3 O Direito
O presente recurso de revista vem interposto do acórdão do TCA Sul que decidiu não conhecer do recurso, e ordenar a baixa dos autos ao TAF de Loulé para aí ser proferida decisão sobre o requerimento de interposição de recurso, enquanto reclamação para a conferência, se reunidos os respectivos pressupostos.
Alegam os Recorrentes que: i) a decisão de 1ª instância foi proferida por juiz singular, não sendo, do ponto de vista material, tomada no uso de poderes conferidos pela alínea i) do nº 1 do art. 27º do CPTA, pelo que dela cabe recurso e não reclamação; ii) ainda que assim se não entenda, o acórdão uniformizador do Pleno do STA, aplicado retroactivamente, aos recursos que foram interpostos em juízo antes da prolação desse acórdão Uniformizador de jurisprudência viola o princípio da tutela jurisdicional efectiva, com assento constitucional no artigo 20.º da Constituição, assim como os princípios da segurança e certeza jurídica e ainda da protecção da confiança, corolários do princípio de Estado de Direito democrático, previsto no artigo 2.º da Constituição; iii) a convolação do recurso em reclamação deve ser admitida, independentemente de ter sido entregue para além do prazo da reclamação; iv) o n.º 2 do artigo 27.º do CPTA interpretado no sentido de ser aplicável aos casos em que a decisão foi proferida por juiz singular, sem invocação expressa da qualidade de Relator, sem que o juiz se encontre material e regularmente investido nessas funções, sem que o processo tenha sido distribuído, em primeira instância, a uma formação colegial, e sem aferir da legalidade e correcção, em termos materiais e substanciais, da invocação dos poderes conferidos pelo n.º 1 do mesmo preceito, é inconstitucional, por violar o direito fundamental à tutela jurisdicional efectiva, bem como os princípios da segurança, certeza jurídicas e protecção da confiança.
São, pois, estas, as questões que cumpre apreciar e decidir.
Vejamos.
Conforme decorre dos factos, a decisão sobre que se debruçou o acórdão recorrido foi proferida numa acção administrativa especial, que tem valor superior à alçada, pelo relator, em sede de despacho saneador (cfr. art. 87º, nº 1, al. a) do CPTA).
Determina o art. 40º, nº 3, do ETAF que “nas acções administrativas especiais de valor superior à alçada, o tribunal funciona em formação de três juízes, à qual compete o julgamento da matéria de facto e de direito”.
Por sua vez, estabelece o art. 27º, nº 1, do CPTA, que, “Compete ao relator sem prejuízo dos demais poderes que lhe são conferidos neste Código: (…); i) Proferir decisão quando entenda que a questão a decidir é simples, designadamente por já ter sido judicialmente apreciada de modo uniforme e reiterado, ou que a pretensão é manifestamente infundada; (…)”. E, nos termos do nº 2 do mesmo preceito, “dos despachos do relator cabe reclamação para a conferência”.
Um dos poderes concedidos ao relator é o de, findos os articulados, proferir despacho saneador, quando deva conhecer obrigatoriamente de todas as questões que obstem ao conhecimento do objecto do recurso (referido art. 87º, nº 1, al. a) do CPTA).
Ora, a decisão proferida foi-o precisamente ao abrigo do disposto no art. 87º, nº 1, al. a) do CPTA, como expressamente invocado, tendo a 1ª instância julgado procedente a excepção de ilegitmidade dos Autores.
Invocou-se, igualmente, o art. 27º, nº 1, al. i) do CPTA para a sua prolação, o que nem seria necessário, uma vez que, nos termos daquele citado art. 87º, nº 1 do CPTA, o despacho saneador é proferido pelo juiz a quem o processo foi distribuído que assume a função de relator nas acções contempladas pelo nº 3 do art. 40º do ETAF, como é o caso presente.
Isto é, sempre que se verifique a previsão do art. 40º, nº 3 do ETAF, o juiz a quem o processo é distribuído funciona ab initio como relator, sendo nesta qualidade que profere todas as decisões que tome singularmente, e não na de juiz singular, funcionando o tribunal em formação colectiva, nos casos não contemplados no nº 1 do art. 27º do CPTA, que elenca diversos poderes do relator (havendo outros contemplados na lei, nomeadamente, o previsto no já referido art. 87º, nº 1, al. a) do CPTA).
No caso presente o juiz decidiu assumidamente como relator (ao invocar o art. 27º, nº 1, al. i) do CPTA), o que pressupõe a existência duma formação colectiva, cuja intervenção ocorrerá sempre que tal seja imposto pela lei do processo, nomeadamente, de acordo com o disposto nos arts. 92º, nº 1, 94º e 95º, nº 1, todos do CPTA - cfr. ac. deste STA de 05.11.2013, proc. 0532/13.
Neste aresto expendeu-se que:
«(…), havendo lugar a decisão por tribunal de composição colegial há relator que é o titular do processo, como é patente (art. 40º, n.º 3 do ETAF e art. 92º, n.º 1, do CPTA). Da decisão por ele proferida cabe reclamação para a conferência, independentemente do nome que lhe atribua (art. 27º, n.º 1, alínea i) e n.º 2). A opção por essa forma de intervenção não é sindicável e as razões que a suportam estão pressupostas na respectiva norma. A opção por essa forma de intervenção não é sindicável e as razões que a suportam estão pressupostas na respectiva norma. A opção do relator por ela não viola nem o princípio da confiança nem o da tutela jurisdicional efectiva (as partes são representadas em tribunal por advogados que têm formação técnica bastante para distinguirem as decisões dos juízes singulares que decidam singularmente o que só assim pode ser decidido, daquelas outras que, devendo ser decididas por um colectivo de três juízes, o são apenas por um a coberto de um preceito do CPTA que lho consente)».
No entanto, esta formação colectiva não depende de qualquer formalidade de constituição ou investidura, sendo diversa a forma da sua designação nos tribunais superiores e nos tribunais administrativos de círculo.
Como escrevem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, no CPTA anotado, 2ª ed. revista, 2007, pág. 560:
«O relator é, pois, aquele a quem o processo for distribuído, e os adjuntos serão designados, nos tribunais superiores, segundo o escalonamento previsto no artigo 18.º do ETAF (cfr. artigo 34.º), e nos tribunais administrativos de círculo, segundo o critério equitativo que tiver sido fixado pelo respectivo presidente (artigo 43.º, n.º 3, alínea h) do ETAF)».
Critério este que em nada contende, e terá que ter em conta, eventuais impedimentos, tal como previsto no art. 115º e seguintes do CPC.
Certo é que, por se tratar de uma decisão do relator, da mesma cabia reclamação para a conferência, no prazo de 10 dias, por aplicação do art. 29º, n.º 1, do CPTA e não directamente recurso jurisdicional.
Tal reclamação é para a conferência do próprio tribunal de 1ª instância, nos termos do citado nº 2 do art. 27º do CPTA.
Conforme escreve o Conselheiro Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in “Dicionário de Contencioso Administrativo”, a pág. 620 (entrada Relator, 2.):
«Dos despachos do relator cabe reclamação para a conferência, que constitui o único meio de reacção de que dispõe a parte que se considere prejudicada, e que se destina a permitir que o relator leve o processo à conferência de modo a que sobre a matéria do despacho recaía um acórdão. Se a conferência confirmar o despacho do relator, o interessado poderá então lançar mão do recurso jurisdicional quando este seja admissível, impugnando a decisão colegial perante o TCA, quando seja proferida pelo tribunal administrativo de círculo funcionando em formação de três juízes (…)».
Também Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in “Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Vol. I, 2004, anotação IV ao art. 27º do CPTA, págs. 221 e 222, referem que:
«Quanto à competência do relator em matéria de actos e efeitos processuais específicos, há que tomar em conta não apenas o disposto nas diversas alíneas deste art. 27.º, mas também os demais poderes que lhe estejam esparsamente atribuídos no Código, de maneira explícita ou implícita, como sucede, por exemplo, no caso, do art. 58.º/4, da alínea a) do art. 87º.º/1 e do art. 90.º/1 e 2.»
Ou seja, de acordo com o estabelecido no art. 27º, nº 2 do CPTA, só não há lugar a reclamação para a conferência relativamente a despachos de mero expediente, a despachos que recebam recursos de acórdãos do tribunal e dos proferidos no TCA que não recebam recursos de acórdãos desse tribunal, havendo lugar a essa reclamação quanto a todos os outros despachos do relator.
É que, como escrevem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, na obra citada, sobre o art. 27º, nº 2, págs. 223 e 224:
«Estes poderes do relator, alguns verdadeiramente decisivos – porque não apenas moldam mas, às vezes, definem o destino do processo ou do pedido, a sua procedência ou decadência – tinham de ter uma «válvula de escape» para assegurar que quem controla ou julga o processo é, em última instância, o tribunal colectivo, não um dos seus juízes.
Daí que a possibilidade prevista neste n.º 2 de as partes reclamarem para a formação de juízes, para a conferência, dos actos e despachos do relator, a fim de os fazer reapreciar (e revogar ou substituir) em acórdão subscrito por todos os juízes, incluindo o reclamado.
É nesta reclamação que reside o contrapeso dos poderes que a lei, por inquestionáveis regras de eficiência, desafogo e celeridade judicial, conferiu ao relator em detrimento da competência «natural» do colectivo».
Tal é o entendimento que desde sempre resultou das disposições legais indicadas, e, muito antes do acórdão uniformizador de jurisprudência de 05.06.2012, proferido no processo 420/12, já este STA tinha decidido que a forma adequada de reagir contra a decisão do relator, era a reclamação e não o recurso (cfr. acórdão desta Secção de 19.10.2010, proc. 0542/10 e da 2ª Secção, acórdãos de 15.03.2006, proc. 01173/05 e de 30.06.2010, proc. 0156/10, estes últimos em casos semelhantes aos dos autos, tal como no recente acórdão desta Secção de 29.01.2015, proc. 99/14, todos disponíveis in www.dgsi.pt).
Esta interpretação é igualmente a que resulta da decisão tomada pelo STA, em Pleno, no referido Acórdão uniformizador nº 420/12, de 05.06.2012 (in www.dgsi.pt), sendo aqui também aplicável.
Mais recentemente, no acórdão deste Supremo Tribunal de 29.01.2015, proc. 99/14 (com um voto de vencido) foi consignada esta posição, sendo novamente sustentada no acórdão de 25.11.2015, proc. nº 733/15, agora de forma unânime, aí se expendendo o seguinte:
«Reiteramos aqui essa jurisprudência, que contraria a argumentação esgrimida pelo ora recorrente e que – no tocante à questão crucial da sua aplicabilidade na fase do saneador – é explanável em poucas proposições sintéticas. Assim:
A norma organizativa prevista no art. 40º, n.º 3, do ETAF tem primazia sobre as regras processuais constantes ou deduzíveis do CPTA e do CPC.
Essa norma rege para as «acções administrativas especiais de valor superior à alçada». E ela não se limita a afirmar que o julgamento dessas acções compete a uma «formação de três juízes»; pois também diz que, nessas acções, o TAC «funciona em formação de três juízes».
Ao estatuir que o TAC «funciona» assim, o art. 40º, n.º 3, do ETAF está evidentemente a dizer que tais acções estão, «ab initio et interim», sujeitas a esse regime de funcionamento – em vez dessa «formação de três juízes» só aparecer na fase de julgamento propriamente dita, se e quando existir.
Aliás, o art. 40º, n.º 3, não distingue entre as fases de saneador e de julgamento. A falta dessa distinção aponta logo para que não devamos distingui-las («ubi lex non distinguit…»), pelo que o «julgamento» referido na norma não será apenas o realizável «in fine». E isto, que é meramente sugerido pela parte final da norma, recebe plena confirmação da sua parte inicial – onde se diz que, ao longo das acções aí previstas, o tribunal «funciona em formação de três juízes».
E a simples presença desta regra traz uma consequência imediata: funcionando o TAC «em formação de três juízes», algum deles terá de processar os autos, intervindo neles como relator. Portanto, o juiz do TAC a quem o processo for distribuído intervém nele na qualidade de relator.
Sendo assim, o despacho saneador em que o relator decida uma acção administrativa especial de valor superior à alçada está sujeito a reclamação para a conferência, nos termos do art. 27º, nº 2, do CPTA; pois só este meio impugnatório intercalar permite que as acções do género sejam julgadas nos TAC’s pela «formação de três juízes» encarada – no art. 40º, nº 3, do ETAF – como o modo próprio de funcionamento desses tribunais de 1ª instância».
Esta jurisprudência é de reiterar no caso sub judice, pela similitude das situações que lhe estão subjacentes (cfr. no mesmo sentido o acórdão deste Supremo Tribunal de 03.12.2015, proc. 59/15).
Improcedem, consequentemente, as conclusões 5ª a 23ª (as 1ª a 4ª respeitam à admissibilidade da revista).
Os Recorrentes alegam ainda que a aplicação retroactiva deste acórdão uniformizador do Pleno do STA, aos recursos que foram interpostos em juízo antes da prolação desse acórdão uniformizador de jurisprudência viola o princípio da tutela jurisdicional efectiva, previsto no art. 20º da CRP, assim como os princípios da segurança e certeza jurídica e ainda da protecção da confiança, corolários do princípio de Estado de Direito democrático, previsto no art. 2º da Constituição.
Como já se disse a interpretação acima perfilhada sempre resultou dos preceitos legais aplicáveis, havendo jurisprudência deste STA anterior ao referido acórdão uniformizador de 05.06.2012 nesse sentido, pelo que aquele acórdão de uniformização não inovou em termos legais e se limitou a interpretar uma lei que já existia.
Como se escreveu no acórdão deste STA de 15.05.2014, proc. 01695/13, a tal propósito:
«Na verdade apesar da sua força persuasiva e da influência marcada que, de acordo com a sua finalidade, passou, por essa via, a exercer sobre a aplicação e interpretação do direito (Cfr. António Santos Abrantes Geraldes, “Recursos no Novo Código de Processo Civil, p. 381), certo é que os efeitos dispositivos do acórdão uniformizador esgotaram-se no âmbito das decisões que foram objecto de recurso para uniformização de jurisprudência (art. 152º/5/6 CPTA). A sua decisão não se estendeu a outras situações passadas nem passou a valer como prescrição obrigatória para o futuro.
Não é, pois, um acto jurisdicional normativo (Cfr. Marcelo Rebelo de Sousa e Sofia Galvão, in “Introdução do Estudo do Direito”, pp. 139-142). E esta é a chave. Por não o ser, não é rigoroso falar-se em “aplicação” do acórdão e, contra o que defende o recorrente, não há que seguir qualquer analogia com as regras de aplicação retroactiva das leis (cfr. art. 12º CC) (Cfr. Miguel Teixeira de Sousa, in “Introdução ao Estudo do Direito”, p. 138),de molde a justificar que aos recursos interpostos anteriormente à sua publicação se aplique a norma do art. 27º/1/i) do CPTA com uma interpretação diferente da que nele se perfilhou.
Para obter o efeito que o recorrente pretende – recebimento do recurso sem precedência de reclamação para a conferência – não é, igualmente, adequada a reclamada analogia com a norma do artigo 282º/4 da CRP. O acórdão de uniformização do STA que se limita a consagrar a que considera ser a melhor interpretação de uma norma, sem interferir na sua vigência, não é seguramente análogo a uma decisão do Tribunal Constitucional que declare a inconstitucionalidade com força obrigatória geral da norma que foi objecto de recurso, equivalendo à respectiva declaração de nulidade e improdutividade originária de efeitos.
(…)
Apesar de ancorada na jurisprudência uniformizada, a decisão de não receber o recurso, mais não fez do que aplicar o quadro legal vigente, na interpretação seguida pelo acórdão de uniformização. E se este não inovou, se nada criou no âmbito do quadro legal, não é passível de retroactivadade, nem pode radicar nele qualquer afronta aos invocados princípios da boa-fé processual, da confiança e da segurança jurídica ou ofensa ao direito ao recurso e à tutela judicial efectiva.»
Termos em que improcede a conclusão 24ª.
Quanto à alegada inconstitucionalidade do nº 2 do art. 27º do CPTA, na interpretação perfilhada, também não se verifica, sendo certo que, contrariamente ao que pressupõem os recorrentes, e como já acima se disse, a decisão foi proferida pelo relator e não por juiz singular.
Como se sumariou no ponto III do Acórdão de 05.06.2012, uniformizador de jurisprudência: “A reclamação para a conferência prevista no n.º 2 é uma forma como outra qualquer de reagir contra decisões desfavoráveis que não limita – antes acrescenta – as formas de reacção, não padecendo de qualquer inconstitucionalidade.” – cfr. igualmente o acórdão de 05.12.2013, proc. 01360/13 e o já citado acórdão de 15.05.2014.
Aliás, o Tribunal Constitucional, nomeadamente, no acórdão 846/2013, já emitiu pronúncia no sentido de que aquele regime legal não afrontava os princípios constitucionais acima mencionados, nos seguintes termos:
«Não julgar inconstitucional a norma constante do artigo 27º, nº 1, alínea i) e nº 2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, interpretado com o sentido de que das sentenças proferidas no âmbito de acções administrativas especiais de valor superior à alçada, julgadas pelo Tribunal singular ao abrigo da referida alínea i) do nº 1 do artigo 27º, não cabe recurso ordinário para o Tribunal Central Administrativo, mas apenas reclamação para a conferência».
Posição que reiterou no acórdão do Plenário nº 577/2015, de 03.11.2015 (proferido no processo nº 629/14).
Improcede, consequentemente, a conclusão 27ª.
Por fim, quanto à alegação de que a convolação do recurso em reclamação deve ser admitida, independentemente de ter sido entregue para além do prazo da reclamação, a lei não não permite tal entendimento.
Já se disse que o prazo legal para reclamar para a conferência, de decisões do relator, é de 10 dias, atento o que dispõe o nº 1 do art. 29º do CPTA.
Trata-se de um prazo peremptório, cujo decurso extingue o direito de praticar o acto (cfr. art. 139º, nºs 1 e 3 do CPC, aplicável ex vi do art. 1º do CPTA).
Assim, a convolação do recurso em reclamação para a conferência só é possível caso seja ainda possível praticar o acto, aplicando-se, aí sim, o disposto no nº 3 do art. 193º do CPC.
Se tiver decorrido o prazo para essa prática a lei não permite a convolação. A não se entender assim, qualquer prazo para a prática de um acto se poderia renovar depois de esgotado, desde que se manifestasse a vontade de praticar acto de natureza idêntica.
Aliás, não admitir a convolação fora do prazo legal, corresponde ao entendimento deste STA, por exemplo nos acórdãos de 29.01.2015, proc. 99/14, de 26.06.2014, proc. 01831/13, de 28.03.2012, proc. 0618/11 e de 22.02.2011, proferido no processo 0449/10. Neste último acórdão expendeu-se o seguinte: “não pode convolar-se em reclamação para a conferência o recurso da decisão do relator para o Pleno da 1ª Secção, se o recurso tiver sido interposto depois de esgotado o prazo da reclamação”.
E nem sequer se cria uma situação de injustiça, se tivermos em conta os interesses de ambas as partes, pois que, como se escreveu no recente acórdão de 26.06.2014 (acima indicado), tirado em formação alargada desta Secção, “Vigorando no processo, o princípio da igualdade das partes (art. 6º do CPTA) a posição jurídica da parte que pretende o trânsito da decisão favorável é processualmente tão relevante como a posição da parte que dela pretende recorrer para além do prazo legal.”
Improcedem, consequentemente, as conclusões 25ª e 26ª.
Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso.
Custas pelos Recorrentes.
Lisboa, 7 de Janeiro de 2016. – Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa (relatora) – Maria Benedita Malaquias Pires Urbano – Alberto Acácio de Sá Costa Reis.
