01127/15 - Supremo Tribunal Administrativo

I - Por força do comando ínsito no artigo 615º, nº 1, al. d), do actual CPC, incumbe ao julgador a obrigação de apreciar e resolver todas as questões submetidas à sua apreciação, isto é, todos os problemas concretos que haja sido chamado a resolver no quadro do litígio, independente da sua pertinência ou viabilidade de procedência, ficando apenas exceptuado o conhecimento das questões cuja apreciação e decisão tenha ficado prejudicada pela solução dada a outras. II - A violação dessa obrigação determina a nulidade da sentença por omissão de pronúncia, que o STA não pode suprir (cfr. nº 1 do artigo 684º do actual CPC).

Acordam na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo : 1. A………………, S.A., com os demais sinais dos autos, recorre da sentença proferida pelo Tribunal Tributário de Lisboa que julgou a impugnação judicial deduzida contra a liquidação de taxas, no valor de € 36.782,10 e € 2.271,60, praticado pelo Director Regional de Leiria da concessionária B……………, S.A. improcedente no que toca à “ taxa pelo licenciamento da remodelação do posto de abastecimento de combustíveis, no montante de € 36.782,10” e procedente no que toca à “taxa relativa à publicidade afixada no posto de abastecimento de combustíveis, no montante de € 2.272,60, que se anula e, condena-se a entidade impugnada ao reembolso do montante pago, acrescido de juros indemnizatórios …”. Terminou a sua alegação de recurso enunciando as seguintes conclusões: De acordo com o teor do acto impugnado, não se mostra claro qual o facto tributário que está na sua origem, já que se deixa dito de forma contraditória, por um lado, que “(...) tratando- se de obras de remodelação do posto de abastecimento existente (...) emite parecer favorável ao abrigo do disposto na alínea c) do art. 10º do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro” e, por outro lado, que o prosseguimento do licenciamento solicitado (relativamente às obras no posto de abastecimento) estaria condicionado ao pagamento de uma taxa relativa à “ renovação do licenciamento do posto (...) cujo primeiro alvará data de 1991 ”. Motivo, pelo qual, invocou a aqui recorrente, na sua petição inicial, que o acto de liquidação impugnado se mostrava ferido do vício de falta de fundamentação . Todavia, sobre tal questão não se pronunciou a MM Juiz a quo , incorrendo, assim, em omissão de pronúncia , geradora de nulidade da sentença recorrida, o que, desde já se invoca (cfr. artigo 125º do CPPT e artigo 615º do CPC ex vi do artigo 2º do CPPT ). E ainda que se entenda que a falta de apreciação do referido argumento não constitui nulidade, a verdade é que a supra apontada contradição e falta de fundamentação do acto de liquidação foi liminarmente desconsiderada pela douta sentença recorrida, não tendo sido rebatido ou discutido, ainda que de forma mínima. Ao contrário do defendido na sentença recorrida, da interpretação do corpo do artigo 15.º , nº 1, alínea l) do Decreto-Lei nº 25/2004 , de 24/01, resulta que a base de incidência da taxa deverá recair sobre cada bomba de abastecimento e não sobre cada uma das mangueiras disponíveis em cada bomba. Desde logo, efectuando uma interpretação sistemática do conceito de “bomba abastecedora”, é o próprio Estado que, no Despacho SEOP nº 37-Xll/92, de 22/12, afasta o conceito de “bomba abastecedora” de “mangueira”. Com efeito, aí se determina dever cada ilha, com as “bombas” aí instaladas, ter um comprimento compatível com o número de “elementos de abastecimento” que contiverem. Por conseguinte, o termo que o legislador aqui utilizou para designar as mangueiras foi o de “elemento de abastecimento” e não o de “bomba abastecedora”, inexistindo qualquer assimilação entre o conceito de “bomba abastecedora”, por um lado, e “mangueira”, por outro. Por outro lado, segundo a jurisprudência superior em que a douta sentença recorrida se fundamentou, o aumento do número de mangueiras em cada bomba abastecedora, de modo a satisfazer a procura de combustíveis alternativos (por exemplo, gasolina com e sem chumbo, com 95 ou 98 octanas) representaria uma maior procura e, logo, uma utilização mais intensa do posto de abastecimento e um acréscimo das perturbações no tráfego. Sucede, porém, que tal interpretação não só passa ao lado das mais e regras hermenêuticas, como carece sempre da demonstração da realidade fáctica que lhe subjaz, ou seja, de que a mera existência de um maior número de mangueiras acarreta um aumento do tráfego e do número de entradas e saídas de viaturas no posto de abastecimento (factos que, salvo devido respeito, não se mostram provados nos presentes autos). Pelo contrário, a mera circunstância de se substituir uma bomba com x mangueiras por uma bomba multiproduto com x + y mangueiras não traz maior afluência ao posto que ponha em causa o tráfego médio diário da utilização da via que se situa à margem do posto. Na realidade, cada bomba abastecedora ou unidade de abastecimento, podendo ser composta por um número variável de mangueiras, apenas permite abastecer um único veículo automóvel de cada vez. Independentemente do número de mangueiras que componham cada bomba de abastecimento, fornecendo diferentes espécies de combustíveis, a verdade é que tal não estimula ou possibilita mais abastecimentos por m 3 ou por dia. Apenas torna a oferta mais diversificada em tipos alternativos do mesmo combustível. Aliás, a prática de preços de venda ao público mais competitivos justificaria também um agravamento das taxas, pois nada no mercado influencia mais a procura que o preço, sendo este um facto de conhecimento oficioso e facilmente apreensível a partir das regras da experiência. Com efeito, se o preço de um determinado combustível for menor num posto, preservando um mesmo número de mangueiras é evidente que o número de consumidores vai disparar ainda que tenham de aguardar em longas e penosas filas que se estendem pela zona de estrada, isto é, pelo domínio público. Por fim, e de acordo com o entendimento da jurisprudência constitucional, o critério do número de bombas abastecedoras só é constitucionalmente legítimo para a determinação do valor de uma dada taxa se, e enquanto, revelar maior intensidade da exploração: “o tributo devido explica-se (...) pela existência de uma causa que é o benefício económico decorrente de uma mais intensa (e, por isso, mais desgastante) utilização do domínio público” (cfr. acórdão do Tribunal Constitucional n.° 20/2003, de 15 de Janeiro). E o maior desgaste no uso do domínio público só pode ser indiciado pelo número de bombas abastecedoras e não já pelo número de mangueiras existentes em cada uma delas, já que o mero aumento do número de mangueiras não permite que se aumente o número de abastecimentos em simultâneo no posto de abastecimento. Assim, considerando que é a “bomba abastecedora” (entendida nos termos acima expostos) o elemento essencial para indicar a função económica do posto de abastecimento e a sua respectiva capacidade, é aquela que deverá ser tida como base de incidência da taxa prevista no citado artigo 15º, nº 1, alínea l), do Decreto-Lei nº 13/71, de 23/01 (e não já cada mangueira que a compõe). Não tendo assim considerado a douta sentença recorrida, incorreu esta numa errada interpretação e aplicação do disposto no artigo 15º, nº 1, alínea l) do DL nº 13/71. Não assiste igualmente razão à MM Juiz a quo quando sustenta na douta sentença recorrida que “a taxa por autorização ou licença de estabelecimento ou ampliação de postos de combustível, criada pelo Decreto Lei nº 13/71 de 23 de Janeiro, com as sucessivas alterações, encontra-se em vigor e é devida à actual B……………., S.A. Em primeiro lugar, sempre se dirá que, embora tacitamente, ocorreu uma alteração do âmbito do aplicação do Decreto Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, pelo que, falece de sustentabilidade a tese avançada pela recorrente (e confirmada pela douta sentença recorrida), no sentido de que possui competência para o licenciamento da taxa em questão por via da aplicação do citado diploma legal. Com efeito, salvo devido respeito por entendimento diverso, a licença para o estabelecimento ou ampliação de postos de abastecimento só subsiste para os postos de abastecimento concessionados pela B…………., S.A. ou por qualquer outro motivo situados em terrenos do Estado. Nesses casos e apenas nesses, o interessado terá de reunir duas licenças: a licença de exploração, deferida pela DRE e a licença da B…………., S.A. nas dezenas de postos que lhe pertencem por conta do contrato de concessão com o Estado. Nos restantes postos de abastecimento (como o dos presentes autos) à data da liquidação do tributo impugnado, competia ao Ministério da Economia e da Inovação ou às Câmaras Municipais (consoante a natureza da via onde se encontre implantado o posto de abastecimento) o licenciamento da exploração de postos de abastecimento de combustíveis (cfr. DL 267/2002 , de 26/11) e tratava-se de licenciamento da “ construção exploração, alteração da capacidade, renovação da licença e outras alterações que de qualquer forma afectem as condições de segurança da instalação ” (cfr. art. 4º/1). O citado Decreto-lei nº 267/2002 , de 26 de Novembro, determinava que o posto de abastecimento da ora recorrente, porque localizado na rede viária nacional, dependia de licença de exploração (artigo 14º) a deferir pela DIRECÇÃO REGIONAL DA ECONOMIA DE LISBOA E VALE DO TEJO , sem necessidade de concessão por não usar o domínio público. Sem embargo de preliminar consulta, entre outras, da B……………., S.A. (artigo 9º), uma vez legalmente exigido, num procedimento administrativo que FERNANDO ALVES CORREIA escolhe como exemplo de procedimento complexo, no sentido de reunir elementos de outros anteriores procedimentos autónomos ( Manual de Direito do Urbanismo, III, ed. Almedina, 2010, p. 42 ). E nem se diga que, pelo simples facto de o legislador não ter procedido à revogação expressa das normas no artigo 10º/1, alínea c) do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, permite dar como provado que aquele não pretendeu revogá-las, mas antes as manteve em vigor para a totalidade das estradas sob jurisdição da EP. Com efeito, da interpretação do Decreto Lei nº 267/2002, de 26/11, resulta evidente um esforço de coordenação inter-administrativa (por via da solicitação de parecer a que alude o artigo 9º) e vocação universalizadora do licenciamento. AA. O acto de liquidação impugnado está ferido de incompetência que é absoluta por se tratar da preterição de atribuições respeitantes a pessoas colectivas públicas diferentes: o Estado e a B……………, S.A ., sendo, como tal, nulo ( artigo 133º , nº 2, alínea b), do Código do Procedimento Administrativo ). BB. Ao não ter assim considerado, incorreu a douta sentença recorrida em erro de julgamento, por preterição do disposto no artigo 133º , nº 2, alínea b) do CPA . CC. Sem conceder, sempre se dirá que a existir alguma entidade com competência para liquidar, cobrar e arrecadar a taxa impugnada à data dos factos, ela seria sempre o INIR. DD. Com efeito, de par com a Recorrida, também o Instituto de lnfraestruturas Rodoviárias, IP, criado pelo Decreto-lei nº 148/2007 , de 27 de abril, veio suceder nas atribuições da extinta EP - Estradas de Portugal, EPE, tendo como principal missão fiscalizar e supervisionar a gestão e exploração da rede rodoviária, controlando o cumprimento das leis e regulamentos e dos contratos de concessão e sub-concessão (cfr. artigo 23º nº 1). EE. Acresce que o citado artigo 23º/1 do mencionado Decreto Lei deixou expressamente referido que o INIR, IP sucede nas atribuições da EP - Estradas de Portugal. EP, em matéria de supervisão das infra-estruturas rodoviárias Nas atribuições conferidas ao INIR, IP e melhor referidas no artigo antecedente sucedeu o Instituto da Mobilidade e dos Transportes, I.P. (adiante IMT, IP), por via do Decreto-Lei nº 236/2012 , de 31 de Outubro. FF. Já à B…………….., S.A. competia, ao abrigo do disposto no artigo 10º , nº 1 do DL 374/2007 , de 07/11 e relativamente às infraestruturas rodoviárias nacionais que integrem o objecto da concessão zelar pela manutenção permanente das condições de infra-estruturação e conservação e salvaguarda do estatuto da estrada que permitam a livre e segura circulação. GG. Ora, o posto de abastecimento de combustíveis em questão não figura entre as áreas de serviço e postos de abastecimento especificadas no objeto da concessão à B…………….., S.A. (Quadro I anexo ao Decreto-lei nº 380/2007 , de 13 de novembro). HH. E se não figura nesse enunciado, então recaía no âmbito das atribuições do Instituto da Mobilidade e dos Transportes, IP, em que se fundiu o Instituto das lnfraestruturas Rodoviárias, IP, cujo regime, contido no Decreto-lei nº 236/2012 , de 31 de outubro, prevê como atribuições, « em matéria de infraestruturas rodoviárias, incluindo matérias específicas relativas à rede rodoviária nacional» (artigo 3º, nº 4) a de «supervisionar (....) o uso das infraestruturas rodoviárias, nos termos previstos no Estatuto das Estradas Nacionais» (alínea l) e a « de exercer as demais funções previstas noutros instrumentos legais ou contratuais, designadamente no Estatuto das Estradas Nacionais» (alínea o). II. Termos em que se impunha concluir, também por esta via, pela nulidade do acto tributário impugnado, por falta de competência absoluta (cfr. artigo 133º/2, alínea b) do então CPA em vigor). JJ. Ao não ter assim considerado, incorreu a douta sentença recorrida em erro de julgamento por preterição dos acima citados preceitos normativos. A Recorrida apresentou contra-alegações para sustentar a intempestividade das alegações de recurso e, consequentemente, do próprio recurso, afirmando que este « não pode ser aceite, por ter dado entrada no tribunal fora de prazo para a sua apresentação » e, ainda, para sustentar a manutenção do julgado por inexistência do imputado erro de julgamento. A fls. 245 dos autos foi proferida decisão pelo Meritíssimo Juiz do tribunal “ a quo ” no sentido da tempestividade do recurso, nos seguintes termos, que não foram contestados: «Vem a B…………….., S.A. nas suas contra-alegações, suscitar a questão prévia da intempestividade na apresentação das alegações de recurso, invocando que não foi alegado qualquer impedimento e nem foi liquidada a multa nos termos do art. 139º , nº 5 do CPC , concluindo que as mesmas deverão ser rejeitadas por extemporaneidade (fls. 223, pontos 1 e 2). Vejamos se lhe assiste razão. Nos termos do disposto no art. 282º , nº 3, do CPPT , o prazo para alegações é de 15 dias contados da notificação do despacho que admite o recurso. Neste caso, a Recorrente (A……………, S.A.) foi notificada do citado despacho por ofício expedido em 15-04-2015 (cfr. fls. 192) e apresentou as alegações em 05-05-2015, pelas 7:09 h, data/hora constante do SITAF (cfr. fls. 195). Ora, a notificação presume-se efectuada no terceiro dia posterior ao do registo, que no caso em apreço foi o dia 18-04-2015 e coincidiu com o dia de sábado, transferindo-se assim para o dia útil seguinte (cfr. art. 39º , nº 1 do CPPT ): 20-04-2015 (segunda-feira). Nestes termos, o prazo para a apresentação das alegações de recurso iniciou-se em 21-04-2015 e terminou em 05-05-2015, razão pela qual a apresentação das alegações pela Recorrente é tempestiva, não havendo lugar à aplicação do disposto no art. 139º , nºs 5 e 6 do CPC . Improcede a questão prévia suscitada pela Recorrida. Para além disso, o Meritíssimo Juiz do tribunal “ a quo” proferiu despacho a sustentar a inexistência da nulidade da sentença por omissão de pronúncia arguida no recurso, com a seguinte motivação: « Sustento a decisão recorrida, por considerar que a mesma não enferma da nulidade que lhe é apontada nas alegações de recurso. ». O Exmo. Procurador-Geral-Adjunto emitiu douto parecer no sentido de que deveria ser concedido provimento ao recurso no que toca à invocada nulidade da sentença por omissão de pronúncia, devendo os autos baixar ao tribunal recorrido para que seja conhecida e decidida a omitida questão de falta de fundamentação. Colhidos os vistos dos Exmºs Juízes Conselheiros adjuntos, cumpre decidir em conferência. 2. Sendo o âmbito do recurso jurisdicional delimitado pelas conclusões do recorrente, as questões que fundamentalmente se colocam à apreciação deste tribunal são as de saber se a sentença recorrida é nula por omissão de pronúncia e, no caso negativo, se a mesma enferma de erro de julgamento por ter concluído pela legalidade da taxa liquidada pelo licenciamento da remodelação do posto de abastecimento de combustíveis. 3.1. Da nulidade da sentença por omissão de pronúncia . Invoca a Recorrente a nulidade da sentença com fundamento no disposto no artigo 668º , nº 1, al. d), do Código de Processo Civil [actual artigo 615º, nº 1, al. d)] e no artigo 125º, nº 1, do Código de Procedimento e de Processo Tributário, por não ter havido pronúncia acerca da questão da nulidade do acto de notificação da liquidação impugnada. Dispõe a citada norma que é nula a sentença quando “ o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento ”. Tal nulidade está directamente relacionada com o dever que é imposto ao juiz, pelo artigo 608º nº 2 do actual Código de Processo Civil, de resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação e de não poder ocupar-se senão das questões suscitadas pelas partes, salvo se a lei lhe permitir ou impuser o conhecimento oficioso de outras. Em suma, o juiz está obrigado a pronunciar-se sobre todas questões que lhe foram colocadas, independente da sua pertinência ou viabilidade de procedência, determinando a violação dessa obrigação a nulidade da sentença por omissão de pronúncia. No caso vertente, a Impugnante alegou na petição inicial, de forma clara, que o acto de liquidação impugnado se mostrava ferido de vício de falta de fundamentação (cfr. fls. 5 e 6), por ser incongruente e contraditória a fundamentação aduzida, na medida em que estão em causa obras de remodelação do posto de abastecimento de combustíveis e a taxa liquidada se refere à renovação do licenciamento do posto de abastecimento existente. Vício de que a sentença recorrida não conheceu (cfr. fls. 157 e ss.), já que se limitou a conhecer e decidir os imputados vícios de incompetência de “EP – Estradas de Portugal” para a liquidação da taxa em causa e violação de lei por ter sido liquidada uma taxa por cada mangueira abastecedora à luz da norma contida no artigo 15º, nº 1, al. i) do Dec. Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro. E, sendo assim, não resta se não julgar procedente a arguição de nulidade da sentença por omissão de pronúncia, tendo em conta que o STA não pode suprir essa nulidade, conforme decorre à evidência do disposto no nº 1 do artigo 684º do actual Código de Processo Civil. Procedendo este fundamento do recurso, não há lugar à apreciação dos demais, devendo os autos baixar ao tribunal “ a quo ” para que aí se proceda à reforma da sentença nos termos previstos no nº 2 do artigo 684º do CPC , ficando, deste modo, prejudicado o conhecimento da outra questão que constituía objecto do presente recurso jurisdicional. 4. Face ao exposto, acordam os juízes da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em conceder provimento ao recurso, anular a sentença por omissão de pronúncia no que toca ao aludido vício e ordenar a baixa dos autos à 1ª instância para que proceda à sua reforma. Custas do recurso pela recorrida, que contra-alegou. Lisboa, 1 de Junho de 2016. – Dulce Neto (relatora) – Ascensão Lopes – Ana Paula Lobo.