062.243$00 - cfr. Diploma de Licença n.º 176, com o Registo n.º 46, de 1994, Processo n.º LI-02 – cfr. Doc. junto a fls. 60 do suporte físico dos autos.
5. No decurso do ano de 2008, a ora Impugnante promoveu junto do Município de Guimarães, o licenciamento de um projecto de alterações ao A…………, contemplando a expansão do conjunto comercial aí existente em 3.200 m2 de área bruta locável - cfr. Docs. junto a fls. 81 a 182 do suporte físico dos autos (em especial, acta da Câmara Municipal de Braga de fls. 179 a 181 e fls. 139).
6. O referido projecto contemplou a constituição de um direito de superfície sobre um prédio do Município de Guimarães para a construção das projectadas obras - “Nova Praça do A............ e em expansão desse conjunto comercial existente”, o que ocorreu por escritura pública celebrada em 1 de Julho de 2009 – cfr. Doc. junto a fls. 61 a 70 do suporte físico dos autos.
7. Ficou então acordado entre a Impugnante e o Município de Guimarães que o preço pela constituição do citado direito seria pago em parte pela Impugnante “através da realização das obras públicas constantes do supra mencionado estudo urbanístico indicativo” no valor de € 3.340.000,00 (três milhões trezentos e quarenta mil euros) – idem.
8. Tais obras, reportavam-se, entre outras, à construção de troços viários a realizar em terrenos do município e a integrar a rede rodoviária municipal, designadamente a construção de uma ligação viária entre a Estrada Nacional n.º 105 e a Rua ……… (existente a tardoz do Centro Comercial) – cfr. Docs. junto a fls. 81 a 182 do suporte físico dos autos.
9. A Impugnante ficou ainda obrigada perante o Município a executar “os projectos base respeitantes às obras a realizar” – anexos à escritura pública de constituição do direito de superfície – “sem prejuízo do seu desenvolvimento em projecto de execução, nos termos legais aplicáveis, ou seja, designadamente, de harmonia com as imposições que a competente entidade externa venha a exigir para a respectiva aprovação (...) em conformidade com a calendarização e estudos preliminares que constam dos anexos acima referidos”, sendo que ao Município “caberá a fiscalização das obras a realizar, bem como proceder à sua recepção provisória e definitiva, nos termos aplicáveis às empreitadas de obras públicas” – cfr. Doc. fls. 61 a 70 do suporte físico dos autos.
10. O Município de Guimarães, além do mais, obrigou-se a “garantir a disponibilização dos terrenos para a realização dessas obras e do respectivo estaleiro, bem como ordenar o respectivo tráfego” - cfr. Doc. fls. 61 a 70 do suporte físico dos autos.
11. Em execução do citado acordo, a Câmara Municipal submeteu os projectos de construção do referido acesso viário à aprovação da EP - Estradas de Portugal, S.A. através do ofício com a refª 0028/2009-DPPU R. Nº 111/2009 de 2009.01.26 – cfr. fls. 128 a 203 do processo administrativo apenso aos autos (doravante, apenso).
12. Em 25.03.2009, foi remetida pela Direcção Regional de Braga da EP – Estradas de Portugal, SA ao Director Coordenador da Direcção de Operações de Rede a seguinte “comunicação de serviço”:
“Assunto: Reformulação das infra-estruturas viárias de acesso à Av. ......... conjunto comercial A………… e Hospital Variante EN 105 e Variante à EN 206 Guimarães
Relativamente ao assunto mencionado em epígrafe, foi remetido a esta D.R., uma proposta de alteração dos acessos do empreendimento comercial existente, efectuados actualmente junto do nó desnivelado entre a Variante à EN 105, no km …… e a Variante à EN206, remetida pela Câmara Municipal de Guimarães. Este nó é um dos acessos principais à cidade de Guimarães.
Este empreendimento comercial, influencia fortemente o tráfego no local, gerando problemas na sua fluidez. Como consequência, é habitual verificarem-se inúmeras filas de tráfego, junto aos ramos destas variantes. Neste sentido a proposta visa alterar este cenário, terminando assim com os problemas actualmente existentes.
Na solução apresentada, são criados três novos ramos, um de saída (chamado de eixo 4) e outro de entrada (chamado de eixo 2), no ramo já existente de saída da Variante à EN105 e um outro de saída (designado como eixo 3), no ramo de ligação entre a Variante à EN206 e à Variante à EN105.
O eixo n° 4, será um novo acesso ao empreendimento, que desviará parte do tráfego actual, permitindo a diminuição da zona de entroncamento com o eixo n° 3. A solução preconizada para o eixo n° 2, que serve de saída do empreendimento e acesso ao actual ramo da variante, considera-se que poderá criar uma situação de difícil resolução, em termos de circulação, uma vez que se traduz num entroncamento de um ramo único, sendo de equacionar a sua supressão, mantendo o ramo existente. Admite-se assim, que este novo eixo, a ser reformulado, poderia ser substituído pelo ramo existente, com uma faixa única e duas vias, entre o eixo n° 1 e o eixo n° 3, utilizando toda a extensão possível, até à ligação existente.
(…)”.
- cfr. fls. 126/127 do apenso.
13. Em 01.02.2010, foi elaborada a informação nº 23/2010/DDN pela Direcção de Operações de Rede da EP – Estradas de Portugal, SA, referente ao assunto “Reformulação das acessibilidades ao Centro Comercial A............ EN 15 e ER 206 – Guimarães” da qual se extrai o seguinte:
“(…) A reformulação pretendida prevê uma acessibilidade directa à EN 105, pelo que terá a mesma que ser licenciada pela EP.
Tal licenciamento encontra-se sujeito ao pagamento da taxa prevista na alínea g) do n.º 1 do Art.º 15.º do DL 13/71, de 23/01, alterado pelo DL n.º 25/2004, de 24/01, pelo que deverá ser solicitado ao requerente a área do pavimento do estabelecimento comercial e de todos os serviços que lhe estão associados.
(...)
Face ao exposto, propõe-se autorização para licenciar o respectivo acesso, condicionado ao seguinte:
- Apresentação dos elementos rectificados de acordo com o parecer do DSR;
- Pagamento da taxa prevista na alínea g) do n.º 1 do Art.º 15.º do DL 13/71, de 23/01 alterado pelo DL n.º 25/2004, de 24/01 (a calcular pela DR);
(…)” – cfr. fls. 115 a 117 fo apenso.
14. Sobre a informação referida recaiu despacho do Director da Direcção de Operações de Rede da EP – Estradas de Portugal, SA, datado de 08.02.2010 com o seguinte teor: “Autorizo” – cfr. fls. 115 do apenso.
15. Em 2010-02-10, a Delegação Regional de Braga da Estradas de Portugal, SA dirigiu ao Presidente da Câmara Municipal de Guimarães o ofício nº 278/2010/DRBRG, referente ao “assunto: Reformulação das Infraestruturas Viárias de Acesso à Av. ......... Conjunto Comercial A………… e Hospital”, de cujo teor se extrai o seguinte:
“(…)
Não obstante as correcções a efectuar (projecto da infra-estrutura rodoviária) e uma vez que o projecto prevê uma acessibilidade directa à EN 105, a mesma deve ser objecto de licenciamento nesta Delegação Regional.
Para o efeito, a B………… deverá apresentar projecto de licenciamento elaborado de acordo com a Portaria 114/71 de 1 de Março, com a indicação da área de pavimento do estabelecimento comercial e de todos os serviços que lhe estão associados” – cfr. fls. 112 e 113 do apenso.
16. Em 2010-03-10, na sequência do ofício referido no ponto anterior, a Impugnante requereu ao Director da Delegação Regional de Braga da Estradas de Portugal, SA o “licenciamento da acessibilidade directa da EN 105 ao Centro Comercial A………… (…)” – cfr. fls. 105 do apenso.
17. O requerimento referido no ponto anterior foi instruído com (1) projecto de licenciamento instruído nos termos da Portaria nº 114/71, de 1 de Março e (2) informação relativa ao A............ (indicação da área de pavimentos dos estabelecimentos comerciais e serviços associados) – cfr. fls. 106 e ss. do apenso.
18. Por Ofício com a ref.ª 661/2010/DRBRG, datado de 2010-03-26, o Director da Delegação Regional de Braga da EP-Estradas de Portugal, S.A., notificou a ora Impugnante de que “deverá proceder ao pagamento, no prazo de 20 dias de:
Imposto do selo devido pela licença 3,00€, mais taxas ao abrigo do art.º 15.º do decreto-lei 13/71 (actualizadas pelo decreto-lei 25/2004 de 24 de Janeiro) no valor de 213.631,44€, perfazendo o total de 213.634,44, em cheque cruzado à ordem da EP - Estradas de Portugal, SA, ou, em alternativa, por Multibanco (…)” - cfr. Doc. 1 junto com a petição inicial e fls. 90/91 do apenso.
19. O ofício referido no ponto anterior foi acompanhado da guia de receita nº 100001371, de 06.04.2010, no montante global de €213.634,44 – cfr. Doc. 1 junto com a petição inicial e fls. 92 do apenso.
20. No dia 6 de Abril de 2010, a Impugnante procedeu ao pagamento daquela taxa – cfr. fls. 92/93 do apenso.
21. Em 6 de Abril de 2010, a EP – Estradas de Portugal, S.A. emitiu em nome da ora Impugnante o alvará de licença com o n.º 1112BRG para “Legalização de acesso a unidade comercial” - cfr. fls. 19 e 20 (frente e verso) do apenso e Doc. 9 junto com a petição inicial.
22. Do campo 3 do referido alvará [“Taxas (Dec.-Lei nº 13/71 Artº 15º nº 1, actualizado pelo Dec.-Lei 25/2004)”] consta o montante de €213.631,44 correspondente a: “g) acessos a instalações industriais 93 689 x2,28” – cfr. fls. 19 do apenso.
23. Em 23 de Julho de 2010, a ora Impugnante apresentou junto da EP – Estradas de Portugal, SA. reclamação graciosa contra o acto de Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga 9 liquidação ora impugnado, contestando a cobrança da taxa em causa – cfr. fls. 59 e ss. do apenso.
24. Por deliberação do Conselho de Administração da EP – Estradas de Portugal, SA de 13 de Outubro de 2010, foi deferida parcialmente a reclamação graciosa “liquidando-se a taxa somente sobre a área ampliada, restituindo-se à Reclamante o valor da taxa relativa à área já tributada, ou seja 58.767,00€ = 213.631,44 – 154.864,44€.” – cfr. fls. 29 a 31 do apenso. 25. A decisão referida no ponto anterior teve por base a informação nº 36/2010/GJUR/NP de 23.09.2010, com o seguinte teor:
[IMAGEM]
[…]” – cfr. fls. 32 a 45 do apenso.
26. Através de ofício remetido em 14.04.2011 foi a ora impugnante notificada do deferimento parcial da reclamação graciosa – cfr. Doc. 2 junto com a petição inicial.
27. Em 20.04.2011 deu entrada neste Tribunal a petição inicial que deu origem à presente Impugnação – cfr. fls. 1 do suporte electrónico dos autos.
28. Na sequência da revogação parcial do acto de liquidação, a entidade impugnada remeteu à impugnante um cheque no montante de €58.767,00 recepcionado em 06.06.2011 – cfr. doc. fls. 1 a 4 do apenso.
2.2. - Motivação de Direito
O objecto do recurso é delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos artigos 144º nº 2 e 146º nº 4 do CPTA e dos artigos 5º, 608º nº 2, 635º nºs 4 e 5 e 639º do CPC dos artigos 1º e 140º do CPTA e 2º, al. e) do CPPT.
No caso, em face dos termos em que foram enunciadas as conclusões de recurso pela recorrente, a questão que cumpre decidir subsume-se a saber se a decisão vertida na sentença, a qual julgou procedente a impugnação, padece de erro de julgamento, por ter considerado “(…) que o que está em causa é a obra de reformulação dos acessos como um todo, desprezando o acesso direto do centro comercial à rede rodoviária nacional (EN 105 e EN 206) e a obra de ampliação do centro comercial, e dessa forma, restringir a atuação da Recorrente à aprovação do projeto, bem como a integrar a mesma obra na alínea a), do n.º 3, do artigo 15.º do DL 13/71 de 23 de janeiro”, violando não só este artigo, como também a alínea a), do artigo 11.º do mesmo DL.
Vejamos.
Para ditar a decisão de procedência, a sentença adoptou o seguinte discurso fundamentador:
“Apreciando.
Nos termos do artigo 4.º, n.º 1 da Lei Geral Tributária (LGT) «as taxas assentam na prestação concreta de um serviço público, na utilização de um bem do domínio publico ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares».
Atento o disposto no Decreto-lei n.º 13/71 de 23 de Janeiro, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de Janeiro, ¯ (…) a área de jurisdição da Junta Autónoma de Estradas, abrange, em relação às Estradas Nacionais a Zona da Estrada e a Zona de Protecção à estrada, constituída pelas faixas com servidão non edificandi e pelas faixas de respeito”.
A zona de protecção à estrada nacional é constituída pelos terrenos limítrofes em relação aos quais se verificam permissões condicionadas à aprovação ou licença da Junta Autónoma de Estradas (cf. art. 3.º do Decreto-lei n.º 13/71 de 23 de Janeiro).
Atento o artigo 6.º do Decreto-lei 13/71, só mediante aprovação, autorização ou licença da Junta Autónoma de Estradas se podem efectuar obras ou utilizar de qualquer modo o solo da zona da estrada e estabelecer acessos à mesma, nos termos do artigo 7.º do mesmo diploma.
Por sua vez, o artigo 11º esclarece quais as obras sujeitas a aprovação, autorização ou licença da, à data dos factos, denominada EP – Estradas de Portugal, SA:
ARTIGO 11.º
(Quando tem lugar a aprovação, autorização ou a licença da Junta Autónoma de Estradas)
As obras a que se refere este decreto-lei estão sujeitas:
a) A aprovação do projecto pela Junta Autónoma de Estradas, nos casos referidos nos artigos 6.º, 7.º, 9.º e 10.º, quando sejam tais obras da iniciativa do Estado, pessoas colectivas de direito público ou empresas ferroviárias;
b) A autorização da mesma Junta, nos casos a que se refere o artigo 9.º, sempre que a iniciativa de tais obras seja de entidade diferente das referidas na alínea anterior e a competência para o licenciamento pertença às câmaras municipais respectivas, nos termos do n.º 1 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 166/70, de 15 de Abril;
c) A licenciamento pela própria Junta Autónoma de Estradas, nos casos restantes.
Em matéria de pagamento de taxas, e com relevância para os presentes autos, estabelece o artigo 15.º do citado DL, o seguinte:
ARTIGO 15.º
(Taxas)
“1- Sem prejuízo de legislação específica, as taxas a pagar por cada autorização ou licença são as seguintes:
(…)
g) Pelo estabelecimento de acessos a instalações industriais, por cada metro quadrado de pavimento dessas instalações servidas pela estrada - (euro) 2,28;” [redacção do DL nº 25/2004, de 24 de Janeiro]
Conforme constitui jurisprudência pacífica, as taxas previstas no artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, apenas são devidas quando em causa estão obras sujeitas a autorização ou licença, e não já quando em causa estão obras sujeitas a simples aprovação do projecto: “Resulta, pois, do corpo da norma transcrita - norma de incidência objectiva das taxas devidas à então Junta Autónoma de Estradas - que apenas estão sujeitas às taxas previstas nas alíneas do n.º 1 do artigo 15.º as obras sujeitas a autorização ou licença, e não também as sujeitas a mera aprovação de projecto, que estão assim excluídas do âmbito de incidência de tais taxas, ou seja, numa situação de não sujeição tributária ou de não tributação (…)” – acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 16.09.2009, processo 0423/09, disponível em www.dgsi.pt.
Assim, no caso dos autos, importa aferir se estamos perante uma obra da iniciativa do Município de Guimarães, pois neste caso estaria apenas sujeita a aprovação por parte da Entidade Impugnada, nos termos do artigo 11º, alínea a), supra transcrito, não estando em consequência abrangida no âmbito de incidência da taxa prevista no artigo 15º.
De acordo com a factualidade assente, no decurso do ano de 2008, a ora Impugnante promoveu junto do Município de Guimarães, o licenciamento de um projecto de alterações ao A…………, o qual contemplou a constituição de um direito de superfície sobre um prédio do Município de Guimarães para a construção das projectadas obras - “Nova Praça do A............ e em expansão desse conjunto comercial existente”.
Ficou então acordado entre a Impugnante e o Município de Guimarães que o preço pela constituição do citado direito seria pago, em parte, pela Impugnante “através da realização das obras públicas constantes do supra mencionado estudo urbanístico indicativo”, reportando-se tais obras, entre outras, à construção de troços viários a realizar em terrenos do município e a integrar a rede rodoviária municipal.
A Impugnante ficou ainda obrigada perante o Município a executar “os projectos base respeitantes às obras a realizar” – anexos à escritura pública de constituição do direito de superfície –, sendo que ao Município “caberá a fiscalização das obras a realizar, bem como proceder à sua recepção provisória e definitiva, nos termos aplicáveis às empreitadas de obras públicas”.
Em execução do citado acordo, a Câmara Municipal submeteu os projectos de construção do referido acesso viário à aprovação da EP-Estradas de Portugal, S.A. através do ofício com a refª 0028/2009-DPPU R. Nº 111/2009 de 2009.01.26.
Em face da factualidade descrita, forçoso é concluir que estamos perante uma obra da iniciativa do Município, apesar de ter sido executada e suportada financeiramente pela Impugnante, circunstâncias que não afastam o carácter de obra pública inerente à “construção de troços viários a realizar em terrenos do município e a integrar a rede rodoviária municipal”.
Em sentido idêntico, decidiu o Supremo Tribunal Administrativo no citado acórdão de 16.09.2009:
“(…)
Perderá aquela obra, de construção de um arruamento que não serve de acesso à Impugnante, antes restabelece as ligações das vias públicas locais (cfr. o n.º 4 do probatório supra transcrito), o seu carácter público ou pelo menos de interesse público por ter sido realizada e suportada financeiramente por uma entidade privada, que a realizou pois que essa foi condição imposta pelo Município para licenciamento de sua obra particular, na qual tem, obviamente, interesse económico?
Não parece.
Aquela obra não deixa, por ter sido realizada por um particular e como condição para o licenciamento de uma outra obra sua, de ser uma obra da iniciativa do Município, pelo que, nos termos da alínea a) do artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, está apenas sujeita a aprovação do projecto, e não a autorização ou licenciamento, da Estradas de Portugal.”
Ora, como vimos as obras da iniciativa do Estado e das demais pessoas colectivas públicas a que se reporta o artigo 11.º, alínea a), do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, estão fora do âmbito de incidência das taxas previstas no n.º 1 do artigo 15.º do mesmo diploma.
Argumenta, todavia, a Entidade Impugnada que em causa não está a construção dos aludidos troços rodoviários, mas sim a possibilidade de uma pessoa colectiva de direito privado poder estabelecer um acesso ao seu prédio urbano através de uma infra-estrutura integrada no domínio público rodoviário do Estado (EN 105 e Variante à EN 206).
No fundo, a entidade impugnada pretende distinguir na mesma realidade dois actos distintos: a “construção do troço rodoviário” e “o estabelecimento de acesso”, o que a nosso ver não se afigura admissível.
Com efeito, o projecto sujeito a aprovação da entidade impugnada foi precisamente a obra de “reformulação das infra-estruturas viárias de acesso à Avenida .........” realizada por conta e sob a direcção do Município de Guimarães, não sendo possível invocar, para efeitos de tributação, o benefício que a Impugnante vai retirar da orientação do tráfego das EN 105 para o Centro Comercial, através da via municipal Rua ......... que contorna o ………, porquanto o que constitui objecto de aprovação é a referida obra no seu todo, da iniciativa do referido Município, independentemente dos benefícios que possam advir da mesma para os particulares, como é o caso da Impugnante.
E mesmo que assim se não entendesse, o que não se concede, a obra em causa sempre estaria abrangida pela isenção de taxas, e não já por exclusão ou delimitação negativa da incidência das mesmas, prevista na parte final da alínea a) do n.º 3, do artigo 15.º daquele Decreto-Lei, pois não parece surtir dúvidas que uma obra de intervenção no nó que constitui “um dos acessos principais à cidade de Guimarães” e que visa “terminar com os problemas actualmente existentes de fluidez do tráfego no local” (cfr. comunicação de serviço referida no ponto 12 dos factos provados), se há-de qualificar como sendo de interesse público, e assim sendo estaria isenta estaria de quaisquer taxas por força daquela disposição legal, que, não exigindo sequer que este seja exclusivo, predominante ou imediato, sempre daria cobertura à situação dos autos, em que o interesse público da obra é manifesto, pois que doutra forma sempre seria estranho às atribuições do Município.
Assim, face ao que fica expendido, forçoso é concluir pela ilegalidade da liquidação da taxa em causa nos autos, impondo-se a sua anulação
(…).”
Prismando a assertividade de tal discurso jurídico:
O pomo da discórdia, como brota das conclusões recursais radica na determinação de saber se o facto tributário é, ou não, configurado pela emissão de licença para o acesso das instalações industriais às estradas nacionais sob jurisdição da Infraestruturas de Portugal SA.
A posição da recorrida, acolhida na sentença e sufragada pelo Ministério Público, é a de que a norma ínsita no art. 15º do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, deve ser interpretada com o sentido de excluir da sua incidência objectiva qualquer ampliação do acesso original ou por maioria de razão, qualquer ampliação das instalações industriais com acesso à estrada nacional. E, por assim ser, o apelo no, caso concreto, àquela normação como fundamento jurídico da liquidação da taxa é inadequável, pois inexiste facto tributário na medida em que a recorrida não requereu a emissão de qualquer licença e, ainda que o facto tributário fosse configurado pelo simples facto material (construção do acesso),ele ocorreu em período anterior ao início da vigência do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 Janeiro.
Em coerência com essa linha de entendimento, como estão excluídos de licenciamento e de tributação as situações de estabelecimento de acessos viários a estradas municipais por conta e iniciativa do município de Guimarães, nenhuma censura merece a sentença recorrida ao anular o acto de liquidação por falta de base legal habilitante à tributação, tendo a mesma operado uma escrupulosa interpretação e aplicação do princípio da legalidade por referência ao disposto nos artigos 11.º e 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro que não a tributação do estabelecimento de acessos viários de estradas municipais a 39/42 edificações de propriedade privada (nem de estradas nacionais a estradas municipais), como é o caso do acesso em causa nos autos.
Na verdade, emerge do probatório (cf. pontos 3, 8 e 12 dos factos provados) que as vias que permitem aceder ao centro comercial são estradas municipais, elaboradas por conta e iniciativa municipal, pelo que não existe qualquer acesso do Centro Comercial à EN 105 mas apenas uma ligação entre a EN105 e as ruas municipais circundantes do centro comercial.
Assim, o artigo 15.º, n.º 1, al. g) do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, dado que, nem a citada previsão nem qualquer outra, autorizam a liquidação de taxas para a simples ampliação de pavimento de instalações servidas por acessos a estradas, sendo o facto tributário a constituição ou modificação do acesso às instalações e não a ampliação da área de instalações.
Nesse sentido já se pronunciou este STA, no Acórdão proferido em 30.05.2018, no Processo n.º 0352/18, consultável em www.dgsi.pt. em situação similar à dos autos e cujo bloco fundamentador se extracta de modo adaptativo da solução ali ditada:
“(…)
DECIDINDO NESTE STA
Suscita-se no presente recurso, a questão de saber qual a melhor interpretação a dar à alínea g), do n.º 1, do artigo 15.º do DL nº 13/71 de 23 de Janeiro, designadamente saber se a taxa ali prevista se aplica só aos casos em que os acessos à estrada nacional foram construídos após o início da vigência do Decreto-Lei acabado de referir (interpretação da sentença recorrida) ou se independentemente da data de construção de tais acessos desde logo a ampliação de instalações fabris determina, só por si, a aplicação de tais taxas (interpretação da recorrente que, desde logo, na conclusão de recurso VIII, expressa que os normativos de incidência da taxa em causa têm perfeita aplicação a ampliações de instalações industriais cujo acesso à estrada nacional é anterior à publicação do diploma supra referido).
Cremos que a sentença recorrida, no caso concreto dos autos, fez a interpretação correcta dos preceitos legais em causa.
Não assiste razão à recorrente Infraestruturas de Portugal, S.A. quando sustenta que o facto constitutivo da liquidação da taxa é não só a construção do acesso mas também (só por si) as posteriores ampliações das instalações fabris.
É verdade que o Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, entretanto revogado pela Lei n.º 34/2015, de 27 de abril, veio estabelecer no artigo 6.º, n.º 1, al. a), a necessidade de licenciamento da Junta Autónoma de Estradas para estabelecer acesso à zona da estrada, de acordo com os critérios elencados no artigo 7.º.
E que, o seu artigo 15.º, n.º 1, al. g) previa que fosse cobrada taxa pelo estabelecimento de acessos a instalações industriais, em função de cada metro quadrado de pavimento dessas instalações servidas pela estrada.
Mas, tanto o artigo 6.º, n.º 1, al. a) como o artigo 15.º, n.º 1, al. g) do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro apenas faziam referência ao estabelecimento de acesso à zona de estrada.
Assim, o facto constitutivo da obrigação de pagamento de taxa é apenas e tão só a construção ou modificação desse acesso, nada sendo referido quanto à ampliação das instalações industriais, ainda que estas sirvam de referência para o cálculo da taxa a pagar quando tal deva suceder, designadamente através do factor multiplicador metro quadrado de pavimento das referidas instalações.
Nenhum dos normativos fala em ampliação de instalações fabris mas apenas em estabelecimento do acesso à zona de estrada, o que significa que a ampliação das instalações fabris que são servidas por acesso construído antes de 1971, e que no caso dos autos não se sabe se foi modificado/melhorado, não tem relevância constitutiva para efeitos de incidência da taxa em causa.
Ora, o Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro entrou em vigor a 01.01.1971 (artigo 19.º).
E resulta dos factos dados como provados que o acesso à estrada é anterior a 1971, ou seja, na data de construção do acesso não existia norma que exigisse o pagamento da(s) taxa(s) em causa nos autos, pelo que estamos perante uma situação em que inexistia a previsão da liquidação da taxa nas leis em vigor à data dos factos constitutivos (construção do acesso).
Assim, a construção do acesso em causa não está sujeita à liquidação da taxa, já que como resulta do artigo 12º, n.º 1 do CC, em princípio a lei só dispõe para o futuro.
Ora, reitera-se, que do probatório não resulta que o acesso tenha sido ampliado/melhorado ou alterado/mudado e estando em causa uma lei que vem impor o pagamento de uma taxa apenas pelo estabelecimento de acesso à estrada nacional, à qual não é atribuída eficácia retroactiva ou feita qualquer referência aos acessos já construídos, dúvidas não há que apenas abrange a construção de novos acessos. E não vislumbramos em como esta interpretação possa violar o princípio da igualdade previsto na constituição da república já que embora determinada por um determinado caso concreto ela é também efectuada para a generalidade de situações factuais idênticas que se venham a revelar e relativamente às quais a recorrente se poderá/deverá abster de efectuar qualquer liquidação.
Assim sendo, a interpretação dos factos e a aplicação da lei operada pela sentença recorrida não enferma de vício de erro de julgamento a determinar a sua revogação e não se patenteia que a interpretação da lei aplicável viole qualquer princípio constitucional designadamente o da igualdade. Fica prejudicado pelo presente julgamento o conhecimento de quaisquer outras questões suscitadas no presente recurso.
Tal determina a improcedência do recurso.”
Também aqui se decidirá em consonância com esse aresto, com o fundamento maior de que o consignado artigo 15.º, n.º 1, al. g) do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro apenas autoriza a tributação da constituição de acessos a “instalações industriais”, o que não é o caso de um centro comercial.
Nesse sentido, acolhendo a indicação da recorrida, por pertinente, dos contributos doutrinários e jurisprudenciais, vide ANTÓNIO PEREIRA DA COSTA, Servidões Administrativas, pág. 470 e, na jurisprudência, Ac. Rel. Évora, de 22.02.90, in Col. Jur. Ano XV, I, 309, Ac. do STJ, 11.12.1990, Proc. 079646, in www.dgsi.pt, Ac. da 2.ª Subsecção do CA do STA, de 02/12/92, no Proc. n.º 031033, in www.dgsi.pt
Ao acolher o ponto de vista da impugnante e ora recorrida e que também foi corroborado pelo Ministério Público junto deste STA, a sentença recorrida não é, pois, susceptível de crítica ao alicerçar a sua decisão em que, ao liquidar à impugnante uma taxa pelo estabelecimento de acessos viários que são obras públicas da iniciativa do Município e ao ser liquidada tal taxa com fundamento no estabelecimento de acessos viários a um estabelecimento comercial ou por via da ampliação do pavimento desse estabelecimento comercial, aplicando uma norma de incidência que contempla a tributação do estabelecimento de acessos a “instalações industriais”, o acto impugnado viola o princípio da legalidade fiscal e envolve poderes tributários e/ou lançamento de taxas não previstas na lei, sendo que, ainda que o facto tributário fosse configurado pelo simples facto material (construção do acesso), ele ocorreu em período anterior ao início da vigência do Decreto-Lei nº n° 13/71, de 23 Janeiro.
Por outro lado, a recorrente diverge ainda do entendimento do TAF de Braga ao considerar que o que está em causa é a obra de reformulação dos acessos como um todo, desprezando o acesso directo do centro comercial à rede rodoviária nacional (EN 105 e EN 206) e a obra de ampliação do centro comercial, e dessa forma, restringir a actuação da Recorrente à aprovação do projecto, bem como a integrar a mesma obra na alínea a), do n.º 3, do artigo 15.º do DL 13/71 de 23 de Janeiro, violando não só este artigo como a alínea a), do artigo 11.º do mesmo DL
Na verdade, o julgador também consignou que a obra em causa sempre estaria abrangida pela isenção de taxas, e não já por exclusão ou delimitação negativa da incidência das mesmas, prevista na parte final da alínea a) do n.º 3, do artigo 15.º daquele Decreto-Lei, pois não parece surtir dúvidas que uma obra de intervenção no nó que constitui “um dos acessos principais à cidade de Guimarães” e que visa “terminar com os problemas actualmente existentes de fluidez do tráfego no local” (cfr. comunicação de serviço referida no ponto 12 dos factos provados), se há-de qualificar como sendo de interesse público, e assim sendo estaria isenta estaria de quaisquer taxas por força daquela disposição legal, que, não exigindo sequer que este seja exclusivo, predominante ou imediato, sempre daria cobertura à situação dos autos, em que o interesse público da obra é manifesto, pois que doutra forma sempre seria estranho às atribuições do Município. (destacado nosso)
Ora, se o facto tributário é in casu configurado pela emissão de licença para o acesso das instalações industriais às estradas nacionais sob jurisdição da Infraestruturas de Portugal SA, então, na esteira da sentença, a norma ínsita do art. 15º n° 3 al. a) DL nº 13/71, de 23 Janeiro, deve ser interpretada com o sentido de excluir da sua incidência objectiva qualquer ampliação do acesso original ou por maioria de razão, qualquer ampliação das instalações industriais com acesso à estrada nacional.
Ademais, a recorrente apoda de “inconstitucional a alínea a), do n.º 3, do artigo 15.º do DL 13/71 de 23 de Janeiro, quando interpretada no sentido de considerar como de interesse público obra de estabelecimento de acesso a estrada nacional por parte de centro comercial ou a ampliação da sua superfície, se realizada no âmbito ou em conjunto com obras de interesse público promovidas pela requerente, por violação do n.º 1, do artigo 13.º e n.º 2 do artigo 266.º da ambos da CRP, o que desde já se invocado, nos termos e para os efeitos dos artigos 70.º, n.º 1 e 72.º, n.º 1, alínea b) e n.º 2 da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, na sua redacção actual”.
Ora, vindo a recorrente invocar agora a norma que, segundo ela, padeceria de inconstitucionalidade, mas fazendo apenas um juízo genérico de inconformidade das normas aplicadas na sentença recorrida interpretadas do modo e sentido antes expostos com normas constitucionais, sem melhor substanciar a respectiva violação dos princípios, significa que a recorrente não densificou, no recurso que veio dirigido a este Supremo Tribunal, as amparadas violações dos ditos princípios constitucionais e legais, sendo que nem este Tribunal conseguiria, se o pretendesse fazer ex officio, conhecer de tais vícios uma vez que os mesmos não resultam imediatamente apreensíveis face aos argumentos esgrimidos pela apelante e o que foi decidido na sentença.
Dito de outro modo: a falta de concretização/densificação das enumeradas violações dos princípios constitucionais e legais invocados impede que este Tribunal emita também uma apreciação individualizada sobre as mesmas.
Donde a improcedência do recurso.
3. - Decisão
Termos em que acordam os Juízes da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento ao recurso, e em confirmar a sentença recorrida.
Custas pela recorrente.
Lisboa, 9 de Março de 2022. - José Gomes Correia (relator) – Aníbal Augusto Ruivo Ferraz – Pedro Nuno Pinto Vergueiro.
