046058 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O núcleo da alteração introduzida no art. 268° da C.R.P. pela Lei Const. n°.1/89, consistiu em fazer recair a recorribilidade não na circunstância do acto ser "definitivo e executório", mas na sua lesividade, assim se pretendendo consagrar uma garantia de accionabilidade em relação aos actos que lesem direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares.

II- O preceituado no n° 1, do art. 25° da LPTA terá, por isso, de ser interpretado à luz do regime decorrente do nº 4, do art. 268° da C.R.P

III- A recorribilidade contenciosa não assenta num critério formal-processual, que atenda fundamentalmente à função do acto em relação ao acto final, antes relevando o da idoneidade de que se revista tal acto, para lesar as posições subjectivas dos particulares.

IV- O Parecer do membro do Governo, responsável pela área do Ambiente, emitido nos termos dos artigos 4°. e segs. do D.L. 186/90, de 6/6 não é recorrível contenciosamente.

V- Com efeito, trata-se de acto meramente dotado de uma função preliminar e instrumental pré-ordenada à produção do acto final, esgotando-se nesta vocação finalística de preposição do acto final, sem envolver de "per si", a definição autoritária de uma situação jurídica, não provocando, por isso, efeitos lesivos na esfera jurídica dos particulares.

VI- Tal Parecer tem subjacente um juízo valorativo de uma dada realidade sem que, contudo, se fixe o sentido vinculativo para a resolução final a tomar pela Entidade para o efeito competente, não prejudicando, assim, os poderes de administração activa do órgão decisor.

Acordam, no Pleno, da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

1- RELATÓRIO

1. 1 A “B...” , com sede na ..., n° ..., Lisboa; o “C...”, com sede na ..., n° ..., ..., Lisboa e a “A...”, com sede no ..., ..., em Lisboa, recorre do Acórdão da Secção, de 1-3-01, que decidiu rejeitar, por manifesta ilegalidade da sua interposição, o recurso contencioso interposto do despacho, de 19-1-00, do Secretário de Estado do Ambiente, que deu parecer favorável ao projecto do Sublanço Aljustrel/Castro Verde da Auto-Estrada do SUL.

Nas suas alegações formulam as seguintes conclusões:

“1. Entendeu-se no Acórdão recorrido que o despacho objecto dos presentes autos não tem a natureza de acto administrativo, tal como o define o artigo 120° do C.P.A., por constituir um acto preparatório e, como tal, insusceptível de lesar de forma imediata, actual e efectiva os direitos e interesses legalmente protegidos que o recurso contencioso de anulação visa salvaguardar.

2. Para sustentar tal decisão confundiu-se, erradamente, a questão da definitividade do acto em causa com a da sua lesividade.

3. Mas seja qual for o prisma segundo o qual esta questão seja analisada, a resposta à questão da recorribilidade do acto em causa não pode deixar de ser positiva.

4. Com efeito, e em primeiro lugar, importa precisar que para um determinado acto ser qualificado como acto administrativo não é necessário que corresponda ao acto final de um determinado procedimento administrativo, uma vez que tal exigência não resulta, quer da letra, quer do espírito, do artigo 120° do C.P.A., e muito menos do artigo 268°, nº 4, da Constituição da República Portuguesa.

5. Mesmo que assim não se entendesse, certo é que o acto recorrido nos presentes autos corresponde efectivamente ao acto final do procedimento administrativo a que respeita.

6. Resulta da factualidade assente por provada nos autos que a última palavra da administração quanto ao traçado definitivo do Sublanço Aljustrel/Castro Verde da Auto-Estrada do Sul foi efectivamente o despacho do Secretário de Estado do Ambiente, que constituiu o acto recorrido nos presentes autos, inexistindo qualquer acto posterior do Ministro e/ou do Secretário de Estado Adjunto e das Obras Públicas tendo por objecto esta questão.

7. Com efeito, o Secretário de Estado das Obras Públicas, no âmbito das competências que lhe foram delegadas, aprovou as plantas parcelares S3B2 -E-201-13-01 a 19 e o mapa de expropriações relativo ao sublanço Aljustrel-Castro Verde da Auto-Estrada do Sul, que corresponde ao seu traçado definitivo, pelo seu despacho de 27 de Dezembro de 1999.

8. Mas, a aprovação do traçado definitivo do sublanço em causa estava dependente da conclusão do Estudo de Impacte Ambiental, o que só ocorreu com o despacho favorável do Senhor Secretário de Estado do Ambiente de 19 de Janeiro de 2000.

9. Pelo que, o Despacho do Secretário de Estado do Ambiente de 19 de Janeiro de 2000, não só quis resolver definitivamente a questão da localização do traçado do Sublanço Aljustrel/Castro Verde da Auto-Estrada do Sul, como efectivamente o fez.

10. Assim, e ao contrário do que se defende no Acórdão sob censura, o despacho do Secretário de Estado do Ambiente de 19 de Janeiro de 2000, produziu efeitos numa situação individual e concreta, estando inteiramente preenchidos todos os requisitos estatuídos no artigo 120° do C.P.A

11. Por outro lado, ao pôr termo a uma fase bem demarcada do procedimento administrativo - o Estudo de Impacte Ambiental - o despacho recorrido nos presentes autos fê-lo em termos tais que jamais haverá que reapreciar a decisão tomada.

12. Pelo que, é mais do que defensável a tese de não estarmos perante um mero acto preparatório, contenciosamente irrecorrível.

13. Assim, e de acordo com a teoria da aquisição progressiva dos actos, não só é aconselhável, como é mesmo obrigatório impugnar contenciosamente o acto em causa, como as recorrentes efectivamente fizeram.

14. Face ao exposto, fica também resolvida a questão da lesividade de tal acto, na medida em que ao definir uma situação individual e concreta, são evidentes as graves lesões para os direitos e interesses legalmente protegidos directamente decorrentes do acto recorrido, nomeadamente, os gravíssimos danos ecológicos enunciados no requerimento ou petição inicial de recurso de fls

15. Como tal, deve o despacho do Secretário de Estado do Ambiente de 19 de Janeiro de 2000, ser considerado como um acto administrativo, definitivo, executório, e contenciosamente recorrível, nos termos e de harmonia com o disposto no artigo 120° do C.P.A., artigo 268°, nº 3 da Constituição da República Portuguesa, e artigo 25°, n° 1, da LPTA.

16. Mas mesmo admitindo - por dever de patrocínio e sem conceder -, que o acto recorrido se integra na categoria de acto preparatório do acto da competência do Ministro das Obras Públicas para aprovar o traçado definitivo da Auto-Estrada do Sul, ainda assim não se poderia concluir, como faz o Acórdão recorrido, que tal facto acarretasse automaticamente a sua irrecorribilidade.

17. É certo que competia ao Ministro das Obras Públicas ou do Equipamento Social aprovar o traçado definitivo da Auto-Estrada do Sul, nos termos do disposto no artigo 6° do Decreto-Lei nº 186/90, de 6 de Junho e na Base XXI, n° 6, do Decreto-Lei n° 294/97, de 24 de Outubro.

18. Contudo, atenta a natureza, dimensão e localização do projecto, e as suas eventuais incidências ambientais, estava o mesmo sujeito a um processo prévio de avaliação de impacte ambiental, o qual constitui competência do membro do Governo responsável pela área do ambiente (vide artigo 2°, n° 1, do referido Decreto-Lei nº 186/90, de 6 de Junho).

19. Nos termos e de harmonia com o disposto nos artigos 5° e 6° do mesmo Decreto-Lei n° 186/90, de 6 de Junho, o membro do Governo responsável pela área do ambiente, deve emitir um parecer sobre o estudo de impacte ambiental, o qual, se não for adoptado pela entidade competente para a aprovação do projecto, a obriga a incorporar na decisão as razões de facto e de direito que para tal foram determinantes.

20. Pelo que, mesmo que se considere o acto recorrido um acto preparatório, sempre o teremos de reconduzir à categoria de actos preparatórios que condicionam irremediavelmente a decisão final.

21. Assim, e apesar de a natureza não vinculativa do “parecer” sobre a avaliação de impacte ambiental resultar do artigo 6° do Decreto-Lei n° 186/90, de 6 de Junho, dever-se-à considerar que o mesmo deve determinar materialmente o conteúdo do acto autorizativo, revestindo, consequentemente, carácter vinculativo.

22. Face ao exposto, mesmo que se entenda que o Despacho do Secretário de Estado do Ambiente de 19 de Janeiro de 2000, consubstancia um mero parecer ou acto preparatório - como se faz no aresto recorrido - sempre se terá de considerar que o mesmo tem carácter vinculativo, sendo, como tal, contenciosamente impugnável.

23. Acresce que, ao contrário do que se fez no Acórdão sob censura, só chegados a este ponto é que importaria suscitar a questão da lesividade do acto em causa.

24. Como se defende no Acórdão recorrido, o critério da recorribilidade contenciosa é mais o da idoneidade para lesar, do que o critério formal-processual que atenda fundamentalmente à função do acto em relação ao acto final.

25. Com base nas considerações anteriormente expandidas, e quer se considere acto objecto do presente recurso como um acto final, quer como um acto preparatório, não restam dúvidas que o mesmo ao aprovar o traçado do Sublanço Aljustrel/Castro Verde, causa, como já causou e continua a causar, danos ambientais gravíssimos, lesando de forma actual, imediata e efectiva os direitos e interesses legalmente protegidos.

26. No Acórdão sob recurso ao decidir-se como se fez, violou-se, pois, de forma manifesta, o disposto no nº 1, do artigo 25° da L.P.T.A., interpretado à luz do disposto no nº 4 do artigo 268° da C.R.P., e artigo 120° do C.P.A

Termos em que, deve ser dado inteiro provimento ao presente recurso, e, por via dele, revogar-se o Acórdão recorrido, julgando inteiramente improcedente a questão prévia da ilegalidade da interposição do recurso contencioso de anulação e ordenando-se a baixa dos autos à Secção, para aí prosseguirem os seus termos ulteriores...” - cfr. fls. 384-389.

1. 2 Por sua vez, a Entidade Recorrida, tendo contra-alegado, apresentou as seguintes conclusões:

“1° O Acórdão recorrido julgou procedente a questão prévia da ilegalidade da interposição do recurso contencioso, bem entendendo que o despacho objecto dos autos não tem a natureza de acto administrativo, tal como é definido no art. 120° do CPA, por se tratar de um acto meramente preparatório insusceptível de lesar imediata, actual e efectivamente os direitos e interesses 1egalmente protegidos.

2° Na sustentação de tal decisão, o acórdão recorrido não faz qualquer errada confusão entre definitividade e lesividade do acto.

3° O que a douta decisão recorrida sustenta é a necessidade da verificação do pressuposto da actualidade da lesão e não a sua mera potencialidade, para efeitos do disposto no artigo 25º da LPTA.

4° Analisando fundada e devidamente a natureza do acto objecto do recurso, face à legislação aplicável (Dec.Lei n° 294/97 de 24/10, Dec.Lei nº 474-A/99 de 08/11, Dec.Lei n° 186/90 de 06/06, com as alterações do Dec.Lei n° 278/97 de 08/10), o douto acórdão recorrido, bem concluiu estar-se perante um acto meramente precedente e preparatório da decisão final e que o mesmo carecia de idoneidade para produzir efeitos imediata, actual e efectivamente lesivos de direitos e interesses legalmente protegidos.

5° De acordo com as Bases I e XXVI anexas ao Dec.Lei n° 294/97 de 24/10 e com Dec.Lei 474-A/99 de 08/11, a aprovação dos estudos prévios e das plantas parcelares dos projectos de construção e execução dos traçados das Auto-Estradas é da competência do Ministro do Equipamento Social.

6° Por força do estipulado no artigo 6° da Base XXI anexa ao citado Dec.Lei n° 294/97 e de Dec.Lei n° 186/90 de 06/06, com as alterações do Dec.Lei n° 278/97 de 08/10, nomeadamente do seu art. 2°, nºs 1 e 3 anexo I nº 7, a aprovação dos referidos projectos está sujeita a um processo prévio de avaliação de impacto ambiental (AIA), como formalidade essencial, da competência do membro do Governo responsável pela área do ambiente.

7° Foi de acordo com os arts. 3° e segs. do Dec.Lei n° 186/90 citado, que a ..., concessionária do empreendimento submeteu o EIA (Estudo de Impacte Ambiental) a apreciação e avaliação, que culminou com o parecer favorável do recorrido.

8° A decisão do procedimento de AIA, nos termos do Dec.Lei n° 186/90 de 06/06 na redacção do Dec.Lei n° 278/97 de 08/10, Dec. Regulamentar n° 38/90 de 27/10 e nº 6 da Base XXI anexa ao Dec.Lei 294/97, mais não é do que um acto preparatório distinto da decisão final sobre se pode ou não ser aprovado o referido projecto de construção, esta sim definitiva e executória.

9° Por força do disposto no art. 6° do Dec.Lei n° 186/90 a entidade decisora final deve ter em consideração o parecer sobre o EIA e, em caso da sua não adopção, incorporar na decisão as razões determinantes.

10° Motivo, porque, o parecer favorável que constitui o acto recorrido não pode, pois, ser considerado como a última palavra da Administração sobre a questão.

11° Antes, como refere o douto Acórdão recorrido, os seus efeitos são meramente precedentes e preparatórios da decisão final que é a aprovação do projecto, no caso da competência do Ministério do Equipamento – nº 6 da Base XXI do Dec.Lei n° 294/97 de 24/10.

12° E o facto da entidade decisora - apesar de o dever ter em consideração - poder não adoptar o parecer sobre o EIA (art. 6° do Dec.Lei n° 186/90), incorporando na decisão as razões determinantes, retira igualmente qualquer natureza vinculativa ao mesmo parecer.

13° Pelo que, também dessa forma, nunca o mesmo parecer poderá lesar de forma actual, imediata e efectiva os direitos e interesses legalmente protegidos.

14° O Secretário de Estado das Obras Públicas, pelo seu despacho de 27 de Dezembro de 1999, no âmbito das competências que lhe foram delegadas, aprovou as plantas parcelares S3B2 - E-201-13-01 a 19 e o mapa das expropriações relativo ao sublanço Aljustrel-Castro Verde da Auto-Estrada do Sul, que correspondem ao seu traçado definitivo.

15° E, através do despacho n° 4594-A/2000, de 2 de Fevereiro, publicado no Suplemento do Diário da República de 25 de Fevereiro de 2000, II Série, o Secretário de Estado Adjunto e das Obras Públicas, veio declarar de “utilidade pública com carácter de urgência das parcelas de terreno necessárias à construção do sublanço Aljustrel-Castro Verde abaixo identificadas” e “autorizar a ... a tomar posse administrativa das mencionadas parcelas...”.

16° Tais parcelas, conforme o mapa anexo ao mesmo despacho, mais não são do que as plantas parcelares S3B2 - E-201-13-01 a 19 e constantes do mapa das expropriações já antes aprovadas pelo já referido despacho do mesmo Secretário de Estado das Obras Públicas de 27 de Dezembro de 1999, ou seja, antes da prolacção, em 19 de Janeiro de 2000, do parecer recorrido.

17° Daí que tenha de ser um destes dois despachos do Secretário de Estado Adjunto e das Obras Públicas pelo menos, o último publicado em 25 de Fevereiro, a considerar como definitivo e eventualmente lesivo de quaisquer interesses legalmente protegidos.

18° Não se tratando, pois, de acto definitivo e executório, nem lesando de forma actual, imediata e efectiva os direitos e interesses legalmente protegidos, que o referido acto/parecer não seja um verdadeiro acto administrativo nos termos do art. 120° do CPA e, consequentemente, não seja impugnável contenciosamente, como bem se decidiu no acórdão recorrido.

19° Também o acórdão do Pleno da Secção do Contencioso Administrativo de 10/11/98, recurso nº 41389, invocado e transcrito parcialmente na decisão ora recorrida, da mesma forma, decidiu que o despacho concordante com o parecer da Comissão de avaliação, não é um verdadeiro acto administrativo.

20° Ao decidir pela irrecorribilidade do acto em causa, o Acórdão recorrido não violou qualquer preceito legal e, ou Constitucional, nomeadamente, o disposto no art. 25° nº 1 da LPTA, interpretado à luz do art. 268° nº 4 da CRP e art. 120° do CPA.

Negando provimento ao recurso e, consequentemente, mantendo, nos seus precisos termos, o Acórdão ora recorrido...” cfr. fls. 396-399.

1. 3 No seu Parecer o Magistrado do M. Público pronuncia-se pelo não provimento do recurso jurisdicional.

1. 4 Colhidos os vistos cumpre decidir.

2 FUNDAMNETAÇÃO

A MATÉRIA DE FACTO

A matéria de facto pertinente é a dada como provada no Acórdão recorrido, que aqui consideramos reproduzida, como estabelece o nº 6, do artigo 713° do CPC.

3- O DIREITO

3. 1 Em causa está o Acórdão da Secção, de 1-3-01, a fls. 341-363 que rejeitou o recurso contencioso interposto pelos Recorrentes.

E, isto, por se ter entendido que o acto objecto de impugnação contenciosa não era recorrível, já que não correspondia à última palavra da Administração sobre a aprovação do projecto do empreendimento em causa (Auto-Estrada do Sul - A2 -), antes se tratando de acto destinado a preparar tal decisão final, não sendo, por isso, idóneo “para produzir efeitos imediata, actual e efectivamente lesivos de direitos ou interesses legalmente protegidos” - cfr. fls. 360.

3. 2 Diferente é, como já se viu, a posição defendida pelos Recorrentes, que sustentam a natureza lesiva do acto contenciosamente impugnado, considerando-o passível de recurso contencioso, nos termos dos artigos 25°, n° 1, da LPTA (interpretado à luz do nº 4, do artigo 268° da CRP) e 120° do CPA.

Entendem, por isso, que o Acórdão recorrido violou as citadas normas legais.

Vejamos se lhes assiste razão.

3. 3 Um primeiro aspecto que importa abordar tem a ver com o conteúdo e alcance do acto contenciosamente impugnado.

Tal acto consiste no despacho, de 19-1-00, do Secretário de Estado do Ambiente.

Porém, diversamente do referido pelos Recorrentes, o aludido despacho não aprovou a localização do Sublanço Aljustrel/Castro Verde da Auto-Estrada do Sul (A2).

Com efeito, tal como se consignou no Acórdão da Secção, o mencionado despacho traduziu-se em Parecer favorável ao projecto de traçado do dito Sublanço, na sequência do EIA (Estudo de Impacte Ambiental) para o aludido Sublanço, baseando-se no Parecer Técnico da Comissão de Avaliação e no Relatório da Consulta do Público.

Tal é o que resulta, não só do ponto “13” da matéria de facto dada como provada, onde se transcreve o teor integral do acto impugnado, como também de outros passos do Acórdão recorrido, em que se reafirma que o acto impugnado se consubstancia no “parecer favorável da entidade... recorrida e do qual foi interposto o... recurso.” – cfr. fls. 360.

Ora, como é sabido, a interpretação do acto administrativo constitui, em princípio, matéria de facto que o Pleno, funcionando como tribunal de revista, não conhece, salvo nos casos previstos no nº 2, do artigo 722° do CPC (cfr. o nº 3, do artigo 21°do ETAF).

No caso em apreço, não estando em questão a inobservância de normas legais concernentes à interpretação dos actos, ou à determinação do tipo legal de certo acto, este Pleno tem de acatar os factos dados como assentes no Acórdão da Secção, sendo que, como decorre do antes exposto, a fixação do conteúdo do acto através da sua interpretação integra matéria de facto.

Esta tem sido a orientação pacífica deste Pleno.

Cfr., entre outros, os Acs. de 21-11-84 - AD 284, a págs. 85, de 16-12-86 - AD 310, de 21-06-88 - AD 328, de 25-10-88 - AD 329, de 24-11-88 - AD 331, de 26-01-89 - Rec. 23437, de 21-2-89 - AD 334, de 11-5-89 - Rec. 17800, de 14-6-89 - Rec. 15337, de 26-10-89 - AD 349, de 18-12-91 - AD 367, de 7-5-96 - Rec. 30328, de 7-5-96 - Rec. 29913, de 17-9-96 - Rec. 40901, de 27-11-96 - Rec. 33456, de 8-10-98 - Rec. 34259, de 10-11-98 - Rec. 40848, de 10-11-98 - Rec. 38948, de 9-12-98 - Rec. 37658, de 9-12-98 - Rec. 29246, de 9-12-98 - Rec. 40144 e de 19-3-99 - Rec. 34646.

3. 4 Fixado que foi o sentido a alcance do acto objecto de impugnação contenciosa importa, agora, apurar se procedem ou não as censuras formuladas pelos Recorrentes.

Já se viu anteriormente que a questão a dirimir se prende com a temática da recorribilidade dos actos.

Dentro deste específico contexto o parâmetro aferidor é o consignado no nº 4, do artigo 268° da CRP.

Este STA tem afirmado, reiteradamente, que com as alterações introduzidas pela Lei Constitucional n° 1/89, ao nível da redacção do artigo 268°, se pretendeu consagrar, por via constitucional, a recorribilidade de todos os actos lesivos dos direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares.

Com efeito, o núcleo da alteração operada no citado preceito pela dita Lei Constitucional consistiu em fazer recair a recorribilidade do acto não na circunstância dele ser “definitivo ou executório”, mas na sua lesividade, assim se visando acolher uma garantia de accionabilidade em relação aos actos que lesem as posições subjectivas dos particulares.

O importante agora não é, por isso, saber se um acto é ou não “definitivo e executório”, mas sim se ele é ou não lesivo, tudo se reconduzindo, em última análise, aos efeitos do acto de que se tenciona recorrer.

Temos, assim, que o preceituado no nº 1, do artigo 25° da LPTA terá de ser visto à luz do n° 4, do artigo 268° da CRP.

Vidé, a título meramente exemplificativo, os Acs de 23-5-91 (Pleno) - AD 374-198, de 23-10-91 - Rec. 12561, de 30-10-91 - Rec. l3255, de 20-11-91 - Rec. 12696, de 20-11-91 - Rec. 13044, de 19-12-96 - Rec. 40791, de 18-2-99 - Rec. 43260, de 1-2-01 - Rec. 46854, de 29-3-01 - Rec. 47190 e de 28-6-01 - Rec. 47592 bem como o Ac. do TC n° 425/99/T, de 30-6-99.

Por outro lado, importa não esquecer que a recorribilidade contenciosa não assenta num critério formal-processual, que atenda fundamentalmente à função do acto em relação ao acto final, antes relevando o da idoneidade de que se revista tal acto para lesar as posições subjectivas de quem pretenda aceder à via contenciosa, daí que não seja pelo simples facto de um determinado acto não corresponder ao “acto final” de um certo procedimento administrativo que, sem mais, se deva recusar a sua recorribilidade contenciosa.

Na verdade, basta atender àqueles casos em que o acto corresponda a decisão de um subprocedimento ou em que envolva a produção de efeitos jurídicos externos, positivos ou negativos, no concernente a uma situação individual e concreta, caso em que o acto se tem por destacável, em qualquer dos casos estamos perante actos passíveis de recurso contencioso.

Como exemplo de actos destacáveis podemos indicar os que impliquem decisão final lesiva relativamente a certa pessoa ou que comprometam irremediavelmente a decisão final num certo sentido.

Nos cenários acabados de exemplificar os actos em causa não se revestem de uma função meramente adjectiva ou instrumental de preparação do acto final, não se justificando, por isso, fazer apelo ao “princípio da impugnação unitária”, que levaria a ter por recorrível apenas o acto final do procedimento, neste se repercutindo as hipotéticas ilegalidades dos actos preparatórios não destacáveis.

Porém, tal princípio só se justifica, designadamente, quando o acto em questão se apresente como meramente dotado de uma função preliminar e instrumental pré-ordenada à produção do acto final do procedimento, esgotando-se nesta vocação finalística de preparação do acto final, sem envolver, de “per si” a definição autoritária de uma situação jurídica num caso individual e concreto, não provocando efeitos lesivos na esfera jurídica dos particulares.

De qualquer maneira, como já atrás se salientou, a questão da recorribilidade dos actos não pode ser apreciada sem se chamar à colação a temática da lesividade.

Com efeito, é a lesão das posições subjectivas que condiciona o acesso à via contenciosa.

É que, cumpre relembrar, o nº 4, do artigo 268° da CRP fala da impugnação de quaisquer actos administrativos que “lesem” os direitos ou interesses legalmente protegidos.

Importa, por isso, que nos detenhamos um pouco nesta alusão que na Constituição se faz à lesão das posições subjectivas.

O Legislador colocou a tónica da recorribilidade dos actos na lesão jurídica sofrida pelos Particulares.

Esta ideia de centrar a questão na lesão das posições subjectivas já tinha sido defendida por Rogério Soares, ainda que o tenha feito mais ao nível da distinção entre o que se deveria entender como sendo um acto administrativo e os actos da Administração, numa perspectiva contenciosa, ou seja, para efeitos de se aferir a recorribilidade dos actos.

Cfr., o seu “Direito Administrativo”, a págs. 203.

Já atrás se salientou que se pretendeu consagrar na CRP a recorribilidade de todos os actos lesivos dos direitos ou interesses legalmente protegidos dos Particulares.

Esta era, também, a posição defendida por Jorge Miranda, in “Um Projecto de Revisão Constitucional”, ainda que sem aludir à exclusão da referência à definitividade e executoriedade dos actos.

Fazendo apelo ao critério da lesão vidé, também, António Vitorino, in “Prefácio à C.R.P.”, Lisboa 1989, a págs. XIV -XCV e João Magalhães, in “Dicionário da Revisão Constitucional”, a págs. 20.

Quanto a esta temática, cfr., ainda, Maria Teresa de Melo Ribeiro, in “A eliminação do acto definitivo e executório na Revisão Constitucional de 1989”, in “Direito e Justiça”, Vol. VI, a págs. 365/400 e Vol. VII, a págs. 190/234 e A. Barbosa de Melo, J. M. Cardoso da Costa e J. Vieira de Andrade, in “Estudo e Projecto de Revisão da C.R.P. de 1976”, a págs. 219/292.

Vê-se, assim, que é de particular importância saber se um acto é ou não lesivo, para efeitos de recurso contencioso.

Porém, uma questão desde logo se levanta a este nível, qual seja a de saber se, para efeitos de recurso contencioso, bastará a potencialidade lesiva do acto.

J. Osvaldo Gomes entende ser suficiente a potencialidade lesiva do acto (cfr. a “Revista de Direito Público”, Ano VII, n° 13, a págs. 59 e seguintes).

Contudo, esta não se nos afigura a melhor solução, à luz do preceituado no nº 4, do artigo 268° da CRP.

De facto, temos para nós que estarão excluídos de recurso contencioso todas aquelas situações em que se não esteja perante uma lesão actual.

É o que decorre do citado preceito constitucional ao se falar de “actos...que...lesem”, pressupondo, por isso, a actualidade da lesão e não a sua mera potencialidade lesiva.

Esta é, também, a posição de Rogério Soares, que salienta não bastar que o acto seja daqueles que pela sua natureza concretiza um comando perturbador da ordem jurídica, sendo preciso “que o seu estado de virulência seja actual e não apenas potencial” - cfr. “O Acto Administrativo”, in “Scientia Juridica”, 1990, Tomo 3°, a págs. 34.

No mesmo sentido vidé, ainda, Paulo Otero, in “Conceito e Fundamento da Hierarquia Administrativa”, a págs. 376 e “As Garantias Impugnatórias dos Particulares no C.P.A.”, in “Scientia Juridica”, Jan/Dez. 92, Tomo XLI, a págs. 60.

Revertendo agora ao caso em análise temos que o acto objecto de impugnação contenciosa não envolve qualquer lesão actual às posições subjectivas das Recorrentes.

Na verdade, tal acto consubstancia-se em Parecer favorável ao Projecto do traçado do Sublanço Aljustrel/Castro Verde da A2, objecto de AIA, baseando-se no Parecer Técnico da Comissão da Avaliação e no Relatório da Consulta do Público do processo de avaliação do Impacto Ambiental relativo ao dito Sublanço.

Trata-se, aqui, de acto que tem subjacente um juízo valorativo de uma dada realidade sem que, contudo, dele decorram efeitos jurídicos passíveis de lesar a esfera jurídica de terceiros, não fixando o sentido vinculativo para a resolução final a tomar quanto à aprovação do traçado, que é de competência do Ministro do Equipamento Social, nos termos do nº 6, da Base XXI do DL 294/97, de 24-10 e no DL 186/90, 6-6, com as alterações introduzidas pelo DL 278/87, de 8-10, em especial, do seu artigo 2°, nºs 2 e 3 e anexo I, nº 7.

Com efeito, é a tal Entidade que compete a aprovação dos estudos prévios e das plantas parcelares dos projectos de construção e execução dos traçados das Auto-Estradas.

Tal aprovação está sujeita a um processo prévio de Avaliação do Impacte Ambiental (AIA), de competência do membro do Governo responsável pela área do ambiente, sendo neste enquadramento que se situa o despacho recorrido.

Só que, o dito despacho não irradia um qualquer efeito jurídico vinculativo confirmativo para tal Entidade, não se assumindo, por isso, como Parecer Vinculativo, antes se revestindo de uma função meramente preparatória do aludido acto de aprovação, não fixando, de “per si”, o conteúdo da decisão a tomar, não definindo irreversivelmente o seu sentido.

E, isto, já que o parecer favorável emitido pelo Recorrido sobre o EIA, por força do artigo 6° do DL 186/90, apenas tem de ser tido em consideração pela Entidade decisora, sendo que, caso esta o não venha a adoptar, terá de incorporar na decisão as razões de facto e de direito que para tal forem determinantes.

Temos, assim, que o acto recorrido não procedeu a uma ponderação que se imponha vinculativamente à Entidade competente para a aprovação do traçado da A2, não prejudicando, por isso, os poderes de administração activa do órgão decisor, razão pela qual o juízo envolvido no despacho recorrido não defina imediatamente a posição de terceiros perante a questão do traçado do já referido Sublanço, não se assumindo como acto prejudicial passível de recurso contencioso.

Em suma, o questionado despacho não se reconduz numa decisão operativa numa relação jurídica entre a Administração e os Particulares, não se justificando, por isso, o desvio ao já atrás referenciado “princípio da impugnação unitária”, na medida em que, como resulta do já exposto, não se traduz numa estatuição autoritária relativa a um caso concreto, não comprometendo irreversivelmente a decisão a tomar quanto à aprovação do traçado em causa, não existindo, por isso, aqui, uma qualquer lesão actual das posições subjectivas dos Recorrentes.

Vidé, neste sentido, entre outros, os Acs. deste STA, de 10-11-98 (Pleno) - Rec. 41389 e de 8-7-97- Rec. 41389.

Ora, não produzindo o despacho contenciosamente impugnado efeitos lesivos, bem andou o Acórdão da Secção ao decidir pela rejeição do recurso contencioso, atenta a sua manifesta ilegalidade (cfr. o parágrafo 4°, do artigo 57° do RSTA).

3. 5 Improcedem, assim, todas as conclusões da alegação dos Recorrentes, não tendo o Acórdão da Secção inobservado qualquer dos preceitos nelas invocado.

4- DECISÃO

Nestes termos, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional.

Sem custas, por delas estarem isentos os Recorrentes (artigos 10° e 11°, nº 2, da Lei 35/98, de 18/7).

Lisboa, 18/4/02

Santos Botelho - Relator - António Samagaio - Cruz Rodrigues - Azevedo Moreira - Gouveia e Melo - Isabel Jovita - Adelino Lopes - Abel Atanásio - Pamplona de Oliveira