3O DIREITO
3.1 Em causa está o Acórdão da Secção, de 1-3-01, a fls. 341-363 que rejeitou o recurso contencioso interposto pelos Recorrentes.
E, isto, por se ter entendido que o acto objecto de impugnação contenciosa não era recorrível, já que não correspondia à última palavra da Administração sobre a aprovação do projecto do empreendimento em causa (Auto-Estrada do Sul - A2 -), antes se tratando de acto destinado a preparar tal decisão final, não sendo, por isso, idóneo “para produzir efeitos imediata, actual e efectivamente lesivos de direitos ou interesses legalmente protegidos” - cfr. fls. 360.
3.2 Diferente é, como já se viu, a posição defendida pelos Recorrentes, que sustentam a natureza lesiva do acto contenciosamente impugnado, considerando-o passível de recurso contencioso, nos termos dos artigos 25°, n° 1, da LPTA (interpretado à luz do nº 4, do artigo 268° da CRP) e 120° do CPA.
Entendem, por isso, que o Acórdão recorrido violou as citadas normas legais.
Vejamos se lhes assiste razão.
3.3 Um primeiro aspecto que importa abordar tem a ver com o conteúdo e alcance do acto contenciosamente impugnado.
Tal acto consiste no despacho, de 19-1-00, do Secretário de Estado do Ambiente.
Porém, diversamente do referido pelos Recorrentes, o aludido despacho não aprovou a localização do Sublanço Aljustrel/Castro Verde da Auto-Estrada do Sul (A2).
Com efeito, tal como se consignou no Acórdão da Secção, o mencionado despacho traduziu-se em Parecer favorável ao projecto de traçado do dito Sublanço, na sequência do EIA (Estudo de Impacte Ambiental) para o aludido Sublanço, baseando-se no Parecer Técnico da Comissão de Avaliação e no Relatório da Consulta do Público.
Tal é o que resulta, não só do ponto “13” da matéria de facto dada como provada, onde se transcreve o teor integral do acto impugnado, como também de outros passos do Acórdão recorrido, em que se reafirma que o acto impugnado se consubstancia no “parecer favorável da entidade... recorrida e do qual foi interposto o... recurso.” – cfr. fls. 360.
Ora, como é sabido, a interpretação do acto administrativo constitui, em princípio, matéria de facto que o Pleno, funcionando como tribunal de revista, não conhece, salvo nos casos previstos no nº 2, do artigo 722° do CPC (cfr. o nº 3, do artigo 21°do ETAF).
No caso em apreço, não estando em questão a inobservância de normas legais concernentes à interpretação dos actos, ou à determinação do tipo legal de certo acto, este Pleno tem de acatar os factos dados como assentes no Acórdão da Secção, sendo que, como decorre do antes exposto, a fixação do conteúdo do acto através da sua interpretação integra matéria de facto.
Esta tem sido a orientação pacífica deste Pleno.
Cfr., entre outros, os Acs. de 21-11-84 - AD 284, a págs. 85, de 16-12-86 - AD 310, de 21-06-88 - AD 328, de 25-10-88 - AD 329, de 24-11-88 - AD 331, de 26-01-89 - Rec. 23437, de 21-2-89 - AD 334, de 11-5-89 - Rec. 17800, de 14-6-89 - Rec. 15337, de 26-10-89 - AD 349, de 18-12-91 - AD 367, de 7-5-96 - Rec. 30328, de 7-5-96 - Rec. 29913, de 17-9-96 - Rec. 40901, de 27-11-96 - Rec. 33456, de 8-10-98 - Rec. 34259, de 10-11-98 - Rec. 40848, de 10-11-98 - Rec. 38948, de 9-12-98 - Rec. 37658, de 9-12-98 - Rec. 29246, de 9-12-98 - Rec. 40144 e de 19-3-99 - Rec. 34646.
3.4 Fixado que foi o sentido a alcance do acto objecto de impugnação contenciosa importa, agora, apurar se procedem ou não as censuras formuladas pelos Recorrentes.
Já se viu anteriormente que a questão a dirimir se prende com a temática da recorribilidade dos actos.
Dentro deste específico contexto o parâmetro aferidor é o consignado no nº 4, do artigo 268° da CRP.
Este STA tem afirmado, reiteradamente, que com as alterações introduzidas pela Lei Constitucional n° 1/89, ao nível da redacção do artigo 268°, se pretendeu consagrar, por via constitucional, a recorribilidade de todos os actos lesivos dos direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares.
Com efeito, o núcleo da alteração operada no citado preceito pela dita Lei Constitucional consistiu em fazer recair a recorribilidade do acto não na circunstância dele ser “definitivo ou executório”, mas na sua lesividade, assim se visando acolher uma garantia de accionabilidade em relação aos actos que lesem as posições subjectivas dos particulares.
O importante agora não é, por isso, saber se um acto é ou não “definitivo e executório”, mas sim se ele é ou não lesivo, tudo se reconduzindo, em última análise, aos efeitos do acto de que se tenciona recorrer.
Temos, assim, que o preceituado no nº 1, do artigo 25° da LPTA terá de ser visto à luz do n° 4, do artigo 268° da CRP.
Vidé, a título meramente exemplificativo, os Acs de 23-5-91 (Pleno) - AD 374-198, de 23-10-91 - Rec. 12561, de 30-10-91 - Rec. l3255, de 20-11-91 - Rec. 12696, de 20-11-91 - Rec. 13044, de 19-12-96 - Rec. 40791, de 18-2-99 - Rec. 43260, de 1-2-01 - Rec. 46854, de 29-3-01 - Rec. 47190 e de 28-6-01 - Rec. 47592 bem como o Ac. do TC n° 425/99/T, de 30-6-99.
Por outro lado, importa não esquecer que a recorribilidade contenciosa não assenta num critério formal-processual, que atenda fundamentalmente à função do acto em relação ao acto final, antes relevando o da idoneidade de que se revista tal acto para lesar as posições subjectivas de quem pretenda aceder à via contenciosa, daí que não seja pelo simples facto de um determinado acto não corresponder ao “acto final” de um certo procedimento administrativo que, sem mais, se deva recusar a sua recorribilidade contenciosa.
Na verdade, basta atender àqueles casos em que o acto corresponda a decisão de um subprocedimento ou em que envolva a produção de efeitos jurídicos externos, positivos ou negativos, no concernente a uma situação individual e concreta, caso em que o acto se tem por destacável, em qualquer dos casos estamos perante actos passíveis de recurso contencioso.
Como exemplo de actos destacáveis podemos indicar os que impliquem decisão final lesiva relativamente a certa pessoa ou que comprometam irremediavelmente a decisão final num certo sentido.
Nos cenários acabados de exemplificar os actos em causa não se revestem de uma função meramente adjectiva ou instrumental de preparação do acto final, não se justificando, por isso, fazer apelo ao “princípio da impugnação unitária”, que levaria a ter por recorrível apenas o acto final do procedimento, neste se repercutindo as hipotéticas ilegalidades dos actos preparatórios não destacáveis.
Porém, tal princípio só se justifica, designadamente, quando o acto em questão se apresente como meramente dotado de uma função preliminar e instrumental pré-ordenada à produção do acto final do procedimento, esgotando-se nesta vocação finalística de preparação do acto final, sem envolver, de “per si” a definição autoritária de uma situação jurídica num caso individual e concreto, não provocando efeitos lesivos na esfera jurídica dos particulares.
De qualquer maneira, como já atrás se salientou, a questão da recorribilidade dos actos não pode ser apreciada sem se chamar à colação a temática da lesividade.
Com efeito, é a lesão das posições subjectivas que condiciona o acesso à via contenciosa.
É que, cumpre relembrar, o nº 4, do artigo 268° da CRP fala da impugnação de quaisquer actos administrativos que “lesem” os direitos ou interesses legalmente protegidos.
Importa, por isso, que nos detenhamos um pouco nesta alusão que na Constituição se faz à lesão das posições subjectivas.
O Legislador colocou a tónica da recorribilidade dos actos na lesão jurídica sofrida pelos Particulares.
Esta ideia de centrar a questão na lesão das posições subjectivas já tinha sido defendida por Rogério Soares, ainda que o tenha feito mais ao nível da distinção entre o que se deveria entender como sendo um acto administrativo e os actos da Administração, numa perspectiva contenciosa, ou seja, para efeitos de se aferir a recorribilidade dos actos.
Cfr., o seu “Direito Administrativo”, a págs. 203.
Já atrás se salientou que se pretendeu consagrar na CRP a recorribilidade de todos os actos lesivos dos direitos ou interesses legalmente protegidos dos Particulares.
Esta era, também, a posição defendida por Jorge Miranda, in “Um Projecto de Revisão Constitucional”, ainda que sem aludir à exclusão da referência à definitividade e executoriedade dos actos.
Fazendo apelo ao critério da lesão vidé, também, António Vitorino, in “Prefácio à C.R.P.”, Lisboa 1989, a págs. XIV -XCV e João Magalhães, in “Dicionário da Revisão Constitucional”, a págs. 20.
Quanto a esta temática, cfr., ainda, Maria Teresa de Melo Ribeiro, in “A eliminação do acto definitivo e executório na Revisão Constitucional de 1989”, in “Direito e Justiça”, Vol. VI, a págs. 365/400 e Vol. VII, a págs. 190/234 e A. Barbosa de Melo, J. M. Cardoso da Costa e J. Vieira de Andrade, in “Estudo e Projecto de Revisão da C.R.P. de 1976”, a págs. 219/292.
Vê-se, assim, que é de particular importância saber se um acto é ou não lesivo, para efeitos de recurso contencioso.
Porém, uma questão desde logo se levanta a este nível, qual seja a de saber se, para efeitos de recurso contencioso, bastará a potencialidade lesiva do acto.
J. Osvaldo Gomes entende ser suficiente a potencialidade lesiva do acto (cfr. a “Revista de Direito Público”, Ano VII, n° 13, a págs. 59 e seguintes).
Contudo, esta não se nos afigura a melhor solução, à luz do preceituado no nº 4, do artigo 268° da CRP.
De facto, temos para nós que estarão excluídos de recurso contencioso todas aquelas situações em que se não esteja perante uma lesão actual.
É o que decorre do citado preceito constitucional ao se falar de “actos...que...lesem”, pressupondo, por isso, a actualidade da lesão e não a sua mera potencialidade lesiva.
Esta é, também, a posição de Rogério Soares, que salienta não bastar que o acto seja daqueles que pela sua natureza concretiza um comando perturbador da ordem jurídica, sendo preciso “que o seu estado de virulência seja actual e não apenas potencial” - cfr. “O Acto Administrativo”, in “Scientia Juridica”, 1990, Tomo 3°, a págs. 34.
No mesmo sentido vidé, ainda, Paulo Otero, in “Conceito e Fundamento da Hierarquia Administrativa”, a págs. 376 e “As Garantias Impugnatórias dos Particulares no C.P.A.”, in “Scientia Juridica”, Jan/Dez. 92, Tomo XLI, a págs. 60.
Revertendo agora ao caso em análise temos que o acto objecto de impugnação contenciosa não envolve qualquer lesão actual às posições subjectivas das Recorrentes.
Na verdade, tal acto consubstancia-se em Parecer favorável ao Projecto do traçado do Sublanço Aljustrel/Castro Verde da A2, objecto de AIA, baseando-se no Parecer Técnico da Comissão da Avaliação e no Relatório da Consulta do Público do processo de avaliação do Impacto Ambiental relativo ao dito Sublanço.
Trata-se, aqui, de acto que tem subjacente um juízo valorativo de uma dada realidade sem que, contudo, dele decorram efeitos jurídicos passíveis de lesar a esfera jurídica de terceiros, não fixando o sentido vinculativo para a resolução final a tomar quanto à aprovação do traçado, que é de competência do Ministro do Equipamento Social, nos termos do nº 6, da Base XXI do DL 294/97, de 24-10 e no DL 186/90, 6-6, com as alterações introduzidas pelo DL 278/87, de 8-10, em especial, do seu artigo 2°, nºs 2 e 3 e anexo I, nº 7.
Com efeito, é a tal Entidade que compete a aprovação dos estudos prévios e das plantas parcelares dos projectos de construção e execução dos traçados das Auto-Estradas.
Tal aprovação está sujeita a um processo prévio de Avaliação do Impacte Ambiental (AIA), de competência do membro do Governo responsável pela área do ambiente, sendo neste enquadramento que se situa o despacho recorrido.
Só que, o dito despacho não irradia um qualquer efeito jurídico vinculativo confirmativo para tal Entidade, não se assumindo, por isso, como Parecer Vinculativo, antes se revestindo de uma função meramente preparatória do aludido acto de aprovação, não fixando, de “per si”, o conteúdo da decisão a tomar, não definindo irreversivelmente o seu sentido.
E, isto, já que o parecer favorável emitido pelo Recorrido sobre o EIA, por força do artigo 6° do DL 186/90, apenas tem de ser tido em consideração pela Entidade decisora, sendo que, caso esta o não venha a adoptar, terá de incorporar na decisão as razões de facto e de direito que para tal forem determinantes.
Temos, assim, que o acto recorrido não procedeu a uma ponderação que se imponha vinculativamente à Entidade competente para a aprovação do traçado da A2, não prejudicando, por isso, os poderes de administração activa do órgão decisor, razão pela qual o juízo envolvido no despacho recorrido não defina imediatamente a posição de terceiros perante a questão do traçado do já referido Sublanço, não se assumindo como acto prejudicial passível de recurso contencioso.
Em suma, o questionado despacho não se reconduz numa decisão operativa numa relação jurídica entre a Administração e os Particulares, não se justificando, por isso, o desvio ao já atrás referenciado “princípio da impugnação unitária”, na medida em que, como resulta do já exposto, não se traduz numa estatuição autoritária relativa a um caso concreto, não comprometendo irreversivelmente a decisão a tomar quanto à aprovação do traçado em causa, não existindo, por isso, aqui, uma qualquer lesão actual das posições subjectivas dos Recorrentes.
Vidé, neste sentido, entre outros, os Acs. deste STA, de 10-11-98 (Pleno) - Rec. 41389 e de 8-7-97- Rec. 41389.
Ora, não produzindo o despacho contenciosamente impugnado efeitos lesivos, bem andou o Acórdão da Secção ao decidir pela rejeição do recurso contencioso, atenta a sua manifesta ilegalidade (cfr. o parágrafo 4°, do artigo 57° do RSTA).
3.5 Improcedem, assim, todas as conclusões da alegação dos Recorrentes, não tendo o Acórdão da Secção inobservado qualquer dos preceitos nelas invocado.
