0614/08 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A liberdade sindical, constitucionalmente garantida, não sofre constrangimento ou restrição pela circunstância de as normas legais ou regulamentares aplicáveis não admitirem a justificação de faltas ao serviço dadas por funcionários a fim de assistirem a reuniões sindicais realizadas fora dele.

II- O art. 29º do DL n.º 84/99, de 19/3, respeitando apenas à «actividade sindical nos serviços», não traz a justificação das faltas ditas em I.

III- O Despacho n.º 15/MEC/86, ao proceder à interpretação do conceito «locais de trabalho» que era referido no n.º 11 do Despacho n.º 68/M/82, permitiu que se considerassem justificadas as faltas dadas por professores para assistirem a reuniões sindicais realizadas fora do serviço.

IV- Mas essa parte do Despacho n.º 68/M/82 foi revogada pelo DL n.º 84/99.

V- Assim, não violou o exercício da liberdade sindical nem ofendeu esse Despacho n.º 68/M/82 o acto que considerou injustificadas as faltas dadas por três professoras, já na vigência do DL n.º 84/99, a fim de assistirem a reuniões sindicais realizadas fora dos locais de serviço.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

O Ministério da Educação interpôs recurso de revista do acórdão do TCA-Sul que, concedendo provimento ao recurso jurisdicional deduzido por A…, B… e C…, todas identificadas nos autos, revogou o acórdão de fls. 111 e ss., do TAC de Leiria, e, julgando procedente a acção intentada por aquelas interessadas, declarou a nulidade do despacho de 14/6/2006 – acto do Presidente do Conselho Executivo do Agrupamento de Escolas da Caranguejeira em que este considerara injustificadas as faltas por elas dadas no dia 6/6/2006 para participarem numa reunião sindical – e ordenou a prática de novo acto cujas vinculações apontavam para a qualificação das faltas como contando «para todos os efeitos legais como serviço activo».

O recorrente findou a sua alegação de recurso com o oferecimento das conclusões seguintes:

1- A presente Revista deve ser admitida por estarem verificados os respectivos pressupostos (ns.º 1 e 2 do art.º 150º do CPTA), porquanto a questão controvertida se reveste de importância fundamental atenta a sua relevância jurídica ou social, sendo a aceitação do recurso visivelmente essencial para uma melhor aplicação do direito, atento, além do mais o seguinte:

Está em causa a liberdade sindical dos trabalhadores da Administração Pública, tal como plasmada no art.º 55º da CRP e devidamente densificada no Decreto-Lei n.º 84/99, de 19 de Março, ou seja, uma problemática situada no âmbito dos direitos fundamentais, pelo que, notoriamente, estamos perante uma controvérsia de manifesta relevância jurídica e social, cuja capacidade de expansão ultrapassa, indubitavelmente, os limites da presente situação singular.

Para os Trabalhadores da Administração Publica, para a própria Administração e para os Sindicatos, a presente Revista poder-se-á traduzir num instrumento de certeza e de objectividade jurídica no que concerne à estabilidade na aplicação do direito relativa a esta matéria em situações futuras.

2- Para efeitos do disposto no n.º 2 do art.º 150° do CPTA, o TCA Sul violou, além do mais, as seguintes normas jurídicas da Constituição da República Portuguesa – art.ºs 18º, 55º, 165º, n.º 2, 167º, 168º e 203º (entenda-se, os tribunais estão sujeitos à lei); o Decreto-Lei n.º 84/99, de 19 de Março – em especial os seus art.ºs 10º, 27º, 28°, 29°, 30º e 31º; a Lei n.º 78/98, de 19 de Novembro, em especial o seu art.º 1º e o art.º 9º do Código Civil, conforme se demonstrou supra.

3- A Decisão, no seu sentido e alcance, não se aceita de forma alguma, porquanto, como se demonstrará infra, para além de se traduzir numa manifesta violação de lei expressa, não tem um mínimo de correspondência verbal no texto da lei (cfr. n.º 2 do art.º 9º do C.C.).

4- Não está em causa a possibilidade de as Recorridas participarem em reuniões que os sindicatos convoquem quando bem assim o entenderem e no local que opinarem para o efeito. O que está em causa é que as faltas relativamente a reuniões que ocorram fora dos serviços a que as Recorridas pertencem não podem ter-se por enquadradas no estatuído no art.º 29º do Decreto-Lei n.º 84/99, de 19 de Março, e, consequentemente, não poderão considerar-se como serviço efectivo, o que em nada colide com o consignado nos art.ºs 18º e 55º da Constituição da República Portuguesa, não se violando qualquer direito fundamental.

5- A sede normativa da liberdade sindical radica no art.º 55° da Constituição da República Portuguesa, contudo o entendimento emprestado pelo TCA Sul (por dois votos a favor e um contra), salvo o devido respeito, não traduz uma interpretação correcta da Lei Fundamental Portuguesa, porquanto o direito fundamental em questão, a liberdade sindical, desdobrado pelas faculdades constantes do n.º 2 do art.º 55º da CRP (e de que não consta a obrigatoriedade de considerar como serviço efectivo as ausências dos trabalhadores da Administração Pública aquando da sua participação em reuniões sindicais, durante as horas de serviço, sempre que estas ocorram fora dos locais de trabalho), não é minimamente posto em causa, seja pela norma legal que procede à respectiva conformação, seja pela decisão administrativa oportunamente adoptada.

6- A norma legal conformadora do livre exercício da actividade sindical pelos trabalhadores da Administração Pública é o Decreto-Lei n.º 84/99, de 19 de Março, sendo que do mesmo não se extrai nenhum preceito que obrigue a Administração a considerar como serviço efectivo as ausências dos funcionários aquando da sua participação em reuniões sindicais, durante as horas de serviço, sempre que estas ocorram fora dos locais de trabalho.

7- Aliás nesta actividade legiferante conformadora ou concretizadora do disposto na lei fundamental assiste ao legislador ordinário uma larga margem de liberdade ou apreciação e se, por um lado, não pode excluir ou desviar-se da materialidade imediatamente decorrente das alíneas integrantes do n.º 2 do art.º 55º da CRP, por outro, na densificação do preceito, não é de modo algum obrigado a consagrar conteúdos que exorbitem dessa mesma materialidade, ou seja, do conteúdo preceptivo que imperativamente se desprende do referido dispositivo constitucional – art.º 55 ° da CRP.

8- Segundo os Constitucionalistas Jorge Miranda e Rui Medeiros «... em larga medida, o direito de exercício da actividade sindical na empresa está sujeito à conformação legal. E, nessa tarefa, o legislador, legitimado democraticamente, deve igualmente ponderar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos em concreto conflituantes ... »

9- Quando o legislador, a instâncias do Decreto-Lei n.º 84/99, de 19 de Março, entendeu não consagrar uma norma em que se considerasse como serviço efectivo as ausências dos Funcionários aquando da sua participação em reuniões sindicais, durante as horas de serviço, realizadas fora dos locais de trabalho, não violou o conteúdo essencial de qualquer preceito constitucional e, deste modo, não é beliscada a normatividade consignada no artº 55° da CRP, porquanto, sendo o conteúdo essencial do preceito em apreço o livre exercício da actividade sindical, não está em causa a possibilidade de os Funcionários Públicos participarem em reuniões que os sindicatos convoquem, quando bem assim o entenderem e no local que opinarem para o efeito, sendo, contudo, que as respectivas faltas, relativamente a reuniões que ocorram fora dos respectivos serviços, não podem considerar-se como serviço efectivo.

10- Ou seja, relativamente às reuniões que ocorram fora dos locais de trabalho e durante as horas de serviço, o legislador não impede os trabalhadores de nelas participarem, não lhes coarctando o direito à liberdade sindical, contudo, se nelas quiserem participar, terão de se socorrer dos mecanismos legais ao seu dispor para justificarem as faltas necessárias para o efeito – trata-se, no fundo, de remeter para a liberdade de auto-organização dos trabalhadores da Administração Pública tudo quanto se correlacione com a sua actividade sindical fora do serviço e das horas ao mesmo reservadas. Deste modo, o núcleo essencial do preceito constitucional – a saber, a liberdade sindical – mantém-se intocável.

11- Como o Decreto-Lei n.º 84/99, de 19 de Março, se traduz na norma conformadora da Liberdade Sindical plasmada no art.° 55º da CRP, que em nada restringe o núcleo essencial daquele direito fundamental, nunca se pode dizer que «... o despacho em causa mostra-se eivado de vício de violação de lei, sendo caso de nulidade por determinação legal nos termos do art.º 133° n.º 2 d) CPA, por ofensa do conteúdo essencial de um direito fundamental, na circunstância o direito à liberdade sindical consagrado no art.º 55° n.º 1 da CRP no tocante aos trabalhadores da função pública ...» e, por isso, o Exmo. Senhor Presidente do Conselho Executivo agiu correctamente e, salvo o devido respeito, o mesmo não se pode dizer do TCA Sul, porquanto, em nosso entendimento, não proferiu uma decisão em obediência à lei e ao direito, conforme o determina o art.° 203° da CRP.

12- O Ac. do TAC Norte Proc. 00453/05.OBEPRT – 1.ª Sec. Cont. Adm. de 13/06/2005, relativamente à actividade sindical dos Docentes, ao aludir ao art.º 29° do Decreto-Lei n.º 84/99, de 19 de Março sustenta que:

«... Esta norma encontra-se inserida na Secção IV respeitante à Actividade sindical nos serviços havendo por isso que ser analisada em conjunto com as restantes normas.

Assim com interesse dispõe o DL. n. º 84/99 na referida secção:

Artigo 27° (...) Artigo 28° (...) Artigo 29° (...) Artigo 30° (...) Artigo 31° (...).

Da análise das normas acabadas de referir infere-se que há dois tipos de reuniões, as reuniões fora das horas de serviço a realizar nos locais de trabalho e ainda as reuniões durante as horas de serviço a realizar nos mesmos locais...» (sublinhado nosso);

Conclui que as reuniões sindicais dos trabalhadores objecto de previsão pelo art.º 29º são as que se realizam nas horas normais de serviço e dentro das respectivas instalações.

13- Tendo em consideração o preceituado no n.º 1 do art.° 9º do C.C., não faria sentido que o legislador numa secção específica do Decreto-Lei n.º 84/99, de 19 de Março – no caso a secção IV – que designou como “Actividade sindical nos serviços”, e não como as Recorrentes alegam, actividade sindical com repercussão nos serviços, viesse dizer no n.º 1 do art.° 27º, sob epígrafe “… princípio geral…” que: “é garantido o direito de exercer a actividade sindical nas instalações dos serviços.” (sublinhado nosso) e, dentro dessa mesma secção, quisesse, concretamente no art.° 29º, regular a actividade sindical fora dos serviços, porquanto, se assim fosse, não só o legislador não teria consagrado “... as soluções mais acertadas…” como estaria em causa a citada “ ... unidade do sistema jurídico…”

14- Se, excepcionalmente (cfr. n.º 3 do art.° 29º do Decreto-Lei n.º 84/99, de 19 de Março), as associações sindicais podem convocar reuniões dentro do horário normal de funcionamento dos serviços, desde que as mesmas não excedam a duração anual de 15 horas por cada serviço (e não por cada funcionário), como seria, pergunta-se, se tais reuniões se pudessem realizar noutros locais que não os serviços? Como se poderia concretizar a tal duração por cada serviço? Que serviços estariam então em causa? Todos e nenhum?

15- Se as reuniões referidas no art.° 29º do Decreto-Lei nº 84/99, de 19 de Março, se pudessem realizar noutros locais que não os serviços não faria sentido algum impor-se às associações sindicais a obrigação de comunicarem aos serviços em que os trabalhadores se integram, com a antecedência mínima de 24 horas, a ordem de trabalhos, a declaração confirmativa do carácter excepcional e, acima de tudo, a indicação do número de membros dos corpos gerentes da associação sindical, que participarão na reunião. (cfr. art.º 30º do referido diploma legal), ou seja, a exigência do cumprimento das formalidades previstas no referido preceito legal e com regime idêntico ao do art.º 28º do mesmo diploma normativo, sem referência a ressalvas e/ou adaptações.

NA VERDADE, QUESTIONA-SE: Que interesse teria o Exmo. Senhor Presidente do Conselho Executivo do Agrupamento de Escolas da Caranguejeira em conhecer tais dados, relativamente a uma reunião a ocorrer no Auditório da Caixa de Crédito Agrícola de Leiria, nomeadamente em saber o número de membros dos corpos gerentes da associação sindical que participaram na dita reunião?

16- Se tais reuniões se realizassem noutros locais que não os serviços a que os trabalhadores pertencem, então seria mais lógico estatuir-se a possibilidade de, eventualmente, se solicitar a identificação, não dos membros dos corpos gerentes das associações sindicais, mas sim dos trabalhadores, caso os organizadores das reuniões assim o entendessem.

17- Atendendo às remissões legais (do n.º 4 do art.º 29º para o n.º 2 do art.º 28º e, por sua vez, do n.º 2 do art.º 28º para o n.º 1 do art.º 28.º, todos do Decreto-Lei n.º 84/99, de 19 de Março), sem que o legislador faça referência nem a ressalvas nem a adaptações e, assim, reconstituindo o pensamento legislativo, (art.º 9º do CC.), resulta que: «... Os membros dos corpos gerentes das associações sindicais podem participar nas reuniões...» (art.º 29º, n.º 4; art.° 28º, n.º 2; e, por fim, art.° 28º, n.º 1) que se realizem «... no local de trabalho ...» dos trabalhadores «... sem prejuízo de lhes ser exigida a respectiva identificação de qualidade ...».

18- O n.º 3 do art.° 10º do Decreto-Lei n.º 84/99, de 19 de Março, estabelece que “... a actividade sindical dentro das instalações (sublinhado nosso) é exercida nos termos do presente diploma e, subsidiariamente, do Decreto-Lei n.º 215-B/75, de 30 de Abril…” , e, na verdade, quer o Decreto-Lei n.º 84/99, de 19 de Março, quer o Decreto-Lei n.º 215-B/75, de 30 de Abril, não referem em lado algum que como instalações dos serviços sejam consideradas “... instalações escolares ou outros locais considerados apropriados pelas associações sindicais…” (Cfr. art.º 36º da P.I.) e admiti-lo seria ir para além dos limites do preceituado nos art.ºs 10º, n.º 3 e 29° ambos do Decreto-Lei n.º 84/99, de 19 de Março, ao arrepio do espírito e da letra da lei, já que não tem na mesma «... um mínimo de correspondência verbal…» (art.° 9º do C.Civil).

19- Quando o n.º 3 do art.° 10° do Decreto-Lei n.º 84/99, de 19 de Março, determina que «...a actividade sindical dentro das instalações (sublinhado nosso) é exercida nos termos do presente diploma e, subsidiariamente, do Decreto-Lei n.º 215-B/75, de 30 de Abril...», significa que as reuniões a que se refere o art.° 29º do Decreto-Lei n.º 84/99, de 19 de Março, são as que ocorrem nas instalações dos serviços a que os trabalhadores pertencem e não a quaisquer outras.

20- «... O direito de exercício da actividade sindical na empresa…», objecto de expressa consagração jurídico-constitucional (cfr. alínea d) do n.º 2 do art.º 55º da CRP), encontra-se devidamente regulado no Decreto-Lei n.º 84/99, de 19 de Março, SECÇÃO IV, a qual rege, especificamente, a actividade sindical nos serviços e não fora deles.

21- Assim, e não se questionando o direito (que inegavelmente lhes assiste) de os Docentes participarem em reuniões que os sindicatos convoquem quando o entenderem e no local que opinarem para o efeito, o que aqui se controverte é que as respectivas faltas, relativamente a reuniões que ocorram fora dos serviços, possam enquadrar-se no estatuído no art.º 29° do Decreto-Lei n.º 84/99, de 19 de Março, e nessa medida, considerar-se como serviço efectivo para todos os efeitos legalmente relevantes.

As recorridas contra-alegaram, concluindo do modo seguinte:

I- A douta decisão, consubstanciada no acórdão ora posto em crise pelo Min. da Educação, deve ser confirmada in totum.

II- O exercício do direito de liberdade sindical dos trabalhadores da função pública está regulamentado pelos normativos contidos no DL n.º 84/99, de 19 de Março tendo como normas superiores a que deve obediência, a norma constitucional e as convenções internacionais regularmente ratificadas pelo Estado Português – art.º 8°, n.º 2 da CRP e os próprios actos de auto vinculação dos seus órgãos (vide Ac. do STA de 25/09/90).

III- O art.º 55º da CRP consagra a liberdade sindical não só como condição mas também como garantia da construção da unidade dos trabalhadores, para defesa dos respectivos direitos e interesses, cometendo o art.º 56º da lei fundamental às associações sindicais a defesa e a promoção dos direitos e interesses dos trabalhadores por elas representados.

IV- Tais preceitos constitucionais são directamente aplicáveis e vinculam as entidades públicas e privadas, nos termos constantes do n.º 1 do art.º 18º da CRP, porquanto referem-se a direitos, liberdades e garantias.

V- Nas reuniões convocadas pelas associações sindicais sempre que àquelas seja atribuído carácter excepcional, apenas têm de ser assegurados os serviços de natureza urgente, conforme preceitua o art.º 31º do DL n.º 84/99, sendo inequívoco que cabe exclusivamente às associações sindicais reconhecer a existência das circunstâncias excepcionais que justificam tais reuniões vide Acórdão do TCA Norte, Proc. n.º 00453/05.OBEPRT, 1.ª Secção Cont. Administrativo, de 23.06.2005.

VI- O legislador não definiu até ao presente o conceito e os concretos limites do funcionamento dos serviços de carácter urgente, no que concerne aos estabelecimentos de ensino.

VII- O entendimento defendido pelo recorrente no sentido de que não afecta o conceito de liberdade sindical, a restrição das reuniões sindicais ao respectivo local de trabalho, vem coarctar, de forma manifesta, a liberdade sindical, ao conformar-se e/ou densificar-se tal direito através do legislador ordinário.

VIII- Para o exercício da defesa e promoção da defesa dos direitos e interesses dos trabalhadores da Administração Pública, o artigo 29º n.º 1 do D.L 84/99 de 19 de Março consagra a possibilidade de realização de reuniões sindicais, com carácter excepcional, dentro do horário normal de funcionamento dos serviços, com o limite de quinze horas anuais por serviço e associação sindical, sem contudo as restringir, impor ou limitar à condição local de realização”, como de forma expressa o legislador estipulou no art.° 28 °, ao indicar “os locais de trabalho” para esse efeito.

IX- A regulação especial da actividade sindical no âmbito dos serviços da Administração Pública constante do D. Lei n.º 84/99, não exclui a possibilidade de as reuniões poderem ser realizadas fora das respectivas instalações mesmo que durante as horas de serviço, porquanto os interesses que se visam acautelar através dos limites impostos ao referido exercício (cfr. art.º 27º, n.º 2 e art.º 31º do mesmo diploma legal) não ficam, nessas circunstâncias, menos protegidos.

X- Contrariamente à asserção apontada pelo recorrido, à luz do art.° 9º do Código Civil, não é consentida a interpretação no sentido de que o art.° 29º também se refere às reuniões a efectuar apenas nos locais de trabalho, durante as horas de serviço, proibindo a sua realização fora desses serviços, tanto mais que estamos no domínio da liberdade sindical e uma interpretação restritiva dessa natureza pretenderia consagrar, por via de mero acto da Administração, uma limitação que a lei não contém.

XI- Como doutamente se conclui no Acórdão do TCA Sul, Proc. n.º 03561/08 - 2.° Juízo, 1.ª Secção, Cont. Administrativo de 8 de Maio de 2008, «…à luz da Constituição Portuguesa, não é admissível, em sede de acto administrativo que restringe a liberdade sindical, uma intervenção conformadora da Administração Pública.»

XII- O despacho de 14 de Junho de 2006 do Presidente do Conselho Executivo do Agrupamento de Escolas da Caranguejeira que decidiu que as faltas dadas pelas docentes ora recorridas, para efeitos de reuniões sindicais fora dos serviços e durante as horas de trabalho não podem ser justificadas à luz do citado DL n.º 84/99 está inquinado de vício de violação, sendo caso de nulidade, nos termos previstos no art.º 133° n.º 2 al. d) do CPA, por ofender o conteúdo de um direito fundamental, ou seja, o direito à liberdade sindical, consagrado no art. 55°, n.º 1 da CRP, com referência aos docentes da educação pré-escolar e do 1º ciclo do ensino básico do concelho de Leira, no caso.

XIII- De igual forma, está ferido de inconstitucionalidade por violação do art.º 18° da CRP, para além de estar inquinado de vício de violação de lei, designadamente, do disposto nos arts. 29º e 31º do DL n.º 84/99, de 19 de Março.

A revista foi admitida pelo acórdão de fls. 268 e ss., da responsabilidade da formação aludida no art. 150º, n.º 5, do CPTA.

O Ex.º Magistrado do MºPº junto deste STA opinou doutamente no sentido de se conceder a revista, repetindo-se a decisão proferida na 1.ª instância.

A matéria de facto pertinente é a dada como provada no acórdão «sub censura», a qual aqui damos como integralmente reproduzida – como, em última instância, decorre do art. 713º, n.º 6, do CPC.

Passemos ao direito.

As ora recorridas, que são professoras do 1.º ciclo do Ensino Básico, compareceram a uma reunião sindical realizada fora dos seus locais de trabalho durante as horas de serviço. E o despacho impugnado na acção dos autos qualificou essas ausências das recorridas como faltas injustificadas.

A 1.ª instância entendeu não existirem os vícios que as ora recorridas atribuíram ao acto impugnado e asseverou a consequente legalidade dele. Mas o TCA-Sul disse que o acto consubstanciava uma restrição ilegítima do conteúdo essencial de um direito fundamental das aqui recorridas, pelo que declarou a respectiva nulidade e impôs à Administração a prática de um novo acto, substituto do nulo e harmónico com os padrões legais.

Na sua petição inicial, as ora recorridas haviam invocado duas fundamentais razões determinativas da ilegalidade do acto: ele teria ofendido o preceituado no art. 29º do DL n.º 84/99, de 19/3, ou, pelo menos, o Despacho do Ministro da Educação n.º 68/M/82, de 22/3, clarificado pelo Despacho n.º 15/MEC/86, de 3/2, e que permaneceria em vigor. E, a título complementar, também disseram que o acto postergou o art. 55º da CRP, bem como certas convenções da OIT entre nós ratificadas e outros diplomas diversos. O acórdão «sub censura» não enquadrou verdadeiramente o assunto naquele art. 29º; e, fazendo referências múltiplas à CRP, centrou a sua solução na ideia de que o acto impugnado restringira a liberdade sindical das interessadas, com concomitante afecção do que genericamente prevê o art. 55º da CRP e do que, a propósito, está reconhecido em diplomas com força jurídica inferior.

«Ante omnia», importa dizer que a legalidade do acto nunca poderia ser eficazmente aferida à luz do art. 29º do DL n.º 84/99. Na medida em que este preceito se insere numa secção que trata da «actividade sindical nos serviços», ou seja, das reuniões sindicais neles localizadas, logo se percebe que a norma não regula as reuniões do género realizadas em lugares diferentes. Assim, e no que tange a este diminuto segmento, o aresto «sub judicio» andou bem ao não convocar aquele art. 29º como justificativo da ilegalidade do acto.

Todavia, e no demais, o acórdão não merece aplauso. Depois de se ter dispersado pelo acessório, em prejuízo do essencial, o aresto incorreu em flagrante «petitio principii»; é que, ao identificar o problema como sendo de «restrição da liberdade sindical», colocou-o em termos que logo antecipavam a solução escolhida. Com efeito, saber se o acto restringira um direito das aqui recorridas era a dúvida a pôr «in initio» e a resolver «in fine»; e constituía uma falácia óbvia dar como adquirido no antecedente o «quod erat demonstrandum», isto é, a «restrição» cuja existência o raciocínio devia averiguar por forma a afirmá-la ou negá-la na sua conclusão ou consequência.

Portanto, o raciocínio nuclear do acórdão é falso, aparente e não conclui; o que todavia não afasta a possibilidade de ele ter porventura atingido a solução certa, embora por acidente. E, para sabermos se tal sucedeu, temos de prosseguir no conhecimento da mesma «quaestio juris».

Já atrás constatámos que a legalidade do acto não pode ser eficazmente aferida à luz do art. 29º do DL n.º 84/99, que claramente prevê uma diferente hipótese. Agora, e mantendo--nos na linha decisória do TCA, importa ver se a Constituição ou a lei ordinária consagram a liberdade sindical com um tal âmbito que devamos concluir que o acto impugnado foi deveras restritivo dessa liberdade.

Ora, e quanto a esta particular questão, é evidente que nem a CRP nem a legislação ordinária concebem a liberdade sindical com a latitude reconhecida no acórdão recorrido. Os direitos sindicais devem harmonizar-se e equilibrar-se com os múltiplos deveres funcionais e profissionais, designadamente os de pontualidade e assiduidade. E cair-se-ia num excesso, propiciador de abusos dificilmente controláveis e discrepante com as relações sinalagmáticas próprias do trabalho subordinado, se o âmbito da liberdade sindical fosse estendido ao ponto de impor em todos os casos a justificação de faltas dadas ao serviço para se assistir a reuniões realizadas fora dele. Assim, e contra o defendido pelo TCA-Sul, o acto não restringiu a liberdade sindical das ora recorridas, por supostamente diminuir o campo que quaisquer princípios ou normas jurídicas demarcassem para o exercício de tal liberdade. Ocorre até o inverso: a justificação das faltas é que envolveria um manifesto efeito restritivo, pois limitaria a aplicabilidade dos preceitos que impõem aos funcionários a comparência nos serviços e o cumprimento do horário de trabalho sob pena de – ressalvadas certas hipóteses típicas – as respectivas faltas serem havidas como injustificadas.

As antecedentes considerações demonstram-se, desde logo, pelo teor do art. 55º da CRP. Ninguém duvida que a liberdade sindical constitui um dos valores básicos do nosso Estado de Direito. Mas essa norma constitucional, que até regula «o direito de exercício de actividade sindical na empresa» (n.º 2, al. d), não vai ao ponto de conferir à dita liberdade um alcance absoluto, em termos de ela prevalecer sobre as obrigações profissionais e de implicar, por isso, a justificação das faltas dadas em casos como o dos autos. Esse resultado também não advém das convenções da OIT citadas pelas recorridas. Nem resulta da regra geral do art. 70º da Lei n.º 100/99, de 31/3, pois a circunstância de o funcionário optar por comparecer a uma reunião sindical, faltando ao trabalho, não integra o conceito de «factos não imputáveis ao funcionário ou agente» – sendo, ao invés, um facto que apenas radica na sua vontade.

É agora certo que não se verifica o vício que o TCA disse existir e em que fundou a declaração de nulidade. No entanto, persiste um último argumento, invocado «in initio litis» pelas recorridas em prol da ilegalidade do acto, que ainda pode recuperar a solução perfilhada pelo acórdão «sub judicio»: elas dizem que os aludidos Despachos ns.º 68/M/82 e 15/MEC/86 permaneceram em vigor após a emergência do DL n.º 84/99 e que impunham que o autor do acto considerasse justificadas as suas faltas. Ora, se acaso assim for, haveremos de concluir que o acto impugnado incorreu em violação de lei, agora por ofensa daquelas disposições regulamentares. Portanto, achamo-nos aqui perante a hipótese prevista no art. 715º, n.º 2, do CPC, aplicável «ex vi» do art. 726º do mesmo diploma: o tribunal «a quo» não conheceu do referido vício, provavelmente por se tratar de questão prejudicada; mas, ante a certeza de que a fundamentação do aresto está errada, temos agora de enfrentar o assunto – sobre o qual, aliás, as partes se pronunciaram após cumprimento do art. 715º, n.º 3, do CPC.

O segundo daqueles despachos, ao esclarecer no seu n.º 4 que «os locais de trabalho» a que se referia o primeiro incluíam, para além das «instalações escolares», também os «outros locais considerados apropriados pelas associações sindicais», inculcava realmente a ideia de que seriam justificadas as faltas dadas pelos professores para assistirem, fora do seu local de trabalho, a reuniões do género da referida nos autos. Mas importa ver se esses regulamentos persistiram após a edição do DL n.º 84/99.

O art. 36º deste diploma salvaguardou a vigência de «todas as disposições anteriores de natureza não legislativa», desde que elas não colidissem com o regime do decreto-lei. Ora, a supressão ou a subsistência actual dos ditos despachos depende do âmbito de eficácia do DL n.º 84/99: os despachos vigorarão se consagrarem um regime especial, à margem das regras gerais trazidas pelo diploma legislativo; e não vigorarão se for de concluir que, com o DL n.º 84/99, o legislador regulou o assunto de modo a excluir que as reuniões sindicais realizadas fora dos serviços pudessem ser equiparadas às neles localizadas.

E é esta segunda hipótese a que efectivamente se verifica. Note-se que o Despacho n.º 68/M/82, encarado «a se», não parecia suportar a justificação de faltas como as dadas pelas aqui recorridas; e que essa justificação só se tornaria aceitável com a prolação do Despacho n.º 15/MEC/86 que, pretendendo-se interpretativo do anterior, definiu «locais de trabalho» em termos tão amplos que o conceito passou a abranger todos os indicados pelas associações sindicais. Ora, a norma regulamentar assim interpretada pelo n.º 4 do segundo despacho – a al. b) do n.º 11 do Despacho n.º 68/M/82 – dizia essencialmente o mesmo que o texto do art. 29º do DL n.º 84/99. Como vimos já, a inserção sistemática deste artigo veda absolutamente que ele seja alvo de uma interpretação que o aplique à actividade sindical realizada fora dos serviços. Perante tudo isto, é imperioso concluir que o Despacho 15/MEC/86 é incompatível com o DL n.º 84/99 e foi por ele revogado. Com efeito, as normas interpretativas integram-se nas interpretadas (art. 13º do Código Civil), sendo revogadas quando estas o forem. Dada a semelhança entre a al. b) do n.º 11 do Despacho n.º 68/M/82 e o art. 29º do DL n.º 84/99, não pode duvidar-se que aquele regime regulamentar foi substituído pelo adoptado neste artigo, de modo que o exercício da liberdade sindical por parte dos professores deixou de se reger por um regulamento particular e passou a submeter-se às regras aplicáveis à generalidade dos trabalhadores da Administração Pública. Aliás, isso limpidamente decorre da posterioridade e da prevalência do decreto-lei em relação ao dito regulamento. Assim, o Despacho n.º 68/M/82 foi revogado pela emergência do DL n.º 84/99 e essa revogação abrangeu necessariamente o Despacho n.º 15/MEC/86, enquanto interpretativo do anterior. Donde se conclui que a matéria em causa nestes autos estava, ao tempo da prática do acto, regulada de um modo exclusivo pelo DL n.º 84/99.

Nesta conformidade, o acto impugnado também não pode ser havido como ilegal por contrariar os aludidos despachos, dado que estes já não subsistiam na ordem jurídica aquando da prolação do acto. Soçobra, portanto, também este vício, que as recorridas haviam arguido na sua petição. E, não havendo outros vícios a apreciar, há que conceder a revista e revogar o acórdão do TCA, devendo a acção dos autos ser julgada tal e qual o fizera o acórdão proferido na 1.ª instância.

Nestes termos, acordam em conceder a revista, em revogar o acórdão recorrido e em fazer subsistir a decisão da 1.ª instância, que julgara improcedente a acção dos autos.

Custas pelas recorridas, fixando-se a taxa de justiça em:

No TCA: 4 UC.

Neste STA: 6 UC.

Lisboa, 12 de Fevereiro de 2009. – Madeira dos Santos (relator) – Pais Borges – Rui Botelho.