0706/13 - Supremo Tribunal Administrativo

I- As estatuições contidas no Anexo I do art. 4º da Lei nº 11-A/2003, de 28 de Janeiro, que concretizam a agregação de freguesias, no cumprimento das determinações paramétricas da Lei nº 22/2012, de 30 de Maio, não são actos administrativos contenciosamente impugnáveis, nem normas emanadas ao abrigo de disposições de direito administrativo.

II- O conhecimento da sua impugnação está excluído da competência dos tribunais administrativos [art. 4º/2/a) ETAF].

Acordam no Supremo Tribunal Administrativo

1. A autora, acima identificada, veio reclamar para a conferência do despacho do relator que, no despacho saneador, julgou este Supremo Tribunal Administrativo incompetente em razão da matéria.

2. O despacho reclamado é do seguinte teor:

“DESPACHO SANEADOR

A autora, acima identificada, intentou a presente ACÇÃO ADMINISTRATIVA ESPECIAL contra a ré ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA, pedindo que seja declarada a nulidade do acto administrativo e a ilegalidade das normas contidas na Lei n.º 11-A/2013, de 28 de Janeiro, de onde resulta a sua extinção.

Sustenta, no essencial, que a extinção da freguesia autora é um acto materialmente administrativo impugnável, nos termos do art. 268º, 4 da CRP. Na base da sua argumentação está, em síntese, a alegada circunstância de tal acto ser individual e concreto, não sendo um acto político - legislativo, mas um verdadeiro acto administrativo, ainda que contido num diploma legislativo.

Na contestação a ré suscita a questão da competência material da jurisdição administrativa por entender que os actos impugnados são actos legislativos.

Vejamos, antes de mais se este Tribunal é competente, uma vez que nos termos do art. 13º do CPTA a competência dos tribunais administrativos é de ordem pública e o seu conhecimento “precede o de qualquer outra matéria”.

É, a nosso ver, irrelevante qualquer a argumentação procurando afastar a tese de estarmos perante “actos políticos”. Tese que assenta no entendimento de que qualquer acto individual e concreto ou é administrativo ou político. Portanto, neste quadro, demonstrada a falta de generalidade e abstracção e afastando a qualificação do acto como político o mesmo era, necessariamente, acto administrativo. A nosso ver este quadro não é adequado a resolver o problema da impugnabilidade dos actos e normas administrativas.

O critério adequado é o que estabelece a distinção entre as funções do Estado e considera excluída da jurisdição administrativa a impugnação de actos praticados no exercício “da função política e administrativa” (art. 4º, n.º 2 al. a) do ETAF) – pois é esse o critério legal.

A impugnabilidade dos actos (normativos ou administrativos) na jurisdição administrativa depende, assim, dessa prévia qualificação, como actos praticados no exercício da função administrativa.

Tal não significa que os actos proferidos no uso do poder legislativo não possam ser impugnados. A constitucionalidade e legalidade abstracta das normas legais é da competência do Tribunal Constitucional e os parâmetros da sua validade são os definidos na Constituição – cfr. artigos 223º, 1, 277º e 278º da CRP. Só quando as normas legais forem aplicadas em concreto os interessados lesados com essa aplicação podem discutir a sua validade (constitucionalidade ou legalidade) nos Tribunais judiciais ou administrativos (cfr. art. 204º da CRP). Os parâmetros da sua validade e legalidade continuam a ser os da Constituição e do respectivo procedimento legislativo. A constitucionalidade e legalidade de actos administrativos contidos numa lei são apreciadas directamente nos Tribunais Administrativos; assim como o é a constitucionalidade e legalidade de normas regulamentares, proferidas no exercício da função administrativa – cfr. art. 268º, n.º 4 e 5 da CRP. É deste modo que, a nosso ver, deve ser lido o art. 268º, n.º 4 e 5 da Constituição. De resto, o art. 268º, n.º 4 e n.º 5 da CRP refere-se expressa e literalmente à impugnação de actos ou normas administrativas. O n.º 4 refere-se expressamente a “actos administrativos (…) independentemente da sua forma” e o n.º 5 refere-se às “normas administrativas com eficácia externa”. Quer isto dizer que tanto os actos como as normas impugnáveis ao abrigo do disposto no art. 268º, 4 e 5 da CRP são actos e normas emanados do exercício da função administrativa.

A questão decisiva – para apurar a impugnabilidade na jurisdição administrava de actos materialmente administrativos contidos em diplomas legais - é, então, a de saber se a concreta regra legal impugnada foi ou não praticada no exercício da função administrativa, pois só neste caso será um acto impugnável na jurisdição administrativa: impugnável como acto (se a respectiva previsão for individual e concreta) e impugnável como norma (se for geral e abstracta). Em ambos os casos se impugnam actos (individuais ou normativos) praticados no uso da função administrativa. Quer dizer: o critério da generalidade e abstracção não é decisivo para definir e delimitar as funções legislativa e administrativa.

Desde logo, como parece evidente, porque podem existir normas regulamentares e, portanto, gerais e abstractas no exercício da função administrativa. Depois, porque são admissíveis “leis gerais e concretas, leis medidas”, sendo que a “Constituição consente também a existência de leis individuais, desde que não sejam puros actos administrativos, leis individuais na acepção (…) de leis que obedeçam a critérios gerais de normação, apesar de formuladas para certo ou certos destinatários” – cfr. JORGE MIRANDA, Funções, Órgãos e Actos do Estado, pág. 190; GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, pág. 717 e seguintes, que também se refere à existência de leis individuais e concretas; ZIPPELIUS, que na Teoria Geral do Estado, pág. 396, coloca a questão na delimitação dos sectores legislativo e executivo, considerando justificado o exercício da função legislativa para regular situações individuais e concretas: “Além das normas jurídicas gerais e abstractas, de intenção duradoira, ganham precisamente importância no Estado social também regulações que se destinam a uma modificação da situação concreta. Essa situação conduz a que também as regulações que sirvam apenas como directrizes de conduta para a realização de uma finalidade concreta, sejam atribuídas ao legislador democrático”; MARIA LUCIA AMARAL PINTO CORREIA, na Responsabilidade do Estado e Dever de Indemnizar do legislador, pág. 260 e seguintes, com grande desenvolvimento, também sustenta o mesmo entendimento.

O que importa, em suma, é qualificar a função exercida, procurando, antes de mais, na Constituição a atribuição das funções administrativa e legislativa aos respectivos órgãos de soberania. Deste modo, e de acordo com este método, são inegavelmente funções administrativas as que, por atribuição da Constituição, o Governo exerce ao abrigo do art. 199º; são funções legislativas as que exerce ao abrigo do art. 198º e são funções políticas, as exercidas ao abrigo do art. 197º. As funções atribuídas à Assembleia da República são políticas e legislativas (art. 161º, 164º e 165º da CRP). No presente caso e tratando-se de matéria que a Constituição atribui à função legislativa da Assembleia da República é, a nosso ver, indiscutível que não estamos perante actos ou normas administrativas. Foi, de resto, com este recorte que o Supremo Tribunal Administrativo decidiu – uniformemente - todos os pedidos de suspensão de eficácia requeridos contra a mesma Lei 11-A/2013, de 28 de Janeiro, considerando sem qualquer divergência que se tratava de matéria legislativa e não administrativa – cfr. entre muitos outros os acórdãos de 9-1-2013, recurso 01391/12; 9-1-2013, recurso 01398; 9.1.2013, recurso 01364; 9-1-2013, recurso 01385; 4-4-2013, recurso 0396/13; 9-1-2013, recurso 01383/12; 4-4-2013, recurso 0333/13; 21-3-2013, recurso 0254; 5-3-2012, recurso 0145; 15-1-2013, recurso 01388/12; 15-1-2013, recurso 01345; 15-1-2013, recurso 01342.

Na verdade, a Lei 11-A/2013 foi proferida nos “termos da al. c) do art. 161º da CRP”, ou seja, no âmbito das suas atribuições relativas a “fazer lei sobre todas as matérias salvo as reservadas pela Constituição ao Governo”. Note-se, ainda que, nos termos do art.164º, al. n) da Constituição é da competência legislativa, incluída na sua reserva absoluta de competência legislativa a “criação, extinção e modificação de autarquias locais e respectivo regime…”. É assim inquestionável que o anexo I à Lei 11-A/2013, é considerado pela CRP como proferido no exercício do poder legislativo. Tratando-se do exercício da função legislativa, os actos contidos na Lei 11-A/2013, de 28 de Janeiro, relativamente à freguesia ora autora, não são actos administrativos nem normas administrativas, impugnáveis na jurisdição administrativa. Impõe-se, assim, concluir pela incompetência material do Supremo Tribunal Administrativo, pois os actos concretamente impugnados (quer sejam actos, quer sejam normas) não são impugnáveis na jurisdição administrativa, como pretendia a autora.

Face ao exposto absolve-se a ré da instância por ser manifesta a incompetência material do Supremo Tribunal Administrativo.

Custas pela autora, dado que a presente acção não cabe no âmbito da previsão do art. 4º, 1, al. g) do RCP.

(…)”.

3. Na reclamação a autora repete os argumentos refutados no despacho reclamado, considerando que ali se faz uma interpretação contrária à CRP, uma vez que os actos administrativos emanados através de lei, podem ser sindicados. Conclui que só o conteúdo dos actos impugnados permitirá concluir se estamos diante de actos administrativos ou não e, consequentemente diante de uma função administrativa ou legislativa.

4. A nosso ver o despacho reclamado deve ser mantido. Se é verdade que nem sempre será fácil distinguir a natureza da função exercida em concreto (administrativa ou legislativa), principalmente quando, como acontece entre nós, há órgãos de soberania como o governo que exerce uma e outra actividade, não é menos verdade que, no presente caso, não há qualquer razão para haver dúvida uma vez que se trata, como se disse no despacho reclamado, de matéria da competência exclusiva da Assembleia da República – neste sentido tem decidido sem qualquer desvio o Supremo Tribunal Administrativo, quer na Secção de Contencioso Administrativo, quer no Pleno (cfr. acórdão do Pleno da 1ª Secção de 11-12-2013, proferido no processo 0710/13).

5. Face ao exposto indefere-se a presente reclamação.

Custas pela reclamante.

Lisboa, 6 de Fevereiro de 2014. – António Bento São Pedro (relator) – Abel Ferreira Atanásio – Jorge Artur Madeira dos Santos.