0151/24.6BEVIS.SA2 - Supremo Tribunal Administrativo

I- É jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Administrativo que o n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, deve ser interpretado como aplicável apenas a primeiras admissões no regime da Caixa Geral de Aposentações (CGA), não abrangendo os casos de reingresso funcional em que se verifica a continuidade material do vínculo público, ainda que formalmente interrompido por vicissitudes concursais.

II- Com a entrada em vigor da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, foi introduzida, no seu artigo 2.º, uma norma de «interpretação autêntica» do artigo 2.º, n.º 2, da Lei n.º 60/2005, que estabeleceu, com efeitos retroativos (artigo 4.º), que não podem ser reinscritos na CGA os trabalhadores cujo vínculo público tenha cessado após 01/01/2006 e sido restabelecido antes de 26/10/2024, salvo em situações excecionais.

III- O Tribunal Constitucional, no Acórdão n.º 689/2025, declarou a inconstitucionalidade dos n.ºs 1 e 2 do artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, quando interpretados nesse sentido, por violação do artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa, designadamente dos princípios da proteção da confiança, da segurança jurídica e da proibição da retroatividade, em virtude da introdução de exigências probatórias e materiais não previstas na norma originária nem na jurisprudência administrativa consolidada.

IV- No caso concreto, estando em causa a reinscrição da Autora na CGA após uma breve interrupção funcional entre dois vínculos sucessivos com a Administração Pública, no contexto da contratação docente, e tendo sido reconhecida a inconstitucionalidade da norma interpretativa superveniente, impõe-se a sua desaplicação, reafirmando-se a jurisprudência anterior que reconhece o direito à reinscrição em situações de reingresso funcional com vínculo anterior a 01/01/2006.

ACORDAM NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO

I. Relatório

1. CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES, – identificada nos autos – recorreu para este Supremo Tribunal Administrativo, nos termos do artigo 150.º do CPTA, do Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte (TCAN), de 23 de maio de 2025, que negou provimento ao recurso por si interposto da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Viseu, de 8 de outubro de 2024, que julgou procedente a ação administrativa que contra si foi proposta por AA, reconhecendo o direito desta de manter a sua inscrição na Caixa Geral de Aposentações, I.P., (CGA), com efeitos reportados à data em que foi ilegalmente inscrita no regime da Segurança Social.

2. Nas suas alegações, a Recorrente formulou as seguintes conclusões:

«A- Para que possa “reativar” a sua inscrição no Regime Previdencial gerido pela CGA não é suficiente ter existido um vínculo à função pública, que conferiu esse direito, antes de 31 de dezembro de 2005. É necessário existir uma continuidade temporal entre vínculos com a administração pública!

B- É isto que resulta da maioria da jurisprudência dos Tribunais superiores Nacionais! Veja-se, por exemplo, o Acórdão 889/13, de 2014-03-06, oriundo do Supremo Tribunal Administrativo, ao qual muitos outros foram buscar, parte, da sua fundamentação para condenar a CGA a proceder à reinscrição de ex-subscritores em situação semelhante à dos aqui recorridos, esquecendo-se, todavia da tão importante necessidade de continuidade temporal entre vínculos públicos.

C- Da leitura do referido Acórdão resulta claro que o critério a seguir não poderá ser unicamente o de saber se se trata de uma situação em que já tinha existido exercício em funções públicas, com inscrição, antes de janeiro de 2006 ou, se se trata de uma situação em que o funcionário ou agente público nunca havia sido detentor da qualidade de subscritor da CGA.

D- Deverá, igualmente, ter-se em conta se se encontra verificado o critério da continuidade temporal.

E- É o que resulta a contrario do referido Acórdão, o qual não deixa margem para dúvidas ao afirmar que não cai no âmbito do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, em conjugação com o disposto no artigo 22.º n.º1 do Estatuto da Aposentação, a situação de um professor que rescinde o contrato administrativo de provimento que o liga a uma instituição de ensino e celebra com outra instituição um novo contrato com efeitos a partir do dia seguinte – ou seja, em termos formais há descontinuidade do vínculo jurídico mas não há descontinuidade temporal.

F- Donde, resulta que a situação da Autora/Recorrida cai dentro do âmbito daquela disposição legal uma vez que, no seu caso, não só existe uma descontinuidade do vínculo jurídico em termos formais (pelo estabelecimento de novos vínculos contratuais) como uma descontinuidade temporal, dado o tempo decorrido entre o vínculo que lhe permitia a inscrição no regime previdencial gerido pela CGA e o primeiro vinculo contratual estabelecido, já, na vigência da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro.

G- Por força por força do hiato temporal verificado entre os vínculos a Autora/Recorrida perdeu a qualidade de subscritora da CGA, motivo pelo qual, em cumprimento do disposto no n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, foi, corretamente, inscrita no regime geral de segurança social, descontando para aquele regime previdencial desde então.

H- A tudo isto acresce que, em 27 de dezembro de 2024, foi publicada a Lei n.º 45/2024, a qual estabeleceu no seu artigo 2.º, o seguinte:

1- Para efeitos de interpretação do n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, considera-se que a obrigatoriedade de inscrição no regime geral de segurança social do pessoal que inicie funções a partir de 1 de janeiro de 2006, ao qual, nos termos da legislação vigente, fosse aplicável o regime de proteção social da função pública em matéria de aposentação, abrange os subscritores que cessaram o seu vínculo de emprego público após 1 de janeiro de 2006 e que voltem a estabelecer novo vínculo de emprego público em condições que, antes da entrada em vigor da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, conferiam direito de inscrição na Caixa Geral de Aposentações.

2- Ressalva-se da obrigatoriedade estabelecida no número anterior o funcionário ou agente que demonstre que, apesar da cessação do vínculo de emprego público, constituiu um novo vínculo de emprego público com a mesma ou com outra entidade pública, desde que, nos termos do n.º 1 do artigo 22.º do Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 498/72, de 19 de dezembro:

a) Não exista qualquer descontinuidade temporal; ou

b) Existindo descontinuidade temporal, se comprove que:

i) Esta seja de natureza involuntária, limitada no tempo e justificada pelas

especificidades próprias da carreira em que o funcionário ou agente está inserido; e

ii) O funcionário não tenha exercido atividade remunerada durante o período em que interrompeu o vínculo público.

3- Os períodos contributivos para o regime geral de segurança social dos trabalhadores abrangidos pelos números anteriores relevam para efeitos da aplicação do Regime Jurídico da Pensão Unificada, previsto no Decreto-Lei n.º 361/98, de 18 de novembro.

I- O mesmo quer dizer que, aplicando o citado regime jurídico ao caso da ora Recorrida, para além da análise à questão da descontinuidade temporal entre vínculos, de que trata o número 2 do referido art.º 2.º, ou seja, ainda que se venha a concluir que a Recorrida possa ser enquadrada no regime legal previsto na alínea b) do n.º 2 do art.º 2.º da Lei n.º 45/2024 – o que carece de prova por parte da Autora/Recorrida e não resulta da leitura do seu registo biográfico – nunca a decisão poderá ser semelhante à tomada pelo Douto Tribunal “a quo” que decidiu reconhecer o direito da Autora/recorrida a manter a subscrição na CGA com efeitos retroativos, à data em que foi inscrita no regime geral da segurança social.

J- De facto, como decorre do n.º 2 do art.º 4.º da Lei n.º 45/2024, este regime é aplicável a todos os casos, com exceção daqueles “… cuja manutenção da inscrição no regime de proteção social convergente tenha sido determinada em execução de decisão judicial transitada em julgado em data anterior à entrada em vigor da presente lei”, pelo que o estabelecido no n.º 3 do art.º 2.º da Lei n.º 45/2024 não pode deixar de ser observado pelos Tribunais.

K- Com efeito, o que resulta do citado normativo é que, nos casos abrangidos pela ressalva prevista no n.º 2 do art.º 2.º da Lei 45/2024, a inscrição dos funcionários e agentes no regime geral da segurança social é considerada como plenamente válida e eficaz, considerando a lei que as contribuições para este regime foram corretamente efetuadas.

L- Assim, nas situações abrangidas por aquela ressalva, não há lugar a qualquer devolução ou transferência das contribuições que entraram no regime geral da segurança social, de modo a que, no momento da reforma/aposentação, aqueles funcionários e agentes venham a beneficiar de toda a carreira contributiva para o regime geral da segurança social por via da atribuição de uma pensão unificada, nos termos previstos no Decreto-Lei n.º 361/98, de 18 de novembro.

Donde, nunca poderá haver lugar a uma reinscrição retroativa da Recorrida na CGA.

M- Decisão diferente colidirá com o disposto no n.º 3 do referido artigo, o qual veda essa possibilidade ao dispor que “Os períodos contributivos para o regime geral de segurança social dos trabalhadores abrangidos pelos números anteriores relevam para efeitos da aplicação do Regime Jurídico da Pensão Unificada, previsto no Decreto-Lei n.º 361/98, de 18 de novembro.

N- De todo o exposto, com o devido respeito, conclui-se que o Tribunal “a quo” não andou bem ao negar provimento ao recurso e confirmando a decisão da 1.ª instância -, condenando os réus à manutenção da inscrição da Autora/Recorrida na CGA, com efeitos retroativos -, não tendo apreciado nem aplicado corretamente a Lei, devendo o Acórdão ora recorrido ser revogado e substituído por outro que dê provimento ao recurso e anule a decisão da 1.ª instância, a qual deverá julgar improcedente a ação absolvendo os réus de todos os pedidos».

3. A Recorrida formulou as seguintes conclusões:

«A. De acordo com o disposto no n.º 1 do art. 150.º do CPTA que «[d]as decisões proferidas em segunda instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, excecionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito».

B. O recurso ordinário das decisões proferidas pelos Tribunais Centrais Administrativos só são admitidas quando esteja em causa apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, revista de importância fundamental; ou quando o recurso se revelar claramente necessário para uma melhor aplicação do direito.

C. A jurisprudência tem sido unânime na interpretação e decisões que sobre esta matéria têm vindo a ser proferidas (a norma do n.º 2 do artº 2º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, apenas proíbe a inscrição de novos subscritores que, efetivamente, iniciem ex novo funções públicas, independentemente, de terem ocorrido ou não hiatos temporais entre contratos celebrados com o Ministério da Educação para o exercício de funções docentes pois que, por força do artigo 22º do Estatuto da Aposentação, a eliminação da subscrição do trabalhador em funções públicas decorrente da cessação do exercício do seu cargo só ocorrerá se este não for investido noutro cargo a que antes de 01.01.2006 correspondesse direito de inscrição).

D. No caso concreto e à semelhança de tantas outras ações e decisões que, sobre esta mesma matéria têm sido proferidas, o Tribunal Central Administrativo Norte confirmou, na íntegra a decisão proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu.

E. Assim, para além da total unanimidade das instâncias na decisão proferida, o que levaria a arredar a possibilidade de admissibilidade deste Recurso atendendo ao facto dele não ser necessário para uma melhor aplicação do direito,

F. Não existindo nos presente autos qualquer questão de relevância jurídica e social fundamental nem necessidade de superior decisão para uma melhor aplicação do direito,

G. Assim, na nossa modesta opinião, não se encontram preenchidos os requisitos a que alude o artigo 150 nº 1 do CPTA para que seja admitida a presente Revista.

H. Caso assim não seja, sempre se dirá que o presente recurso deve improceder porquanto a Recorrida exerceu continuamente, desde 01.05.2003 (i.e., antes de 01.01.2006), funções docentes em estabelecimento público de ensino, ainda que, durante muitos anos, o haja feito ao abrigo de contratos de trabalho a termo resolutivo certo, alterando, por conseguinte, a escola pública em que exercia tais funções (vide factos provados)

I. O exercício do trabalho docente para o Ministério da Educação, esse, foi contínuo, ainda que a Recorrida tenha transitado de entidade em entidade, durante vários anos, pois foi sendo admitida a termo resolutivo certo junto de diferentes escolas públicas (vide factos provados)

J. Este cenário profissional da Recorrida não se compadece, pois, com o conceito de início de funções públicas que resulta da leitura conjugada do art.º 2.º da Lei n.º 60/2005 com o art.º 22.º do EA.

K. O objetivo último do art.º 2.º da Lei n.º 60/2005 é o de impossibilitar a subscrição na CGA dos trabalhadores que a partir de 01.01.2006 iniciem funções na função pública, encaminhando-os para o regime da segurança social, numa perspetiva de convergência de regimes; portanto, tal normativo tem em vista os funcionários que iniciem, de forma absoluta/inovatória, funções públicas a partir de 01.01.2006.

L. Ora, resulta inequívoco (dos factos provados) não ser esse o caso da aqui A./Recorrida, que não se vê abrangida por tal preceito legal.

M. Como bem refere o Tribunal Central Administrativo Norte: «Na verdade, a A. iniciou funções públicas, como docente de ensino, em 2003, tendo-se mantido no exercício das mesmas até à presente data, ainda que tenha vindo a estar afecta a diferentes estabelecimentos públicos de ensino. No fundo, nunca a A. cessou, definitivamente, o exercício do seu cargo, nos termos e para os efeitos do disposto no art.º 22.º do EA.»

N. Daí que, quando a Recorrida passou a desempenhar funções docentes noutro estabelecimento de ensino, não iniciou ex novo funções públicas, mediante a constituição, pela primeira vez, de uma relação jurídica de emprego público, antes continuou o exercício das suas funções docentes no ensino público, que já havia iniciado em 01.05.2003, fazendo-o, simplesmente, com base na constituição sucessiva e continuada de vínculos, com várias escolas distintas.

O. Em suma, considerar que a Recorrida está a iniciar funções nos termos daquela disposição legal apresenta-se uma interpretação que não cabe na letra do artigo 2º, n.º 2, da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, porque a Recorrida não estava pela primeira vez a exercer funções públicas na data em que foi erradamente inscrita no regime geral da segurança social.

P. Prevê o n.º 2 do artigo 22º do Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 498/72, de 09 de dezembro, que o antigo subscritor será de novo inscrito se for readmitido em quaisquer funções públicas previstas nos artigos 1.º e 2.º e satisfizer o disposto no artigo 4.º., por conseguinte, determina este preceito que assiste ao ex subscritor o direito de ser de novo inscrito, caso pretenda voltar a ingressar em funções públicas,

Q. Também não se argumente que e pelo facto de existirem, em alguns anos, hiatos temporais de dias, meses ou anos entre uns e outros contratos a termo que se vê afastada a natureza continuada das funções públicas exercidas pela Recorrida, que em todos os anos exerceu funções docentes para o Ministério da Educação.

R. Nem se pode admitir que a existência de tais hiatos temporais conduzisse a um distinto modo de compor o presente litígio, sobretudo quando, conforme se fundamentou na decisão recorrida, o próprio art.º 22.º do EA prevê soluções distintas para os casos em que haja cessação a título definitivo do cargo público e para os casos em que ocorre uma "cessação" meramente temporária, que seja, depois, seguida da readmissão do trabalhador em funções públicas: neste último caso, ao contrário do primeiro descrito, impor-se-ia, à luz do art.º 22.º do EA, a reinscrição do trabalhador na CGA, sem que essa solução se veja contrariada pelo disposto no art.º 2.º da Lei n.º 60/2005 e nos art.ºs 7, alínea b) 11.º e 15.º da Lei n.º 4/2009.

S. Em suma, sobre essa matéria decidiu, e bem, o Acórdão recorrido, no que concerne ao disposto no artigo 2º, nº 2 da Lei nº 60/2005, de 29/12, que a Recorrida não estava pela primeira vez a exercer funções públicas na data em que foi erradamente inscrita no regime geral da segurança social e, nessa medida, não é ex subscritora da CGA ao abrigo do disposto no artº 22º do Estatuto de Aposentação.

T. Acresce que o artigo 2.º da Lei n.º 45/2024 não é materialmente uma norma interpretativa, mas, sim, uma norma absolutamente inovadora.

U. Como afirmam de forma unanime a doutrina e a jurisprudência (vide entre outros, Acórdãos do STA de 17.2.1998, Proc. nº 039132; Relator Cons. PIRES ESTEVES; Ac. do STJ de 14.3.2019, Proc. nº 582/18.0YRLSB.S1, relator NUNO PINTO OLIVEIRA; Ac. do TR Lisboa, de 22.10.2019, Proc. nº 465/19.7YRLSB-7, relator Des. JOSÉ CAPACETE; Ac. do TR Coimbra, de 18.6.2024, Proc. nº 1253/22.9T8CVL-B.C1, relator, Des. ARLINDO OLIVEIRA, e as referências doutrinais constantes arestos), para que uma lei possa ter natureza interpretativa são necessários dois requisitos cumulativos: que a solução do direito anterior seja controvertida ou pelo menos incerta; que a solução da nova lei se situe dentro dos quadros da controvérsia e seja tal que o julgador ou o interprete a ela poderiam chegar sem ultrapassar os limites normalmente impostos à interpretação e aplicação a lei.

Quando assim não ocorra ou quando o legislador declara como interpretativa uma norma que efetivamente é inovadora estaremos em face de disfarce da retroatividade da Lei Nova - cfr. Acórdão do TR Lisboa, de 22.10.2019.

V. Acresce que a inconstitucionalidade do artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27/12, tem sido sucessivamente sufragada pelos Digníssimos Magistrados do Ministério Público nos pareceres que emitem, junto das instâncias superiores.

W. Por outro lado, a norma vertida no artigo 2.º da Lei n.º 5/2024 já foi desaplicada, mais do que uma vez, pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel, incluindo nas sentenças preferidas em 28/01/2025 e 28/02/2025, uma delas no processo n.º 266/24.0BEPNF, sempre com o fundamento na sua inconstitucionalidade e violação do princípio da confiança ínsito no artigo 2.º da CRP.

X. Inconstitucionalidade que foi declarada pelo Tribunal Constitucional em duas situações, designadamente no seu Acórdão n.º 689/2025, proferido em 15/07/2025 no processo n.º 366/25, 2.ª Secção, onde se decidiu: «Julgar inconstitucional o artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, quando interpretado no sentido de a proibição de reinscrição na Caixa Geral de Aposentações e os requisitos para a reinscrição constantes destes preceitos se considerarem aplicáveis a sujeitos cujo vínculo de emprego público haja cessado depois de 1 de janeiro de 2006 e que o hajam restabelecido antes de 26 de outubro de 2024 por violação do artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa;»

Y. De facto, até o Tribunal Constitucional referiu a inexistência de controvérsia na interpretação e aplicação da lei porquanto consignou que: «Esta orientação jurisprudencial sedimentou-se e estabilizou nos nossos Tribunais, do que serão exemplos os acórdãos do Tribunal Central Administrativo Norte de 14 de fevereiro de2020 no Proc. 01771/17.0BEPRT, de 28 de janeiro de 2022 no Proc. 01100/20.6BEBRG, de 11de fevereiro de 2022 no Proc. 00099/21.1BRBRG, de 10 de março de 2022 no Proc.1974/20.0BEBRG, de 10 de março de 2022 no Proc. 877/21.6BEBRG, de 30 de setembro de2022 no Proc. 00708/20.4BEPRT, de 7 de dezembro de 2022 no Proc. 00714/20.9BEPNF e de08 de abril de 2022 no Proc. 00307/19.3BEBRG. Mais recentemente, o mesmo entendimento foi reiterado no acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 27 de março de 2025 no Proc.108/24.7BELRA e nos acórdãos do Tribunal Central Administrativo Norte de 24 de janeiro de2025 no Proc. 01183/23.7BEPRT, de 7 de fevereiro de 2025 no Proc. 01668/23.5BEPRT, de 7de fevereiro de 2025 no Proc. 00567/24.8BEBRG, de 21 de fevereiro de 2025 no Proc.00123/24.0BECBR, de 21 de fevereiro de 2025 no Proc. 01091/24.4BEBRG, de 7 de março de2025 no Proc. 00240/24.7BECBR, de 7 de março de 2025 no Proc. 00187/24.7BEPNF, de 21 de março de 2025 no Proc. 00619/23.1BEBRG, de 21 de março de 2025 no Proc.00953/24.3BEBRG, de 27 de março de 2025 no Proc. 108/24.7BELRA, de 4 de abril de 2025no Proc. 00197/24.4BEPNF, de 4 de abril de 2025 no Proc. 00270/24.9BEPNF, de 10 de abril de 2025 no Proc. 795/24.6BESNT e de 24 de abril de 2025 no Proc. 00401/24.9BEPNF.

Z. Concluindo o Tribunal Constitucional que: «A ablação, unilateral e injustificada, do direito a reinscrição na Caixa Geral de Aposentações por funcionários que hajam sido reinstituídos em funções públicas depois de 1 de janeiro de 2006 e antes de 27 de outubro de 2024 representa, em face do exposto, uma lesão arbitrária em direitos legais e legítimos titulados por particulares, lesiva do princípio da confiança e por isso proibida pelo princípio constitucional de Estado de Direito (artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa).»

AA. Assim, a Autora/Recorrida, 17/04/2008, nunca deveria ter passado a descontar para a Segurança Social, devendo a situação ter-se mantido como estava antes, ou seja, a efetuar descontos para a CGA.

BB. Consequentemente, o Tribunal a quo não podia deixar de julgar procedente a presente ação, condenando os RR a reconhecerem o direito da Recorrida como subscritora da CGA nos termos constantes da douta decisão proferida e mantida pelo douto acórdão proferido pelo TCA do Norte.

CC. O qual fez uma correta interpretação e aplicação dos diplomas legais, sendo insuscetível de qualquer reparo ou censura, não padecendo de qualquer vício ou nulidade pelo que deverá ser confirmado e, em consequência, ser negado provimento ao recurso interposto pela Recorrente».

4. O recurso de revista foi admitido por Acórdão da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, em formação de apreciação preliminar, de 9 de outubro 2025, porque, não obstante Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 689/2005, que julgou inconstitucional o n.º 1 do artigo 4.º da lei n.º 45/2024, «não existe ainda uma pronúncia consolidada por parte deste STA, sendo esta uma matéria com evidente relevância jurídica e social e com aptidão expansiva de se replicar em muitos outros processos».

5. Notificado para o efeito, o Ministério Público deu parecer no sentido de que «será de julgar improcedente o recurso, e de manter a decisão tomada pelo douto Acórdão recorrido, e a igual manutenção da sentença proferida em 1ª instância, por ser de considerar que a Autora/Recorrida tem direito a continuar como subscritora da Caixa Geral de Aposentações, e a proceder à sua reinscrição nesse sistema previdencial, de acordo com a possibilidade conferida pelo artigo 2º, nº 2, da Lei nº 60/2005, de 29 de Dezembro, uma vez que a mudança de vinculo contratual não correspondeu a um inicio mas a um reinicio de funções » – artigo 146.º/1 do CPTA.

6. Cumpre decidir.

II. Matéria de facto

7. As instâncias deram como provados os seguintes factos:

«1. A A. é professora profissionalizada, docente de carreira com nomeação definitiva provida no Quadro de Zona Pedagógica (QZP) de código 10, no grupo de recrutamento 910;

2. A A. actualmente exerce funções docentes no Agrupamento de Escolas ..., em Lagoa;

3. A A. iniciou funções docentes em 29.05.2003 no Agrupamento de Escolas ..., tendo começado a beneficiar do regime de protecção social convergente por ter sido inscrita na Caixa Geral de Aposentações (CGA) com o número ...00;

4. A A. desde 01.05.2003 e até 31.08.2018 tem celebrado com o Ministério da Educação sucessivos contratos de trabalho em funções públicas a termo resolutivo para o exercício de funções docentes;

5. Tendo ingressado no QZP em 01.09.2018;

6. Desde 01.05.2003 que a A. obteve colocação nos Agrupamentos de Escola seguintes, onde exerceu as suas funções docentes:

6. 1 No ano escolar de 2002/2003, foi colocada no Agrupamento de Escolas ..., entre 01.05.2003 e 31.08.2003;

6. 2 No ano escolar de 2003/2004 e 2004/2005, foi colocada na EB1/PE ..., entre 27.11.2003 e 31.08.2004 e entre 01.09.2004 e 31.08.2005, respectivamente;

6. 3 No ano escolar de 2005/2006, foi colocada no Agrupamento de Escolas ..., entre 01.09.2005 e 31.08.2006;

6. 4 No ano escolar de 2007/2008, foi colocada na Casa Pia de ..., entre 17.04.2008 e 31.08.2008;

6. 5 No ano escolar de 2008/2009, foi colocada no Agrupamento de Escolas ..., no Jardim de Infância ..., entre 13.10.2008 e 31.08.2009;

6. 6 No ano escolar de 2009/2010, foi colocada no Agrupamento de Escolas N.º 2 de ..., na EB1/JI ..., entre 09.09.2009 e 31.08.2010;

6. 7 No ano escolar de 2010/2011, foi colocada no Agrupamento de Escolas ..., entre 01.09.2010 e 31.08.2011;

6. 8 No ano escolar de 2011/2012, foi colocada no Agrupamento de Escolas de ... ..., entre 01.09.2011 e 31.08.2012;

6. 9 No ano escolar de 2012/2013, foi colocada na Escola Secundária/3ºCEB Dr. ... ..., entre 01.09.2012 e 31.08.2013;

6. 10 No ano escolar de 2013/2014, foi colocada no Agrupamento de Escolas ..., entre 04.10.2013 e 31.08.2014;

6. 11 No ano escolar de 2014/2015, foi colocada no Agrupamento de Escolas ...- ..., entre 13.10.2014 e 31.08.2015;

6. 12 No ano escolar de 2015/2016, foi colocada no Agrupamento de Escolas ... e no Agrupamento de Escolas ..., entre 01.09.2015 e 02.10.2015 e entre 05.10.2015 e 31.08.2016, respectivamente;

6. 13 No ano escolar de 2016/2017, foi colocada no Agrupamento de Escolas ..., , entre 01.09.2016 e 31.08.2017;

6. 14 No ano escolar de 2017/2018, foi colocada no Agrupamento de Escolas N.º 1 de ..., entre 01.09.2017 e 31.08.2018;

6. 15 No ano escolar de 2018/2019, a A. efectivou no QZP de código 10, iniciando todos os anos funções a 1 de Setembro, em regime de contrato de trabalho por tempo indeterminado com o Ministério da Educação;

6. 16 Nos anos escolares de 2018/2019, 2019/2020, 2020/2021, 2021/2022, 2022/2023 e 2023/2024 a A. foi colocada no Agrupamento de Escolas ..., onde actualmente exerce funções docentes.

7. A A. perdeu a qualidade de subscritora da CGA e passou automaticamente a ser inscrita e a descontar para o regime geral da segurança social».

III. Matéria de direito

8. A questão de direito que se discute nos autos, e que determinou a admissão da presente revista, é a de saber se a qualificação da situação da Autora como suscetível de reinscrição na CGA à luz da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, nomeadamente quanto à exigência de continuidade temporal e jurídica entre vínculos públicos enferma ou não de erro de julgamento.

Em causa, concretamente, está a questão de saber se ao caso concreto deve – ou não - ser aplicada a norma do artigo 2.º, n.º 2 da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, enquanto norma de interpretação autêntica, o que levanta a questão de saber se a referida norma é ou não inconstitucional por violação do princípio da confiança.

9. As instâncias convergiram na resposta a dar a essa questão.

O TAF de Viseu concluiu que devia ser «reconhecido o direito a manter, desde a data em que deixou de o ser, a qualidade de subscritora da Caixa Geral de Aposentações, que já detinha desde 01.05.2003, procedendo-se, assim, à sua reinscrição como subscritora deste regime de protecção social, com efeitos reportados àquela data, com a necessária reconstituição da sua situação previdencial».

Por seu turno, no acórdão recorrido, o TCAN concluiu igualmente que, «a A. iniciou funções públicas, como docente de ensino, em 2003, tendo-se mantido no exercício das mesmas até à presente data, ainda que tenha vindo a estar afecta a diferentes estabelecimentos públicos de ensino. No fundo, nunca a A. cessou, definitivamente, o exercício do seu cargo, nos termos e para os efeitos do disposto no art.º 22º do EA».

Vejamos então.

10. A questão da (re)inscrição dos professores na Caixa Geral de Aposentações não é uma questão nova na jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo, tendo sido recentemente objeto de decisão no Acórdão de 11 de setembro de 2025, proferido no Processo n.º 1183/23.7BEPRT, em termos que se aplicam integralmente ao caso em apreciação nos autos e não justificam uma alteração da jurisprudência aí fixada.

11. Afirmou-se, no citado acórdão, que:

«(...)

21. Constitui objeto do presente recurso aferir se o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento ao qualificar a situação da Autora como suscetível de reinscrição na CGA à luz da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, nomeadamente quanto à exigência de continuidade temporal e jurídica entre vínculos públicos, e da aplicabilidade da Lei n.º 45/2024, de 27/12 ao caso concreto, enquanto norma de interpretação autêntica - e os seus efeitos sobre decisões judiciais não transitadas em julgado à data da sua entrada em vigor – suscitando-se a questão da eventual inconstitucionalidade da norma do artigo 2.º, n.º2 da Lei n.º 45/2024, em especial no que respeita à violação de princípios como o da proteção da confiança e da segurança jurídica.

22. Como já dissemos, na pendência da presente ação foi publicada a Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, a qual introduziu uma norma de interpretação autêntica do artigo 2.º, n.º 2, da Lei n.º 60/2005. Por força da sua natureza jurídica - enquanto norma interpretativa nos termos do artigo 13.º, n.º 1, do Código Civil - os seus efeitos retroagem à data de entrada em vigor da norma interpretada, sendo, por conseguinte, aplicável ao caso dos autos.

23. Não obstante essa alteração legislativa não ter sido considerada pelo Tribunal a quo, a sua relevância normativa impõe a sua ponderação nesta sede, porquanto pode influenciar decisivamente o desfecho da controvérsia, nomeadamente no que respeita à qualificação da interrupção contratual e à subsistência do direito à inscrição na CGA (o que determinou a admissão da presente revista).

24. Como se dá nota no acórdão da formação preliminar, esta problemática interpretativa conheceu, até recentemente, uma estabilização jurisprudencial por parte do Supremo Tribunal Administrativo consubstanciada em decisões reiteradas que perfilharam uma leitura restritiva da norma limitativa, destacando, nesse sentido, o acórdão de 6 de março de 2014 (proc. n.º 0889/13), cujo sumário elucidativo se transcreve:

«I- A letra do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, que se refere exclusivamente ao pessoal que “inicie funções”, revela a intenção legislativa de obstar à entrada de novos subscritores no regime da CGA, não abrangendo, por conseguinte, os casos de mera transição funcional entre entidades públicas, desde que sem quebra temporal.

II- A interpretação sistemática e teleológica do preceito impõe a conclusão de que não ocorre perda da qualidade de subscritor quando o agente público transita entre entidades administrativas sem interrupção temporal, nos termos do artigo 22.º, n.º 1, do Estatuto da Aposentação.

III- Mesmo nos casos em que se verifica uma cessação formal do vínculo, como sucede com docentes do ensino superior que rescindem contrato com uma instituição e celebram novo contrato com outra, desde que tal transição ocorra sem hiato temporal, não se configura uma “nova inscrição” nos termos vedados pela Lei n.º 60/2005.»

25. Este entendimento foi reiteradamente sufragado em decisões posteriores do STA, que recusaram a admissão de revista sobre idêntica matéria, tendo-se consolidado a tese segundo a qual a CGA se encontra fechada a novas inscrições apenas no que respeita a primeiras admissões no regime, não abrangendo os casos de reingresso funcional em que se verifica continuidade material do vínculo público, ainda que formalmente interrompido por vicissitudes concursais.

26. O acórdão recorrido acolheu essa jurisprudência estabilizada do Supremo Tribunal Administrativo. Todavia, a Caixa Geral de Aposentações, ora recorrente, sustenta que tal interpretação não pode prevalecer face à superveniência da Lei n.º 45/2024, cujo artigo 2.º, sob a epígrafe “Interpretação autêntica”, veio esclarecer o sentido normativo do n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, excluindo do seu âmbito de aplicação a situação da Autora. Acrescenta que a Lei n.º 45/2024 qualifica-se, nos termos do seu artigo 4.º, n.º 1, como lei interpretativa, subsumível ao regime do artigo 13.º, n.º 1, do Código Civil, o que implica a sua aplicação retroativa aos casos pendentes.

O que dizer?

27. As decisões proferidas pelas instâncias não merecem qualquer censura quanto à interpretação e aplicação do disposto no artigo 2.º em conjugação com o artigo 22.º, da Lei n.º 60/2005, e que culminaram no reconhecimento do direito peticionado pela da Autora de condenação da CGA a reinscrevê-la na CGA, quando consideradas à luz da jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo. Aliás, a questão que foi decidida pelas instâncias não é nova nesta jurisdição, tendo sido objeto, como já se disse, de múltiplos arestos por parte dos tribunais superiores desta jurisdição, máxime, do Supremo Tribunal Administrativo.

28. Sucede que, antes da prolação do acórdão recorrido, foi publicada e entrou em vigor a Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, que aquela instância não considerou. A entrada em vigor deste diploma veio introduzir a necessidade de uma nova ponderação, uma vez que o mesmo introduziu uma norma de interpretação autêntica do artigo 2.º, n.º 2 da Lei n.º 60/2005.

29. O artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27/12 sob a epígrafe “Interpretação autêntica”, estipula o seguinte:

«1- Para efeitos de interpretação do n.º 2 do artigo 2.° da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, considera-se que a obrigatoriedade de inscrição no regime geral de segurança social do pessoal que inicie funções a partir de 1 de janeiro de 2006, ao qual, nos termos da legislação vigente, fosse aplicável o regime de proteção social da função pública em matéria de aposentação, abrange os subscritores que cessaram o seu vínculo de emprego público após 1 de janeiro de 2006 e que voltem a estabelecer novo vínculo de emprego público em condições que, antes da entrada em vigor da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, conferiam direito de inscrição na Caixa Geral de Aposentações.

2- Ressalva-se da obrigatoriedade estabelecida no número anterior o funcionário ou agente que demonstre que, apesar da cessação do vínculo de emprego público, constituiu um novo vínculo de emprego público com a mesma ou com outra entidade pública, desde que, nos termos do n.º 1 do artigo 22. ° do Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 498/72, de 19 de dezembro:

a) Não exista qualquer descontinuidade temporal; ou

b) Existindo descontinuidade temporal, se comprove que:

i) Esta seja de natureza involuntária, limitada no tempo e justificada pelas especificidades próprias da carreira em que o funcionário ou agente está inserido; e

ii) O funcionário não tenha exercido atividade remunerada durante o período em que interrompeu o vínculo público.

3- Os períodos contributivos para o regime geral de segurança social dos trabalhadores abrangidos pelos números anteriores relevam para efeitos da aplicação do Regime Jurídico da Pensão Unificada, previsto no Decreto-Lei n.º 361/98, de 18 de novembro.

Trata-se, como resulta do artigo 4°, n.º 1 desta Lei n.º 45/2024, de uma norma que se qualifica e pretende subsumir-se ao regime jurídico das leis interpretativas do artigo 13. °, n.º 1 do Código Civil. E, se assim for, não tem razão a Recorrida ao sustentar a tese de que os efeitos desta lei não se poderiam aplicar no caso concreto, uma vez que a decisão, tendo sido impugnada, não transitou em julgado.

30. Esta nova disposição veio alterar substancialmente o regime jurídico aplicável, ao estabelecer como regra a exclusão da reinscrição na CGA dos agentes públicos que regressem ao exercício de funções, salvo nas duas exceções previstas no seu n.º 2: (i) quando não exista qualquer descontinuidade temporal; ou (ii) quando, existindo tal descontinuidade, esta seja involuntária, limitada no tempo, justificada pelas especificidades da carreira, e o agente não tenha exercido atividade remunerada no interregno.

31. A introdução destes requisitos adicionais, não extraíveis da letra nem da teleologia da norma originária, representa uma modificação substancial do regime jurídico vigente até então, o que levou diversos tribunais a questionar a natureza verdadeiramente interpretativa da Lei n.º 45/2024, de 27/12.

32. Com efeito, já se encontram proferidas, pelo menos, onze decisões judiciais de primeira instância que declararam a inconstitucionalidade do n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27/12 por violação do princípio da proteção da confiança e do Estado de Direito democrático, consagrado no artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa

33. Estas decisões, embora respeitantes a casos concretos, obrigaram o Ministério Público a suscitar a fiscalização sucessiva da constitucionalidade junto do Tribunal Constitucional.

34. Sucede que no passado dia 15 de julho de 2025, e em relação a um dos processos onde essa questão foi suscitada, o Tribunal Constitucional proferiu o Acórdão n.º 689/2025, no qual decidiu julgar inconstitucional o artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 45/2024, quando interpretado no sentido de que a proibição de reinscrição na Caixa Geral de Aposentações e os requisitos para tal reinscrição se aplicam a sujeitos cujo vínculo de emprego público tenha cessado após 01 de janeiro de 2006 e que o tenham restabelecido antes de 26 de outubro de 2024, por violação do artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa, que consagra o princípio do Estado de Direito e, em especial, a proteção da confiança legítima dos cidadãos

35. Para o que mais releva ao objeto do presente recurso, transcreve-se o seguinte segmento da fundamentação avançada pelo Tribunal Constitucional:

«(…)

8. Pois bem, regressando ao caso dos autos, a primeira observação que se impõe é que a jurisprudência, algum tempo depois da entrada em vigor da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, apreciou o problema dos ex-agentes públicos readmitidos a funções para efeitos de inscrição na CGA ou na segurança social. Uma vez que, por força do Estatuto da Aposentação (Decreto-Lei n.º 498/72 de 9 de dezembro), a eliminação do funcionário como subscritor da CGA dependia que o abandono de funções fosse definitivo (artigo 22.º, n.º 1: «Será eliminado o subscritor que, a título definitivo, cesse o exercício do seu cargo (…)») e porque o artigo 2.º, n.º 1, da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, só impunha a inscrição na Segurança social a funcionários que nunca antes tivessem exercido funções públicas («O pessoal que inicie funções a partir de 1 de Janeiro de 2006 (…) é obrigatoriamente inscrito no regime geral da segurança social»), os Tribunais perfilharam o entendimento de que a proibição de (re)inscrição na CGA (com a obrigatoriedade de inscrição no regime geral da segurança social) não abrangia servidores readmitidos ao serviço depois da entrada em vigor do novo diploma. Quanto a estes, permitia-se, como tal, a reinscrição na CGA, entendido como um direito antes adquirido.

O problema foi assim decidido pelo Supremo Tribunal Administrativo em acórdão de 6 de março de 2014 no Proc. 0889/13:

«A articulação entre os regimes do sistema de segurança social e os regimes de protecção social da função pública, nomeadamente no sentido da sua tendencial uniformização ou convergência, tem constituído um dos objectivos sucessivamente proclamados pelo legislador em vários diplomas de que constitui exemplo a Lei nº 60/2005, de 29 de Dezembro.

O art. 2º deste diploma tem o seguinte conteúdo:

“Artigo 2º

Inscrição

1- A Caixa Geral de Aposentações deixa, a partir de 1 de Janeiro de 2006, de proceder à inscrição de subscritores.

2- O pessoal que inicie funções a partir de 1 de Janeiro de 2006 ao qual, nos termos da legislação vigente, fosse aplicável o regime de protecção social da função pública em matéria de aposentação, em razão da natureza da instituição a que venha estar vinculado, do tipo de relação jurídica de emprego de que venha a ser titular ou de norma especial que lhe conferisse esse direito, é obrigatoriamente inscrito no regime geral da segurança social.”

Retira-se imediatamente da letra dos nºs 1 e 2 do preceito que o legislador pretende que a CGA deixe de proceder à inscrição de subscritores, a partir de 1 de Janeiro de 2006, o que significa que aos funcionários e agentes que “iniciem” funções, a partir daquela data, passa a aplicar-se o regime da segurança social. Neste sentido, a utilização do inciso “inicie” funções, afigura-se inequívoco no sentido de abranger os trabalhadores que ingressem pela primeira vez (ex novo) na função pública. O objectivo a alcançar é o de não aumentar o número de inscrições através do cancelamento da entrada de novos subscritores e, nessa medida, caminhar para a convergência ao mesmo tempo que se limita o crescimento da despesa pública nesta área.

No mesmo sentido, na exposição de motivos constante da Proposta de Lei nº 38/X pode ler-se, entre o mais, que “A concretização da convergência não deve, porém, fazer-se nem à custa do sacrifício das expectativas daqueles que, no quadro do regime actualmente em vigor, já reúnem condições para se aposentarem. Nem de ruturas fracturantes, optando-se antes por um modelo de transição gradual que aplica aos funcionários, agentes da Administração Pública e demais servidores do Estado o regime de pensões do Estatuto da Aposentação, o regime de segurança social ou ambos simultaneamente.”

Assim sendo, considerando a letra do preceito e a sua razão de ser, afigura-se claro poder retirar-se do preceito que o mesmo deve ser interpretado no sentido de a CGA estar impedida de inscrever como subscritor aquele funcionário/agente que pela primeira vez venha a ser titular de relação jurídica pública. (…)

O art. 22º do EA, sob a epígrafe “Eliminação do subscritor”, prevê as situações em que há lugar ao cancelamento da inscrição dos subscritores, dispondo do seguinte modo:

“1- Será eliminado o subscritor que, a título definitivo, cesse o exercício do seu cargo, salvo se for investido noutro a que corresponda igualmente direito de inscrição”.

Por sua vez, o nº 2 do mesmo preceito permite em qualquer caso nova inscrição se o antigo subscritor vier a ser readmitido em quaisquer funções públicas contempladas no art. 1º do mesmo Estatuto.

Da leitura conjugada das referidas normas retira-se que, para o legislador, só haverá cancelamento da inscrição do subscritor que cesse definitivamente o exercício do seu cargo, assistindo-lhe, porém, o direito a ser de novo inscrito, se voltar a ingressar em funções públicas.

No entanto, note-se que, à luz do EA, só há lugar ao cancelamento da inscrição do subscritor, com a consequente eliminação, quando aquele cesse, a título definitivo, o seu cargo (…)

Acresce que também quanto ao fim visado pelo art. 2º da Lei nº 60/2005 se afigura não existir incompatibilidade entre os dois preceitos, uma vez que, como vimos, o que se pretende é alcançar a convergência progressiva através da proibição da entrada de novos subscritores, ou seja, o objectivo é cancelar novas entradas e não propriamente eliminar os que permanecem no sistema.

(…) pelo que ficou dito, o inciso “direito de inscrição” deve ser objecto de interpretação adequada de modo a harmonizar-se com a letra e a teleologia intrínseca do art. 2º da Lei nº 60/2005, preceito que, como vimos, apenas visa abranger o pessoal que inicie absolutamente funções. Logo, esta norma deve ser tomada no sentido restrito de que só há eliminação do subscritor se ele não for investido noutro cargo a que – antes de 1/1/2006 - correspondesse direito de inscrição.»

Esta orientação jurisprudencial sedimentou-se e estabilizou nos nossos Tribunais, do que serão exemplos os acórdãos do Tribunal Central Administrativo Norte de 14 de fevereiro de 2020 no Proc. 01771/17.0BEPRT, de 28 de janeiro de 2022 no Proc. 01100/20.6BEBRG, de 11 de fevereiro de 2022 no Proc. 00099/21.1BRBRG, de 10 de março de 2022 no Proc. 1974/20.0BEBRG, de 10 de março de 2022 no Proc. 877/21.6BEBRG, de 30 de setembro de 2022 no Proc. 00708/20.4BEPRT, de 7 de dezembro de 2022 no Proc. 00714/20.9BEPNF e de 08 de abril de 2022 no Proc. 00307/19.3BEBRG. Mais recentemente, o mesmo entendimento foi reiterado no acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 27 de março de 2025 no Proc. 108/24.7BELRA e nos acórdãos do Tribunal Central Administrativo Norte de 24 de janeiro de 2025 no Proc. 01183/23.7BEPRT, de 7 de fevereiro de 2025 no Proc. 01668/23.5BEPRT, de 7 de fevereiro de 2025 no Proc. 00567/24.8BEBRG, de 21 de fevereiro de 2025 no Proc. 00123/24.0BECBR, de 21 de fevereiro de 2025 no Proc. 01091/24.4BEBRG, de 7 de março de 2025 no Proc. 00240/24.7BECBR, de 7 de março de 2025 no Proc. 00187/24.7BEPNF, de 21 de março de 2025 no Proc. 00619/23.1BEBRG, de 21 de março de 2025 no Proc. 00953/24.3BEBRG, de 27 de março de 2025 no Proc. 108/24.7BELRA, de 4 de abril de 2025 no Proc. 00197/24.4BEPNF, de 4 de abril de 2025 no Proc. 00270/24.9BEPNF, de 10 de abril de 2025 no Proc. 795/24.6BESNT e de 24 de abril de 2025 no Proc. 00401/24.9BEPNF.

O artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, porém, veio opor-se com estrondo a esta disciplina normativa – extraída da Lei aplicável como unívoca e com dezoito anos de vigência – já que introduziu como regra a proibição de reinscrição na CGA de servidores públicos que regressassem a funções, abrindo exceção apenas para duas situações programadas no n.º 2 do sobredito articulado legal, que antes referimos e agora relembramos: quando se verifique mero trânsito do profissional entre posições na função pública, sem interrupção na qualidade de servidor público; ou, em alternativa, quando o interregno seja indissociável do estatuto de agente público em causa e, cumulativamente, quando a alteração seja alheia à vontade do funcionário e este não tenha desenvolvido atividade remunerada no ínterim.

Muito embora resulte do já exposto, importa fazer ver que este novo programa normativo jamais poderia ser obtido com base num exercício interpretativo do Direito ordinário em vigor até à chegada ao ordenamento da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro: de uma parte, a regra de exclusão da CGA dos agentes públicos que regressem à função opunha-se ao teor literal do artigo 22.º, n.º 1, do Estatuto de Aposentação, que expressis verbis exigia que o abandono fosse definitivo para que se perdesse a qualidade de beneficiário da CGA; de outra parte, a obrigação de inscrição na segurança social de funcionários públicos nos termos do artigo 2.º, n.º 1, da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, cingia-se a trabalhadores que iniciassem funções depois de 1 de janeiro de 2006, excluindo da assimilação ao regime previdencial comum os agentes que se apresentassem de regresso ao exercício de funções públicas; em terceiro lugar, e por fim, pelo menos a segunda cláusula de exceção sobre o princípio geral de proibição de reinscrição de funcionários na CGA (artigo 2.º, n.º 2, alínea b), Lei n.º 45/2024 de 27 de dezembro), com condicionantes específicas que caracterizam situações francamente circunscritas e peculiares, seria impassível de ser extraída do texto do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, cujo texto nada de remotamente associável poderia sugerir ao intérprete. Serve por dizer, a vinculação dos funcionários públicos ao programa normativo que se observa no artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, estava dependente de uma iniciativa legislativa, não sendo equacionável disciplina semelhante antes deste diploma.

Em reforço e emprestando adicional solidez à conclusão que já alcançámos, recordamos que a jurisprudência ganhou contornos de unanimidade sobre esta matéria, cimentando a posição material dos funcionários públicos que regressassem a funções após 1 de janeiro de 2006 perante a CGA que a Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, maxime o seu artigo 2.º, veio alterar.

Face a todo o exposto, a norma fiscalizada não se pode entender uma norma interpretativa, é antes um quadro normativo inovador e que alterou o estatuto legal e a relação substantiva entre servidores públicos e a Caixa Geral de Aposentações, agravando fortemente os requisitos para a reinscrição de trabalhadores regressados ao serviço e reforçando de forma intensa os casos de sujeição ao regime comum da segurança social. Diríamos mesmo que se tratou de uma alteração importante ao sistema de equilíbrios do processo de convergência com privados programado pelo Legislador e com evidente prejuízo para os sujeitos que hajam reingressado depois de 1 de janeiro de 2006 na função pública, cuja qualidade de subscritores da CGA foi abolida arbitrariamente.

Dito de outra forma, enfim, desde 1 de janeiro de 2006 e até à entrada em vigor do artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, todos os funcionários inscritos na CGA que interrompessem o exercício de funções públicas, mas a elas regressassem, beneficiavam do direito a reinscrição na Caixa Geral de Aposentações. O artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, porém, adotando outro paradigma, acelerou o processo de convergência por via de um efeito ablativo sobre a esfera destes funcionários, eliminando o direito a reinscrição na CGA no caso de readmissão a funções públicas (ressalvando apenas, como se disse, os casos em que a interrupção haja sido involuntária, coeva à função e desde que o trabalhador não tenha exercido atividade remunerada durante o interregno) e fazendo retroagir a nova solução ao início do processo de convergência, em 1 de janeiro de 2006.

A norma sindicada mostra-se, por tudo, violadora do princípio de Estado de Direito (artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa) e sua derivação sobre segurança jurídica, já que o seu desempenho operativo se projeta numa lesão em direitos incorporados na esfera jurídica de particulares sobre uma pessoa coletiva de Direito público, a CGA. Nada proibia o Estado de proceder à reorganização do sistema previdencial dos seus servidores optando por um novo modelo, este assente numa premissa de solidariedade universal entre trabalhadores, seja qual for o setor onde prestem funções, público ou privado. Isso não significa, porém, que fosse permitido ao Legislador amputar direitos de terceiros consolidados na ordem jurídica através da reforma conduzida por via da retroação do novo quadro legal, tal como se pretende pela norma fiscalizada:

«(…) a luta pela Constituição e pelo Estado de Direito foi também, desde os primórdios das revoluções liberais, uma luta pela segurança jurídica, no sentido de um projeto de organização racional do Estado e da sua atuação que mantivesse a esfera dos particulares, nomeadamente no domínio da propriedade e da atividade económica, ao abrigo das arbitrariedades típicas de um exercício dos poderes de autoridade discricionária que caracterizavam o anterior Estado absoluto (…) uma lei retroativa restritiva de direitos é, à partida, constitucionalmente ilegítima, de tal forma ela afeta desvantajosamente posições dos particulares já estabilizadas ou resolvidas no passado, de uma forma com que estes não podiam razoavelmente contar nem a ordem jurídica de Estado de Direito poderia admitir. Uma lei retroativa restritiva de direitos é, por definição, uma lei que, apesar de aprovada num dado momento, ficciona a sua entrada em vigor em momento anterior e pretende produzir integralmente os seus efeitos, no caso efeitos restritivos, desvantajosos para os particulares, a partir desse momento ficcionado, portanto, produzindo efeitos sobre situações já estabilizadas no passado e constituídas legalmente ao abrigo do quadro jurídico então vigente.»

(Jorge Reis Novais, Princípios Estruturantes do Estado de Direito, 2.ª Ed., Almedina, 2022, p. 216 e 221; v., também, Acórdão do TC n.º 188/2009)

A ablação, unilateral e injustificada, do direito a reinscrição na Caixa Geral de Aposentações por funcionários que hajam sido reinstituídos em funções públicas depois de 1 de janeiro de 2006 e antes de 27 de outubro de 2024 representa, em face do exposto, uma lesão arbitrária em direitos legais e legítimos titulados por particulares, lesiva do princípio da confiança e por isso proibida pelo princípio constitucional de Estado de Direito (artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa).

Assim sendo e convergindo com as conclusões do recorrente, a norma sob sindicância será julgada inconstitucional com o descrito fundamento, improcedendo o recurso interposto.»

36. O Tribunal Constitucional, no seu Acórdão n.º 689/2025, declarou a inconstitucionalidade do artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, quando interpretado no sentido de que a proibição de reinscrição na Caixa Geral de Aposentações (CGA) e os requisitos adicionais aí previstos se aplicam a trabalhadores cujo vínculo de emprego público tenha cessado após 1 de janeiro de 2006 e que o tenham restabelecido antes de 26 de outubro de 2024. Tal juízo de inconstitucionalidade fundou-se na violação do artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa, que consagra o princípio do Estado de Direito, incluindo a proteção da confiança legítima e a segurança jurídica.

37. O Tribunal Constitucional considerou que a Lei n.º 45/2024, de 27/12 introduziu exigências probatórias e requisitos materiais que não decorriam da redação originária da Lei n.º 60/2005, nem da jurisprudência reiterada dos tribunais administrativos, que reconheciam aos trabalhadores com vínculo público anterior a 2006 o direito à reinscrição na CGA, mesmo em casos de interrupção funcional não substancial. A aplicação retroativa dessas exigências, sem qualquer regime de transição ou salvaguarda das situações jurídicas consolidadas, foi considerada inconstitucional por frustrar expectativas legítimas fundadas em decisões judiciais anteriores e em práticas administrativas estáveis.

38. Não podemos estar mais de acordo com a posição defendida pelo Tribunal Constitucional, cuja fundamentação acolhemos sem reservas. Ademais, esse entendimento reforça o acerto da jurisprudência que os tribunais superiores da jurisdição administrativa, nomeadamente o Supremo Tribunal Administrativo (STA), têm vindo a consolidar que reconhece o direito à reinscrição na CGA a trabalhadores que, tendo sido subscritores antes de 01/01/2006, retomam funções públicas após essa data, mesmo que exista um interregno entre vínculos, desde que não se trate de um verdadeiro início de funções, mas sim de uma continuidade funcional no mesmo universo jurídico-administrativo.

39. Ainda que, num primeiro momento, o STA tenha exigido uma continuidade temporal estrita entre vínculos públicos (cf. Acórdão de 06.03.2014, proc. n.º 889/13), a jurisprudência evoluiu no sentido de uma interpretação mais conforme com os princípios da proporcionalidade e da proteção da confiança, como se verifica nos acórdãos de 09.06.2022 (proc. n.º 099/21.6BEBRG), 14.07.2022 (proc. n.º 0496/20.4BEPNF), 22.09.2022 (proc. n.º 877/22.6BRG) e 06.10.2022 (proc. n.º 0307/19.3BEBRG), entre outros.

40. No caso dos autos, apesar do hiato temporal entre o termo do vínculo contratual da Autora em 31.08.2012 e a celebração de novo contrato em 24.09.2012, não se pode considerar, para efeitos do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, que se trata de um início de funções públicas. A interrupção foi breve e decorre das especificidades do regime de contratação docente, não configurando uma cessação definitiva da relação funcional com a Administração Pública.

41. Por conseguinte, e tendo em conta a jurisprudência consolidada do STA que reconhece o direito à reinscrição na CGA em situações de reingresso funcional com vínculo anterior a 01.01.2006, a declaração de inconstitucionalidade da norma interpretativa constante da Lei n.º 45/2024, por violação do princípio da proteção da confiança, e a inexistência de decisão judicial transitada em julgado que obste à aplicação da jurisprudência anterior, impõe-se julgar improcedente o recurso de revista interposto pela Caixa Geral de Aposentações, e confirmar, com a presente fundamentação, o acórdão recorrido que, por sua vez, confirmou a sentença da primeira instância.

42. Deve, em face do exposto, declarar-se a inaplicabilidade ao caso concreto da norma constante do artigo 2.º, n.º 2, da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, por força da sua inconstitucionalidade, nos termos do Acórdão n.º 689/2025 do Tribunal Constitucional».

12. Transpondo para os autos as conclusões a que se chegaram no acórdão citado, e sem necessidade de mais considerações, conclui-se que o acórdão recorrido não merece censura, assistindo razão aos Recorridos.

IV. Decisão

Em face do exposto, nega-se provimento ao recurso e, em consequência, confirma-se o acórdão recorrido.

Custas do processo pela Recorrente. Notifique-se

Lisboa, 15 de janeiro de 2026. – Cláudio Ramos Monteiro (relator) - Helena Maria Mesquita Ribeiro – Pedro José Marchão Marques.