00453/05.0BEPRT - Tribunal Central Administrativo Norte

O despacho do Director Regional da Educação do Norte que impõe que as reuniões sindicais para docentes devem realizar-se em horário que não prejudique os alunos e que os docentes deverão participar dentro das horas de componente não lectiva ofende as normas regulamentadoras da liberdade sindical e o princípio da liberdade sindical constitucionalmente consagrado.

Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte: Sindicato …, inconformado, veio interpor recurso jurisdicional da sentença do TAF do Porto, datada de 16 de Março de 2005, que com fundamento na não verificação do requisito do “periculum in mora” exigido pelo art. 120º, n.º 1, alínea b) do CPTA indeferiu a providência cautelar de suspensão de eficácia que o recorrente havia intentado contra o Ministério da Educação. Alegou, tendo concluído pelo seguinte modo: 1- Mesmo reconhecendo, com a doutrina (J. CAUPERS, por ex.) que a decisão de um processo cautelar é muito delicada, e tomada em regra com informação insuficiente para uma decisão de fundo no processo principal, não se pode sufragar a conclusão do meritíssimo Juiz a quo, de que o acto administrativo de cuja eficácia se requer a suspensão, mesmo numa análise concisa da situação, quanto ao direito à liberdade sindical traduza “uma mera adequação do seu exercício que resulta da ponderação equilibrada de todos os interesses em presença” e, portanto, se recuse a concessão da providência requerida ao abrigo da alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA; 2- Também, relativamente aos pressupostos estabelecidos na alínea b) do artigo 120º do CPTA, não se vê razão para a conclusão expressa na sentença de que “ no caso dos autos, o requerente não alegou factos concretos de onde possa inferir-se a existência de um prejuízo de difícil reparação, não tendo materializado quais as consequências que advém da execução do despacho em termos de permitir ao tribunal concluir que há o perigo de ocorrerem prejuízos geradores de uma situação de facto consumado, sem possibilidade de reparação, ou, então de muito difícil reparação no caso de vir a ser declarado ilegal… o despacho…”. Isto, quando foi o Tribunal que, apesar de articulados na petição e prova junta, como factos geradores de situações de facto consumado ou difícil reparação, entendeu sem razão não os considerar como tais evidentes nem se pronunciar sobre a verosimilhança das respectivas consequências; 3- Traduz portanto a sentença um juízo global que não se pode aceitar no plano dos factos, nem do actual direito constituído: a de que não existe causa de pedir ou seja de que não carece o direito ou interesse legítimo do requerente, (que o tribunal não considera manifestamente improcedente), de qualquer tutela cautelar, esta ou outra que o meritíssimo juiz, nos termos da lei entendesse por adequada (nº 3 do artigo 120º do CPTA), não obstante ser mais do que provável que o direito do requerente (às reuniões nos termos da lei) no presente ano (e trata-se de um direito ou interesse singular que existe ano a ano) sai frustrado, em termos irreparáveis, pela lenta composição judicial do litígio; 4- O despacho é “manifestamente ilegal”, porquanto, estabelece condição ilegal ao exercício do direito consagrado no artigo 29º do DL 84/99 , direito este cujo exercício e condicionalismo são expressamente atribuídos aos critérios próprios do Sindicato: o direito de, por motivos excepcionais, convocar reuniões sindicais dentro do horário normal de funcionamento dos serviços e o direito dos docentes participarem nessas reuniões, sem sofrerem qualquer penalização não prevista em lei; 5- Parece, assim, salvo melhor opinião, fundamentada a pretensão do Recorrente na anulação do despacho em causa do Senhor Director Regional da Educação do Norte, por manifesta ilegalidade (violação do direito a convocar os seus associados para reuniões sindicais previstas no artigo 29º do DL 84/89 , independentemente de a estes ter sido atribuído serviço lectivo ou não lectivo, que decorre não só deste normativo como do direito constitucionalmente consagrado no artigo 55º da CRP e na Lei Sindical, Decreto-Lei nº 215-B/75 e do Estatuto da Carreira Docente aprovado pelo Decreto-Lei nº 139-A/89); 6- Não colhe portanto a conclusão da douta sentença de que o acto administrativo constitui “uma mera adequação do… exercício” do direito do ora Recorrente pois a Lei citada não comete à Administração qualquer adequação ao seu exercício. Ele será sempre adequado desde que exercido pelo seu titular dentro dos limites imperativos da Lei; E certamente que a Lei citada já traduz a ponderação equilibrada que o poder legislativo fez dos interesses em presença, os quais eram presentes à partida e não carecem, salvo expressa determinação legal, de consideração casuística; 7- Viola o despacho, neste aspecto, o referido Estatuto da Carreira Docente e as garantias e direitos fundamentais previstos nos artigos 4º e 5º D.L.84/99, frustrando o direito do Sindicato convocar os professores nos termos da lei e o direito à sua comparência, situação que configura, no caso, até inadmissível desigualdade de tratamento em relação ao mesmo direito na restante função pública, e portanto manifesta violação do princípio da igualdade, e deveria o Mmo. Juiz a quo dela conhecer, o que não aconteceu; 8- Quanto aos pressupostos da al. b) do nº 1 do artigo 120º CPTA, entende, também, aqui o Recorrente a existência de tais pressupostos. Porquanto, referiu e concretizou expressamente, no seu requerimento de suspensão de eficácia do acto praticado pelo Exmº Sr.Director da DREN, factos concretos de onde possa inferir-se a existência de um prejuízo de difícil reparação, quando alegou nos artigos 14 a 23 do seu requerimento o que não só verosímil como até demonstrado; 9- Bem como materializou quais as consequências que advêm da execução do despacho em termos de permitir ao Tribunal concluir que há o perigo de ocorrerem prejuízos geradores de uma situação de facto consumado, sem possibilidade de reparação ou, então de muito difícil reparação em caso de vir a ser decretado ilegal na acção principal o despacho proferido pelo Director da DREN, nomeadamente tudo quanto alegou o Recorrente nos artigos 36 a 41 do seu requerimento de suspensão. E designadamente : O interesse legítimo na reunião sindical ficou prejudicado, não podendo o Requerente recuperar o direito à convocação das reuniões sindicais, uma vez que existe um limite anual de 15 horas, para o efeito, não podendo vir a exercer tal direito, agora prejudicado, no ano seguinte;”; 10- Bem como ficará “prejudicado, não só, no funcionamento, como também, na interesses próprios da actividade de associação sindical, que não poderão ser reconstituídos através da sentença a proferir no processo principal.”. Verifica-se, salvo o devido respeito, o segundo requisito previsto na al. b) do nº 1 do artº 120º CPTA, “ periculum in mora”; 11- Por último, os requisitos da proporcionalidade e adequação da providência previstos nos nºs 2 e 3 do artº 120º CPTA. (ou seja, de que “da ponderação dos interesses em presença decorra que os danos que resultam da concessão não são maiores do que os danos que resultam da recusa da providência”), resultam demonstrados no requerimento de suspensão do acto, designadamente nos seus artºs.56 a 61. Contra-alegou o recorrido tendo pugnado pela improcedência do recurso. Também o Ministério Público emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso. Cumpre decidir. Na sentença recorrida consideraram-se indiciariamente assentes os seguintes factos: - Em 22/11/2004, através do ofício nº 1916, a Presidente do Conselho Executivo do Agrupamento Vertical de Escolas de Santa Bárbara, Escola Básica do 2º e 3º Ciclos de Fânzeres, solicitou orientações à Direcção Regional de Educação do Norte (DREN), sobre a legalidade da orientação dada acerca das reuniões sindicais no sentido de, para não haver prejuízo para os alunos que ficariam sem aulas, 50% dos professores poderiam participar e os restantes assegurariam as actividades lectivas aos alunos sem professor (fls. 85); Em 15/12/2004 a Direcção Regional de Educação elaborou informação/proposta nº 505/2004, da qual consta: “… Assim, sem deixar de se garantir o exercido dos direitos sindicais dos professores do sub sistema de ensino não superior, que não pode questionar-se, deverá, esse direito ser, contudo, exercido no horário da componente não lectiva dos docentes, por aplicação do espírito do artº 31º do DL em análise. Parece, assim, poder concluir-se que as reuniões sindicais realizadas dentro da componente lectiva dos docentes caem sob a previsão da norma do artº27,°/2, referido. ÀS reuniões sindicais realizadas durante a componente não lectiva do horário dos professores, aplicar-se-á o disposto no artº29º do diploma vindo de referir-se, no sentido de que essas reuniões não podem deixar de ser autorizadas, desde que verificado o condicionalismo nele previsto.”; (fls. 18 a 20); Em 23/12/2004, na informação referida anteriormente, foi proferido o seguinte despacho: “Concordo. As reuniões sindicais para docentes devem realizar-se em horário que não prejudique os alunos. Os docentes deverão participar dentro das horas de componente não lectiva”(fls. 18); Em 12/2/2005, a DREN em ofício dirigido à Presidente do Conselho Executivo do Agrupamento de Escolas de Santa Bárbara, Escola Básica -Fânzeres, informou o seguinte: “Nos termos do meu despacho, exarado na Informação/proposta nº 505/2004, enviado a esses serviços, as faltas dadas por professores durante o período lectivo para reuniões sindicais devem ser injustificadas. Essas reuniões deverão realizar-se durante a componente não lectiva do horário de trabalho os docentes” (fls. 88 dos autos); IV) O Sindicato … (…) dirigiu convocatória datada de 25/1/2005 à Presidente do Conselho Executivo do Agrupamento Escolas de São Mamede de Infesta para reunião sindical a realizar dia 3/2/2005, às 10 horas; O S… dirigiu convocatória datada de 27/1/2005 à Presidente do Conselho Executivo do Agrupamento Vertical Escolas de Rio Tinto EB2,3 para reunião sindical a realizar dia 15/2/2005, às 12 horas; O S… dirigiu convocatória datada de 18/2/2005 à Presidente do Conselho Executivo da Escola Secundária Infante D. Henrique para reunião sindical a realizar dia 24/2/2005, às 14h 30m; O S…dirigiu convocatória datada de 21/2/2005 à Presidente do Conselho Executivo do Agrupamento Escolas Maria Lamas para reunião sindical a realizar dia 2/3/2005, às 13horas. A questão que se coloca nos presentes autos consiste em saber se face ao despacho cuja suspensão de eficácia se requer existe ou não violação do disposto no disposto no art. 29º do DL n.º 84/99 de 19 de Março. Esta norma encontra-se inserida na Secção IV respeitante à Actividade sindical nos serviços havendo por isso que ser analisada em conjunto com as restantes normas. Assim com interesse dispõe o DL n.º 84/99 na referida secção: Artigo 27.º Princípio geral 1 - É garantido o direito de exercer a actividade sindical nas instalações dos serviços. 2 - O exercício do direito referido no número anterior não pode comprometer a realização do interesse público e o normal funcionamento dos serviços. Artigo 28.º Reuniões fora das horas de serviço 1 - Os trabalhadores gozam do direito de reunião nos locais de trabalho, fora das horas de serviço, a convocação do órgão competente da associação sindical ou dos delegados sindicais. 2 - Os membros dos corpos gerentes das associações sindicais podem participar nas reuniões referidas no número anterior, sem prejuízo de lhes poder ser exigida a respectiva identificação de qualidade. 3 - A realização das reuniões deve ser comunicada ao dirigente máximo do serviço com a antecedência mínima de vinte e quatro horas, incumbindo a este designar a sala, ou salas, a que o público não tenha acesso, em que a reunião terá lugar. 4 - Na comunicação da realização da reunião deve ser revelado o número de membros dos corpos gerentes das associações sindicais que nelas pretendam participar. 5 - Se no serviço for praticado o regime de horário flexível, ainda que não pela totalidade dos trabalhadores, as reuniões previstas no n.º 1 só poderão realizar-se fora dos períodos previstos para as plataformas fixas. 6 - As reuniões não poderão prejudicar o normal funcionamento dos serviços, no caso de trabalho por turnos ou trabalho extraordinário. Artigo 29.º Reunião durante as horas de serviço 1 - Por motivos excepcionais, as associações sindicais, ou os respectivos delegados, poderão convocar reuniões dentro do horário normal de funcionamento dos serviços. 2 - Cabe exclusivamente às associações sindicais reconhecer a existência das circunstâncias excepcionais que justificam a realização da reunião. 3 - As reuniões referidas no n.º 1 não podem exceder a duração de quinze horas anuais por cada serviço e associação sindical, que contarão para todos os efeitos legais como serviço efectivo. 4 - É aplicável às reuniões durante as horas de serviço o disposto no n.º 2 do artigo anterior. Artigo 30.º Formalidades A convocação das reuniões deve ser comunicada, por meios idóneos e seguros, com a antecedência mínima de vinte e quatro horas e ser acompanhada dos seguintes elementos: Ordem de trabalhos; Declaração confirmativa do carácter excepcional da reunião; Indicação do número de membros dos corpos gerentes da associação sindical que, pressupostamente, participarão na reunião, se for caso disso. Artigo 31º Limites A realização das reuniões referidas no artigo 29.º não pode comprometer o funcionamento dos serviços de carácter urgente. Da análise das normas acabadas de referir infere-se que há dois tipos de reuniões, as reuniões fora das horas de serviços a realizar nos locais de trabalho e ainda as reuniões durante as horas de serviço a realizar nos mesmos locais. Sabendo-se que as primeiras não contendem com os serviços normais e/ou urgentes a desempenhar pelos profissionais que queiram participar nessas reuniões nenhuma restrição lhes foi imposta pelo legislador quanto à sua realização, devendo-se ter, no entanto, em conta o que vai disposto nos n.ºs. 5 e 6 do art. 28º que implica que as mesmas apenas se realizem desde que não prejudiquem o normal funcionamento dos serviços, no caso de trabalho por turnos ou trabalho extraordinário e fora dos períodos previstos para as plataformas fixas. Já quanto às segundas, precisamente porque inviabilizam os serviços a desempenhar pelos profissionais que nelas queiram participar impôs o legislador três importantes restrições, saber: 1- o exercício da actividade sindical nas instalações dos serviços não pode comprometer a realização do interesse público e o normal funcionamento dos serviços, bem como do serviço urgente, cfr. art. 27º, n.º 2 (apesar de se tratar de uma norma de âmbito genérico justifica-se a sua razão de ser, em particular, nas reuniões que se realizem durante as horas de serviço) e art. 31º; 2- durante o horário normal de funcionamento dos serviços só se poderão realizar reuniões quando haja um motivo excepcional que as justifique e não poderão exceder as 15 horas anuais por cada serviço e associação sindical, cfr. art. 29º, n.ºs. 1 e 3; 3- A convocação da reunião deve ser acompanhada, entre outros elementos, da declaração confirmativa do carácter excepcional da reunião, cfr. art. 30º, al. b). É certo que a actividade sindical decorre do princípio da liberdade sindical constitucionalmente consagrado nos arts. 55º a 57º do texto fundamental aí se prevendo a liberdade do exercício da actividade sindical na empresa. No entanto as restrições que atrás são descritas não ferem tal princípio uma vez que se limitam a restringir o exercício de tal direito quanto ao momento e local do seu exercício, deixando-o por isso intocado no que de mais essencial ele contém e que é o reconhecimento aos trabalhadores da liberdade sindical, enquanto condição e garantia da construção da sua unidade para defesa dos seus direitos e interesses, cfr. art. 55º, n.º 1. De resto, tal limitação encontra-se suficientemente justificada pelo legislador ao definir em termos autónomos e de forma individual a regulamentação específica para as reuniões que se realizem sem prejuízo para o serviço e com prejuízo para o serviço, independentemente do tipo de serviço que esteja em causa, sendo que estas têm um regime mais condicionado face às primeiras precisamente porque acarretam uma lesão do interesse público e impedem o normal funcionamento dos serviços. Vejamos então se o despacho agora em crise fere ou não tal princípio constitucional. Consta do teor de tal despacho: “as reuniões sindicais para docentes devem realizar-se em horário que não prejudique os alunos. Os docentes deverão participar dentro das horas de componente não lectiva.”. Da leitura atenta que se faz do conteúdo de tal despacho ressalta que o mesmo se está a referir às reuniões a realizar durante as horas de serviço, uma vez que se assim não fosse não teria razão de ser, já que nem sequer é aí ressalvado o serviço de carácter urgente a que se refere o art. 31º. E do mesmo também resulta que há uma limitação a tal liberdade de reunião e consequentemente da liberdade sindical, uma vez que apenas permite aos professores a comparência em tais reuniões, durante o horário normal de funcionamento da escola, desde que tais reuniões se realizem durante o horário da componente não lectiva, ou seja, se tiverem que “dar” aula já não podem comparecer à reunião. Mas tal limitação não resulta, ainda que indirectamente da lei, trata-se, por isso, de uma restrição ilegal se se dever considerar que a reunião se justifica por circunstâncias excepcionais, como tal reconhecidas em declaração da associação sindical que a convoca. Ou seja, se determinada associação sindical convocar uma reunião dos seus associados para o horário normal de funcionamento dos serviços e se previamente fizer uma declaração confirmativa do carácter excepcional da mesma, por existirem circunstâncias excepcionais que a justifiquem, o único limite imposto à comparência dos professores a tais reuniões é a satisfação dos serviços de carácter urgente, quando os haja, cfr. art. 31º. Uma coisa é o horário de trabalho dos professores que se decompõe numa componente lectiva e outra não lectiva, cfr. arts. 76º e ss. do DL n.º 139-A/90 de 28 de Abril e outra é o horário de funcionamento do serviço, da escola, durante o qual pode ser realizada a reunião e à qual poderão assistir todos os professores quer estejam dentro do horário da componente lectiva ou dentro do horário da componente não lectiva; é que, se assim não fosse, não faria sentido encontrar-se regulamentada a possibilidade de reunião durante as horas de serviço já que só poderiam assistir à mesma os professores que estivessem dentro do seu horário de componente não lectiva e portanto não teriam qualquer efeito prático essas mesmas reuniões. E ofendendo este sentido de interpretação das normas o acto em apreço é manifestamente ilegal, violando frontalmente as normas regulamentadoras da liberdade sindical e indirectamente o princípio da liberdade sindical constitucionalmente consagrado e que aliás já resulta do disposto nos arts. 4º e 5º do DL em análise. No entanto como bem resulta do disposto no art. 29º a reunião de carácter extraordinário não pode ser convocada para a discussão e resolução de questões inerentes à actividade sindical que não revistam elas mesmas carácter excepcional, isto é, urgente e inadiável, já que, nesse caso, estaria a associação sindical a abusar de um direito de excepção que lhe é legalmente conferido, e o mesmo se passa se todas as reuniões forem convocadas com invocação de tal fundamento, uma vez que nesse caso estar-se-ia a agir em abuso de direito. Sendo, como parece, insindicável, a declaração de excepcionalidade das circunstâncias que justificam a convocação da reunião, deve a mesma ser usada de forma criteriosa, restrita e limitada só às circunstâncias que efectivamente o sejam e não a todas as outras que possam ser discutidas em qualquer reunião fora das horas de serviço e que não careçam de um agendamento tão imediato. O que parece resultar da lei ao referir-se a “circunstâncias excepcionais” é a essencialidade e a emergência temporal na discussão de determinada matéria, sendo que só essa matéria poderá ser objecto de discussão na reunião face à limitação anual de horas disponíveis para a realização de tais reuniões; a gestão do tempo legalmente disponível com tais reuniões excepcionais exige o seu aproveitamento em termos de rendibilidade máxima como forma de gerar um mínimo de prejuízos para o serviço normal ou considerado não urgente, uma vez que o urgente se mostra sempre acautelado. Ora, analisada sob este ponto de vista a legalidade do despacho em causa, face aos elementos agora disponíveis e em sede cautelar, pode-se concluir, para já, pela sua manifesta ilegalidade nos termos do disposto no art. 120º, n.º 1 al. a) do CPTA onde se refere que as providências cautelares são adoptadas quando seja evidente a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal por estar em causa a impugnação de acto manifestamente ilegal. Concluindo-se, assim, pela manifesta ilegalidade do acto em crise não há necessidade de ponderar qualquer um dos outros critérios a que alude o art. 120º do CPTA como se fez na sentença recorrida. Por tudo o que fica exposto, acordam os juízes que compõem este Tribunal em: -revogar a sentença recorrida; -julgar procedente o pedido de suspensão de eficácia do despacho do Director Regional da Educação do Norte datado de 23/12/2004 relativamente às reuniões convocadas pelo Sindicato … ao abrigo do disposto no art. 29º do DL n.º 84/99 de 19 de Março quando precedidas de declaração, devidamente publicitada na convocatória, de reconhecimento da existência de circunstâncias excepcionais que as justifiquem. Custas pelo recorrido. D.N. Porto, 2005-06-23 Ass. Jorge Miguel B. Aragão Seia Ass. Carlos L. Medeiros de Carvalho Ass. Maria Isabel S. P. Soeiro (voto vencido, por entender que o acto cuja suspensão é requerida é uma mera orientação e não um acto administrativo lesivo)