0830/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Mesmo que o recurso contencioso tendente à declaração de nulidade de um acto que licenciara uma exploração de inertes obtenha provimento, é impossível que se lhe siga a reconstituição da situação actual hipotética se o prazo do licenciamento já passou sem ter sido renovado e se a exploração se mostra finda.

II- O MºPº, autor do recurso contencioso dito em I, não é titular de uma qualquer pretensão indemnizatória cuja salvaguarda passe pela utilidade do prosseguimento do recurso.

III- A intervenção em defesa da legalidade justifica a atribuição de legitimidade processual ao MºPº nos recursos contenciosos, mas não opera como critério da utilidade ou inutilidade do prosseguimento deles.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

O Vereador da Câmara Municipal de Praia da Vitória interpôs recurso jurisdicional da sentença do TAF de Ponta Delgada que, concedendo provimento ao recurso contencioso deduzido pelo MºPº, declarou nulo o despacho de 4/6/99, proferido pelo ora recorrente, que licenciara a favor da sociedade A..., a exploração de inertes num local situado no lugar de ..., Praia da Vitória.

O recorrente terminou a sua alegação de recurso oferecendo as conclusões seguintes:

1- A sentença recorrida declarou nulo um acto de concessão de uma licença cuja caducidade já ocorrera e que incidira sobre uma actividade há muito não exercida.

2- Não é juridicamente possível declarar destruídos efeitos jurídicos que desapareceram e que, por isso mesmo, não são já susceptíveis de qualquer declaração de destruição.

3- A declaração de nulidade do acto impugnado não traz, em concreto, qualquer vantagem jurídica ao impugnante.

4- Deve ser excluída a possibilidade de o recurso prosseguir apenas para a realização da tutela ressarcitória, estranha à finalidade do contencioso de anulação e, de resto, ausente no caso dos autos.

5- Impunha-se a extinção da instância por inutilidade da lide.

6- Julgando em sentido oposto, a sentença recorrida violou o art. 6º do ETAF. Por outro lado,

7- A sentença recorrida extraiu a decisão do infundado pressuposto de que toda e qualquer actividade numa zona protegida ou num sítio de interesse comunitário seria, sem mais, proibida por lei.

8- Nem o art. 8º do DL n.º 226/97, de 27/8, nem o art. 8º do DL n.º 140/99, de 24/4, proíbem o exercício de actividades como a que foi licenciada pelo acto impugnado.

9- A única restrição de natureza pública imposta por aquelas normas é a de que sobre essas actividades recaia parecer favorável.

10- Esse parecer foi favoravelmente prestado pelo silêncio da Secretaria Regional da Agricultura, Pescas e Ambiente, competente para o efeito na Região Autónoma dos Açores.

11- Para os efeitos da al. d) do n.º 2 do art. 133º do CPA, os direitos fundamentais são apenas os direitos, liberdades e garantias previstos pelo Título II da Parte I da Constituição.

12- Excluem-se desse âmbito os chamados direitos económicos, sociais e culturais, consagrados pelo Título III da Parte I da Constituição, entre os quais se encontra o direito ao ambiente e qualidade de vida.

13- Somente em situações de gravidade mais extrema ocorre uma ofensa ao conteúdo essencial de um direito fundamental, susceptível de gerar a nulidade do acto administrativo.

14- Por sua própria natureza, a extracção de bagacina, numa zona de serra e que é reserva natural, não constitui uma actividade geradora de poluição, criadora de resíduos, perigosa para a vida ou para a saúde humana, determinante de consequências irreparáveis.

15- Tal actividade não tem a virtualidade de colocar gravemente em crise as condições de que depende um ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado.

16- Não se verifica o pressuposto da essencialidade na eventual ofensa a esse direito, indispensável para que o desvalor jurídico do acto impugnado fosse o da nulidade, nos termos da al. d) do n.º 2 do art. 133º do CPA.

17- Declarando nulo o acto impugnado, a sentença recorrida violou o art. 8º do DL n.º 226/97, de 27/8, o art. 8º do DL n.º 140/99, de 24/4, o art. 21º do DL n.º 89/90, de 16/3, e a al. d) do n.º 2 do art. 133º do CPA. Assim,

18- Deve ao presente recurso ser concedido provimento e, por consequência, a sentença ser revogada.

O MºPº contra-alegou, defendendo a exactidão da sentença em virtude de o acto declarado nulo ter realmente produzido «um atentado ao ambiente ecologicamente equilibrado».

A matéria de facto pertinente é a dada como provada na decisão «sub censura», que aqui se dá por integralmente reproduzida – como estabelece o art. 713º, n.º 6, do CPC.

Passemos ao direito.

A sentença «a quo» começou por afastar a questão prévia da inutilidade da lide, que nos autos fora suscitada pela autoridade recorrida; após o que enfrentou o problema de fundo e, concluindo que o acto impugnado efectivamente ofendera o conteúdo essencial de um direito fundamental – o direito a um ambiente humano sadio e ecologicamente equilibrado – declarou a nulidade dele.

O aqui recorrente ataca esses dois segmentos decisórios, dedicando à questão da utilidade da lide as seis primeiras conclusões da sua alegação. E, como o conhecimento desta matéria se apresenta como prejudicial relativamente à reapreciação «de meritis», é pelo assunto tratado nas referidas conclusões que temos de começar.

O acto contenciosamente recorrido, praticado em 4/6/99, atribuiu a uma sociedade comercial a licença para ela extrair inertes num certo local, licença essa que vigoraria durante o período de vigência do contrato de comodato que transferira para a sociedade a detenção do terreno onde a exploração seria efectuada. Como esse contrato fora celebrado em 17/4/98 e nele se consignara que a cedência do terreno seria por cinco anos, depreendia-se que a licença consubstanciada no acto cessaria em 17/4/03.

O recurso contencioso dos autos foi interposto em 22/1/03. Na sua contestação, apresentada em 4/12/03, a autoridade recorrida invocou a inutilidade da lide porque a licença em questão caducara em Abril passado e, ademais, a exploração já se encontrava abandonada e desactivada há vários anos. Mas o Mmº Juiz «a quo» entendeu que o prosseguimento do recurso mantinha utilidade para o recorrente mesmo mostrando-se impossível a «execução específica» da sentença que declarasse o acto nulo, dado que sempre poderia ser por ele alcançável «o substitutivo que é a fixação de indemnização».

Tal como na sentença se assinalou, a jurisprudência deste STA, a propósito dos recursos contenciosos em que é antecipadamente certo que nunca se poderá proceder à reconstituição da situação actual hipotética, passou de uma recusa da utilidade do seu prosseguimento para a generalizada aceitação de que eles prossigam a fim de que os recorrentes extraiam do processo outras vantagens juridicamente relevantes – «maxime» em sede indemnizatória. O próprio Pleno da Secção assim tem ultimamente decidido, como se vê, v.g., pelos acórdãos de 28/1/04 e de 9/3/04, proferidos, respectivamente, nos recursos nºs. 47.310 e 1.726/02.

Todavia, o caso dos autos apresenta traços que decisivamente o distinguem das hipóteses consideradas nessa corrente jurisprudencial. É manifesto que o MºPº, entidade que interpôs o recurso contencioso dos autos, não está em condições de reclamar, numa qualquer sede, a titularidade própria de um direito a indemnização fundado na ilegalidade do despacho impugnado. Por outro lado, também é inequívoco que o MºPº, ao recorrer contenciosamente, não actuou enquanto representante do Estado (cfr. o art. 20º do CPC). Assim, mesmo que se imputasse ao Estado a posição subjectiva de credor de uma tal indemnização, continuaríamos a não encontrar a devida sequência entre a identidade de quem recorreu e a de quem, em pretensa execução de um julgado em cuja lide não interveio, viria a juízo exigir que o indemnizassem.

Deste modo, é seguro que, «in casu», a utilidade do recurso contencioso não pode advir da perspectiva indemnizatória em que se tem fundado a jurisprudência deste STA, acima mencionada. E, como outras vantagens, atribuíveis ao MºPº recorrente, se não vislumbram na persistência do recurso, resta ver se a utilidade dele se pode exclusivamente basear na simples defesa da legalidade.

«Primo conspectu», dir-se-ia que sim, posto que a legitimidade activa, legalmente reconhecida ao MºPº para a interposição de recursos contenciosos, tem como motivo fulcral o de ele providenciar por essa mesma defesa. Contudo, a circunstância de a defesa da legalidade operar como causa de atribuição de legitimidade processual não significa que opere também como critério da utilidade dos recursos. Aliás, a inversa é que se mostra verdadeira, e por duas razões: desde logo, porque não se concebe que a mesma causa final trouxesse efeitos em planos tão distintos como são o do referido pressuposto processual e o da utilidade da lide; depois, e mais particularmente, porque o facto de alguém reunir as condições subjectivas determinantes da legitimidade é absolutamente alheio às circunstâncias objectivas que permitem decidir se o prosseguimento de um pleito é útil ou inútil.

Portanto, se é exacto que ao MºPº está legalmente atribuída a defesa da legalidade, também é certo que com essa atribuição se almeja obter quaisquer efeitos úteis, pois os tribunais não servem para dirimir questões puramente académicas. E, nesta linha de entendimento, a indesmentível legitimidade do MºPº para defender a legalidade não permite a sobrevivência dos recursos, por ele interpostos, que se mostrem destituídos de uma qualquer utilidade jurídica ou prática.

Ora, tal é manifestamente o caso dos autos, pois o acto licenciador que o MºPº pretende ver declarado nulo, vigente embora «in initio litis», deixou de produzir quaisquer efeitos muito antes de o Mmº Juiz «a quo» sentenciar o recurso. E, não podendo o MºPº extrair quaisquer vantagens, designadamente indemnizatórias, da pretendida declaração de nulidade, nenhuma razão há para que se persista no prosseguimento da lide.

Assim, e ao invés do correspondentemente decidido, impõe-se declarar extinta a instância do recurso contencioso nos termos do disposto no art. 287º, al. e), do CPC, ficando prejudicada a apreciação das demais questões postas no presente recurso jurisdicional, relacionadas como fundo do mesmo recurso contencioso.

Nestes termos, acordam em revogar a sentença recorrida e em declarar extinta a instância do recurso contencioso, por inutilidade superveniente da lide.

Sem custas.

Lisboa. 2 de Dezembro de 2004.

Madeira dos Santos (relator) – António Samagaio – Jorge de Sousa.