01140/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Em princípio, a «lex posterior» de natureza procedimental é de aplicação imediata aos processos pendentes.

II- Se um projecto de arquitectura obteve aprovação tácita em 28/1/95, iniciou-se então o prazo de 180 dias – previsto no art. 17º-A do DL n.º 445/91, de 20/11, na redacção introduzida pelo DL n.º 250/94, de 15/10 – para o oferecimento dos projectos das especialidades, sob pena de a referida aprovação caducar.

III- Esse prazo de 180 dias ainda não estava esgotado em 3/10/95, data em que foi praticado um acto que expressamente indeferiu o dito projecto de arquitectura.

IV- A mera emergência deste acto impossibilitava que o interessado, aproveitando a fracção ainda não decorrida do prazo de 180 dias, insistisse na apresentação dos projectos das especialidades.

V- Assim, o posterior despacho que revogou o acto de 3/10/95 e que logo declarou a caducidade da aprovação do mesmo projecto por já estar decorrido aquele prazo de 180 dias enferma, neste segundo segmento, de erro nos seus pressupostos de direito.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A. .., identificado nos autos, interpôs recurso jurisdicional da sentença do TAC de Lisboa que negou provimento ao recurso por ele deduzido do despacho do Presidente da CM Cascais, de 7/2/96, na parte em que aí se declarou a caducidade da aprovação de um projecto de arquitectura apresentado pelo ora recorrente e se ordenou o arquivamento do respectivo processo de licenciamento de obras.

O recorrente terminou a sua alegação de recurso enunciando as seguintes conclusões:

1- Contrariamente ao decidido na douta sentença recorrida, o deferimento da pretensão do ora recorrente não caducou, pois este nunca foi notificado para apresentar os projectos referidos no art. 15º/2/b) a h) do DL 445/91, de 20/11 (v. art. 47º/5 e 6 do DL 445/91; cfr. Ac. STA de 16/3/93, proc. 31.663), não sendo aplicável «in casu» o disposto no art. 17º-A do DL 445/91, aditado pelo DL 250/94, de 15/10, «ex vi» do art. 122º da CRP, do art. 12º do C. Civil e do art. 10º do DL 250/94.

2- O art. 47º do DL 445/91, de 20/11, na redacção inicial, aplicável «in casu», apenas previa a caducidade da aprovação do projecto de arquitectura se os projectos das especialidades não fossem apresentados no prazo fixado pela câmara municipal (v. arts. 15º/2/b) a h) e 47º/5 e 6 do DL 445/91, de 20/11, na redacção inicial; cfr. art. 10º do DL 250/94, de 15/10).

3- No caso «sub judice», o ora recorrente nunca foi notificado do deferimento da sua pretensão nem foi fixado qualquer prazo para apresentar os projectos das especialidades, pelo que a aprovação dos projectos de arquitectura nunca poderia ter caducado (v. art. 268º/3 da CRP).

4- A aprovação tácita do projecto de arquitectura apresentado pelo ora recorrente foi revogada em 13/10/95, pelo que, terminando o prazo para apresentar os projectos das especialidades pelo menos em 10/11/95, o referido deferimento tácito nunca poderia ter caducado à data da prática do despacho «sub judice» (v. arts. 17º-A, 47º e 61º do DL 445/91; cfr. arts. 72º e 108º do CPA e 298º/2 e 329º do C. Civil)

5- A declaração de caducidade da aprovação do projecto apresentado, constante do despacho «sub judice», constitui assim manifesto «venire contra factum proprium» por parte da entidade recorrida, atentatório dos princípios da boa fé e da legalidade (v. art. 266º da CRP; cfr. art. 334º do C. Civil e arts. 3º, 4º, 5º, 6º e 6º-A do CPA).

6- A pretensão apresentada pelo recorrente em 27/5/04 foi tacitamente deferida em 28/1/95, conforme referido no despacho «sub judice», ou, pelo menos, em 22/2/95, «ex vi» dos arts. 47º e 61º do DL 445/91, de 20/11 (cfr. arts. 72º e 108º do CPA).

7- O despacho «sub judice» revogou ilegalmente o referido acto tácito constitutivo de direitos, cuja verificação não foi sequer considerada na douta sentença recorrida, tendo violado frontalmente o disposto no art. 77º/b) do DL 100/84, de 29/3, e os arts. 140º/1/b) e 141º do CPA, pois não se verifica «in casu» qualquer ilegalidade do acto revogado, que nem sequer foi invocada.

8- O ora recorrente nunca foi notificado do início do procedimento administrativo destinado à prática do acto «sub judice», pelo que foi frontalmente violado o art. 55º/1 do CPA.

9- O acto «sub judice» não foi antecedido de audição do ora recorrente, sendo irrelevante que, no caso em análise, esteja em causa o exercício de poderes vinculados (v. art. 266º da CRP e art. 3º do CPA), conforme se decidiu na sentença em análise, pelo que foram frontalmente violados os arts. 8º, 100º e ss. do CPA, bem como o princípio da participação dos particulares na actividade administrativa, constitucionalmente consagrado (v. art. 267º/4 da CRP), sendo assim nulo (v. art. 133º/2/d) do CPA).

10- O despacho «sub judice», ao declarar a caducidade da aprovação dos projectos apresentados pelo ora recorrente e ao revogar anterior acto constitutivo de direitos, negou, restringiu e afectou os seus direitos e interesses legítimos, pelo que, contrariamente ao decidido na sentença recorrida, não tendo sido indicados em termos claros, suficientes e congruentes os fundamentos da decisão tomada, violou frontalmente o art. 268º/3 da CRP, os arts. 124º e 125º do CPA, o art. 83º do DL 100/84, de 20/3, e o art. 63º/3 do DL 445/91, de 20/11.

11- O direito de propriedade privada consagrado no art. 62º/1 da Constituição é um direito fundamental de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias pelo que se lhe estende o regime material destes, nomeadamente o que resulta do art. 18º, «ex vi» do disposto no art. 17º da CRP.

12- A entidade recorrida, ao declarar a caducidade do deferimento tácito e ordenar o arquivamento do processo camarário em análise, restringiu ilegal e abusivamente a faculdade expressamente reconhecida de o recorrente construir no seu terreno.

13- O acto «sub judice» violou ainda frontalmente os princípios da igualdade, proporcionalidade, confiança, justiça e boa fé, constitucionalmente consagrados, pois determinou a extinção de direitos do ora recorrente com fundamento em normas posteriores que nunca poderiam ser aplicáveis «in casu».

14- O despacho em análise, ao violar princípios e direitos fundamentais, constitucionalmente consagrados, é nulo, «ex vi» do art. 133º/2/d) do CPA.

15- A douta sentença recorrida enferma assim de manifestos erros de julgamento, tendo sido violado frontalmente, além do mais, o disposto nos arts. 13º, 62º, 266º e 268º da CRP, no art. 12º do C. Civil, nos arts. 3º, 8º, 55º, 100º, 103º, 108º, 124º, 125º e 138º e ss. do CPA, nos arts. 15º, 47º e 61º do DL 445/91, de 20/11, bem como no art. 10º do DL 250/94, de 15/10.

Não houve contra-alegação.

O EX.º Magistrado do MºPº emitiu douto parecer no sentido do provimento do recurso em virtude de, ao invés do pressuposto pela sentença recorrida, o art. 17º-A do DL n.º 445/91, de 20/11, não ser aplicável ao caso dos autos por não comportar eficácia retroactiva.

A matéria de facto pertinente é a dada como provada na decisão «a quo», que aqui damos por reproduzida – como estabelece o art. 713º, n.º 6, do CPC.

Passemos ao direito.

O ora recorrente vira indeferido – por despacho de 3/10/95, praticado pelo Vereador do Pelouro do Urbanismo da CM Cascais – o seu projecto de arquitectura de uma moradia. Impugnou então esse acto em juízo, vindo tal recurso a findar por, no prazo da contestação, ter sido prolatado pelo Presidente da CM Cascais o despacho que constitui o objecto do recurso contencioso destes autos.

Este despacho, cuja cópia integral consta de fls. 8 e 9 do processo, é analisável em dois distintos segmentos: um, puramente destrutivo, em que se revogava o acto de indeferimento de 3/10/95; e outro, de índole construtiva, em que, após se reconhecer que o pedido de arquitectura do aqui recorrente fora tacitamente aprovado em 28/1/95, se declarava a caducidade desse deferimento em virtude de o interessado não haver solicitado a aprovação dos projectos das especialidades no prazo de 180 dias a contar daquela data, em que o deferimento tácito se formara. É claro que o recurso contencioso dos autos apenas acometeu esta vertente construtiva, imputando-lhe múltiplos vícios. Mas a sentença «a quo» desatendeu a arguição de todos eles e negou provimento ao recurso.

No presente recurso jurisdicional, o recorrente reedita as censuras que movera ao referido segmento do acto impugnado, intentando assim dizer que a sentença errou ao recusar a existência dos vícios arguidos. Como se vê das conclusões da alegação, o recorrente acha que o efeito a extrair da eventual procedência das denunciadas violações do seu direito de audiência e dos princípios constitucionais da igualdade, da proporcionalidade, da confiança, da justiça e da boa fé será a nulidade do acto. Todavia, a forma de invalidade que verdadeiramente corresponde a tais vícios é, ainda, a anulabilidade (cfr. o art. 135º do CPA), pois o modo como os vícios foram alegados não traduz qualquer ofensa do conteúdo essencial de algum direito fundamental; e, por via disso, não se justifica que concedamos prioridade à apreciação desses vícios. Posto este breve esclarecimento, que unicamente se prende com a disposição a adoptar no presente aresto, passaremos, sem mais delongas, para os vícios que, de entre os alegados, incorporam o ataque mais sério e mais fecundo ao acto, vícios esses que constam das primeiras conclusões da alegação de recurso e que gravitam em torno da aplicabilidade ao caso do art. 17º-A do DL n.º 445/91, de 20/11, na redacção introduzida pelo DL n.º 250/94, de 15/10.

A factualidade provada diz-nos que o aqui recorrente, em 27/5/94, requereu na CM Cascais a aprovação do projecto de arquitectura de uma moradia, tendo a propósito entregue nos serviços camarários, em 19/9/94, outros elementos que lhe haviam sido solicitados. Como a pretendida construção se inseria em área não abrangida por plano municipal de ordenamento do território ou alvará de loteamento – como a própria autoridade recorrida reconheceu no n.º 5 da contestação – a câmara, se não tivesse de colher quaisquer pareceres, autorizações ou aprovações exteriores, haveria de deliberar sobre o projecto de arquitectura no prazo máximo de 90 dias a contar de 19/9/94, sob pena de se formar deferimento tácito (cfr. os artigos 47º, n.º 2, e 61º, n.º 1, da primitiva redacção do DL n.º 445/91). Ora, a CM Cascais não solicitou então a pronúncia de entidades externas sobre o projecto de arquitectura apresentado pelo ora recorrente; e, como o aludido prazo de 90 dias se contava nos termos do art. 72º do CPA, ou seja, como ele se suspendia nos sábados domingos e feriados, ocorreu que, em 1/1/95, o prazo ainda não estava inteiramente decorrido, embora na altura faltassem menos de 45 dias para se completar. Portanto, é seguro que, no limiar do ano de 1995, o projecto de arquitectura não se mostrava tacitamente deferido.

Em 1/1/95, entraram em vigor as alterações ao DL n.º 445/91, introduzidas pelo DL n.º 250/94. Sendo as normas em questão de natureza procedimental, era inquestionável que, em princípio, se aplicaria imediatamente a «lex posterior», ainda que sem efeitos retroactivos (cfr. o art. 12º, n.º 1, do Código Civil) – pois essa aplicabilidade imediata constitui a regra que genericamente rege os casos de sucessão no tempo de leis instrumentais. E, tendo em conta que a nova redacção dada ao art. 47º pelo DL n.º 445/91 viera dispor que aquele prazo de 90 dias passava a ser de 45, suscitava-se um problema de mera sucessão de prazos, a resolver à luz do disposto no art. 297º, n.º 1, do Código Civil. Assim, e porque o tempo que, em 1/1/95, faltava para se completar o prazo de 90 dias era menor do que os 45 dias previstos na lei nova, haveria de se continuar a aplicar o prazo pretérito; e, aplicando-o, constatava-se que a data limite para a CM Cascais deliberar sobre o projecto de arquitectura do recorrente expirara ainda em Janeiro de 1995 – razão por que o acto contenciosamente impugnado admitiu que o projecto de arquitectura do recorrente obtivera aprovação tácita em 28/1/95.

O deferimento tácito recaído sobre os projectos de arquitectura tinha de ser seguido pela apresentação dos projectos das especialidades. Na redacção original do DL n.º 445/91, o prazo para o oferecimento deles, que poderia variar entre 30 e 180 dias, iniciava-se com a notificação da deliberação que o fixasse; e, se os projectos não fossem apresentados dentro desse prazo, seguir-se-ia «a caducidade da aprovação do projecto de arquitectura e o arquivamento oficioso do processo» (cfr. os ns.º 5 e 6 do art. 47º de então).

Contudo, em 18/1/95 já estavam plenamente em vigor as alterações que o DL 250/94 introduzira no DL 445/91, as quais incluíam a inserção do art. 17º-A. Nos seus ns.º 1 e 4, esta norma dispunha que o interessado deveria solicitar a aprovação dos projectos das especialidades no prazo de 180 dias a contar da formação do deferimento tácito do pedido de aprovação do projecto de arquitectura, se fosse esse o caso, e que a falta de apresentação dos projectos nesse prazo implicaria «a caducidade da aprovação do projecto de arquitectura e o arquivamento oficioso do processo».

Ora, e ao invés do que asseveram o recorrente e o MºPº, nada obstava a que, seguidamente ao deferimento tácito ocorrido em 28/1/95, o art. 17º-A regesse para o procedimento que estava em curso, porque natureza procedimental da norma tornava-a de aplicação imediata aos processos pendentes, como acima vimos, e porque nenhum dos artigos do DL n.º 250/94 dispunha em contrário. Portanto, não tem cabimento a ideia de que a introdução do comando previsto no art. 17º-A no processo de licenciamento em curso equivaleria a uma aplicação retroactiva do preceito; pois é óbvio que ele, estando em vigor desde 1/1/95, era aplicado «in futurum» ao incidir sobre uma situação apenas surgida em 28/1/95.

Sendo as coisas assim, temos que, segundo a perspectiva do próprio acto recorrido, iniciou-se em 28/1/95 o prazo de 180 dias de que o aqui recorrente dispunha para oferecer nos serviços camarários os projectos das especialidades. A contagem desse prazo também estava sujeita à redacção primitiva do art. 72º do CPA (que só veio a ser alterada pelo DL n.º 6/96, de 31/1); e, contando-o por forma a dele excluir os sábados, domingos e feriados, como impunha a al. b) do referido artigo, conclui-se que esse prazo de 180 dias ainda não estava esgotado em 3/10/95 – data em que, como «supra» dissemos, o Vereador do Pelouro do Urbanismo da CM Cascais indeferiu o pedido de licenciamento do aqui recorrente.

A mera emergência deste despacho de indeferimento – que aliás se fundara na suposta ilegalidade da pretensão construtiva e que era, por isso, alheio à caducidade da aprovação tácita do projecto de arquitectura – impossibilitava, e impossibilitaria enquanto subsistisse, que o ora recorrente porventura aproveitasse a fracção ainda não decorrida do prazo de 180 dias para vir a apresentar na câmara os projectos das especialidades com o fito de evitar a caducidade prevista no n.º 4 do art. 17º-A do DL n.º 445/91; pois seria absolutamente inútil que ele perseverasse nessa apresentação enquanto o acto do Vereador, que excluía a possibilidade dela, permanecesse de pé. Nesta medida, não é defensável que o dito prazo de 180 dias tenha continuado a correr depois de 3/10/95, por forma a que, num qualquer momento ulterior, se pudesse concluir pelo seu completo esgotamento.

Mas, assim sendo, torna-se evidente a ilegalidade do despacho contenciosamente recorrido. Este não podia, após revogar o acto do Vereador, emitir uma pronúncia que pressupusesse que o prazo de 180 dias continuara em curso depois da prolação dele. Ademais, sendo o despacho recorrido um acto sobre um acto, haveria de reflectir a situação existente à data do despacho revogado, pois a nova definição que a sua vertente construtiva intentava estabelecer haveria de erigir-se «in situ». Ora, ao declarar uma caducidade, necessariamente reportada a 3/10/95, que na data em questão ainda não ocorrera, o acto acometido no recurso contencioso ofendeu o disposto no art. 17º-A, n.º 4, do DL n.º 445/91. E a sentença «a quo», na medida em que denegou a existência desse vício, incorreu em erro de julgamento e deve ser revogada, como o recorrente sustenta na sua conclusão 4.ª.

Resta dizer que, por estar assente a procedência da questão que esteve em apreço, fica prejudicado o conhecimento das demais matérias colocadas no recurso.

Nestes termos acordam:

a) Em conceder provimento ao presente recurso jurisdicional e em revogar a sentença recorrida;

b) Em conceder provimento ao recurso contencioso e em anular, pelos motivos expostos, o despacho impugnado, emitido pelo Presidente da CM Cascais em 7/2/96.

Sem custas.

Lisboa, 2 de Março de 2005. – Madeira dos Santos (relator) – António Samagaio – Jorge de Sousa.