01541/08.7BEBRG - Tribunal Central Administrativo Norte

1_ Os actos de execução de actos anteriores não são impugnáveis na medida em que não contenham vícios/ilegalidades próprios.

2_É o caso do despacho que determinou a posse administrativa, pois este acto é contenciosamente inimpugnável, já que nada tem de inovador, limitando-se a dar execução ao despacho proferido pelo Vereador da CM de Barcelos em 26 /10/2007, que ordenou a remoção e limpeza da sucata, com a cominação de que, não sendo efectuada, o faria a Câmara Municipal a expensas do recorrente, acto este que contém em si mesmo a virtualidade de um acto com eficácia externa susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos.*

*Sumário elaborado pela Relatora

AS. …, com os sinais nos autos, inconformado, interpôs recurso jurisdicional da sentença proferida pelo TAF dE braga, em 24/11/2011, que julgou procedente a exceção de inimpugnabilidade do ato impugnado, e, em consequência, absolveu o MUNICÍPIO DE BARCELOS [MB], da Acção Administrativa Especial por si interposta.

Para tanto alega em conclusão:

1. O Autor, ora recorrente, impugnou nos autos a deliberação da Câmara Municipal de Barcelos, entidade demandada, datada de 20 de Junho de 2008, que ordena a posse administrativa e consequente demolição de bens propriedade do Autor, junto com o requerimento inicial do processo principal.

2. Como resulta da matéria de facto dada como provada, ítem 16º dos factos provados, no âmbito do processo 586/03 apenas em 30 de Junho de 2008 foi o Autor notificado nos termos e para os efeitos no disposto na alínea b) e c) do artigo 66º do Código de Processo Administrativo, ordenando-se, assim, o início dos trabalhos de demolição precedidos pela tomada de posse administrativa por banda da demandada.

3. O Tribunal recorrido considera que o ato em causa padece da excepção de inimpugnabilidade, razão pela qual determina a absolvição da demandada, uma vez obstaculizados os presentes autos, o que faz tendo em conta o disposto nos artigos 89º nº 1 alínea c) do CPTA e artigos 493º nºs 2 e 3 e artigo 288º nº 1 alínea e) do CPC ex-vi artigo 35º nº 2 do CPTA.

4. Com efeito, a Lei Fundamental garante aos administrados o direito a impugnarem junto dos Tribunais Administrativos quaisquer atos ou condutas desenvolvidas pela Administração Pública que os lesem na sua esfera jurídica e independentemente da sua forma – neste sentido artigo 268º nº 4 da Constituição da República Portuguesa.

5. A nossa Lei Fundamental garante aos administrados o direito a impugnarem junto dos tribunais administrativos quaisquer actos ou condutas desenvolvidos pela Administração Pública que os lesem na sua esfera jurídica e independentemente da sua forma (cfr. art. 268.º, n.º 4 da CRP).

6. Presente o quadro legal decorrente da Reforma do Contencioso Administrativo 2002/2003 (cfr., entre outros, arts. 37.º e segs. e 46.º e segs. do CPTA) temos que se manteve, entre nós, um regime de “duplo dualismo processual” e como refere J.M. Sérvulo Correia tal repartição “… forma a base de uma matriz bipolar, que tem como colunas os dois meios processuais principais de tramitação não urgente: a acção administrativa comum e a acção administrativa especial …” (in: “Direito do Contencioso Administrativo I”, págs. 747 e 748) (cfr., no mesmo sentido, M. Esteves de Oliveira e R. Esteves de Oliveira in: “Código de Processo nos Tribunais Administrativos … -Anotado”, vol. I, pág. 309).

7. A acção administrativa especial constitui um meio processual principal do contencioso administrativo através do qual são efectivados ou tutelados alguns dos direitos subjectivos das relações jurídicas administrativas, sendo que provisoriamente e para assegurar a utilidade e eficácia do que ali venha a ser decidido faculta o legislador aos interessados a possibilidade de dedução de procedimentos cautelares [cfr. arts. 02.º, n.º 1, e n.º 2, als. d) e m), 46.º e segs. e 112.º e segs. do CPTA].

8. Nos termos do n.º 1 do art. 46.º do CPTA seguem a forma de acção administrativa especial os processos relativos a pretensões emergentes da prática ou da omissão ilegal de actos administrativos ou de normas que tenham ou devessem ter sido emitidas ao abrigo de disposições de direito administrativo, sendo que os pedidos principais legalmente admissíveis, por força do previsto no n.º 2 do mesmo normativo, continuam a ser os de anulação/nulidade ou inexistência de actos administrativos e o de declaração de ilegalidade de normas com força obrigatória geral, alargando-se agora ao pedido de condenação à prática de acto legalmente devido e, bem assim, ao de declaração de ilegalidade de norma em casos concretos e de declaração de ilegalidade por omissão de regulamento.

9. A acção para impugnação de actos administrativos constitui uma “subespécie” da acção administrativa especial e mostra-se disciplinada, em termos de disposições particulares, nos arts. 50.º a 65.º daquele Código, regendo-se a acção de condenação à prática do acto legalmente devido, a outra “subespécie” da acção administrativa especial, pelos arts. 66.º a 71.º enquanto preceitos específicos.

10. O meio contencioso judicial relativo à pretensão impugnatória, face ao regime conjugado que decorre dos arts. 46.º, 47.º e 95.º do CPTA, tem como objecto de litígio toda a relação jurídica administrativa em questão (“ilegitimidade jurídica” do acto impugnado) e não apenas a “mera anulação” do acto administrativo nos estritos que haviam sido vertidos no articulado inicial (cfr., entre outros, J.C. Vieira de Andrade in: ob. cit., págs. 213/214 e 282/284; M. Aroso de Almeida in: “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, 2005, 4.ª edição revista e actualizada, págs. 188/196; Vasco Pereira da Silva in: “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, 2.ª edição, págs. 324 e segs.).

11. Resulta, por sua vez, do n.º 1 do art. 50.º do mesmo Código que a “… impugnação de um acto administrativo tem por objecto a anulação ou a declaração de nulidade ou inexistência desse acto …”, sendo certo que, como acabámos de aludir, por força do disposto no n.º 2 do art. 95.º, nos “… processos impugnatórios, o tribunal deve pronunciar-se sobre todas as causas de invalidade que tenham sido invocadas contra o acto impugnado, excepto quando não possa dispor dos elementos indispensáveis para o efeito, assim como deve identificar a existência de causas de invalidade diversas das que tenham sido alegadas, ouvidas as partes para alegações complementares pelo prazo comum de 10 dias, quando o exija o respeito pelo princípio do contraditório …”.

12. Para a definição do que constitui ou deve ser conceptualizado como “acto administrativo impugnável” importa considerar, desde logo, o comando constitucional enunciado no n.º 4 do art. 268.º da CRP.

13. Constitui tal comando constitucional uma garantia impositiva, mas não limitativa, porquanto, impõe ao legislador ordinário que respeite a impugnabilidade contenciosa dos actos lesivos, mas dela não decorre que apenas e só tais actos sejam susceptíveis de impugnação junto dos tribunais.

14. O CPTA, no seu art. 51.º, veio definir, como princípio geral, o que é tido como acto contenciosamente impugnável, colocando o acento tónico na “eficácia externa”, prevendo-se no preceito legal que “… ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos …” (n.º 1).

15. Ora o aludido art. 51.º do CPTA abriu caminho à possibilidade de impugnação contenciosa de actos procedimentais (desde que dotados de eficácia externa) e não apenas àqueles que ponham fim ou termo ao procedimento ou incidente, abandonando, enquanto requisito de impugnabilidade contenciosa, o conceito da “definitividade horizontal” visto a pedra de toque se centrar agora no conceito de “eficácia externa” (cfr., neste sentido, M. Aroso Almeida e C. A. Fernandes Cadilha in: ob. cit., págs. 308 e segs.; M. Aroso de Almeida in: ob. cit., págs. 144 e segs. e em “Implicações de direito substantivo da reforma do contencioso administrativo” in: CJA n.º 34, págs. 74 a 76; M. Esteves de Oliveira e R. Esteves de Oliveira in: ob. cit., págs. 343/344, nota VII).

16. Cientes destes considerandos de enquadramento mais gerais, em sede de impugnabilidade à luz do CPTA importa, todavia, aprofundar a questão vertida nos autos no que tange à impugnabilidade do ato administrativo em apreço.

17. Como se disse, são impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja capaz de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos.

18. Sendo a eficácia externa a produção de efeitos na esfera jurídica das pessoas singulares ou das pessoas colectivas o certo é que o artigo 51º nº 1 do CPTA não impõe uma lesão efectiva, admitindo a mera susceptibilidade ou a aptidão dos atos para lesarem direitos ou interesses.

19. O ato em apreço nos presentes autos redunda na posse administrativa e demolição e remoção de um “barraco / sucata” propriedade do Autor.

20. Não se vislumbra por mais estreita e esguia que seja a interpretação do ato em apreço como poderá não causar prejuízos materiais e lesar direito de propriedade o ato em causa, pois que diferença existiria se em vez da ordenada demolição de uma “barraco/sucata” precedido da necessária posse administrativa, fosse ordenada a demolição de um qualquer edifício de 60 andares.

21. É com o douto ofício de Junho de 2008 que o recorrente conhece da efectiva vontade da demandada em demolir aquilo que a si lhe pertence utilizando os meios coercivos ao dispor da entidade demandada.

22. Impunha-se, desde já, então questionar quando deveria o recorrente ter lançado mão da presente ação uma vez que tendo sido este o momento em que tomou conhecimento da pretensão da demandada como poderia outrora ter equacionado tal cenário que só o decurso do tempo permitiu aferir.

23. E, o recurso à presente ação, conforme a leitura atenta da petição inicial revela decorre, substancialmente, da necessidade de o recorrente ver esclarecido o que a demandada entende por “sucata”.

24. O termo “sucata”, definido pelo Dicionário da Língua Portuguesa da Porto Editora edição 2009, esclarece que sucata é :”local de depósito de ferro velho; conjunto de objectos inúteis; ferro velho”.

25. Ora o recorrente pretendia e pretende ver esclarecido o que a demandada entende por lugar destinado a ferro velho e/ou por objectos inúteis.

26. O recorrente é sem sombra de dúvidas parte legítima e interessada nos presentes autos tendo movido o recurso às instâncias administrativas o facto de a entidade demandada pretender de uma forma arbitrária, sem concretização efectiva da sua pretensão demolir / remover bens móveis e quiçá imóveis, propriedade do recorrente.

27. O acto impugnado, como vimos, determina ao recorrente a destruição de bens que são sua propriedade, que se integram na sua esfera jurídica.

28. Em suma a douta sentença recorrida incorreu em erro de julgamento, devendo ser revogada e considerando procedentes os pedidos impugnatórios, deduzidos e, em consequência anulando-se os actos sub Júdice.

Termos em que deverá ser concedido provimento ao recurso, e revogada a douta sentença recorrida,

O MB apresentou contra-alegações, concluindo da seguinte forma:

1. Face ao incumprimento do acto que ordena a demolição da obra o acto que determina a posse administrativa constitui acto de execução daquele, pelo que

2. não constitui um acto administrativo susceptível de impugnação à luz do art. 51.º, n.° 1 do CPTA.

Termos em que deve o presente recurso ser julgado totalmente improcedente e em consequência ser mantida a sentença recorrida.

O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado para o efeito, emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.

FACTOS FIXADOS EM 1ª INSTÂNCIA (e com relevância para os autos):

1- Em 16.10.2003, foi elaborada informação da Fiscalização da Câmara Municipal de Barcelos dando conta que o Autor “(...) depositou no logradouro da habitação, sucata que, para além de criar um situação de insalubridade causa mau aspecto ao local. Assim, somos de parecer que o sr AS. … seja notificado a proceder à remoção da sucata e limpeza do logradouro(...)”- cfr fls 5 (frente e verso) do PA que se dão por reproduzidas para os devidos efeitos legais.

2- Em 30.12.2003, foi proferido o seguinte despacho do Vereador da Câmara Municipal de Barcelos: “Notifique para no prazo de 10 dias proceder à limpeza total do local e remoção de todos os materiais” - cfr fls 5 do PA que se tem por reproduzido para os devidos efeitos legais.

3- Em 3 de Janeiro de 2004, foi o Autor notificado pela Câmara Municipal de Barcelos do seguinte: “(...) em conformidade dom o despacho de 30.12.03 ...notifica-se V. Exª, para no prazo de 10 dias a contar da data da presente notificação, proceder à limpeza do logradouro da habitação que possui (...) de todos materiais aí depositados numa espécie de “sucata”, devendo ainda remover os mesmos do local, a fim de evitar a existência de possíveis focos de insalubridade propícios à criação de bicharada, como dar mau aspecto ao ambiente...”- cfr fls 6 (frente e verso) do PA que se dão por reproduzidas para os devidos efeitos legais.

4- Em 10.03.2004, foi elaborada informação da Fiscalização da Câmara Municipal de Barcelos dando conta que o Autor “nesta data ainda não tinha retirado a sucata que lá havia depositado” - cfr fls 9 do PA que se dão por reproduzidas para os devidos efeitos legais.

5- Pelo Vereador da Câmara Municipal de Barcelos foi proferido o seguinte despacho “Notifique que é intenção da C.M proceder à limpeza a expensas do infractor” - cfr fls 9 do PA que se dão por reproduzidas para os devidos efeitos legais.

6- Em 20 de Maio 2004, foi o Autor notificado pela Câmara Municipal de Barcelos do seguinte:“(...) em conformidade com o despacho de 24.4.04 ...notifica-se V. Exª, da intenção desta Câmara Municipal proceder à limpeza do logradouro onde possui depositado ilegalmente todo género de materiais (...) numa espécie de “sucata”, uma vez que não foi dado cumprimento à notificação datada de 15.1.04 para efectuar essa limpeza. Mais se notifica V. Exª de que dispõe do prazo de 10 dias a contar da presente notificação para se pronunciar por escrito a esta Câmara do que tiver por conveniente dizer sobre este assunto, nos termos referidos nos artigos 100º do Código do Procedimento Administrativo - cfr fls 10 (frente e verso) do PA que se dão por reproduzidas para os devidos efeitos legais.

7- Em 07.07.2004, pelo Vereador da Câmara Municipal de Barcelos foi proferido o seguinte despacho “Notifique que dispõe do prazo de 15 dias para proceder à limpeza da sucata” - cfr fls 9 do PA que se dão por reproduzidas para os devidos efeitos legais.

8- Em 26.07.2004, foi o Autor notificado pela Câmara Municipal de Barcelos de que: “(...) em conformidade com o despacho de 7.7.04 ...notifica-se V. Exª, para no prazo de 15 dias a contar da data da presente notificação “proceder à limpeza de todos os materiais de sucata que possui depositados no logradouro da habitação sita (...) sob pena de, caso não cumpra, ser esta Câmara Municipal a efectuar esse trabalhos de ação de 3.9.04 dos Serviços de “remoção e limpeza do local” a suas expensas, conforme os termos do artigo 157º do Código do Procedimento Administrativo em vigor, uma vez que não deu satisfação às notificações anteriores que lhe foram efectuadas nesse sentido(...)”- cfr fls 12 (frente e verso) do PA que se dão por reproduzidas para os devidos efeitos legais.

9- Em 03.09.2004, foi elaborada informação da Fiscalização da Câmara Municipal de Barcelos dando conta que o Autor “tinha procedido à remoção de alguns materiais (sucata) (…) dando só em parte satisfação à notificação feita em 26.07.2004” - cfr fls 15 do PA que se dão por reproduzidas para os devidos efeitos legais.

10- Em 12.10.2004, pelo Vereador da Câmara Municipal de Barcelos foi proferido o seguinte despacho “Notifique para no prazo de 10 dias retirar a totalidade dos materiais” - - cfr fls 15 do PA que se dão por reproduzidas para os devidos efeitos legais.

11- Em 21.11.2004, foi o Autor notificado pela Câmara Municipal de Barcelos do seguinte:“(...) em conformidade com o despacho de 12.10.04 ...notifica-se V. Exª, para no prazo de 15 dias a contar da data da presente notificação “proceder à retirada na totalidade dos materiais” que possui ilegalmente numa espécie de sucata no logradouro da habitação onde reside, dado que apenas removeu alguns desses materiais conforme refere a informação de 3.9.04 dos Serviços de Fiscalização após a visita efectuada ao local....”- Cfr fls 16 (frente e verso) do PA que se dão por reproduzidas para os devidos efeitos legais.

12- Em 26.10.2007, pelo Vereador da Câmara Municipal de Barcelos foi proferido o seguinte despacho “Informe que caso não remova a sucata em 15 dias, o fará a C.M. a suas expensas”. (...) - Cfr fls 27 do PA que se dão por reproduzidas para os devidos efeitos legais.

13- Em 23.11.2007, foi o Autor, através do oficio 1946 datado de 08.11.2007, notificado, no âmbito do processo 586/03, do despacho do Vereador da Câmara Municipal de Barcelos com o seguinte teor: “(...) em cumprimento do despacho de 26.10.07 do senhor Vereador (...) comunico a V. Exª, para informar “que caso não remover a sucata em 15 dias o fará a Câmara Municipal a suas expensas”. Assim, (...) dispõe V. Exª do prazo de 15 dias (...) para esse procedimento, findo os quais irão os serviços competentes desta autarquia verificar o respectivo cumprimento (...)- cfr fls 28 do PA que se dão por reproduzidas para os devidos efeitos legais.

14- Em 14.01.2008 foi a Câmara Municipal informada que não foi dado cumprimento ao ofício atrás referido. - cfr fls 29 do PA que se dão por reproduzidas para os devidos efeitos legais.

15- Em 25.03.2008, pelo Vereador da Câmara Municipal de Barcelos foi proferido o seguinte despacho “Determino a posse administrativa. À D.C. para proceder à remoção da sucata a expensas do infractor.” - cfr fls 30 do PA que se dão por reproduzidas para os devidos efeitos legais.

16- Em 30.06.2008, foi o Autor, através de ofício datado de 20.06.2008, notificado, no âmbito do processo 586/03, do despacho do Vereador da Câmara Municipal de Barcelos com o seguinte teor: “(...) Determino a Posse Administrativa. À Divisão de Conservação para proceder à remoção da sucata a expensas do infractor”. Mais informo que: Nos termos da alínea b) e c) do artigo 66º do Código de Procedimento Administrativo, comunica-se a V.Exª que, está previsto o inicio dos trabalhos para as 10 (dez) horas do dia 28 de Outubro de 2008 e serão executados no prazo de 10 dias, igual ao prazo que lhe foi concedido (...). Tais trabalhos serão realizados no âmbito do processo fiscal 586/03, trabalhos de natureza coerciva previstos nos artigos 91º e 89 do Decreto Lei nº 555/99(...). - cfr doc 1 da pi e fls 33 e 34 do PA que se dão por reproduzidas para os devidos efeitos legais.

17- A presente acção deu entrada em 27.10.2008. - Cfr fls 2 dos autos.

QUESTÕES QUE IMPORTA CONHECER

Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, tendo presente que o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 685.º, n.º 3 todos do Código de Processo Civil (CPC) “ex vi” art. 140º do CPTA.

Mas, sem esquecer o disposto no artº 149º do CPTA nos termos do qual ainda que o tribunal de recurso declare nula a sentença decide do objecto da causa de facto e de direito.

A questão que aqui importa conhecer é a da impugnabilidade do ato recorrido.

O DIREITO

Alega o recorrente que impugnou nos autos a deliberação da Câmara Municipal de Barcelos, de 20 de Junho de 2008, que ordena a posse administrativa e consequente demolição dos seus bens e que a sentença recorrida erra quando considera que o mesmo é irrecorrível por executório.

Decidiu-se na sentença recorrida que:

“…Recolhendo os dizeres do sumário do Ac. do TCAN de 12.03.2009, Proc 00163/08.7BEPNF, diremos por fim que:

“II- Assim, por um lado, consideram-se actos administrativos todas as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visam produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta e, por outro lado, a noção de recorribilidade do acto administrativo passou a plasmar-se sobre o conceito de lesividade.

III- Na dogmática jurídico-administrativa portuguesa, no âmbito da conceptualização do acto administrativo, consideram-se “actos de execução” os actos através dos quais se põe em prática um acto administrativo anterior lesivo, dotado de eficácia externa e susceptível de definir uma situação jurídica num caso concreto, nada acrescentando, em princípio a esse acto, nada lhe acrescentando nem retirando, antes mantendo na ordem jurídica a resolução individual e concreta constante desse acto

IV- Os actos de mera execução de acto administrativo anterior, na medida em que nada inovam na esfera jurídica, não alterando o “statu quo ante”, limitando-se a descrever uma situação anteriormente criada, por forma a dar execução a acto anterior, sem produzir qualquer efeito, são inimpugnáveis contenciosamente”1 (negrito nosso)

Á luz do exposto e descendo ao caso concreto diremos que, consoante ressalta do probatório, o despacho impugnado configura um acto de execução de actos anteriores. Aliás, isso mesmo admite o Autor quando, no ponto 19 da sua pi, se refere ao acto impugnado como “... execução do acto administrativo do senhor vereador....”.

Do probatório resulta que foram insistentes e inúmeras as vezes que o Autor, desde 30.12.2003, foi notificado para remoção dos materiais existentes no logradouro que constituem um género de sucata e nada fez.

Foi o que sucedeu designadamente, além daquela data, em 03.01.2004, em 20.06.2004, em 26.06.2004, em 24.11.2006 e em 23.11.2007.

Em suma e como se diz no parecer do Ministério Público, “o acto que determina a posse administrativa é uma acto meramente executório do acto que determina a limpeza do terreno, sendo meramente instrumental do primeiro, pois que se destina a dar-lhe execução”.

Por falta de oportuna reacção contenciosa (artigo 58° do CPTA), fixou-se na ordem jurídica o despacho que determinou ao Autor a remoção e limpeza referidas, vindo o despacho ora em questão na sequência daquele outro, nada tendo de inovador e não visando mais do que a sua execução. Não sendo, pois, lícito ao autor defender-se deste por meios apenas oponíveis ao primeiro.

De resto, o Autor não assaca ao despacho qualquer vício próprio ou intrínseco. A acção está, pois, votada ao malogro uma vez que não é aquele acto impugnável.

Face ao que vai dito, ter-se-á de julgar procedente a invocada excepção de inimpugnabilidade do acto, que constitui fundamento que obsta ao prosseguimento dos autos, com a consequente absolvição do Réu da instância – cfr. artigo 89º, nº 1 alínea c) do CPTA e artigos 493º, nº 2 e 3 e artigo 288º nº 1 alínea e) do CPC “ex vi” artigo 35º, nº 2 do CPTA, ficando prejudicado o conhecimento da restante matéria de excepção e do mérito da acção.”

E decidiu-se bem.

Na verdade a questão aqui em causa é a de saber se o acto que determina a posse administrativa é contenciosamente inimpugnável.

A este propósito extrai-se das considerações em torno do conceito de acto administrativo impugnável do Prof. Dr. Mário Aroso de Almeida em Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Marcello Caetano V. II:

“(…)10.2. A nosso ver, uma parte significativa dos actos que, tradicionalmente, não eram tidos, deste modo, como impugnáveis por carecerem de definitividade material, deve, hoje, entender-se que não são impugnáveis porque se encontram, desde logo, excluídos do próprio conceito de acto administrativo que resulta do artigo 120.° do CPA, na medida em que, como vimos, nele se faz apelo expresso ao conceito de decisão — elemento que, em bom rigor, se encontrava, a nosso ver, ínsito na definitividade material do acto administrativo, que supunha, quanto a nós, o conteúdo decisório do acto.

Para que um acto jurídico defina situações jurídicas, é, na verdade, condição necessária, embora não suficiente, que ele possua um conteúdo decisório, não se esgotando na emissão de uma declaração de ciência, um juízo de valor ou uma opinião ( ). O acto materialmente definitivo exprimia, portanto, uma resolução que determinava o rumo de acontecimentos ou o sentido de condutas a adoptar. O acto materialmente definitivo continha, portanto, uma decisão.

Ora, é isso que, hoje, se exige, de acordo com o artigo 120.° do CPA, de qualquer acto administrativo. No que respeita à generalidade dos actos preparatórios dos procedimentos administrativos, como os pareceres (não vinculativos), as informações e as propostas, pode, assim, hoje, dizer-se que eles não são contenciosamente impugnáveis porque não contêm decisões e, portanto, não são actos administrativos.

10.3. Segundo o disposto no artigo 51.°, n.° 1, do CPTA, “são impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos”.

À partida, dir-se-ia, pois, que, para que os actos administrativos possam ser objecto de reacção contenciosa, é necessário que, em cada caso, eles se projectem sobre situações jurídicas respeitantes a entidades distintas daquela que os emite. Ficariam, assim, excluídos do universo dos actos administrativos que podem ser objecto de impugnação contenciosa aqueles que contenham decisões de âmbito meramente interno, no sentido de que possuem um alcance estritamente intra-administrativo ( ).(…)

Em nossa opinião, desta circunstância resulta que o que, do ponto de vista estrutural, é decisivo para que os actos jurídicos concretos da Administração possam ser objecto de reacção contenciosa — e, portanto, de impugnação contenciosa, quando tenham conteúdo positivo — é que eles possuam conteúdo decisório, no sentido, oportunamente explicitado, de que não se esgotem na emissão de uma declaração de ciência, um juízo de valor ou uma opinião, mas exprimam uma resolução que determine o rumo de acontecimentos ou o sentido de condutas a adoptar. E isto, mesmo quando intervenham no plano de relações intra-administrativas e inter-orgânicas.

Determinante é que se trate de actos administrativos, no sentido que decorre do artigo 120.° do CPA. Do ponto de vista estrutural, deve, pois, a nosso ver, entender-se que todos os actos administrativos podem ser objecto de reacção contenciosa — e, portanto, que, quando tenham conteúdo positivo, todos eles podem ser objecto de impugnação contenciosa, pelo que são, todos eles, actos administrativos impugnáveis ( ).

Em nossa opinião, questão distinta, a colocar num plano de análise diverso, é, depois, a de saber em que circunstâncias concretas é que cada acto administrativo de conteúdo positivo pode ser efectivamente objecto de impugnação contenciosa. Tal questão deve a nosso ver, encontrar resposta nas regras processuais atinentes à impugnação contenciosa que são extrínsecas ao acto a impugnar, a começar pelas regras da legitimidade processual.”

Daí que, o que cumpra é aferir se este concreto administrativo é sindicável na parte em que o foi.

Os chamados actos de execução, consideram-se como sendo os actos administrativos através dos quais se põe em prática um acto administrativo anterior lesivo, dotado de eficácia externa e susceptível de definir uma situação jurídica num caso concreto, nada acrescentando nem retirando, em princípio a esse acto, antes mantendo na ordem jurídica a resolução individual e concreta constante desse acto.

Trata-se de actos que nada inovam, limitam-se a dar execução confirmar o acto anterior. Tais actos porque nada inovam na esfera jurídica, não vêm alterar o “statu quo ante”, limitam-se a descrever uma situação anteriormente criada, sem produzir qualquer efeito. Daí que estes actos sejam inimpugnáveis, porquanto não se trata de verdadeiros actos administrativos.

Ora, como vem sendo uniformemente decidido pela nossa jurisprudência, os actos de execução de actos anteriores não são impugnáveis, não contendo o despacho em crise aptidão para ser judicialmente sindicado, carecendo o mesmo, ademais, de eficácia externa própria, sendo, por isso, contenciosamente inimpugnável.

É o que resulta do art° 51º do CPTA, que os actos de mera execução de actos administrativos anteriores não são contenciosamente impugnáveis, na medida em que não contenham vícios/ilegalidades próprios.

A este propósito extrai-se do Ac. do TCAN, Processo 00200/06.OBEBRG, de 17.01.2008:“A decisão de tomar posse administrativa de um prédio para que os serviços camarários efectuem uma demolição já ordenada e não cumprida insere-se no âmbito da execução desta ordem, não constituindo, em princípio, uma definição excrescente e inovadora em relação a ela “.

É que, na parte em que não inova não decide nada pois já está decidido, apenas na parte em que exprime uma resolução é que pode ser sindicável.

Daí que seja jurisprudência consolidada que, por norma, os actos de execução não são contenciosamente recorríveis se e quando se contiverem dentro dos limites da definição jurídica definida pelo acto executado, ou seja, se não visarem alterar uma situação jurídica já definida pelo acto que executam.

No caso sub judice o recorrente pretende impugnar a ilegalidade decorrente do facto de estar em causa a remoção de uma construção amovível, que lhe causa prejuízos e que viola os seus interesses legalmente protegidos e o princípio da justiça.

O recorrente foi sucessivamente notificado dos despachos de 20/5/2004, 07/07/2004 e 12/10/204, que ordenavam a limpeza do terreno com a remoção dos materiais nele existentes e ainda em 23.11.2007, de que «(..) em cumprimento do despacho de 26.10.07 do senhor Vereador (...) comunico a V. Ex “, para informar “que caso não remover a sucata em 15 dias o fará a Cámara Municipal a suas expensas “. Assim, (...) dispõe V. Ex” do prazo de 15 dias (...) para esse procedimento, findo os quais irão os serviços competentes desta autarquia venjicar o respectivo cumprimento (1)».

Em 25.03.2008, foi proferido pelo Vereador da Câmara Municipal de Barcelos o despacho, aqui em causa: «Determino a posse administrativa. À D.C. para proceder à remoção da sucata a expensas do infractora».

Deste despacho do Vereador da Câmara Municipal de Barcelos foi notificado o recorrente, em 30.06.2008, no âmbito do processo 586/03.

O ato que determinou a posse administrativa é um acto meramente executório do despacho que determinou a limpeza do terreno, sendo meramente instrumental deste, pois que apenas se destina a dar-lhe execução em nada inovando ( alterando, excedendo ou modificando) o ato que lhe havia fixado o prazo de 15 dias para remover a sucata findo o qual a câmara municipal o fará a suas expensas.

E, não sindicando o aqui recorrente nenhum vício ao ato que exceda o já definido anteriormente antes invocando vícios daquele outro ato não é o mesmo recorrível.

Neste sentido de que os atos que se limitam a pôr em prática a estatuição já contida no acto exequendo são, em regra, irrecorríveis, por serem meramente confirmativos, não assumindo autonomamente a natureza de actos lesivos de direitos ou interesses legalmente protegidos, os quais, a existirem, derivam do acto que anteriormente definiu a situação do interessado ver entre outros os ac. do TCA Sul,de 26-3-2009, proferido no âmbito do recurso nº 04714/09 e TCAS 05141/09 de 06/25/2009 extraindo-se deste último:

“… Assim, o fundamento da inimpugnabilidade dos actos de execução, em tudo semelhante ao que justifica a inimpugnabilidade dos actos meramente confirmativos, radica na consolidação da estatuição jurídica estabelecida em acto anterior, exigida pelo interesse público da estabilidade dos actos administrativos, sendo pois de presumir “jure et de jure” a concordância dos respectivos destinatários através da respectiva inércia contenciosa durante certo período de tempo.

O fundamento legal dos arestos citados encontra-se nos nºs 3 e 4 do artigo 151º do CPA, quando dispõe que “os interessados podem impugnar administrativa e contenciosamente os actos ou operações de execução que excedam os limites do acto exequendo”, e que “são também susceptíveis de impugnação contenciosa os actos e operações de execução arguidos de ilegalidade, desde que esta não seja consequência da ilegalidade do acto exequendo”.

Da análise das duas disposições citadas, é possível concluir que a impugnabilidade dos actos de execução depende da concreta ilegalidade que lhes é imputada. Assim, se lhes é imputada uma ilegalidade própria [ou cuja fonte radique no próprio acto de execução], este é contenciosamente impugnável. Porém, se a ilegalidade do acto de execução derivar de alguma ilegalidade que já afectava o acto executado, obviamente que era este último que deveria ter sido objecto de impugnação, ficando deste modo impossibilitada a impugnação autónoma do acto de execução [cfr., neste sentido, Mário Esteves de Oliveira e outros, no Código do Procedimento Administrativo Comentado, volume II, 1ª edição, a págs. 245].

Deste modo, nos casos previstos no nº 3 do artigo 151º do CPA – de resto, em sintonia com o nº 4 do mesmo artigo –, a impugnabilidade do acto de execução será limitada ao que nele se inova em relação ao acto a que visou dar execução.(…)”

Efectivamente, o despacho proferido pelo Vereador da CM de Barcelos em 26 /10/2007, que ordenou a remoção e limpeza da sucata, com a cominação de que, não sendo efectuada, o faria a Câmara Municipal a expensas do recorrente, é que contém em si mesmo a virtualidade de um acto com eficácia externa susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos. E, por isso, o recorrente deveria ter reagido contenciosamente contra este acto, nos termos e no prazo previsto no art° 58 do CPTA. Não o tendo feito, não pode agora reagir contra o despacho que determinou a posse administrativa, pois este acto é contenciosamente inimpugnável, já que nada tem de inovador, limitando-se a dar execução àquele anterior.

É certo que o n.° 4 do art. 151.° do CPA admite a impugnação contenciosa de actos ou operações de execução arguidos de ilegalidade, desde que esta não seja consequência da ilegalidade do acto exequendo.

Nesta situação está prevista a sindicância não do acto administrativo definidor da situação jurídica mas os próprios actos ou operações de execução, os quais poderão ser ilegais, seja com fundamento no facto de não ter sido praticado o acto exequendo (art. 151 °, n.° 1), seja por os actos de execução contrariarem ou excederem os limites do acto exequendo (art. 151.°, n.° 2), seja ainda por esses actos desrespeitarem as regras que regulam a sua prática (art. 151.°, n.° 3)»

Mas esta não é a situação do caso sub judice em que o recorrente não invoca qualquer vício próprio do acto ora impugnado.

Os vícios alegados reportam-se ao acto que determinou a limpeza do terreno e que não foi contenciosamente impugnado, pelo que não relevam para efeitos da impugnação contenciosa referida no n°4 do citado art° 151 do CPA.

É, pois, de negar provimento ao recurso.

Em face de todo o exposto acordam os juízes deste TCAN em negar provimento ao recurso.

Custas pelo recorrente.

R. e N.

Porto, 30/11/012

Ass. Ana Paula Portela

Ass. Maria do Céu Neves

Ass. Fernanda Brandão

1 No mesmo sentido vide, Ac. TCAN 20.06.2008, Proc. 01113/06; Ac. TCAN 20.09.2006, Proc. 0014/04