O DIREITO
Vem o Município da Trofa interpor recurso de revista do acórdão do TCAN que manteve a sentença de 1ª instância de 09/12/2016 que anulara o ato que pretendia dar execução a uma sentença judicial transitada em julgado que, por sua vez, anulara o ato de homologação da lista unitária de ordenação final dos candidatos do concurso para preenchimento de 36 postos de trabalho, na carreira técnica superior, datado de 17/01/2011 proferido pela Presidente da Câmara Municipal da Trofa.
Para tanto alega que a decisão recorrida padece de erro de direito já que são nulos os atos consequentes de atos administrativos anteriormente anulados ou revogados, desde que não haja contrainteressados com interesse legítimo na manutenção do ato consequente.
Pelo que se impunha, antes de repetir o procedimento concursal para expurgo das ilegalidades apontadas pelo Tribunal, declarar a nulidade do contrato de trabalho da Autora por ter deixado de existir procedimento que permitia a manutenção do vínculo contratual.
Na verdade, o fundamento procedimental que permitia e sustentava celebração dos contratos (procedimento concursal) desapareceu, face ao acórdão do TCA Norte e respetivo trânsito em julgado no processo nº 420/11.5BEPNF.
Conclui que:
1_ O ato administrativo foi praticado em execução e obediência a uma sentença judicial transitada em julgado que anulou o ato homologatório da lista de classificação final dos candidatos do concurso, pelo que se impõe, nos termos do art. 133.º, n.º 2, i) do CPA, para cumprimento da mesma, declarar a nulidade dos atos consequentes de atos administrativos anteriormente anulados ou revogados.
2- Erra a decisão ao entender que ocorre o vício de audição da Autora, por errada interpretação dos factos dados como provados, sob as alíneas E) e F) do probatório da sentença.
1_Quanto à 1ª questão vejamos se a decisão recorrida violou o art.133º, nº2 al. i) do CPA ao considerar inválido um ato administrativo que declarou a nulidade de um contrato de trabalho em funções públicas celebrado ao abrigo de um concurso público que foi judicialmente anulado por vício de falta de fundamentação.
E se, nomeadamente, a decisão recorrida implicou o não cumprimento de uma decisão judicial transitada em julgado.
Então vejamos.
Dispunha a alínea i) do n.º 2 do art 133.º do CPA de 1991, em vigor no âmbito dos factos aqui em causa, que são nulos “os atos consequentes de atos administrativos anteriormente anulados ou revogados, desde que não haja contrainteressados com interesse legítimo na manutenção do ato consequente”.
A propósito do que é um ato consequente diz-se no Ac. do STA 040201A de 30-01-2007 que:
“..Mas o que deve entender-se por ato consequente? Este Supremo Tribunal tem entendido como “ato consequente aquele cuja prática e conteúdo depende da existência de um ato anterior que lhe serve de causa, base ou pressuposto” (Ac. do STA de 29/3/2006rec. n°1149/05), aliás, na continuidade de há longo tempo, como se decidiu já no acórdão deste mesmo Supremo Tribunal de 28/11/1969 de que um ato administrativo só assume a natureza de ato consequente se a sua prática não for possível sem a prática de outro ato antecedente (in Acórdãos Doutrinais n°101, pág. 657).
Em nada diverge o conceito jurisprudencial daquele que a doutrina nos fornece, pois que o define como “o ato administrativo praticado ou dotado de certo conteúdo em virtude da prática de um ato administrativo anterior” (Freitas do Amaral, Execução de Sentenças dos Tribunais Administrativos, 2ª ed., pág.84; ver, ainda, Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco Amorim, in CPA, 2ª ed., pág. 650).
Porém, este conceito de ato consequente é demasiado abrangente e generalizante para ferir de nulidade todos os atos que de uma forma lógica, cronológica ou formalmente tenham uma ligação com o ato judicialmente anulado. Se assim fosse, desde que tivesse sido anulado todo e qualquer ato prévio, antecedente, pressuposto ou pré-relacional, tal anulação acarretaria a nulidade do ato consequente. Assim, o conceito de ato consequente utilizado no artº 133º nº2 al. i) do CPA terá que ser mais restrito, o seu conteúdo mais redutor, o seu campo de aplicação mais estreito.
E desta necessidade se apercebeu este STA, entre outras situações, quando no seu acórdão de 7/7/1994 decidiu que “nem todos os atos consequentes, porém são necessariamente nulos; a Administração deve restringir-se ao estritamente necessário na reconstituição da situação hipotética, doutro modo, excedidos aqueles limites e sempre que com isso sejam afetados direitos entretanto adquiridos, viola o princípio da proporcionalidade” (rec. nº 30 612).
Mas este mesmo tribunal, veio, mais tarde, através do seu acórdão de 26/5/1998, precisar o conceito de ato consequente, ao sentenciar que “basta que um ato seja condicionado quanto ao seu conteúdo por outro anulado por decisão transitada para que o mesmo se possa considerar como consequente daquele outro, sendo o mesmo nulo [art. 133.º, n°1, al. i) do Cód. Proc. Adm.] “rec. n° 41 772).(...)
Em suma, face a todas estas posições jurisprudenciais e doutrinais, podemos concluir que o conceito de atos consequentes, para efeitos do disposto no art.133° n°2 al. i) do CPA, não é coincidente com o conceito normalmente tido de ato consequente, sendo mais restrito.
Assim, para além de uma relação cronológica, lógica e sequencial, terá que haver uma relação mais íntima entre os dois atos, tem que haver um nexo de dependência necessária (Aroso de Almeida, ob. cit., pág. 333), ou, nas palavras de Alberto Xavier, “haver um decisivo relevo do nexo de sucesso procedimental, para que quando um ato tenha de ser anulado, tenham de ser anulados também os termos subsequentes que dele dependam absolutamente” (O Processo Administrativo Gracioso, pág. 232).”
A questão é, pois, que não obstante um ato poder ser consequente de outro, como no caso da celebração de contrato na sequência de homologação de uma graduação concursal, nem por isso, para efeitos da sua nulidade nos termos deste preceito, tal pressupõe que o conteúdo do ato ora anulado não possa mesmo permanecer na ordem jurídica.
O que significa que este artigo 133 nº2 al. i) do CPA tem de ser conjugado com o art.173º do CPTA, então em vigor, que dispunha:
“ 1 - Sem prejuízo do eventual poder de praticar novo ato administrativo, no respeito pelos limites ditados pela autoridade do caso julgado, a anulação de um ato administrativo constitui a Administração no dever de reconstituir a situação que existiria se o ato anulado não tivesse sido praticado, bem como de dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido com fundamento no ato entretanto anulado, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter atuado.
2 - Para efeitos do disposto no número anterior, a Administração pode ficar constituída no dever de praticar atos dotados de eficácia retroativa que não envolvam a imposição de deveres, a aplicação de sanções ou a restrição de direitos ou interesses legalmente protegidos, bem como no dever de remover, reformar ou substituir atos jurídicos e alterar situações de facto que possam ter surgido na pendência do processo e cuja manutenção seja incompatível com a execução da sentença de anulação.
3 - Os beneficiários de atos consequentes praticados há mais de um ano que desconheciam sem culpa a precariedade da sua situação têm direito a ser indemnizados pelos danos que sofram em consequência da anulação, mas a sua situação jurídica não pode ser posta em causa se esses danos forem de difícil ou impossível reparação e for manifesta a desproporção existente entre o seu interesse na manutenção da situação e o interesse na execução da sentença anulatória.
4 - Quando à reintegração ou recolocação de um funcionário que tenha obtido a anulação de um ato administrativo se oponha a existência de terceiros interessados na manutenção de situações incompatíveis, constituídas em seu favor por ato administrativo praticado há mais de um ano, o funcionário que obteve a anulação tem direito a ser provido em lugar de categoria igual ou equivalente àquela em que deveria ser colocado, ou, não sendo isso possível, à primeira vaga que venha a surgir na categoria correspondente, exercendo transitoriamente funções fora do quadro até à integração neste.”
Ora, como resulta do acórdão de 02.04.2014, proferido no processo n.º 420/11.5BEPNF do TAF de Penafiel, a que se alude em B) da matéria de facto, o ato de homologação da lista de ordenação final daquele procedimento concursal foi anulado por vício de forma da falta de fundamentação já que não constava da deliberação do Júri “a fundamentação da avaliação dos candidatos a homologação constitui uma aceitação ou remissão para aquela, absorvendo toda a fundamentação constante da ata. E se a deliberação do Júri padece do vício de forma, por falta de fundamentação então o ato de homologação da lista de ordenação final que para aquelas remete também não se mostra fundamentado”.
Neste âmbito se insere o dever de reconstituição da situação que existiria se o ato anulado não tivesse sido praticado, ou seja, não é o desencadear de um novo procedimento, mas antes expurgar o ato do vício que motivou aquela decisão e que passa, no caso concreto, pelo retomar do procedimento concursal, com nova deliberação do Júri do concurso e ato de homologação da lista de ordenação final devidamente fundamentados.
O que é perfeitamente compatível com a renovação do ato com o mesmo conteúdo só que com a fundamentação em falta.
Pelo que, a execução devida de uma sentença de anulação de ato de homologação de concurso que padece de vício de falta de fundamentação não é a eliminação dos contratos celebrados ao abrigo desse ato, mas antes a prática de um ato devidamente fundamentado que poderá não interferir com os referidos contratos já celebrados.
Nestes termos não podemos dizer que se impunha a anulação dos contratos celebrados em decorrência de uma determinada deliberação de homologação de graduação de candidatos se é possível a renovação do ato com o mesmo conteúdo, ou seja, no caso, após anulação da anterior deliberação pelo acórdão de 02.04.2014, proferido no processo n.° 420/11.5BEPNF do TAF de Penafiel.
Em suma, não se impunha, nem é adequado, para cumprimento do referido acórdão a nulidade dos referidos contratos como consequência da anulação do ato de homologação supra e como reconstituição da situação hipotética decorrente da anulação do mesmo.
Só se justificava a anulação ou declaração de nulidade dos referidos se a sua manutenção fosse incompatível com a execução da sentença anulatória o que não sucede quando o ato anulado, como é o caso dos atos anulados por vício de forma, possa vir a ser substituído por ato de idêntico conteúdo.
Na verdade, a eficácia de caso julgado anulatório está circunscrita às ilegalidades que conduziram à anulação do ato, nada obstando a que a Administração emita novo ato com idêntico ou diverso conteúdo, em sede de retoma do procedimento concursal, desde que sanadas as ilegalidades que haviam determinado a sua anulação.
A remoção de ato consequente, pela declaração da sua nulidade, só se justifica quando a sua manutenção for incompatível com a execução da sentença anulatória o que não sucede quando o ato é anulado por vício de forma, já que pode vir a ser substituído por ato de idêntico conteúdo, mantendo a base legal que serve de suporte ao ato consequente.
Pelo que, face à anulação pelo TAF de Penafiel, do ato de homologação da lista de ordenação final do concurso, no âmbito do Processo n.º 420/11.5TBPNF, por vício de forma, deve o procedimento concursal ser retomado no sentido da reconstituição da situação que existiria se o ato inválido não tivesse sido praticado, apenas se colocando a declaração de nulidade dos contratos de trabalho, se a graduação que vier a resultar do novo ato a praticar assim o impuser.
2. Vejamos agora a segunda questão suscitada de que o ato em causa não violou o princípio de audição da Autora.
Decidiu-se no acórdão recorrido, a propósito da violação dos princípios da participação e do contraditório que:
“...No que respeita à invocada ausência de violação dos princípios da participação (artigo 8° do CPA) e do contraditório (artigo 100° do CPA), apontadas pelo Recorrente/Município nas suas alegações de Recurso, sempre se dirá que o despacho objeto de impugnação não cuidou de emitir pronúncia sobre os aspetos que haviam sido referidos pela Autora, quando para tal foi ouvida, o que constitui só por si violação dos princípios da participação e do contraditório, o que sempre determinaria a anulação do ato proferido (artigo 135° do CPA).
Naturalmente que a obrigação de “audição”, sempre pressupõe que em resultado da mesma, sejam devidamente ponderados os argumentos aduzidos pelo interessado, sob pena da audiência prévia ficar despida de objeto e de objetivo.
Tendo o ato aqui controvertido sido proferido no âmbito de um poder não vinculado, a ausência de ponderação da “audiência” realizada, não poderá ser sanada em decorrência do princípio do aproveitamento dos atos administrativos - utile per inutile non vitiatur -, pois que a ponderação que se fizesse, sempre poderia alterar o sentido e oportunidade da decisão proferida...”.
A questão é, pois, a de saber se, no caso sub judice, foi cumprido o disposto no referido art. 100º do CPA., atual 121º do novo CPA:
1 - Concluída a instrução, e salvo o disposto no artigo 103.º, os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta. (…)”.
O direito de audiência assim previsto pelo art. 100º do CPA, no âmbito do procedimento administrativo, é uma concretização do direito de participação dos cidadãos na formação das decisões administrativas que lhes digam respeito, assegurado pelo art. 267º, nº 5, da CRP, visando assegurar-lhes uma tutela preventiva contra lesões dos seus direitos ou interesses.
Após a anulação da deliberação que homologara graduação foi retomado o procedimento, impondo-se a audição dos interessados na manutenção de contratos que se pretendiam anular.
Aliás, o próprio recorrente assim o qualifica ao referir logo na 1ª conclusão das alegações:
“1. O despacho impugnado foi proferido num procedimento concursal comum, na sequência e em execução de uma sentença judicial transitada em julgado e na qual a A. foi contrainteressada.”
Estamos, pois, perante um ato praticado no âmbito de um procedimento, pelo que se impunha a audição dos interessados com ele visados.
O que aconteceu.
Só que o despacho mencionado em E) e F) dos factos provados não se pronunciou expressamente sobre qualquer dos aspetos referidos na pronúncia da A. mencionada em D) dos factos provados.
Mas, tal não significa que tenha desconsiderado esta pronúncia, violando, assim, os princípios da participação e do contraditório.
Como resulta do artigo 267.º n.º 5 da CRP em articulação com o referido artigo 100º e sgs do CPA durante o procedimento administrativo e antes de tomada a decisão final, os cidadãos têm o direito de participar e de serem ouvidos na formação das decisões em que sejam interessados.
Esta audiência prévia caracteriza-se pela chamada dos interessados ao procedimento administrativo visando evitar uma decisão-surpresa por parte da Administração, dar a oportunidade aos particulares de argumentarem e fazerem valer as suas posições face à decisão que a Administração pretende tomar, auxiliando-a nessa decisão.
E, no caso sub judice, o despacho mencionado em E) e F) dos factos provados, que é a decisão aqui impugnada, apesar de não se pronunciar sobre cada um dos aspetos referidos na pronúncia da A. mencionada em D) dos factos provados, expressamente refere que as alegações apresentadas em sede de audiência prévia não são de molde a alterar a decisão de nulidade dos contratos, face aos pareceres solicitados após a audiência prévia aqui em causa.
Como se extrai do mesmo:
“ (...) Foram solicitados pareceres ao mandatário judicial...sobre as alegações apresentadas...em sede de audiência prévia, tendo os mesmos sido enviados no sentido de, em conclusão, serem nulos..._Fazendo fé nos sobreditos pareceres emitidos, as alegações apresentadas pelos trabalhadores em sede de audiência prévia não são suscetíveis de alterar, quer nos fundamentos de facto, quer nos de direito, a intenção desta C...M... em reconhecer a nulidade dos respetivos contratos de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado. (...) ”.
Pelo que, não há qualquer dúvida de que foi tomada em consideração a posição dos interessados manifestada em audiência prévia.
Não tendo havido qualquer desconsideração pela pronúncia das aqui recorridas em sede de audiência prévia, não foram violados os princípios da participação e do contraditório.
Procede, pois, o recurso nesta parte.
Em face de todo o exposto acordam os juízes deste STA em conceder parcial provimento ao recurso e, em consequência, revogar o acórdão recorrido no segmento que havia anulado o ato com fundamento na preterição do direito à audiência prévia, mantendo, no mais, o decidido pelas instâncias.
Custas pelo recorrente em 3/4 e 1/4 pelas recorridas.
Lisboa, 15 de Novembro de 2018. – Ana Paula Soares Leite Martins Portela (relatora) – Jorge Artur Madeira dos Santos - Carlos Luís Medeiros de Carvalho.
