Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo
1 – “B………, SA”, melhor identificada nos autos, vem recorrer para este Supremo Tribunal da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco, que julgou por intempestivo o pedido por ela deduzido contra a revisão do acto tributário de liquidação referente às taxas municipais de ocupação da via pública.
Termina as suas alegações de recurso, formulando as seguintes conclusões:
A). Em 23 de março de 2007, o Município da Guarda notificou a Recorrente da liquidação das Taxas e Imposto do Selo associado, no valor global de Euros 16.621,13.
B). Tendo-se tornado evidente para a ora Recorrente, em função da jurisprudência crescente do STA sobre a matéria, que a liquidação de quaisquer taxas desta natureza era ilegal já desde a entrada em vigor da LCE, solicitou ao Município da Guarda, em 23 de março de 2011, a revisão oficiosa do ato de liquidação em causa.
C). Do indeferimento pelo Município da Guarda desse pedido de revisão oficiosa deduziu a ora Recorrente impugnação judicial no Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco, de cuja improcedência veio a ser notificada em 19 de dezembro de 2012. -
D). O tribunal a quo não chegou a debruçar-se sobre a questão de mérito levada a juízo, na medida em que na Sentença Recorrida julgou intempestivo o pedido de revisão oficiosa apresentado pela Recorrente, entendendo que, alegadamente, o mesmo deveria ter sido apresentado no prazo de 30 dias a contar da notificação do ato de liquidação das Taxas, precisamente o prazo da reclamação das mesmas.
E). Salvo o devido respeito, a Sentença Recorrida desconsidera jurisprudência firme e constante do STA que de há muito cristalizou a correta interpretação do artigo 78.º da LGT, no sentido de permitir ao contribuinte impulsionar a revisão oficiosa de atos de liquidação de tributos viciados de erros imputáveis aos serviços precisamente no mesmo prazo de que estes últimos dispõem para proceder a essa revisão oficiosa.
F). Ou seja, o STA tem reiteradamente afirmado - em pelo menos 13 (treze) acórdãos na última década - que, existindo um erro imputável aos serviços, “O prazo para a iniciativa do contribuinte é, neste caso, o mesmo de que dispõe a Administração, ou seja, quatro anos, (acórdão do STA de 24 de maio de 2006 (processo nº1155/05) e posteriormente reiterado).
G). E a revisão oficiosa do ato de liquidação de taxas de ocupação da via pública idênticas às taxas controvertidas nos presentes autos foi também, em concreto, já confirmado pelo STA como meio apropriado de reação em pelo menos dois casos, nos recentes e já citados acórdãos de 1 de junho de 2011 (processo n.º 179111) e de 14 de junho de 2012 (processo n.º 281112).
H). Não deve, pois, suscitar quaisquer dúvidas que assistia à ora Recorrente o direito de impulsionar, no prazo de 4 anos a contar da notificação, a revisão oficiosa do ato de liquidação das Taxas.
I. O que fez, em tempo.
E com argumentos mais do que suficientes para demonstrar a ilegalidade da liquidação, assim comprovando em simultâneo o erro imputável aos serviços e o mérito da sua posição substantiva.
K). Como o STA já reconheceu em pelo menos 14 (catorze) acórdãos.
L). Por conseguinte, a Sentença Recorrida decidiu erroneamente quando considerou que a ora Recorrente não havia exercido em tempo a faculdade de impulsionar a revisão do ato de liquidação das Taxas.
M). Atendendo a que a lei, tal como interpretada de forma constante pelo STA, concede ao contribuinte o prazo de quatro anos para impulsionar essa revisão e o mesmo foi plenamente cumprido com a respetiva apresentação a 23 de março de 2011, a argumentação do tribunal a que não procede.
N). Pelo que a Sentença Recorrida não pode subsistir.
O). No que concerne à questão de mérito, a aprovação da Lei das Comunicações Electrónicas (Lei n.º 5/2004, de 10 de fevereiro) conduziu a que os municípios passem a poder cobrar uma taxa municipal de direito de passagem (“TMDP”) em virtude da ocupação, passagem e atravessamento do domínio público e privado municipal de equipamentos e outros recursos por empresas que oferecessem redes e serviços de comunicações electrónicas acessíveis ao público.
P). Mas apenas a TMDP e não qualquer outra taxa onerando a mesma realidade.
Q). A Lei das Comunicações Electrónicas veda de forma inequívoca e incondicional a cobrança de quaisquer outras taxas neste domínio, entendimento que o STA já expressamente sufragou em pelo menos 14 (catorze) arestos, afirmando que “neste âmbito não podem ser exigidas outras taxas, encargos ou remunerações pelos direitos de passagem, evitando-se, assim, a duplicação de taxas relativas ao mesmo facto” (acórdão de 30 de novembro de 2010, no âmbito do processo n.º 513/10).»
2 O Município da Guarda apresentou as suas contra alegações, concluindo da seguinte forma:
- A)Nos termos e com os precisos fundamentos constantes da douta sentença recorrida deve a mesma manter-se intocável, por não merecer reparo ou censura e ser inteiramente conforme o Direito.
- B)Consequentemente deve ser negado provimento ao presente recurso.
3 – O Exmº Procurador Geral Adjunto emitiu douto parecer, no qual defende a procedência do recurso, louvando-se na seguinte argumentação:
Nos termos do disposto no artigo 78.º/1 da LGT a AT pode proceder à revisão dos actos tributários no prazo de 4 anos após a liquidação com fundamento em erro imputável aos serviços, sendo que nos termos do número 2 se considera imputável aos serviços o erro na autoliquidação.
O contribuinte pode pedir a revisão oficiosa do acto tributário no referido prazo de 4 anos, uma vez que o que pode ser feito oficiosamente pode ser feito a pedido dos ingressados.
Que assim é resulta, a nosso ver, do estatuído no, então n.º 6 do artigo 78.° da LGT (actual n.º 7), onde se refere que «interrompe o prazo da revisão oficiosa do acto tributário ou da matéria tributável o pedido do contribuinte dirigido ao órgão competente da administração tributária para a sua realização», (No mesmo sentido Diogo Leite campos, Benjamim Silva Rodrigues e Jorge Lopes de Sousa em Lei Geral tributária, comentada e anotada, 2ª edição, Vislis, Página 347.).
A possibilidade de revisão oficiosa dos actos tributários a favor dos contribuintes tem um carácter geral, não como um meio alternativo ou dependente dos meios de impugnação administrativa e judicial (reclamação graciosa, recurso hierárquico e impugnação judicial), mas como um meio complementar destes e que só é utilizável quando já não for possível lançar mão da utilização daqueles meios impugnatórios.
Assim sendo não tem fundamento legal o indeferimento de um pedido de revisão oficiosa por não ter sido deduzida prévia reclamação graciosa, nos termos do estatuído no artigo 131.º do CPPT.
Efectivamente, se o pedido de revisão oficiosa for apresentado dentro do prazo da reclamação graciosa do artigo 131.º do CPPT, deve o mesmo ser convolado em reclamação, por força do disposto no artigo 52.º do CPPT; se o pedido for apresentado depois do prazo da reclamação graciosa do artigo 131.º do CPPT, deve ser apreciado como pedido de revisão oficiosa.
Parece-nos que só esta interpretação do artigo 78.º/2 do CPPT é compatível com a autorização legislativa em que se baseou a aprovação da LGT pelo Governo em que se estabelecia como princípio essencial a assegurar o reforço das garantias dos contribuintes (art. 1.º/2 da Lei 41/98, de 4 de Agosto), (Sobre esta questão ver Juiz Conselheiro Jorge Lopes de Sousa, Código de Procedimento e de Processo Tributário, 6ª edição 2011, II Volume, páginas 413/414).
Portanto, e em síntese, o contribuinte pode no prazo de 4 anos contados da liquidação, com base erro imputável aos serviços, solicitar a revisão do acto tributário e ainda que não tenha deduzido reclamação graciosa nos termos e para os feitos do estatuído no artigo 131.0 do CPPT, (Neste sentido a jurisprudência consolidada do STA: acórdão de 2002.03.20, processo nº 26580; de 2002.12.17, processo nº 1182/03; 2003.10.29, processo nº 462/03; de 2003.04.02, processo nº 1771/02 de 2003.07.20, processo nº 945/03, 2005.05.11, processo nº 319/05; 2006.05.17, processo nº 16/06; de 2007.12.28, processo nº 528/07 e de 2011.12.14, processo nº 366/11.)
A argumentação atrás expendida relativamente ao pedido de revisão de acto tributário de autoliquidação tem plena aplicação ao pedido de revisão de actos de liquidação de taxas das autarquias locais, em que, também, a impugnação judicial depende de prévia dedução de reclamação graciosa, no prazo de 30 dias contados da notificação da liquidação (artigo l6.º/2/5 do RGTAL).
De facto, termos como certo que o procedimento de revisão oficiosa previsto no artigo 78.º da LGT tem plena aplicação aos actos de liquidação das taxas das autarquias locais, como resulta do disposto no artigo 2.º do RGTAL e do próprio artigo 291.°/l do Regulamento de Taxas e Outras Receitas do Município da Guarda., sendo certo que “...o dever de a Administração concretizar a revisão de actos tributários a favor do contribuinte, quando detectar uma situação desse tipo por sua iniciativa ou do contribuinte existe em relação a todos os tributos, pois os princípios da justiça, da igualdade e da legalidade, que a administração tributária tem de observar na globalidade da sua actividade (art. 266°, n.º 2, da CRP e 55.° da LGT), impõem que sejam oficiosamente corrigidos todos os erros das liquidações que tenham conduzido à arrecadação de tributo em montante superior ao que seria devido à face da lei.”(código de Procedimento e de Processo Tributário, anotado e comentado, 6ª edição 2011, I volume, página 142, Juiz conselheiro Jorge Lopes de Sousa.
A sentença recorrida merece, assim, censura, devendo ser revogada.
Nos termos do disposto o nos artigos 726.° e 7l5.°/2 do CPC, afigura-se-nos que o STA, em substituição do tribunal recorrido, deve conhecer do mérito da causa, ou seja, a alegada ilegalidade da liquidação das taxas municipais de ocupação da via pública, por «dupla tributação», no sentido de inadmissibilidade de cobrança da TMOVP face à simultânea cobrança da TMDP no mesmo ano de 2007.
Esta questão já foi objecto de análise por este STA, que, de forma pacífica e reiterada, vem sustentando que as empresas que prestam serviços de comunicações electrónicas acessíveis ao público, pela utilização e ocupação da via pública, apenas estão sujeitas à TMDP, pelo que a tributação dessa realidade tributária com a Taxa de Ocupação da Via Pública consubstancia uma dupla tributação da mesma realidade tributária (Acórdãos de 2010.10.06, 2010.11.30, 2011.01.12, 2011.06.01, 2011.06.29, 2012.06.06, 2012.06.14 e 2012.06.27 proferidos nos recursos números 363/10, 513/10, 751/10, 179/11, 450/11, 864/11, 133/12 e 428/12 respectivamente, disponíveis no sitio da Internet www.dgsi.pt).
E não vemos razões válidas para divergir de tal entendimento jurisprudencial.
De facto, como resulta do estatuído no artigo 106.° da Lei 5/2004, de 10/2 e artigo 12.° do DL 123/2009, de 2 1/5, pela utilização e aproveitamento dos bens do domínio público e privado municipal, que se traduza na construção ou instalação, por parte de empresas que ofereçam redes e serviços de comunicações electrónicas acessíveis ao público, de infra-estruturas aptas ao alojamento de comunicações electrónicas, é devida a taxa municipal de direito de passagem, não sendo permitida a cobrança de quaisquer outras taxas, encargos ou remunerações por aquela utilização e aproveitamento.»
Aliás, nos termos do artigo l2.º/2 do citado DL 123/2009, as autarquias locais podem, dentro dos pressupostos ali referidos, optar por não cobrar a TMDP, sem que daí possam, em sua substituição ou complemento, aplicar e cobrar quaisquer outras.
Assim sendo, como nos parece ser, não pode a recorrente cobrar a taxa de ocupação da via pública.
A recorrente pede o pagamento de juros indemnizatórios, ao abrigo do disposto no artigo 43.º/l da LGT, desde 15 de Março de 2007 até integral restituição do valor indevidamente pagão.
Todavia, atento o estatuído no artigo 43.º/3/ c) da LGT e dado que o pedido de revisão só foi formulado em 29 de Março de 2011, os juros indemnizatórios só são devidos a partir de 29 de Março de 2012 até efectivo reembolso.
Termos em que deve dar-se provimento ao recurso, revogar-se a sentença recorrida e, em substituição do tribunal recorrido, julgar parcialmente procedente a impugnação judicial, anulando o acto de indeferimento do pedido de revisão e, consequentemente, as liquidações da TMOVP, condenando-se, ainda o recorrido a pagar juros indemnizatórios, mas somente a partir de 29 de Março de 2012 e até efectivo reembolso das quantias indevidamente pagas.»
- 5.Colhidos os vistos legais, cabe decidir.
- 6.Com interesse para a decisão apurou-se em primeira instância a seguinte matéria de facto:
1º). A impugnante é uma sociedade anónima cujo objeto prevê a comercialização de telecomunicações, necessitando para o efeito de instalar condutas para passagem de cabos de telecomunicação, designadamente na área geográfica do Município da Guarda - cfr. facto alegado na p.i e, não impugnado;
2º). Em 23/03/2007, a B………., SA foi notificada para pagar as Guias do Município da Guarda relativas à Taxa de Ocupação Via Pública, com o nº 3633; 3635; 3637; 3638; 3640; 3648 e 3649, todas de 2007 no montante global de € 16. 618,13- cfr. processo administrativo em apenso aos autos;
3ª). E, procedeu ao pagamento das taxas liquidadas pela Câmara Municipal da Guarda, pela Ocupação da Via Pública, no valor total de € 16.618,13,- cfr. fls. 59 e 86 a 93 dos presentes autos e processo administrativo em apenso;
4º). Em 29/03/2011, deduz perante o Município da Guarda, pedido de revisão oficiosa do ato tributário, nos termos previsto “no artº. 78° da LGT” com fundamento em ilegalidade do acto tributário - cfr. fls. 60 a 81 dos presentes autos;
5ª). Em 27/07/2011, é proferido despacho de concordância com o conteúdo do parecer que recaiu sobre o seu pedido de revisão da B………, SA. e que se dá aqui como integralmente reproduzido e, que em síntese afirma “ Para que exista uma impugnação é necessário que exista uma prévia reclamação 4...) Entendimento distinto que possibilitasse a utilização do regime da revisão de actos de liquidação previsto para os impostos em geral, desconsiderando as normas especiais sobre as taxas das autarquias locais, teria como consequência necessária a supressão dos prazos de impugnação e reclamação que o legislador, na lei especial, em norma imperativa, quis especiais 4...) É o que decorre da aplicação do principio lex specialis derogat generali “. Conclusão:
O direito de revisão do acto de liquidação caducou pelo decurso dos prazos previstos na norma especial do artº. 16° da Lei 53-E/2006, de 29 de Dezembro 4...)” - cfr. fls. 82 a 85 dos autos;
6º). Em 05/08/2011, o Presidente da Câmara Municipal da Guarda emite notificação à, ora impugnante, informando-a que o direito de revisão do acto de liquidação caducou pelo decurso dos prazos previstos na lei - cfr. fls. 58 dos presentes autos;
7º). Em 29/09/2011, é deduzida a presente impugnação judicial - cfr. fls. 2 e segs. dos presentes autos.
7. Conforme acima referido, a decisão recorrida julgou intempestivo o pedido de revisão do acto de liquidação de taxa de ocupação da Via Pública, porque considerou que a revisão oficiosa por ilegalidade do acto de liquidação tem que ser precedida de reclamação graciosa necessária e autónoma, apresentada nos termos do artº 131º do CPPT, atendo ao disposto no artº 16º da Lei 53-E/2006, de 29/12.
Entendimento diferente tem a entidade recorrente - no que também é acompanhada pelo MºPº - com base na jurisprudência sedimentada neste STA, argumentando em síntese que no prazo de 4 anos contados da liquidação com base em erro imputável ao serviços pode o contribuinte solicitar a revisão do acto tributário mesmo que não tenha deduzido reclamação graciosa nos termos estatuídos no artº 131º do CPPT. Assim considera por tempestivo o pedido de revisão oficiosa efectuado no prazo de 4 anos após a auto liquidação.
Vejamos então qual o entendimento que colhe o apoio legal.
7.1.O artº 16º da Lei 53-E/2006 de 29/12 acima citado estabelece o seguinte:
“1 — Os sujeitos passivos das taxas para as autarquias locais podem reclamar ou impugnar a respectiva liquidação.
2 — A reclamação é deduzida perante o órgão que efectuou a liquidação da taxa no prazo de 30 dias a contar da notificação da liquidação.
3 — A reclamação presume-se indeferida para efeitos de impugnação judicial se não for decidida no prazo de 60 dias.
4 — Do indeferimento tácito ou expresso cabe impugnação judicial para o tribunal administrativo e fiscal da área do município ou da junta de freguesia, no prazo de 60 dias a contar do indeferimento.
5 — A impugnação judicial depende da prévia dedução da reclamação prevista no nº 2 do presente artigo.”
No caso dos autos a recorrente não reclamou atempadamente da liquidação nos termos do normativo acima transcrito, pelo que perdeu o direito de impugnar judicialmente a mesma.
Porém, a recorrente requereu a revisão oficiosa da liquidação ao abrigo do artº 78º, nº 1 da LGT, que estabelece o seguinte:
“1- A revisão dos actos tributários pela entidade que os praticou pode ser efectuada por iniciativa do sujeito passivo, no prazo de reclamação administrativa e com fundamento em qualquer ilegalidade, ou, por iniciativa da administração tributária, no prazo de quatro anos após a liquidação ou a todo o tempo se o tributo ainda não tiver sido pago, com fundamento em erro imputável aos serviços”.
Interpretando esta norma, vem este STA entendendo que o interessado pode pedir à Administração Tributária que proceda à revisão do ato tributário ao abrigo do artº 78º da LGT, ainda que não tenha feito anteriormente uso de outros meios de garantia ao seu dispor e, nomeadamente, se tiverem decorrido os prazos de reclamação ou de impugnação judicial.
Assim, e embora no caso estivesse em causa autoliquidação (o que no presente caso não ocorre, porque resulta do probatório que foram pelo município emitidas guias de pagamento), sobre esta questão ficou escrito o seguinte no recente acórdão de 29.05.2013 – Processo nº 0140/13:
“VIII. Conforme ficou escrito no Acórdão deste STA de 14.11.2007 – Processo nº 0565/07 (que acima também seguimos), o dever de a Administração concretizar a revisão de atos tributários, a favor do contribuinte, quando detetar uma situação desse tipo por sua iniciativa ou do contribuinte, existe em relação a todos os tributos, pois os princípios da justiça, da igualdade e da legalidade, que a administração tributária tem de observar na globalidade da sua atividade (artº 266.º, n.º 2, da C.R.P. e 55.º da L.G.T.), impõem que sejam oficiosamente corrigidos todos os erros das liquidações que tenham conduzido à arrecadação de tributo em montante superior ao que seria devido à face da lei. (Neste sentido, pode ver-se o acórdão do S.T.A. de 11.05.2005, proferido no recurso n.º 319/05)
Há, assim, um reconhecimento no âmbito do direito tributário do dever de revogar de atos ilegais, dever esse que tem vindo a ser defendido por parte da doutrina (v, por exemplo, ROBIN DE ANDRADE, A Revogação dos Atos administrativos, 2.ª edição, páginas 255-268, – MARIA DA GLÓRIA FERREIRA PINTO, Considerações sobre a Reclamação Prévia ao Recurso Contencioso, páginas 12-14, PAULO OTERO, O Poder de Substituição em Direito Administrativo, volume II, páginas 582-583, – MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito Administrativo, Volume I, páginas 613-614 e FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, volume II, páginas 463-465).
A revisão do ato tributário tanto antes da vigência do CPT, como durante a sua vigência, como depois da LGT, constitui, assim, um meio administrativo de correção de erros de atos de liquidação de tributos, que é admitido como complemento dos meios de impugnação administrativa e contenciosa desses atos, a deduzir nos prazos normais respetivos, que tem em vista possibilitar sanar injustiças de tributação tanto a favor do contribuinte como a favor da administração.
O regime do artº 78.º, quando o pedido de revisão é formulado para além dos prazos de impugnação administrativa e contenciosa, reconduz-se a um meio de restituição do indevidamente pago, com revogação e cessação para o futuro dos efeitos do ato de liquidação, e não a um meio anulatório, com destruição retroativa dos efeitos do ato. A esta luz, o meio procedimental de revisão do ato tributário não pode ser considerado como um meio excecional para reagir contra as consequências de um ato de liquidação, mas sim como um meio alternativo dos meios impugnatórios administrativos e contenciosos (quando for usado em momento em que aqueles ainda podem ser utilizados) ou complementar deles (quando já estiverem esgotados os prazos para utilização dos meios impugnatórios do ato de liquidação).
Trata-se de um regime reforçadamente garantístico, quando comparado com o regime de impugnação de atos administrativos, mas esse reforço encontra explicação na natureza fortemente agressiva da esfera jurídica dos particulares que têm os atos de liquidação de tributos.
Embora o artº 78.º da L.G.T., no que concerne a revisão do ato tributário por iniciativa do contribuinte, se refira apenas à que tem lugar dentro do «prazo de reclamação administrativa», no n.º 6 do mesmo artigo (na redação inicial, que é o n.º 7 na redação vigente) faz-se referência a «pedido do contribuinte», para a realização da revisão oficiosa, o que revela que esta, apesar da impropriedade da designação como «oficiosa», pode ter subjacente também a iniciativa do contribuinte.
Idêntica referência é feita no n.º 1 do artº. 49.º da L.G.T., que fala em «pedido de revisão oficiosa», e na alínea a) do n.º 4 do artº. 86.º do C.P.P.T., que refere a apresentação de «pedido de revisão oficiosa da liquidação do tributo, com fundamento em erro imputável aos serviço».
É, assim, inequívoco que se admite, a par da denominada revisão do ato tributário por iniciativa do contribuinte (dentro do prazo de reclamação administrativa), que se faça, também na sequência de iniciativa sua, a «revisão oficiosa» (que a Administração deve realizar também por sua iniciativa).
Por outro lado, a alínea d) do n.º 2 do artº. 95.º da L.G.T. refere os atos de indeferimento de pedidos de revisão entre os atos potencialmente lesivos, que são suscetíveis de serem impugnados contenciosamente. Não se faz, aqui qualquer distinção entre atos de indeferimento praticados na sequência de pedido do contribuinte efetuado no prazo da reclamação administrativa ou para além dele, pelo que a impugnabilidade contenciosa a atos de indeferimento de pedidos de revisão praticados em qualquer das situações, o que, aliás, é corolário do princípio constitucional da impugnabilidade contenciosa de todos os atos que lesem direitos ou interesses legítimos dos administrados (artº. 268.º, n.º 4, da C.R.P.).
Assim, é de concluir que, o facto de ter transcorrido o prazo de reclamação graciosa e de impugnação judicial do ato de liquidação, não impedia a impugnante de pedir a revisão oficiosa”.
O que acaba de referir-se ficou também anteriormente escrito no Acórdão de 11.05.2005- Processo nº 0319/05, que resumiu tal entendimento da seguinte forma:
O artº. 78° da LGT prevê a revisão do ato tributário «por iniciativa do sujeito passivo» ou «da administração tributária», aquela «no prazo de reclamação administrativa e com fundamento em qualquer ilegalidade», e esta «no prazo de quatro anos após a liquidação ou a todo o tempo se o tributo ainda não tiver sido pago, com fundamento em erro imputável aos serviços».
Todavia, tal não significa que o contribuinte não possa, no prazo da revisão oficiosa, pedir esta mesma revisão.
Tal resulta, desde logo, dos princípios da legalidade, da justiça, da igualdade e da imparcialidade - art. 266°, n.° 2 da CRP.
Como se refere no Ac. do STA de 20/03/2002, rec 26.580:
Face a tais princípios, não se vê como possa a Administração demitir-se legalmente de tomar a iniciativa de revisão do ato quando demandada para o fazer através de pedido dos interessados já que tem o dever legal de decidir os pedidos destes, no domínio das suas atribuições, sendo que «o dever de pronúncia constitui, de resto, um princípio abertamente assumido pelo art. 9° do CPA, no domínio do procedimento administrativo mas aqui também aplicável por mor do disposto no art. 2° do mesmo código».
E, mais adiante: «é claro que a revisão do ato tributário, na sua dimensão de ato a favor do contribuinte, que é a dimensão que aqui importa ter em conta, acaba por implicar um alargamento do prazo de estabilidade da situação tributária a que se refere. Mas uma tal consequência não é uma objeção que o intérprete possa colocar ... pois a adoção, pelo legislador, da possibilidade de revisão do ato pressupõe exatamente o equacionamento dessa questão e a sua resolução no sentido de fazer, dentro de certos condicionalismos ... outros valores para além da segurança jurídica a prazo certo».
E de lei escrita.
Na verdade, o próprio art. 78°, n.° 6 refere o pedido do contribuinte dirigido ao órgão competente da administração tributária para a sua realização.
E o art. 86°, n.° 4, al. a) do CPPT menciona o «pedido de revisão oficiosa da liquidação do tributo».
É, aliás, no sentido exposto, a jurisprudência, que se crê uniforme, do STA. Cfr., por todos, os Acds. de 20/03/2002 citado, 19/11/2003 rec. 1181/03, 17/12/2002 rec. 1182/03, 29/10/2003 rec. 462/03, 02/04/2003 rec. 1771/02, 20/07/2003 rec. 945/03, 30/01/2002 rec. 26.231”.
8. Temos então que, no caso concreto, o nº 1 do artº 78º, parte final, estabelece que a revisão por iniciativa da administração tributária pode ter lugar no prazo de quatro anos após a liquidação.
Ora, podendo proceder oficiosamente a essa revisão, do mesmo modo deve a ela proceder por iniciativa e a pedido do contribuinte, pelas razões acima referidas – interesse público na eliminação da ilegalidade do ato tributário.
Concluímos então no sentido de que, tendo a recorrente formulado pedido de revisão oficiosa da autoliquidação no prazo de quatro anos previsto na parte final do nº 1 do artº 78º da LGT (v. nºs 2 e 6 do probatório), a entidade recorrida está obrigada legalmente a conhecer de tal pedido, pelo que a sentença recorrida tem de ser revogada.
9. Aqui chegados, importa agora saber se este STA deve julgar a questão em substituição do tribunal de 1ª instância, uma vez que a matéria é meramente de direito.
Neste sentido se pronunciou o MºPº que igualmente entende que se deve dar como procedente o pedido de juros indemnizatórios requeridos pela recorrente, mas apenas a partir de 29.03.2011 (artº 43º, nº 3, alínea c) ).
Uma vez que os factos estão fixados e são suficientes para a decisão, e sendo certo que existe jurisprudência recente, abundante e uniforme sobre a questão, entendemos que nada obsta a essa decisão e que consiste em saber se, para além da Taxa Municipal de Direitos de Passagem prevista no artigo 106.º da Lei nº 5/2004, de 10 de Fevereiro (Lei das Comunicações Electrónicas) podem ser cobradas às empresas que oferecem redes e serviços de comunicações electrónicas acessíveis ao público quaisquer outras taxas pela instalação de sistemas e equipamentos em terreno do domínio público e que tenham como contrapartida a utilização desse terreno.
Num dos mais recentes acórdãos sobre a matéria - Acórdão de 06.03.2013 – Processo 0716/11 – e reproduzindo doutrina corrente deste STA, ficou escrito o seguinte:
“A nosso ver, não há qualquer dúvida de que o legislador pretendeu que nos casos em que uma entidade que oferece serviços de comunicações electrónicas acessíveis ao público não pague quaisquer outras taxas, para além das previstas nos artigos 105.° e 106.º da Lei das Comunicações Electrónicas (LCE), sob pena de se estar a tributar duplamente a mesma realidade e esta dupla tributação ser inadmissível em matéria de taxas, na medida em que estas constituem, por natureza, a contrapartida pela obtenção de um determinado beneficio e não se poder justificar um duplo pagamento respeitante ao mesmo beneficio.
A A………, como consta do Decreto-Lei n.º 31/2003, de 17 de Fevereiro, o qual aprovou as bases da concessão nacional de telecomunicações, é a concessionária de telecomunicações para o território nacional.
Este D.L. remete para a Lei n.º 91/97, de 1 de Agosto a questão das taxas a aplicar à concessionária nacional de telecomunicações. Assim, de acordo com o art. 13.° desta Lei e demais legislação aplicável, aquela entidade encontra-se dispensada de licenciamento municipal no que concerne à ocupação e utilização de ruas, estradas, caminhos e cursos de água, terrenos ao longo de caminhos de ferro e vias de comunicação do domínio público, bem como à realização de obras e trabalhos necessários à implementação das infra-estruturas de rede básica de telecomunicações ou à passagem das diferentes partes de infra-estrutura ou equipamentos da referida rede, bem como das infra-estruturas afectas à concessão (vide artº 14º nº 2 al. b) do Decreto-Lei n.º 31/2003, de 17 de Fevereiro).
A mesma lei determina ainda que os operadores de redes básicas de telecomunicações estão isentos do pagamento de taxas e de quaisquer outros encargos, pela implementação das infra-estruturas de telecomunicações ou pela passagem das diferentes partes da instalação ou equipamento necessário à exploração do objecto de concessão da respectiva rede.
Em suma, a Lei 91/97, de 1 de Agosto, definia as bases gerais a que obedeciam, à data, o estabelecimento, gestão e exploração de redes de telecomunicações e prestação de serviços de telecomunicações.
Todavia, esta Lei foi revogada pela Lei 5/2004, de 10 de Fevereiro (LCE).
E, decorre desta Lei que apenas se consente a taxação das utilidades decorrentes da ocupação e utilização do domínio público municipal com a implementação e funcionamento de estruturas necessárias às redes de comunicação daquela natureza acessíveis ao público através da taxa municipal de direitos de passagem naquela lei, não sendo lícito taxa-las através de tributos ou encargos de outra espécie ou natureza - cfr., entre outros, os Ac. do STA de 1/06/2011 e de 29/06/2011.
Entende-se a razão de assim ser, especialmente por respeito pelas normas comunitárias das Directivas Quadro e de Autorização, respectivamente n.ºs 2002/20/CE e 2001/20/CE, nomeadamente de transparência de não discriminação sem demora.
Como se escreveu no acórdão deste STA de 14/06/2012 tirado no recurso nº 0281/12 no qual o ora Relator interveio como 1º Adjunto:
«(...) dispõe o art. 106.º da Lei das Comunicações Electrónicas (Lei n.º 5/2004, de 10 de Fevereiro) o seguinte:
«1 - As taxas pelos direitos de passagem devem reflectir a necessidade de garantir a utilização óptima dos recursos e ser objectivamente justificadas, transparentes, não discriminatórias e proporcionadas relativamente ao fim a que se destinam, devendo, ainda, ter em conta os objectivos de regulação fixados no artigo 5.º.
2 - Os direitos e encargos relativos à implantação, passagem e atravessamento de sistemas, equipamentos e demais recursos das empresas que oferecem redes e serviços de comunicações electrónicas acessíveis ao público, em local fixo, dos domínios público e privado municipal podem dar origem ao estabelecimento de uma taxa municipal de direitos de passagem (TMDP), a qual obedece aos seguintes princípios:
- a)A TMDP é determinada com base na aplicação de um percentual sobre cada factura emitida pelas empresas que oferecem redes e serviços de comunicações electrónicas acessíveis ao público, em local fixo, para todos os clientes finais do correspondente município;
- b)O percentual referido na alínea anterior é aprovado anualmente por cada município até ao fim do mês de Dezembro do ano anterior a que se destina a sua vigência e não pode ultrapassar os 0,25%;
3 - Nos municípios em que seja cobrada a TMDP, as empresas que oferecem redes e serviços de comunicações electrónicas acessíveis ao público em local fixo incluem nas facturas dos clientes finais de comunicações electrónicas acessíveis ao público em local fixo, e de forma expressa, o valor da taxa a pagar.
4 - O Estado e as Regiões Autónomas não cobram às empresas que oferecem redes e serviços de comunicações electrónicas acessíveis ao público taxas ou quaisquer outros encargos pela implantação, passagem ou atravessamento de sistemas, equipamentos e demais recursos físicos necessários à sua actividade, à superfície ou no subsolo, dos domínios público e privado do Estado e das Regiões Autónomas.
Como se constata do nº 2 do normativo atrás referido, e também do estatuído no artº 24º da Lei 5/2004, a Taxa Municipal de Direitos de Passagem tem como contrapartida o direito de acesso e utilização do domínio público para a implementação, a passagem e o atravessamento necessários à instalação de sistemas, equipamentos e demais recursos das empresas que fornecem redes e serviços de comunicações electrónicas acessíveis ao público.
Por outro lado o facto gerador da Taxa de Ocupação da Via Pública liquidada é precisamente a ocupação da via pública com a instalação de a instalação de postos de transferência /cabines eléctricas e tubos e condutas para distribuição de TV por cabo (Vide, com referência ao facto gerador da taxa devida pela ocupação da via pública, o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 27.11.2009, recurso 670/09.), equipamentos esses que se incluem no conceito de «equipamentos e demais recursos das empresas que fornecem redes e serviços de comunicações electrónicas acessíveis ao público» adoptado no referido nº 2 do artº 106º da Lei 5/2004.
Verifica-se assim a sobreposição de normas de incidência em causa poderá integrar uma situação de dupla tributação.
É certo que a dupla tributação não integra em si mesmo um vício do acto tributário.
Trata-se de situações em que legislativamente se pretendeu que o mesmo facto tributário fosse objecto de incidência de mais do que um tributo (cf. Código de Procedimento e Processo Tributário anotado de Jorge Lopes de Sousa, vol. II, pag.396).
Como sublinha o Prof. JOSÉ CASALTA NOVAIS, DIREITO FISCAL, 2ª edição, pág. 230/231 a dupla tributação “configura uma situação em que o mesmo facto tributário se integra na hipótese de incidência de duas normas tributárias diferentes, o que implica, de um lado, a identidade do facto tributário e, do outro, a pluralidade de normas tributárias”.
Porém, no caso subjudice estão em causa taxas.
Ora, em matéria de taxas devidas pela ocupação de bens de domínio público é de excluir a admissibilidade de dupla tributação, pois sendo aquelas a contrapartida do benefício obtido, não se pode justificar um duplo pagamento pelo mesmo benefício - cf. Acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 20.11.2010, recurso 513/10, in www.dgsi.pt.
Tendo em conta esta realidade e a possibilidade de sobreposição de normas de incidência que visam a tributação do mesmo facto e com idêntica finalidade, parece claro poder concluir-se, até com recurso ao elemento sistemático, que o legislador expressou intenção de obviar a que o acesso e utilização do domínio público para a implementação de redes e serviços de comunicações electrónicas acessíveis ao público fosse objecto de incidência de mais do que um tributo.
Isto mesmo foi sublinhado no DL 123/2009 de 21 de Maio, que define o regime jurídico da construção, do acesso e da instalação de redes e infra-estruturas de comunicações electrónicas, e em cujo artº 12º do refere expressamente que «pela utilização e aproveitamento dos bens do domínio público e privado municipal, que se traduza na construção ou instalação, por parte de empresas que ofereçam redes e serviços de comunicações electrónicas acessíveis ao público, de infra-estruturas aptas ao alojamento de comunicações electrónicas, é devida a taxa municipal de direitos de passagem, nos termos do artigo 106.º da Lei das Comunicações Electrónicas, aprovada pela Lei n.º 5/2004, de 10 de Fevereiro, não sendo permitida a cobrança de quaisquer outras taxas, encargos ou remunerações por aquela utilização e aproveitamento».
Sendo que tal intuito do legislador é também patente nos arts. 13º, nº 4 e 34º do mesmo diploma legal e ainda o respectivo preâmbulo, onde expressamente se refere que «no que respeita às taxas devidas pelos direitos de passagem nos bens do domínio público e privado municipal, o presente decreto-lei remete para a Lei das Comunicações Electrónicas, aprovada pela Lei n.º 5/2004, de 10 de Fevereiro, a qual prevê a taxa municipal de direito de passagem (TMDP). Porém, e em cumprimento dos princípios constitucionais aplicáveis, é clarificado que neste âmbito não podem ser exigidas outras taxas, encargos ou remunerações pelos direitos de passagem, evitando-se, assim, a duplicação de taxas relativas ao mesmo facto».
Pese embora o referido diploma só tenha entrado em vigor em Maio de 2009, será pertinente invocá-lo na apreciação do caso subjudice pois que na análise dos preceitos legais aplicáveis forçoso é recorrer ao subsídio interpretativos do elementos sistemático e também à ratio legis, tendo sempre como presente que a captação do sentido de uma norma não pode fazer-se de uma forma isolada.
Acresce dizer que esta questão foi já objecto de jurisprudência consolidada deste secção do Supremo Tribunal Administrativo a qual vem decidindo, de forma unânime, que a partir da entrada em vigor da Lei das Comunicações Electrónicas, aprovada pela Lei n.º 5/2004, de 10 de Fevereiro, apenas se consente aos Municípios taxar as utilidades decorrentes da ocupação e utilização do domínio público municipal com a implementação e funcionamento de estruturas necessárias às redes de comunicações daquela natureza acessíveis ao público através da Taxa Municipal de Direitos de Passagem prevista naquela lei, não lhes sendo lícito taxá-las através de tributos ou encargos de outra espécie ou natureza (...)».
Em suma, para além da TMDP não podem ser cobradas às empresas que oferecem redes e serviços de comunicações electrónicas acessíveis ao público quaisquer outras taxas pela instalação de sistemas, equipamentos e demais recursos em terrenos do domínio público municipal e que tenham como contrapartida a utilização desses terrenos, sob pena de se estar a tributar duplamente a mesma realidade. Dupla tributação que é inadmissível em matéria de taxas, na medida em que elas constituem, por natureza, a contrapartida pela obtenção de um determinado benefício (relação de bilateralidade ou de sinalagmaticidade que caracteriza as taxas) e não se poder justificar um duplo pagamento pelo mesmo benefício”.
10. Não existem razões de facto ou de direito justificativas, por ora, de outro entendimento que, como se referiu e de que são exemplos os acórdãos citados pelo MºPº, entre muitos outros, é o que este STA tem vindo a seguir com uniformidade.
11. Resta, finalmente, conhecer, do pedido de juros indemnizatórios.
O artº 43º, nºs 1 e 3 da LGT, estabelece o seguinte:
“1- São devidos juros indemnizatórios quando se determine, em reclamação graciosa ou impugnação judicial, que houve erro imputável aos serviços de que resulte pagamento da dívida tributária em montante superior ao legalmente devido.
3São também devidos juros indemnizatórios nas seguintes circunstâncias:
c) Quando a revisão do acto tributário por iniciativa do contribuinte se efectuar mais de um ano após o pedido deste, salvo se o atraso não for imputável à administração tributária”.
Temos então que no caso concreto o acto foi ilegal e que a recorrente pagou o valor da taxa, pelo que tem direito a juros indemnizatórios.
Porém, tendo o pedido de revisão sido efectuado apenas em 29.03.2011, como bem refere o MºPº e estipula o nº 3, alínea c) acima transcrito, só são devidos juros a partir de 29.03.2012 e até efectivo reembolso.
12. Nestes termos e pelo exposto, concede-se provimento a recurso, revogando-se a decisão recorrida e julgando-se em substituição, totalmente procedente a impugnação, condenando-se ainda a administração tributária no pagamento de juros indemnizatórios à recorrente a partir de 29.03.2012 e até efectivo pagamento.
Custas pelo recorrido em 1ª instância e neste STA.
Lisboa, 10 de julho de 2013. – Valente Torrão (relator) – Ascensão Lopes – Pedro Delgado.
