01762/10.2BEPRT - Tribunal Central Administrativo Norte

I- O processo de intimação para prestação de informações, regulado pelos artigos 104.º e seguintes do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, visa tutelar judicialmente o direito ao acesso à informação procedimental, conferido pelo art. 61.º do Código de Procedimento Administrativo.

II- Não é aplicável tal regime relativamente a informação respeitante a queixa apresentada na ASAE susceptível de originar um processo de contra-ordenação.*

* Sumário elaborado pelo Relator

Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

A Autoridade de Segurança Alimentar e Económica (ASAE) veio interpor, a fls. 137-147, RECURSO JURISDICIONAL da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, de 14.09.2010, a fls. 119-133, pela qual foi julgada procedente a intimação para a prestação de informação deduzida por J… contra a ora recorrente.

Invocou para tanto que os tribunais administrativos são incompetentes, em razão da matéria, para apreciar o pedido de intimação em causa, dado aplicar-se ao caso o disposto nos artigos 86º, 89º e 90º, do Código de Processo Penal, e não do disposto 61º a 65º do Código de Procedimento Administrativo, pelo que devia ter sido decretada a absolvição da instância, ao contrário do decidido.

O recorrido contra-alegou defendendo a manutenção do decidido.

O Ministério Público neste Tribunal pronunciou-se também pela improcedência do recurso.

Cumpre decidir já que nada a tal obsta.

São estas as conclusões das alegações do presente recurso jurisdicional e que definem respectivo objecto:

1- O douto Tribunal a quo, ao decidir que a ora Recorrente tem de prestar informações relativas a uma denúncia da prática de um ilícito por contra-ordenação, aplicando-lhe as regras da prestação de informações aos particulares, no âmbito do disposto no artigo 268.º da Constituição da República Portuguesa e dos artigos 61. ° a 65.° do Código do Procedimento Administrativo, torna aplicáveis estas regras em domínios, como o penal e o contraordenacional, onde não são, seguramente, de aplicar;

2- O entendimento perfilhado pelo douto Tribunal a quo, a merecer provimento, conduziria a uma intolerável quebra da unidade do sistema, pois iria permitir à jurisdição administrativa actuar em domínios que estão, por lei, atribuídos em exclusivo à competência dos tribunais comuns;

3- O Código do Processo Penal consagra normas próprias que disciplinam o regime do segredo de justiça, que poderá existir tanto em processos-crime como em processos contraordenacionais, e condicionam o acesso do público em geral e mesmo dos sujeitos e intervenientes processuais às informações deles constantes - vd. o disposto nos seus artigos 86.°, 89.° e 90.° - e são estas, e não outras, que se mostram aplicáveis no presente caso;

4- O douto Tribunal a quo era, pois, absolutamente incompetente para decidir o pedido de intimação para prestação de informações que lhe foi dirigido pelo Recorrido, e, ao fazê-lo (como o fez), violou regras de atribuição de competência;

5- A verificação da incompetência absoluta implica, nos termos do disposto no artigo 105.º do CPC, a absolvição do réu da instância ou o indeferimento em despacho liminar, quando o processo o comportar;

6- E implica, nos termos do disposto no artigo 105. ° do CPC, aplicável por via do artigo 1.° do CPTA, a absolvição do réu da instância, o que se deveria ter verificado, ao contrário do que veio a suceder.

A sentença fixou como provada a seguinte matéria de facto, sem reparos nesta parte:

A) Em 24.05.2010, deu entrada nos serviços da Direcção Regional Norte da ASAE um requerimento dirigido pelo ora Requerente, através do seu mandatário, ao ora Requerido, em que aquele requer que o Requerido mande informar "todos os actos praticados pela ASAE desde a recepção da carta registada em 09.11.2009, através do registo RR959768702PT", de que juntou cópia (cfr. doc. 01 junto com o ri.).

B) A carta a que se refere o aludido requerimento tem o seguinte teor:

"Assunto: Pedido de Encerramento com carácter de urgência do Estabelecimento denominado "Confeitaria…" sito na Rua …, Canelas, Vila Nova de Gaia.

Exmos. Senhores,

Os meus respeitosos cumprimentos,

Venho pela presente missiva, na qualidade de mandatário do Exmo. Senhor J…, solicitar a V/Excelências o seguinte:

Como é do V/conhecimento (cfr. V/missiva de 24.07.09 dirigida ao M/Constituinte, da qual se junta cópia), o M/Constituinte já dirigiu missivas a várias entidades, a saber:

- Ministério da Economia e Inovação - Direcção Regional da Economia do Norte,

- ASAE, -GNR,

- Provedoria de Justiça, e

- Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia),

No sentido de ver, em definitivo, resolvida a questão do barulho/ruído provocado pelo estabelecimento acima identificado, que labora 24 horas por dia, quando não se encontra licenciado para tal, provocando graves perturbações ao M/Constituinte e família, sobretudo porque o barulho/ruído em questão é na sua maior parte provocado durante o período normal de descanso nocturno, (sublinhado nosso)

JUNTA: 02 (dois) documentos, e Procuração.

Sem outro assunto de momento,

Atentamente, e ao inteiro dispor," — cfr. aludido doc. 01, a fls. 10-11 dos autos.

C) O Requerente recebeu uma carta da Direcção Regional da Economia do Norte, datada de 14.05.2009, com o seguinte teor:

"No seguimento da reclamação apresentada por V. Exa. contra o estabelecimento industrial "Pão quente …" pertencente a H… & M…, Lda., sito em Rua …, freguesia de Canelas, informa-se que foi nesta data remetida à ASAE, por se tratar de estabelecimento ilegal, e ser esta a entidade competente para fiscalização." (cfr. doc. 01 junto com o r. i., a fls. 13 dos autos).

D) O Requerente recebeu uma carta da ASAE, datada de 24.07.2009, com o seguinte teor:

"Exmo.(a) Senhor(a)

Acusamos a recepção da denúncia apresentada por V. Exa., à qual foi atribuído o n.° E/67179/09/SC. Após análise da mesma, constatamos, porém, que a matéria nela contida não se insere nas competências da ASAE.

Mais informamos que nesta data, a mensagem foi reencaminhada para a Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia, por ser a entidade competente para intervir na situação descrita.

(...)" - cfr. doc. 1 junto com o r.i., a fls. 12 dos autos.—

E) O pedido de informação dirigido pelo Requerente ao Requerido através do requerimento referido supra em A) não teve resposta até à data da entrada em juízo do r. i. da presente intimação.

F) O Requerente intentou o presente processo de intimação através do r. i. de fls. 3 e ss., apresentado neste Tribunal em 18.06.2010 e aqui registado sob o n.º 203478 (cfr. fls. 2 dos autos e registo no SITAF).

Enquadramento jurídico.

A única questão que importa decidir no presente recurso jurisdicional, como decorre das conclusões das alegações, é a suscitada excepção de incompetência material deste Tribunal para o conhecimento da acção de intimação proposta pelo ora recorrido.

Está em causa um pedido dirigido pelo ora recorrido ao Director Regional do Norte da ASAE, em 24/05/2010, através do requerimento junto como documento 1 com a petição inicial, em que se solicita informação sobre "todos os actos praticados pela ASAE desde a recepção da carta registada em 09.11.2009, através do registo RR959768702PT".

A autoridade requerida, ora recorrente defende que os tribunais administrativos são incompetentes, em razão da matéria, para conhecer do pedido, na medida em que a matéria a que se reporta o presente pedido de intimação não se insere no âmbito de um procedimento administrativo, mas sim no âmbito de um processo de natureza contra-ordenacional, atenta a natureza das denúncias efectuadas pelos cidadãos que ainda não foram averiguadas pela ASAE, sendo nessa medida aplicáveis as normas do Código de Processo Penal e não as normas do Direito Administrativo.

Vejamos.

A decisão recorrida seguiu no sentido de alguma jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo e do Tribunal Central Administrativo Sul, julgando improcedente esta excepção.

Sufragamos no entanto a tese contrária, defendida em mais recentes acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo.

A competência em razão da matéria afere-se pelo pedido formulado e pela natureza da relação jurídica que serve de fundamento a esse pedido (causa de pedir), tal como a configura o autor – vd. neste sentido, os acórdãos da Relação de Évora de 8.11.1979, CJ, 1979, IV, p. 1397, do Supremo Tribunal de Justiça de 3.2.1987, BMJ 364, p. 591, e de 9.5.1995, CJ/acórdãos STJ, 1995, II, p. 68, e do Supremo Tribunal Administrativo de 10.3.1988, rec. 25.468, de 27.11.1997, rec. 34.366, e de 28.5.1998, rec. 41.012; na doutrina, Manuel de Andrade, Noções Elementares de Processo Civil, 1ª ed., vol. I, p. 88.

Aos tribunais administrativos cabe dirimir os litígios emergentes de relações jurídico-administrativas (art.º 1º, n.º1, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei nº 13/2002, de 19 de Fevereiro, e art.º 212º, n.º 3, da Constituição da República Portuguesa).

Aos tribunais judiciais cabe a competência para julgar todas as causas que não estejam atribuídas aos tribunais administrativos ou a outra ordem jurisdicional (art. 18.º da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais, a Lei 3/99, de 13 de Janeiro).

O art. 61.º do Código de Procedimento Administrativo estabelece que «os particulares têm o direito de ser informados pela Administração, sempre que o requeiram, sobre o andamento dos procedimentos em que sejam directamente interessados, bem como o direito de conhecer as resoluções definitivas que sobre eles forem tomadas» e que «as informações a prestar abrangem a indicação do serviço onde o procedimento se encontra, os actos e diligências praticados, as deficiências a suprir pelos interessados, as decisões adoptadas e quaisquer outros elementos solicitados».

A recusa ou a não prestação da informação solicitada permite o recurso à acção judicial prevista nos artigos 104° a 108° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, o meio judicial próprio e único para o efeito.

Mas quanto aos processos contra-ordenacionais, o direito à informação é regulado pelos arts. 86.º a 90.º do Código de Processo Penal, aplicáveis por força do art. 41.º do DL n.º 433/82, de 27 de Outubro, devendo ser apreciado nesses mesmos processos pelas autoridades que os dirigem, com possibilidade de impugnação das decisões junto dos tribunais judiciais.

Conforme escreve Frederico de Lacerda da Costa Pinto, “O Ilícito de Mera Ordenação Social e a Erosão do Princípio da Subsidiariedade da Intervenção Penal”, in Direito Penal Económico e Europeu – Textos Doutrinários, Volume I, Problemas Gerais, p. 260 e 261:

“Do ponto de vista da autoridade administrativa a competência para processar contra-ordenações pode ter algo de peculiar: trata-se de Direito aplicável por uma entidade administrativa, mas que não é em rigor Direito Administrativo. O que significa que iniciado um processo de contra-ordenação existe a possibilidade de actos da Administração – que fora desse contexto seriam actos administrativos “tout court” (sujeitos, portanto, ao regime e garantias próprias do Direito administrativo) – passaram a ser regulados por outro sector do sistema jurídico. Nestes termos, quando um acto de uma autoridade administrativa possa ser visto simultaneamente como um “acto administrativo” e “um acto integrador de um processo de contra-ordenação” o seu regime jurídico, nomeadamente para efeitos de impugnação, deverá ser em princípio o do ilícito de mera ordenação social e subsidiariamente o regime do processo penal, mas não o regime do Código do Procedimento Administrativo. Uma solução diferente criaria o risco de um bloqueio completo da actividade sancionatória da administração por cruzamento de regimes e garantias jurídicas”.

A questão que se coloca é, portanto, a de saber se a informação pretendida se insere no âmbito de uma relação jurídica administrativa definida por lei na competência dos tribunais administrativos ou se, no caso, se insere no âmbito de uma contra-ordenação, da competência dos tribunais judiciais.

A queixa inicialmente apresentada pelo requerente – documento a fls. 10 – refere que o estabelecimento denunciado “labora 24 horas por dia, quando não se encontra licenciado para tal, provocando graves perturbações … sobretudo porque o barulho/ruído em questão na sua maior parte provocado durante o período normal de descanso nocturno.”

Esta queixa reconduz-nos, inequivocamente, para um comportamento susceptível de integrar a prática de contra-ordenações, previstas e puníveis, designadamente, pelo art.º 28º do Regulamento Geral do Ruído, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 9/2007, de 17 de Janeiro, e pelo art.º 12º do Regulamento dos Requisitos Acústicos dos Edifícios, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 129/2002, de 11 de Maio.

Ora a apreciação da validade e legalidade das decisões administrativas proferidas no âmbito de processos de contra-ordenação, sejam essas decisões tomadas a título definitivo ou cautelar, são da competência dos tribunais judiciais, tendo em conta a unidade do sistema jurídico.

Neste sentido se pronunciaram os Acórdãos do Tribunal Central Administrativo Norte de 10.01.2008, processo 02205/07.4BEPRT, de 10.01.2008, processo 02062/07.0BEPRT, e de 11.08.2010, processo 00852/10.6 BEPRT.

Isto independentemente de o processo de contra-ordenação ter sido instaurado ou não. É a mesma preocupação de unidade do sistema jurídico que nos leva a concluir que estando em causa uma contra-ordenação o controle jurisdicional da legalidade dos actos da Administração compete, por regra, aos tribunais judiciais.

E no caso concreto estamos até perante actos requeridos a um órgão de polícia criminal.

Na verdade, apesar de a ASAE ser “um serviço central da administração directa do Estado dotado de autonomia administrativa”, “detém poderes de autoridade e é órgão de polícia criminal” - artigos 1º, n.º1, e 15º, n.º1, ambos do Decreto-Lei n.º 274/2007, de 30 de Julho.

Aliás, desde pelo menos desde 1993 (artigo 31º, nº 2, do Decreto-Lei nº 14/93, de 18 de Janeiro e até 2004 (artigo 20º do Decreto-Lei nº 46/2004, de 3 de Março) que os Inspectores da Inspecção-Geral das Actividades Económicas (IGAE) eram expressamente considerados autoridade e órgão de polícia criminal.

Daí que as normas do Decreto-Lei n.º 247/2007 que reconhecem poder de polícia criminal à ASAE e aos seus órgãos não padeçam de inconstitucionalidade, segundo o juízo feito pelo Tribunal competente.

Assim, diz-se no Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 84/2010, de 3 de Março de 2010 (na página http://www.tribunalconstitucional.pt):

“5. Impõe-se concluir, por conseguinte, que a alínea aa) do n.º 2 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 274/2007, de 30 de Julho, enquanto atribui competências à ASAE para desenvolver acções de natureza preventiva e repressiva em matéria de jogo ilícito, e o artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 274/2007, na parte em que confere poder de órgãos e autoridade de polícia criminal à ASAE, em conjugação com a atribuição de competências para prevenir certos crimes que lhe é feita no artigo 3.º, n.º 2, alínea aa) do mesmo diploma, não padecem do vício de inconstitucionalidade orgânica, por violação do artigo 164.º, alínea u), da Constituição da República Portuguesa.”

Bem como o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 232/2010, de 15 de Junho de 2010:

“Em face do exposto, concedendo provimento ao recurso, não se julgam inconstitucionais as normas que dele são objecto (artigo 5.º, alínea l) do Decreto-Lei n.º 237/2005, de 30 de Dezembro, e artigos 3.º, n.º 2, alínea h), e 15.º do Decreto-Lei n.º 274/2007, de 30 de Julho) e determina-se a reforma da decisão recorrida em conformidade com o decidido quanto à questão de constitucionalidade.

E, finalmente, o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 391/2010, de 13.10.2010, decidiu:

“Não julgar organicamente inconstitucionais as normas do artigo 3.º, n.º 2, alíneas aa) e ab), do citado Decreto-Lei n.º 274/2007, enquanto nelas se definem as atribuições da ASAE e a norma do artigo 15.º do mesmo diploma, na parte em que prevê que a ASAE tem “poderes de autoridade e é órgão de polícia criminal”, e quais dos seus órgãos têm poderes de autoridade, nos termos e para os efeitos do Código de Processo Penal”.

Retomando a questão do direito à informação.

Em recentes acórdãos o Supremo Tribunal Administrativo pronunciou-se no sentido aposto à posição anteriormente assumida designadamente nos acórdãos citados na decisão recorrida, de 05.07.2007, processo n.º 223/07 e de 25.07.2007, processo n.° 295/07.

Assim referindo-se a pedidos de informação requeridos por arguido em processo de contra-ordenação mas com fundamentos extensivos a pedidos formulados por qualquer outro interveniente processual:

“O TAF é incompetente, em razão da matéria, para conhecer do pedido de intimação de uma autoridade administrativa a satisfazer o pedido de informações formulado por um arguido no âmbito de um processo contra-ordenacional, por o direito à informação que se pretende ver tutelado se encontrar regulado e assegurado, nomeadamente pelos art.º 86º e 89º do Cód. Processo Penal, na redacção introduzida pela Lei nº 48/2007, de 29 de Agosto, aplicável subsidiariamente ao processo de contra-ordenação, por força do art.º 41º nº 1 do DL 433/82, de 27/10” - Acórdãos de 01.10.2008, processo n.º 0584/08, e de 22.10.2008, processo n.º 0583/08.

E analisando um pedido de informação feito por queixoso, defende expressamente o Supremo Tribunal Administrativo, no seu recente Acórdão de 02.11.2010, no processo: 0692/10:

“Sumário: I – O processo de intimação para prestação de informações, regulado pelos arts 104.º e seguintes do CPTA, visa tutelar judicialmente o direito ao acesso à informação procedimental, conferido pelo art. 61.º do CPA.

II- Não é aplicável tal regime relativamente a informação respeitante a queixas susceptíveis de originarem processos contra-ordenacionais ou judiciais.”

Posição com a qual se concorda.

No caso concreto estamos até perante uma decisão que, no âmbito da acção da ASAE, é uma decisão final.

A ASAE, por carta datada de 24.07.2009, informou o requerente (facto provado sob a alínea D; cfr. documento a fls. 12 dos autos):

"Exmo.(a) Senhor(a)

Acusamos a recepção da denúncia apresentada por V. Exa., à qual foi atribuído o n.° E/67179/09/SC. Após análise da mesma, constatamos, porém, que a matéria nela contida não se insere nas competências da ASAE.

Mais informamos que nesta data, a mensagem foi reencaminhada para a Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia, por ser a entidade competente para intervir na situação descrita.

(…)”

Como diz Frederico de Lacerda da Costa Pinto, na obra e lugar acima citados, em nota de rodapé:

“A questão pode ser passível de debate quanto a actos de arquivamento dos processos de contra-ordenação e actos que decidam sobre a consulta do processo quando ele findar (…).

Relativamente aos actos que decidam sobre a consulta do processo que findou suscita-se a dúvida de saber se são actos regulados pelo regime do art. 90º do Código de Processo Penal ou antes o regime da consulta de processos findos do Código de Procedimento Administrativo (cfr. art. 65º do CPA). Apesar da permanência no arquivo da administração, deve entender-se que o processo de contra-ordenação não perde a natureza quando arquivado. Razão pela qual se deve sujeitar a sua consulta ao regime do art. 90º o Código de Processo Penal”.

Não se trata aqui de um arquivamento propriamente dito, antes da remessa do expediente para outra entidade. Mas os argumentos da manutenção da natureza do processo e da unidade do sistema jurídico apontam exactamente para a mesma solução: a competência dos tribunais judiciais e a consulta do processo nos termos do disposto no artigo 90º do Código de Processo Penal.

Diga-se aliás, de passagem, que em bom rigor a carta envida pela ASAE ao requerido, datada de 24.07.2009, satisfaz o pedido de informação pretendido: o único acto praticado por esta entidade foi o de se declarar incompetente para conhecer da matéria da queixa e competente a Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia, pelo que, em consequência, reencaminhou o assunto para aquela edilidade.

Devia, portanto, a entidade requerida ter sido absolvida da instância e não condenada no pedido, como foi – artigos 105º, 493º, n.2, e 494º, alínea a), todos do Código de Processo Civil, aplicáveis por força do disposto no artigo 1º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

Pelo exposto, os juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte, acordam em conceder provimento ao recurso jurisdicional, pelo que:

A) Revogam a sentença recorrida.

B) Absolvem a entidade requerida da instância do pedido de intimação, por incompetência material do tribunal.

Custas pelo requerente, ora recorrido, em ambas as instâncias.

Porto, 3 de Dezembro de 2010

Ass. Rogério Paulo da Costa Martins

Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho

Ass. Antero Pires Salvador