047515 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Resultando do respectivo PDM que o pedido de informação prévia sobre viabilidade de construção deve ser instruído, para além do mais, com planta à escala 1:25000 o deferimento de pretensão fundada em erro de localização do terreno na planta apresentada pelo requerente, é imputável a este.

II- Assim, por falta de ilicitude e de culpa, não pode ser responsabilizado o município pelos danos.

Acordam, em conferência, na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A. .., técnico de elevadores, residente em Miranda do Corvo, instaurou no TAC de Coimbra, acção de indemnização contra a Câmara Municipal de Miranda do Corvo, pedindo a condenação desta a pagar-lhe a quantia de 4.228.000$00, correspondente aos prejuízos decorrentes do indeferimento ilegal de licenciamento de construção.

Por sentença de fls. 120 e sgs. foi a acção julgada parcialmente procedente e condenada a Ré no pagamento ao A. da indemnização no montante global de 1.520.000$00.

Inconformada com tal decisão recorreu a Ré para este STA, culminando a sua alegação com as seguintes conclusões:

1. O único instrumento jurídico legal que podia e ainda pode servir de fundamento à aprovação ou indeferimento de pedidos de viabilidade ou de construção no concelho de Miranda do Corvo, é o seu PDM. Mais concretamente, a única planta de condicionantes das áreas RAN e REN juridicamente válida é aquela que está prevista na al. d) do seu artigo 2° cartograma n° 4 - planta de condicionantes à escala 1:25000.

2. Nos termos conjugados dos artigos 10°, 11 ° e 31 do Decreto-Lei 445/91, e no artigo 1 ° da Portaria 1115-B/94, nos pedidos de informação prévia a indicação precisa do local onde se pretende executar a obra é da exclusiva responsabilidade do Requerente.

3. Compulsado o processo instrutor, verifica-se que o pedido de informação prévia foi requerido pelo B..., ao tempo proprietário do prédio que mais tarde alienou ao Autor o pedido de informação prévia foi elaborado pelo Sr .Eng. ... a pedido do interessado, conforme inscrição aposta nas plantas e desenhos que a acompanham. Vale isto por dizer que, conforme lhe competia, foi o interessado quem elaborou e assinalou nas plantas que instruíram o pedido de informação prévia, o terreno onde era suposto edificar.

4. Fazendo fé nos documentos que lhe foram presentes, o técnico municipal analisou o pedido. Para o efeito, e conforme operação repetida em audiência de julgamento, sobrepôs a planta à escala 1:25000 entregue pelo Requerente, tendo verificado que o local assinalado se encontrava dentro da zona dotada de aptidão construtiva. Tendo por fundamento as demais condicionantes urbanísticas em vigor para o local e definidas pelo PDM, elaborou a informação prévia constante em processo instrutor.

5. Se é verdade que o pedido de informação prévia é constitutivo de direitos na esfera jurídica do interessado, apenas o é na sua exacta medida, pelo que o interessado não pode querer fazer aprovar um projecto de licenciamento de obra particular em desacordo com a informação prévia que lhe foi fornecida, sobretudo e em primeira linha, para a localização do local onde pretende construir - vide artigos 10° e 13° do DL 445/91.

6. No caso vertente, o Autor ao querer licenciar a obra para um local completamente diferente daquele assinalado nas plantas que instruíram o pedido de viabilidade de construção e que foram por si elaboradas, está a violar, claramente o disposto no artigo 60° do C.P.A.

7. A informação prévia que foi prestada teve por único fundamento os elementos escritos e desenhados entregues pelo Requerente. Logo, tal informação prévia analisada à luz destes elementos, ela é juridicamente válida e eficaz, pois que não houve qualquer violação dos regimes jurídicos da RAN e da REN e por maioria de razão, não foi violado o disposto no n° 2 do artigo 7° do CPA.

8. Como resulta do exposto e, sobretudo, das respostas aos quesitos 7°, 15°, 16° e 17°, tal acto teve por fundamento as peças escritas e desenhadas previstas no n° 1 da Portaria 1115-B/94, cuja elaboração (nomeadamente, a indicação precisa do local onde pretende edificar na planta à escala 1:25000), é da exclusiva responsabilidade do Requerente.

9. Não existiu por parte do técnico e, por maioria de razão, por parte da autarquia, qualquer atitude negligente na análise do pedido de informação prévia. Todas os técnicos que foram ouvidos em Julgamento, não tiveram quaisquer dúvidas em afirmar com base na planta de condicionantes das zonas RAN e REN à escala 1:25000, que o local assinalado na planta que instruiu o pedido de informação prévia, se encontrava dentro do espaço urbano.

10. A planta à escala 1 :2000 serve apenas para o interessado, em concreto, indicar qual o tipo de construção existente no local e sua volumetria, arruamentos, afastamentos, características urbanísticas, a fim de serem determinadas as condicionantes urbanísticas, nos termos do n° 3 do artigo 27° do PDM.

11. Mas ainda que assim não fosse, nas plantas à escala 1:2000 que instruem os processos de informação prévia e de licenciamento, o local de edificação assinalado pelos interessados é bastante diferente. Como resulta das respostas aos quesitos 15°, 16° e 17°, dado estarmos perante uma zona de fronteira entre terrenos da RAN e REN e urbanos, basta uma pequena variação para que os pressupostos da decisão sejam alterados.

12. Porque na planta de condicionantes à escala 1:25000 das zonas RAN e REN, foi mal indicado o local onde pretendia executar a obra, o que se deve a acto do Requerente, não existe nexo de causalidade entre a deliberação camarária que aprova a informação do Técnico municipal e os danos daí resultantes.

13. Porque, de acordo com os factos provados, não resulta que “na planta à escala 1:2000 que instruía o pedido de informação prévia, o terreno estava correctamente localizado e dessa planta resultava necessariamente a inviabilidade da pretensão”, existe uma clara oposição os fundamentos de facto com a decisão proferida, gerado de nulidade da sentença - artigo 668°, nº 1 al. c) do CPC.

14. A Meritíssima Juiz condena a Recorrente a pagar ao Recorrido indemnização uma de 1.100.000$00, correspondente à diferença de preço declarado na escritura pública de compra e venda e o seu valor enquanto solo agrícola. Porém, como a Ilustre Magistrada afirma, quando se questiona se o dito prédio tem aptidão agrícola, tal avaliação é feita sem razão de ciência, pelo que a determinação desse concreto prejuízo há-de ser determinado em execução de sentença.

- artigo 661°, nº 2 do CPC

15. Porque não há qualquer acto ou omissão por parte dos funcionários ou agentes da Recorrente e, por maioria de razão, dela própria, que tenha frustrado a expectativa de construção do Recorrido, pelo que não lhe é devida qualquer indemnização por danos patrimoniais.

16. Porém, ainda que assim fosse, o que se admite por hipótese, o valor arbitrado é exagerado e desproporcionado.

17. A douta sentença recorrida viola, pelo exposto, o previsto no artigo 2° do PDM de Miranda do Corvo, o artigo 1 ° da Portaria 1115-B/94, os artigos 10°, 11°, 13°, 31° e 37° do DL 445/91, os artigos 7°, n° 2 e 60° do CPA, os arts. 661°, n° 2 e 668°, n° 1 al. c) do CPC e DL 48051 de 21 de Novembro de 1967, pelo que deverá ser revogada, assim se fazendo JUSTIÇA.

O A., ora recorrido, não contra alegou.

O Exmº Magistrado do Ministério Público emitiu parecer no sentido do provimento do recurso.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir .

A matéria de facto provada é a seguinte:

1- em 97/05/12 B... requereu ao Presidente da Câmara Municipal de Miranda do Corvo a seguinte informação: "... na qualidade de proprietário de um prédio rústico situado em Cruz dos Areais pretendendo mandar construir uma moradia, vem requerer. . . se digne informá-lo da viabilidade do pretendido e de todas as condições a que está sujeita a construção, ou em alternativa o que é possível fazer" - doc. fls. 78 do p.a.;

2- este requerimento ia acompanhado das plantas de fls. 81, 82, 83 e 84 do p.a.;

3- em 97/08/05 a Câmara Municipal de Miranda do Corvo enviou a B... um oficio com o seguinte conteúdo: "relativamente ao requerimento ... entrado ... sob o n.º ..., informo que esta Câmara Municipal... deliberou por unanimidade aprovar o pedido de informação prévia, referente à construção de uma moradia num terreno situado em Cruz dos Areais, Miranda do Corvo ..." - doc. fls. 14;

4- por escritura pública celebrada em 98/03/12 ... e ... declararam vender ao autor, pelo preço de 1.300.000$00, um prédio sito em Paiviegas, com a área de 760 m2, da freguesia e concelho de Miranda do Corvo, omisso na matriz - doc. fls. 20;

5- em 98/06/05 o autor requereu à Câmara Municipal o licenciamento da construção de uma moradia para habitação própria no lugar de Paiviegas, Godinhela, da freguesia e concelho de Miranda do Corvo, no local indicado nas plantas que fez juntar ao requerimento;

6- em 98/08/13 a Câmara Municipal enviou ao autor o seguinte oficio: "relativamente ao processo de obras em epígrafe ... em reunião ... de 03/08/1998 foi deliberado ... indeferir, de acordo com a inf. dos Serviços Técnicos ..." - doc. fls. 26;

7- na informação refere-se que a localização do terreno na planta estava indicada de forma incorrecta e da rectificação feita verificaram os serviços de obras que o terreno se situava em áreas da Reserva Ecológica Nacional e de Reserva Agrícola Nacional- doc. fls. 27;

8- o autor e a família residem num apartamento com 2 quartos;

9- em início de 1997 o autor e esposa decidiram adquirir um terreno em Miranda do Corvo para construírem uma moradia;

10- o autor acordou então com ... a aquisição de um terreno na Cruz dos Areais, Paiviegas, que permitisse a construção de uma moradia;

11- ... pediu à Câmara Municipal informação prévia sobre a possibilidade de construção de uma moradia no terreno sito em Cruz dos Areais, Paiviegas;

12- em 97/05/06 entrou na Câmara Municipal um pedido de informação prévia sobre a viabilidade de construção de uma moradia unifamiliar de 2 pisos, pedido que deu origem ao processo ... ;

13- face ao deferimento do pedido de informação prévia o autor adquiriu o terreno a ... por 1.300.000$00;

14- o terreno vendido está localizado em sítios diferentes nas plantas 1:25.000 constante do processo de informação prévia e da constante do processo de licenciamento;

15- o autor celebrou contrato de empreitada para construção da moradia;

16- o autor continuou a residir na mesma habitação;

17- depois de ter sido indeferido o pedido de licenciamento ninguém mais se dispôs a comprar o terreno em causa;

18- o pedido de indeferimento causou no autor desgosto e mal estar;

19- na planta à escala 1:25000 do pedido de viabilidade o local encontra-se afastado cerca de 5 mm do último "a" da palavra GANDARA e no projecto de' arquitectura o local está assinalado junto a essa mesma letra "a".

20- isto significa uma diferença de 125 metros;

21- esta distância determina que a construção deixa de estar em terreno urbanizável e passa a estar em zona das reservas agrícola e ecológica.

O Direito

A sentença recorrida, considerando que o anterior proprietário do terreno em causa, ao formular o pedido de viabilidade de construção, apresentara uma planta à escala 1:2000 em que o terreno estava correctamente localizado, daí resultando necessariamente a inviabilidade da pretensão, na medida em que o mesmo se situava em áreas da Reserva Ecológica Nacional (REN) e da Reserva Agrícola Nacional (RAN) e outra à escala 1 :25000 em que o terreno se mostrava mal localizado, facto que determinou o deferimento do pedido de viabilidade, concluiu que houve ilicitude e culpa da Ré nesta actuação, pois tinha obrigação de consultar as duas plantas, sendo, por isso, responsável pelos danos invocados pelo A.

A responsabilidade da Câmara situa-se, por isso, de acordo com a sentença recorrida, na actuação ilícita e culposa da Ré, ao deferir, por erro que lhe é inteiramente imputável, um pedido de viabilidade manifestamente ilegal.

E é com base nos parâmetros da responsabilidade civil extracontratual da Administração, regulada no DL n° 48051, à qual são aplicáveis os princípios gerais de cariz civilístico, que a sentença recorrida funda a responsabilidade da Ré.

É sabido que a responsabilidade civil assenta na verificação cumulativa de vários pressupostos, que são o facto ilícito, a culpa, o dano e o nexo de causalidade entre o facto e o dano.

De acordo com a sentença recorrida, a Ré não actuou com a diligência que lhe era exigível em face das circunstâncias concretas do caso, analisando as duas plantas de localização que lhe foram apresentadas pelo requerente.

Com efeito, como se refere na sentença recorrida, "dado que dos termos da lei não resulta que cada uma das plantas se destine a uma determinada finalidade específica talvez a razoabilidade da necessidade de apresentação de duas plantas com escalas tão diferentes seja permitir não só conhecer o alinhamento e perímetro dos edifícios vizinhos do local onde se pretende construir mas também, e talvez fundamentalmente, sanar dúvidas que aquela primeira planta possa suscitar.

Sendo a escala 1:25000 pouco pormenorizada só permitirá uma primeira abordagem em termos, nomeadamente, de localização.

Em situação de pouca clareza, indefinição, dúvidas, os técnicos socorrem-se dessa outra (de 1:2000), mais esclarecedora, e recolhem os elementos de que necessitam".

Teria, assim actuado ilicitamente e com culpa.

Dispõe a Portaria n° 1115-B/94, de 15/12, que indica os elementos que devem instruir os pedidos de informação prévia, no seu artº 1º que:

"O pedido de informação prévia a que se referem os artigos 11º, 31º e 37° do Decreto-Lei n° 445/91, de 20 de Novembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n° 250/94, de 15 de Outubro, deve ser instruído pelos seguintes elementos .-

a) memória descritiva, esclarecendo devidamente a pretensão;

b) extracto da planta síntese do loteamento ou, em alternativa, a planta à escala de 1:25000 e planta à escala 1:2000, ou superior, com a indicação precisa do local onde se pretende executar a obra ".

Ora, de acordo com o preceituado nas disposições conjugadas dos arts. 10°, 11º e 31º do DL 445/91 e no citado artº 1º da Portaria 1115-B/94, é da exclusiva responsabilidade do requerente a “indicação precisa do local”.

Resulta da matéria de facto provada que o pedido de informação prévia foi requerido por B..., então proprietário do terreno que posteriormente vendeu ao A.

Conforme lhe competia, foi o interessado ou o Engº ..., cuja identificação consta das plantas, a pedido daquele, que elaborou e assinalou nas plantas, o terreno relativamente ao qual era pedida a informação prévia.

Ora, de acordo com a planta 1:25000 apresentada, o local nela assinalado pelo requerente situava-se em zona dotada de aptidão construtiva.

Com base neste facto e atendendo aos demais condicionalismos do PDM, a Câmara deu informação positiva sobre a pretensão do requerente.

Na resposta dada ao quesito 7° da Base Instrutória, considerou-se provado que o terreno vendido está localizado em sítios diferentes nas plantas 1:25000 constante do processo de informação prévia e da constante do processo de licenciamento.

Verifica-se, pois, uma evidente disparidade entre o local onde o A. pretende construir e o local a que se refere a informação prévia. E se o pedido de informação é constitutivo de direitos (artº 12°, n° 3 do DL n° 445/91), apenas o é na sua exacta medida, o que quer dizer que estando o pedido de licenciamento formulado pelo A. em desacordo com a informação prévia, não poderia ser aprovado.

O que foi aprovado em sede de informação prévia, foi a viabilidade da construção num local que não corresponde àquele em que o A. pretende construir. O que a Câmara aprovou em sede de informação prévia foi a construção num determinado local, que o requerente indicou na planta 1:25000, local esse que não corresponde ao terreno em causa. Assim, tal informação não padece de ilicitude, pois refere-se a local onde era legalmente permitida a construção.

Por outro lado, a informação prévia prestada teve por base elementos errados fornecidos pelo requerente e que este estava obrigado a indicar com precisão e que, por outro lado, não podia razoavelmente ignorar.

Com efeito, não estamos perante uma realidade oculta que pertença ao domínio privado da autarquia, mas de um facto ao qual foi dada a devida publicidade através da publicação do PDM e das respectivas plantas em Diário da República, designadamente a planta 1:25000 (cfr . artº 2° do Regulamento do PDM).

Nem se diga que na planta à escala 1:2000 a localização estava correcta e que se os serviços camarários tivessem comparado as duas plantas facilmente detectariam o erro.

Há que repetir que é o requerente que tem o ónus de indicar com precisão a localização exacta do local onde pretende construir.

Depois, é da planta à escala 1:25000 que, de acordo com o disposto no artº 2° do PDM de Miranda do Corvo, resultam as "condicionantes, salvaguardas e restrições ao uso dos solos", relativas à RAN, à REN e às servidões administrativas e restrições de utilidade pública, que era o que estava fundamentalmente em causa na informação prévia.

A planta à escala 1:2000 serve apenas para indicação do tipo de construção existente no local e sua volumetria, arruamentos, afastamentos, afim de serem determinadas as condicionantes urbanísticas, nos termos do n° 3 do artº 27° do PDM.

Ora, não se verificavam quaisquer óbices especiais neste domínio quanto à pretendida construção, pelo que, ainda que nesta planta a localização do terreno estivesse correcta, não era facilmente detectável o erro de localização em causa.

Em suma: o pedido de informação prévia foi deferido com base nos elementos documentais elaborados e apresentados pelo requerente. Cabendo a este a indicação precisa da localização do terreno, há que concluir pela falta de ilicitude e de culpa da Ré. E não se mostrando preenchidos estes pressupostos da responsabilidade da Ré, a acção terá de improceder.

Poderá ainda dizer-se que há uma especialidade no presente caso, pelo facto de o A., terceiro de boa fé, ter comprado o terreno ao anterior proprietário, baseado na aparência criada pelo deferimento do pedido de informação prévia. Mas se assim é, como parece, sob pena de injusto enriquecimento do anterior proprietário do terreno, é contra este que ele terá eventualmente de reagir, procurando anular o negócio, com base v. g. no erro sobre os motivos determinantes (cfr. arts. 247° e 251° do Cód. Civil), considerando que o vendedor sabia da essencialidade para o comprador da característica do terreno para a construção.

Por todo o exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, revoga-se a sentença recorrida e julga-se a acção improcedente, absolvendo a Ré do pedido.

Custas pela A., apenas na 1ª instância.

Lisboa, 8 de Maio de 2002

Abel Atanásio – Relator – Angelina Domingues – Madeira dos Santos