0910/14 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A decisão de reprivatizar a A……… [«A………»], inserta no DL n.º 45/2014, foi feita de harmonia com o disposto no art. 293.º, n.º 1, da CRP e da Lei n.º 11/90, de 05.04 [Lei Quadro de Privatizações - «LQP»] e, por força do mesmo quadro, tinha que revestir a forma de ato legislativo já que o uso do DL assim era imposto ou exigido [cfr. arts. 01.º, 04.º, n.º 1, 07.º, n.º 1, e 13.º todos da mesma «LQP»] e não através da forma ou de ato administrativo ou de ato de direito privado, nomeadamente, de deliberação societária.

II- A matéria e regime normativo inserto no referido DL n.º 45/2014 não integra ou preenche os comandos constitucionais insertos no art. 165.º, n.º 1, als. l) e u), da CRP, visto não estarmos em presença nem de ato legislativo relativo a bases gerais do estatuto das empresas públicas [cfr. aquela al. u) do citado comando constitucional e o DL n.º 133/2013], nem sequer de um ato de privatização dos meios de produção que resulte abrangido na referida al. l) do citado preceito.

III- O ato impugnado [Resolução do Conselho de Ministros n.º 30/2014] concretizador da privatização da «A…………» não é pressuposto legal da alteração dos Estatutos da «B…………, SA» [constantes do DL n.º 53/97], nem o seu conteúdo e/ou efeitos a envolvem ou operam, já que a alteração ou modificação estatutária apenas veio a operar-se, efetivamente, com a publicação do DL n.º 104/2014.

IV- A operação de reprivatização da «A……………» e o ato impugnado concretizador da mesma, feitos no quadro do processo de transformação do setor de resíduos, não enfermam de qualquer infração ou violação dos princípios da legalidade, da proporcionalidade, da proteção da confiança e da boa-fé [arts. 02.º e 266.º, n.ºs 1 e 2, da CRP, 06.º-A, do CPA/1991], da participação [art. 267.º, da CRP] e da autonomia das autarquias locais [arts. 06.º e 235.º, da CRP e 03.º, n.º 1, da Carta Europeia da Autonomia Local].

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1. RELATÓRIO

1.1. MUNICÍPIO DO BARREIRO, devidamente identificado nos autos, intentou no Supremo Tribunal Administrativo ação administrativa especial contra o CONSELHO DE MINISTROS [doravante «CM»] e os contrainteressados “MUNICÍPIO DE ALCOCHETE”, “MUNICÍPIO DE ALMADA”, “MUNICÍPIO DA MOITA”, “MUNICÍPIO DO MONTIJO”, “MUNICÍPIO DE PALMELA”, “MUNICÍPIO DE SEIXAL”, “MUNICÍPIO DE SESIMBRA”, “MUNICÍPIO DE SETÚBAL”, impugnando e pedindo, pelos fundamentos aduzidos na petição inicial [cfr. fls. 02/31 dos autos] que fossem anulados os atos contidos nos n.ºs 1, 2, 3 e 4 da Resolução do Conselho de Ministros n.º 30/2014, e do art. 01.º do Caderno de Encargos anexo, e condenação na “prática do ato devido consubstanciado na revogação da decisão constantes do n.º 4 da Resolução n.º 30/2014 …” e na “abstenção à prática de todo e qualquer ato ou comportamento de preparação, concretização e implementação ou desenvolvimento do processo de reprivatização da A…….., SA, que dê execução direta aos atos impugnados”.

1.2. Citados R. e contrainteressados devida e regularmente apenas o R. apresentou contestação opondo-se à pretensão contra si deduzida [cfr. fls. 107/160], defendendo-se por exceção [incompetência do tribunal e da inadmissibilidade do meio processual condenação à prática do ato devido] e por impugnação, pugnando pela procedência da exceção e improcedência do pedido, com consequente absolvição.

1.3. Notificado o Magistrado do MP junto deste Supremo Tribunal para efeitos do disposto no art. 85.º do CPTA pelo mesmo não foi apresentada qualquer pronúncia [cfr. fls. 301 e segs.].

1.4. Notificado o A. para se pronunciar sobre as exceções invocadas nos articulados pelo Demandado veio o mesmo sustentar a sua improcedência [cfr. fls. 307/311].

1.5. Foi proferido despacho saneador, sem qualquer impugnação, no qual, por um lado, se julgou procedente, em parte, a exceção de incompetência material, determinando-se, em conformidade, a prossecução dos autos “apenas para a apreciação e julgamento … no segmento que tem como o objeto/pretensão a anulação dos atos consubstanciados/contidos na Resolução do Conselho de Ministros n.º 30/2014” e, por outro lado, se julgou totalmente improcedente a exceção de inadmissibilidade do meio processual de condenação à prática do ato devido [cfr. fls. 338 e segs.].

1.6. Notificadas as partes para produzirem alegações escritas nos termos e para os efeitos do disposto no art. 91.º, n.º 4, do CPTA, apenas veio fazê-lo o R. «CM» [cfr. fls. 362/367], pugnando pela total improcedência do pedido, sem que, todavia, haja efetuado qualquer síntese conclusiva.

1.7. Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

2. DAS QUESTÕES A DECIDIR

Considerando os termos da pretensão deduzida pelo A. e aquilo que foi decidido com trânsito no despacho saneador de fls. 338/347 dos autos constitui objeto de pronúncia nesta sede o aferir, em suma, da legalidade do ato impugnado quanto à alegada violação pelo mesmo dos princípios da legalidade, da proporcionalidade, da proteção da confiança e da boa-fé [arts. 02.º e 266.º, n.ºs 1 e 2, da CRP, 06.º-A, do CPA/1991], da participação [art. 267.º, da CRP] e da autonomia das autarquias locais [arts. 06.º e 235.º, da CRP e 03.º, n.º 1, da Carta Europeia da Autonomia Local], bem como do disposto conjugadamente nos arts. 03.º, do DL n.º 53/97 [na sua redação originária], 34.º, n.º 1, do DL n.º 133/2013, 01.º, n.º 2, 24.º, n.º 4, 85.º, n.º 1, 373.º, n.º 2, e 377.º e segs., do «CSC», 04.º, 06.º, 09.º e 18.º dos Estatutos da «B…………..», ao ter modificado autoritária e unilateralmente os estatutos desta sociedade quando uma qualquer alteração estatutária, a ocorrer, teria de ser levada a cabo ao abrigo do regime previsto no Código das Sociedades Comerciais dada a autolimitação assumida pelo Estado acionista quanto aos seus poderes.

3. FUNDAMENTAÇÃO

3.1. DE FACTO

Presentes o alegado pelas partes e a suficiência dos elementos probatórios que se mostram já produzidos nos autos julga-se como assente o seguinte quadro factual necessário à apreciação da pretensão:

I) O Município do Barreiro é acionista da “B………….., SA” [doravante «B…………»], entidade gestora do sistema multimunicipal de triagem, recolha seletiva, valorização e tratamento de resíduos sólidos urbanos da margem sul do Tejo, criada pelo Decreto-Lei (DL) n.º 53/97, de 4 de março, e cujos Estatutos estão em anexo [diploma este cujo teor aqui se tem por reproduzido], e da qual fazem parte, atualmente, os Municípios de Alcochete, Almada, Barreiro, Moita, Palmela, Seixal, Sesimbra e Setúbal tendo firmado, em 11.04.1997, o “Acordo de Acionistas” documentado a fls. 73/76 dos autos cujo teor aqui se dá igualmente por reproduzido.

II) A participação acionista destes Municípios, detendo ações tipo «A», representa 49,00% do capital social da «B………..» [cfr. doc. fls. 42/49 dos autos e art. 04.º do referido DL n.º 53/97 cujo teor aqui se dá por reproduzido].

III) Detendo a “A……………, SA” [doravante «A………»] 51,00% [cfr. doc. fls. 42/49 dos autos e art. 04.º do referido DL n.º 53/97 cujo teor aqui se dá por reproduzido].

IV) As bases do contrato de concessão da exploração e gestão dos sistemas municipais de tratamento de resíduos sólidos urbanos constam do anexo ao DL n.º 294/94, de 16 de novembro, que consagra o regime jurídico da concessão da exploração e gestão dos sistemas multimunicipais de tratamento de resíduos sólidos urbanos, diploma que aqui se dá por integralmente reproduzido.

V) A «B………..» detinha, em regime de concessão, o exclusivo da exploração e gestão do sistema multimunicipal da margem sul do Tejo por um período de 25 anos nos termos do DL n.º 294/94 [art. 05.º, n.º 1, do DL n.º 53/97].

VI) Em 20.03.2014, foi publicado no Diário da República, I.ª série, n.º 56, o DL n.º 45/2014, aqui dado por integralmente reproduzido, que aprovou o processo de reprivatização da «A…………» e definiu os respetivos trâmites de procedimento.

VII) Em 08.04.2014, foi publicada no Diário da República, I.ª Série, n.º 69, a Resolução do Conselho de Ministros n.º 30/2014, que aqui se dá por integralmente reproduzida incluindo o seu anexo «Caderno Encargos» - [ATO IMPUGNADO] -, donde se extrai, nomeadamente, o seguinte:

“O Governo aprovou, através do Decreto-Lei n.º 45/2014, de 20 de março, o processo de reprivatização do capital social da participação detida pela C…………., SGPS, S.A., no capital da A……………, S.A. (A……….).

O referido diploma determinou que o processo de reprivatização se faria através de um concurso público, a realizar nos termos previstos na Lei n.º 11/90 (…) e do referido decreto-lei, e ao qual não se aplica o disposto no Código dos Contratos Públicos.

O caderno de encargos que agora se aprova regula o referido concurso público de modo a assegurar todas as garantias de transparência, igualdade e concorrência que caracterizam um procedimento desta natureza, e a permitir ao Governo a escolha da proposta que melhor se conforme com os objetivos da reprivatização, assegurando-se que o adquirente da A………. estará dotado dos requisitos de idoneidade, e capacidade financeira e técnica indispensáveis à sua gestão, assegurando a qualidade do serviço público prestado às populações.

(…) O Decreto-Lei n.º 45/2014, de 20 de março, concedeu, no âmbito do processo de reprivatização, direito aos municípios de alienação das participações sociais por eles detidas no capital das entidades gestoras de sistemas multimunicipais nas quais a A………. é acionista, alienação essa sujeita ao exercício de direito de preferência por parte de municípios que detenham participações no capital da mesma entidade gestora e que tenham decidido não alienar as respetivas ações. Mais estabeleceu que tais direitos seriam exercidos nos termos e condições, designadamente de prazo e de preço, a fixar no caderno de encargos, pelo que se vem agora proceder a essa regulamentação.

Fixa-se em 5% do capital social da A…….. o montante das ações que são reservadas para aquisição pelos trabalhadores da A………., direito esse previsto no artigo 12.º do referido decreto-lei, em linha com o estabelecido na Lei n.º 11/90 (…).

(…) Assim:

Nos termos do n.º 1 do artigo 14.º do Decreto-Lei n.º 45/2014, de 20 de março, e das alíneas c) e g) do artigo 199.º da Constituição, o Conselho de Ministros resolve:

1- Determinar que são alienadas 100% das ações da A……………., S.A. (A………….) e que o concurso público previsto no n.º 2 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 45/2014, de 20 de março, tenha por objeto ações representativas de 95 % do capital social da A………

2- Aprovar o caderno de encargos do concurso público, constante do anexo I à presente resolução, da qual faz parte integrante, no qual se estabelecem os termos e condições específicos a que obedece o concurso público previsto no número anterior.

3- Aprovar os termos do exercício pelos municípios da opção de alienação das participações sociais por aqueles detidas no capital das entidades gestoras de sistemas multimunicipais nas quais a A………….. é acionista, bem como do exercício do direito de preferência pelos restantes municípios da mesma entidade gestora, relativamente à referida alienação, os quais constam do caderno de encargos a que se refere o número anterior.

4- Determinar a abertura do concurso público previsto no n.º 2 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 45/2014 (….) através do envio para publicação do anúncio no Jornal Oficial da União Europeia e no Diário da República.

5- Aprovar, no anexo II à presente resolução, da qual faz parte integrante, algumas condições da oferta pública de venda de ações da A…………, dirigida exclusivamente a trabalhadores da A…………, no âmbito da qual os referidos trabalhadores podem adquirir ações representativas de 5% do capital social da A………

6- Determinar que as ações que não sejam vendidas a trabalhadores, assim como aquelas cuja transmissão não se concretize, acrescem automaticamente às ações a adquirir pelo vencedor do concurso público, obrigando-se este a adquirir tais ações pelo preço por ação constante da sua proposta vinculativa.

7- Determinar que ao abrigo do artigo 16.º do Decreto-Lei n.º 45/2014 (…) compete à Ministra de Estado e das Finanças, com faculdade de subdelegação no Secretário de Estado das Finanças, aprovar o convite e todos os aspetos que, nos termos do caderno de encargos, devam ser fixados no mesmo.

8- Constituir uma comissão especial nos termos do artigo 20.º da Lei n.º 11/90, (…), a qual é composta por três membros a nomear por despacho do Primeiro -Ministro.

9- Determinar que, nos termos do artigo 19.º do Decreto-Lei n.º 45/2014 (…), o Governo, através da D…………., coloca à disposição do Tribunal de Contas toda a documentação que integra o processo de venda, incluindo os pareceres e relatórios previstos na lei que regula estes processos.

10- Determinar que a presente resolução entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação”.

VIII) Em 10.04.2014, no Diário da República, II.ª Série, n.º 71, foi publicado o Anúncio de Procedimento n.º 1988/2014 relativo ao “Concurso público para a reprivatização da A………….., SA” e cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

IX) Em 14.04.2014, o Presidente do Conselho de Administração da “D………….., SGPS, SA” [doravante «D……………»] e o Presidente do Conselho de Administração da “C…………., SGPS, SA” [doravante «C………..»], detida maioritariamente pela «D..........» e única acionista da «A….…..», notificaram o A. para este exercer, querendo, o direito de opção de venda da totalidade das participações sociais por si detidas no capital social da «B…………» à também acionista «A…………..» [cfr. fls. 69/ 71 dos autos cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido];

X) Em 25.06.2014, foi publicado no Diário da República, I.ª Série, n.º 120, o DL n.º 96/2014, aqui dado por integralmente reproduzido, que aprovou o regime jurídico aplicável às concessões da exploração e gestão de sistemas multimunicipais que venham a ser atribuídas a entidades com capitais maioritária ou exclusivamente privados.

XI) Em 02.07.2014, foi publicado no Diário da República, I.ª série, n.º 125, o DL n.º 104/2014, aqui dado por integralmente reproduzido, o qual procede à alteração ao referido DL n.º 53/97 e, ainda, à alteração dos Estatutos da «B………….».

XII) As participações sociais da «C……….» são detidas pela «D…………» [cfr. DL n.º 209/2000, de 2 de setembro, e Estatutos publicados em anexo a este diploma legal], cujo acionista é o Estado.

XIII) A «A……….» foi constituída em 22.12.1947, como “A………., S.A.R.L.”, tendo por objeto social “o exercício de qualquer indústria ou comércio, com exceção do bancário, podendo também promover ou contribuir para a constituição de empresas comerciais ou industriais de qualquer natureza”, sendo que, em 1973, os seus estatutos foram alterados, passando o seu objeto social a integrar “o estudo e planeamento de projetos de investimento e respetiva coordenação, a promoção da constituição de empresas comerciais e industriais de qualquer natureza, a prestação de serviços de estudo, assistência e apoio técnico-financeiro a empresas e grupos de empresas”.

XIV) Era então parte do grupo empresarial “E………., S.A.R.L.” [«E……….»], tendo sido nacionalizada juntamente com as demais empresas que o integravam, pelo DL n.º 532/75, de 25 de setembro, cujo teor aqui se dá por reproduzido, sendo que, ao tempo da nacionalização, funcionava como “holding” de gestão do referido grupo.

XV) No setor público a vocação da empresa evoluiu para a área ambiental, em particular para a área da gestão e valorização de resíduos sólidos, sendo que, em 2000, foi integrada no “Grupo C………” [«C………»].

XVI) A «A………..» é uma sociedade de capitais integralmente públicos, “sub-holding” do grupo «C………..», sendo acionista maioritária de 11 empresas concessionárias encarregadas de gerir os sistemas multimunicipais de valorização e tratamento de resíduos sólidos urbanos («RSU»), que asseguram o tratamento e valorização dos resíduos, em regime de parceria com os municípios, os quais fazem parte integrante de diversos sistemas multimunicipais criados para o efeito através do referido DL n.º 294/94.

XVII) A «D………», cujo único acionista é o Estado [cfr. DL n.º 209/2000, de 2 de setembro, e Estatutos publicados em anexo a este diploma legal], ao deter maioritariamente o capital do Grupo «C……….», no qual se integra a «A……….», por esse meio detém as participações sociais desta.

3.2. DE DIREITO

Presente o quadro factual antecedente importa passarmos à análise da pretensão impugnatória considerando os fundamentos de ilegalidade que se mostram assacados pelo A. nos termos supra definidos.

I. Como nota de enquadramento importa deixar consignado que na sequência do decidido nos autos em sede de saneador a pronúncia deste Tribunal circunscreve-se à apreciação da legalidade da «RCM» n.º 30/2014, supra reproduzida sob o n.º VII) dos factos apurados, considerando que a mesma veio fazer a aplicação ou concretização do regime jurídico que havia sido aprovado no DL n.º 45/2014, diploma legal este donde consta a decisão de aprovação do processo de reprivatização da «A………» [cfr. seu art. 01.º], que foi emitido no exercício da função legislativa do Governo e que, tal como resulta do seu próprio preâmbulo, surge ou se insere no âmbito das alterações produzidas no quadro normativo relativo ao setor de resíduos, no que aqui releva para a discussão dos autos, operadas pela Lei n.º 35/2013, de 11.07, na Lei n.º 88-A/97, de 27.07 [vulgo «Lei de Delimitação de Setores»] e pelo DL n.º 92/2013, de 11.07, ao revogar o DL n.º 379/93, de 05.11, aplicando aquilo que é o regime normativo previsto para os processos de reprivatização constantes da Lei n.º 11/90, de 05.04 [«Lei Quadro das Privatizações» («LQP»), na redação introduzida pelas Leis n.ºs 102/2003, de 15.11, e 50/2011, de 13.09] [cfr., para além do preâmbulo, ainda o art. 02.º do DL n.º 45/2014] e definindo, nomeadamente, um novo regime de exploração e gestão dos sistemas multimunicipais de recolha, tratamento e rejeição de efluentes e de recolha e tratamento de resíduos sólidos.

II. Com efeito, tendo aquele DL aprovado tal reprivatização e disciplinando aquilo que eram os aspetos essenciais do regime de alienação das ações representativas do respetivo capital da «A…………..», veio, nos seus art. 01.º e 14.º, consignar, entre outras coisas, que o processo de reprivatização seria regulado também “pelas resoluções do Conselho de Ministros e demais instrumentos jurídicos que venham a estabelecer as condições finais e concretas das operações necessárias à sua execução”, que “os demais termos do concurso”, as “condições finais e concretas da oferta dirigida a trabalhadores” e a aprovação do caderno de encargos “são estabelecidas mediante Resolução do Conselho de Ministros”.

III. Nessa medida, mostrando-se impugnada a referida «RCM», impugnação esta dirigida, no caso e na ausência de limitação pretensiva, quanto a todas as prescrições nela contidas e sendo que a mesma contém a menção expressa de que foi emanada “nos termos do n.º 1 do artigo 14.º do Decreto-Lei n.º 45/2014 … e das alíneas c) e g) do artigo 199.º da Constituição”, temos, então, que nenhuma dúvida existe de que os comandos nela contidos foram adotados ao abrigo da referida lei precedente [DL n.º 45/2014].

IV. Neste DL encontram-se assumidas as opções primárias feitas pelo legislador neste domínio, ao passo que no ato impugnado, em sua concretização e tendo-o como pressuposto de referência normativo, procede-se à abertura do concurso público para efetivar a operação de reprivatização através de alienação do capital social da «A……….», define-se o quantum a alienar [100% daquele capital], regulam-se os seus termos, aprovam-se o caderno de encargos do concurso e os termos do exercício pelos municípios da opção de alienação das participações sociais por aqueles detidas no capital das entidades gestoras dos sistemas multimunicipais nas quais a «A…….» é acionista, bem como algumas condições da oferta pública de venda de ações da referida sociedade dirigida exclusivamente aos seus trabalhadores.

V. Todas estas resoluções terão, é certo, de mostrar-se credenciadas, mormente, pelo DL n.º 45/2014 [vide, entre outros, seus arts. 02.º, 03.º, 04.º, 06.º, 10.º, 11.º, 12.º e 14º], quadro normativo legal que, como referido, as fundamenta e limita, constituindo, assim, o seu primeiro e imediato parâmetro de validade e que permite, desde logo, a sua impugnação por ilegalidades decorrentes de alegadas desconformidades com aquilo que são comandos consagrados no referido diploma.

VI. Mas no quadro da impugnação da «RCM», enquanto ato administrativo através do qual se procedeu à concretização ou operacionalização material da opção legislativa firmada pelo referido DL e demais quadro legal acima referido, poderão, por força do disposto nos arts. 204.º e 280.º da CRP, ser igualmente invocadas e apreciadas eventuais questões de ilegalidade ou inconstitucionalidade que, enquanto apontadas a comandos contidos, mormente, no referido diploma, poderão conduzir à invalidade do ato e do seu procedimento em virtude destes o pressuporem e aplicarem e nele encontrarem ou residir a sua habilitação normativa, tanto para mais que este Supremo só poderá apreciar da inconstitucionalidade de norma na medida em que a mesma se reflita na legalidade do ato.

VII. Assentes o julgamento feito em sede de saneador quanto àquilo que é o âmbito da competência da jurisdição e deste Tribunal e delimitados os termos daquilo que é pronúncia nesta sede sustenta o Município A., em suma e como fundamentos de ilegalidade assacados ao ato impugnado [«RCM n.º 30/2014»], que o mesmo infringiu os princípios da legalidade, da proporcionalidade, da proteção da confiança e da boa-fé [arts. 02.º e 266.º, n.ºs 1 e 2, da CRP, 06.º-A, do CPA/1991], da participação [art. 267.º, da CRP] e da autonomia das autarquias locais [arts. 06.º e 235.º, da CRP e 03.º, n.º 1, da Carta Europeia da Autonomia Local], bem como o disposto conjugadamente nos arts. 03.º, do DL n.º 53/97 [na sua redação originária], 34.º, n.º 1, do DL n.º 133/2013, 01.º, n.º 2, 24.º, n.º 4, 85.º, n.º 1, 373.º, n.º 2, e 377.º e segs., do «CSC», 04.º, 06.º, 09.º e 18.º dos Estatutos da «B…………», ao ter modificado autoritária e unilateralmente os estatutos desta sociedade sem audição do Demandante e sem poder ter como respaldo o art. 04.º do DL n.º 104/2014, quando uma qualquer alteração estatutária, a ocorrer, teria de ser levada a cabo ao abrigo do regime previsto no «CSC» dada a autolimitação assumida pelo Estado acionista quanto àquilo que são os seus poderes.

Analisemos, uma vez reconhecido no quadro do princípio do Estado de direito ser o Município ora demandante, enquanto pessoa coletiva pública que prossegue interesses próprios da sua população e cujo poder e autonomia se mostram constitucionalmente garantidos [sem margem para “confusão” com aquilo que são os poderes e interesses prosseguidos pelo Estado - cfr. arts. 12.º, n.º 2, 235.º e 236.º todos da CRP], detentor de garantias institucionais que, associadas à garantia da autonomia do poder local [cfr. arts. 06.º, n.º 1, e 235.º, n.º 2, ambos da CRP], se mostram destinadas a assegurar a defesa e proteção de direitos e princípios invocados e tidos por alegadamente lesados.

VIII. Ora previamente importa enquadrar e cotejar todo o quadro normativo tido por relevante no qual se integra o procedimento e ato sob apreciação na certeza de que parte do mesmo já foi sendo referido supra.

IX. Assim, como primeiro ponto de enquadramento impõe-se ter como presente que a «A………..», constituída como “A…………, S.A.R.L.” em 22.12.1947, fazia parte do grupo empresarial «E……………» tendo, em 25.09.1975 e nos termos do disposto no DL n.º 532/75, ingressado no setor público empresarial do Estado por efeito da sua nacionalização juntamente com as demais empresas que, à data, integravam aquele grupo [cfr. n.ºs. XIII) a XVI) dos factos provados].

X. E, através do DL n.º 496/76, de 26.06 [diploma que veio aprovar os estatutos do então «Instituto de Participações do Estado» - «IPE»], foi transferida para o património deste Instituto [cfr. art. 45.º do Estatuto deste] enquanto integrada naquilo que constituiu a resposta, tal como decorre do preâmbulo do referido diploma, aos problemas surgidos com o facto da nacionalização de setores básicos da economia nacional ter transferido “para o setor público um volume significativo de participações em empresas com estatuto de direito privado” e em que “grande parte das sociedades, atuando nesses setores, desempenharam também importantes funções de controle económico, quer através da detenção direta de partes de capital, quer através da implantação de uma complexa rede de participações cruzadas”, com especial reflexo na “nacionalização de sociedades holding”, como era o caso da «A……….» no seio do grupo que integrava no momento da nacionalização.

XI. É esse seu anterior perfil que vem a ser aproveitado, integrando, nomeadamente, o universo jurídico-público das empresas com vocação para a consultoria empresarial e para a gestão de participações sociais, a ponto de, enquanto sociedade de capitais integralmente públicos, ser desde 2000 uma “sub-holding” do grupo «C………» qualidade e enquadramento que se mantinham a quando da publicação do DL n.º 45/2014.

XII. Por outro lado e contextualizando a decisão de aprovação do processo de reprivatização de até 100% das ações representativas do capital social da empresa «A…….», operada pelo referido DL, temos que a mesma ocorre no quadro de reforma que se operou ao nível da delimitação setores, no caso, das regras de acesso da iniciativa privada à atividade de recolha, tratamento e rejeição de efluentes e de resíduos.

XIII. Com efeito, importa ter presente que a Lei n.º 46/77, de 08.07 [vulgo «Lei de Delimitação de Setores»] havida sido objeto, nomeadamente, em 1993, de alteração no seu art. 04.º pelo DL n.º 372/93, de 29.10 [emitido no uso de autorização legislativa concedida pela Lei n.º 58/93, de 06.08], passando aí a prever-se, no que releva para a questão em discussão, que estava “vedado a empresas privadas e a outras entidades da mesma natureza o acesso às seguintes atividades económicas: (…) a) Captação, tratamento e distribuição de água para consumo público, recolha, tratamento e rejeição de efluentes, em ambos os casos através de redes fixas, e recolha e tratamento de resíduos sólidos, no caso de sistemas multimunicipais; (…) b) Captação, tratamento e distribuição de água para consumo público, recolha, tratamento e rejeição de efluentes, em ambos os casos através de redes fixas, e recolha e tratamento de resíduos sólidos, no caso de sistemas municipais, salvo quando concessionadas” [n.º 1], que “[p]ara o efeito do disposto nas alíneas a) e b) do número anterior, consideram-se, respetivamente, sistemas multimunicipais os que sirvam pelo menos dois municípios e exijam um investimento predominante a efetuar pelo Estado em função de razões de interesse nacional, e sistemas municipais todos os demais, bem como os sistemas geridos através de associações de municípios” [n.º 2], sendo que “[a]s atividades referidas na alínea a) do n.º 1 e que se mantêm vedadas a empresas privadas e a outras entidades da mesma natureza podem ser exercidas, em regime de concessão, a outorgar pelo Estado, por empresas que resultem da associação de entidades do setor público, designadamente autarquias locais, em posição obrigatoriamente maioritária no capital social da nova sociedade, com outras entidades privadas” [n.º 3].

XIV. E que na sequência e no contexto dessa alteração havia, então, sido publicado o DL n.º 379/93, de 05.11, diploma através do qual se estabeleceu o regime de exploração e gestão dos sistemas multimunicipais e municipais das atividades de captação, tratamento e distribuição de água para consumo público, de recolha, tratamento e rejeição de efluentes e de recolha e tratamento de resíduos sólidos, e em que se reafirmou a titularidade estadual dos sistemas multimunicipais e a dos sistemas municipais pelos municípios ou associações de municípios, possibilitando-se, todavia, a entrada de capital privado nas entidades concessionárias responsáveis pela gestão e exploração dos sistemas multimunicipais sempre que tal capital privado mantivesse uma posição minoritária [cfr. seu art. 03.º, n.º 1 - exigência essa reiterada pelo art. 03.º do DL n.º 294/94, de 16.11 (diploma onde foi fixado o regime aplicável à gestão e exploração desses sistemas e que aprovou as bases das respetivas concessões, impondo-se no mesmo que cada concessionária fosse uma “empresa pública ou uma sociedade de capitais exclusiva ou maioritariamente públicos”)], sendo que, quanto aos sistemas municipais, permitiu-se também atribuição, em regime de concessão, da exploração e da gestão destes últimos a entidade pública ou privada de natureza empresarial, bem como a associação de utilizadores [cfr., nomeadamente, os arts. 01.º, 03.º e 06.º do referido DL].

XV. Assim, como veio a ser publicado o DL n.º 53/97, de 04.03, ainda em materialização do regime definido pelo referido DL n.º 379/93, sendo que através daquele diploma, mormente e no que aqui releva para os autos, foi, por um lado, criado o sistema multimunicipal de triagem, recolha seletiva, valorização e tratamento de resíduos sólidos urbanos da “Margem Sul do Tejo”, no qual o A. figura entre os municípios utilizadores originários, e, por outro, aprovados os estatutos da sociedade “B…………… SA” [doravante «B……….»] [nos termos constantes do anexo do referido DL], atribuindo-lhe o exclusivo da exploração e gestão do referido sistema multimunicipal em regime de concessão nos termos do referido DL n.º 294/94 e por um período de 25 anos.

XVI. De notar que a opção legislativa que havia sido feita no DL n.º 372/93 veio, entretanto, a ser reafirmada pela nova «Lei de Delimitação de Setores» [a supra citada Lei n.º 88-A/97], já que esta manteve ainda a atividade do setor dos resíduos entre o leque de atividades de acesso vedado a entidades privadas [cfr. art. 01.º, n.º 1, al. a)], permitindo, todavia, que fosse autorizada a sua “concessão” desde que cumprida a condição da concessionária manter capitais maioritariamente públicos, incluindo nestes os capitais detidos por autarquias [cfr. art. 01.º, n.ºs 1 e 3].

XVII. Ocorre que este regime, por força da referida Lei n.º 35/2013, veio a sofrer no domínio do setor dos resíduos uma significativa alteração, porquanto após mudança do critério relevante para qualificação dos sistemas multimunicipais [passou a ter, como critério único, os que servindo pelo menos dois municípios “exijam a intervenção do Estado em função de razões de interesse nacional” - sublinhado nosso - sem qualquer referência ou apelo ao saber se existe ou não um investimento predominante do Estado (vide n.º 2 do art. 01.º)], eliminou-se do leque de atividades que só poderiam ser concessionadas a entidades dotadas de capitais maioritariamente públicos a relativa à gestão e exploração da recolha e tratamento de resíduos sólidos [cfr. n.º 3 do art. 01.º].

XVIII. De tal eliminação decorreu, assim, o desaparecimento do impedimento legal da possibilidade de outorga pelo Estado da concessão de sistemas multimunicipais de gestão e exploração da recolha e tratamento de resíduos sólidos a empresas cujo capital social fosse maioritária ou integralmente subscrito por entidades do setor privado [cfr. art. 01.º, n.º 5, al. b)].

XIX. E é em consonância com esta alteração que veio, então, a ser publicado o também aludido DL n.º 92/2013, o qual, revogando e substituindo o DL n.º 379/93, reiterou a opção de eliminação da atividade de recolha e tratamento de resíduos sólidos do leque de atividades reservadas a concessionárias do setor público empresarial [cfr. teor do art. 01.º, n.º 3 - onde, quanto aos sistemas multimunicipais, a exigência no capital social da entidade de natureza empresarial concessionária de capitais exclusivamente públicos ou duma posição obrigatoriamente maioritária de entidades públicas em associação apenas figura a atividade de captação, tratamento e distribuição de água para consumo público e de recolha, tratamento e rejeição de efluentes], viabilizando, assim, a realização de operações de alienação de participações sociais maioritárias a privados no setor dos resíduos.

XX. Pode, aliás, ler-se no seu preâmbulo que “[e]m coerência com a alteração à Lei de Delimitação de Setores efetuada pela Lei n.º 35/2013 (…) introduzem-se as modificações necessárias à viabilização da operação de alienação de participações sociais a privados no setor dos resíduos, desaparecendo a regra da maioria pública nas entidades gestoras no subsetor dos resíduos e, consequentemente, os poderes «in-house» do concedente sobre essas entidades” e que a “revisão do conceito de sistema multimunicipal, agora associado a razões de interesse nacional e desligado das necessidades de investimento predominante a realizar pelo Estado, permite reconduzir a esse conceito sistemas cuja titularidade estatal assenta em outras razões de interesse nacional”.

XXI. É, pois, em todo este contexto que, como vimos, por um lado, surge a decisão de aprovação do processo de reprivatização de até 100% das ações representativas do capital social da empresa «A…………», operada pelo DL n.º 45/2014 através dum concurso público e duma oferta pública de venda dirigida a trabalhadores da mesma empresa, processo esse aberto pelo ato impugnado e que aprovou, ainda, o respetivo caderno de encargos do concurso e condições daquela oferta, bem como condições de exercício pelos municípios do direito preferência e da opção de alienação das participações sociais por aqueles detidas no capital das entidades gestoras dos sistemas multimunicipais nas quais a «A………….» é acionista.

XXII. E em que, por outro lado, vem ainda a ser publicado o DL n.º 104/2014, de 02.07, mediante o qual se procedeu à alteração do citado DL n.º 53/97 [revogando, nomeadamente, os seus arts. 03.º. n.º 3 - referente às regras e regime normativo das alterações estatutárias -, e 04.º - relativo à definição das classes de ações da sociedade e regras de titularidade e transmissão] e, bem assim, dos estatutos da «B…………».

XXIII. Atente-se que, mercê da sua natureza e posição, a «A………..» constituiu o “veículo” utilizado pelo Estado Português para assegurar o cumprimento da obrigação de manutenção da titularidade maioritariamente pública do capital social que derivava do quadro normativo anterior à reforma iniciada neste domínio em 2013, para o efeito figurando como acionista maioritária das onze empresas concessionárias encarregadas de gerir os sistemas multimunicipais de valorização e tratamento de resíduos sólidos urbanos.

XXIV. A mesma ficou responsável pela titularidade de, pelo menos, 51% do capital de cada uma das entidades concessionárias que receberam a gestão e exploração de um sistema multimunicipal, ficando os municípios abrangidos por cada sistema com a titularidade de uma posição minoritária.

XXV. É assim que, à data da propositura da presente ação e no que releva para os autos, o capital social da sociedade «B…………» era detido pela «B……….» em 51,00% e pelos Municípios em 49,00% [cfr. n.ºs I), II) e III) dos factos apurados].

XXVI. Presente a evolução e modificação havidas no quadro de reforma legislativa em que se mostra integrado este processo de reprivatização impõe-se, agora, centrar nossa atenção no enquadramento normativo [constitucional e legal] no qual o mesmo se funda.

XXVII. Como resulta dos próprios termos insertos no DL n.º 45/2014 [cfr. preâmbulo e quadro normativo de habilitação invocado no mesmo] o processo de reprivatização da «A………» rege-se “pelo disposto na Lei n.º 11/90 (…) (Lei Quadro das Privatizações)”, sendo que Governo emanou o referido DL ao abrigo das competências e poderes que, constitucionalmente, lhe são conferidos pelas als. a) e c) do art. 198.º da CRP.

XXVIII. Para além do assento na competência legislativa do Governo definida pelo comando constitucional faz-se, ainda, apelo no mesmo e enquanto também padrão normativo de referência à «LQP», diploma este que aprovou e no qual está contida a disciplina das operações de reprivatização da titularidade ou do direito de exploração dos meios de produção e outros bens nacionalizados depois de 25 de abril de 1974 previstos no n.º 1 do art. 293.º da CRP [cfr. art. 01.º da «LQP»].

XXIX. Resulta deste preceito, o qual tem por epígrafe “reprivatização de bens nacionalizados depois de 25 de abril de 1974”, que “[l]ei-quadro, aprovada por maioria absoluta dos Deputados em efetividade de funções, regula a reprivatização da titularidade ou do direito de exploração de meios de produção e outros bens nacionalizados depois de 25 de abril de 1974, observando os seguintes princípios fundamentais: (…) a) A reprivatização da titularidade ou do direito de exploração de meios de produção e outros bens nacionalizados depois do 25 de abril de 1974 realizar-se-á, em regra e preferencialmente, através de concurso público, oferta na bolsa de valores ou subscrição pública; (…) b) As receitas obtidas com as reprivatizações serão utilizadas apenas para amortização da dívida pública e do setor empresarial do Estado, para o serviço da dívida resultante de nacionalizações ou para novas aplicações de capital no setor produtivo; (…) c) Os trabalhadores das empresas objeto de reprivatização manterão no processo de reprivatização da respetiva empresa todos os direitos e obrigações de que forem titulares; (…) d) Os trabalhadores das empresas objeto de reprivatização adquirirão o direito à subscrição preferencial de uma percentagem do respetivo capital social; (…) e) Proceder-se-á à avaliação prévia dos meios de produção e outros bens a reprivatizar, por intermédio de mais de uma entidade independente” [n.º 1], sendo que, nos termos do seu n.º 2, “[a]s pequenas e médias empresas indiretamente nacionalizadas situadas fora dos setores básicos da economia poderão ser reprivatizadas nos termos da lei”.

XXX. Foi em concretização deste comando que veio a ser publicada a referida «LQP» da qual e no que releva se extrai que “[a] reprivatização da titularidade realizar-se-á, alternativa ou cumulativamente, pelos seguintes processos: a) Alienação das ações representativas do capital social; b) Aumento do capital social” [art. 06.º, n.º 1] e que esses processos são “realizados, em regra e preferencialmente, através de concurso público ou oferta pública nos termos do Código dos Valores Mobiliários” [cfr. n.º 2 deste preceito], sendo que “[a] reprivatização através de concurso público será regulada pela forma estabelecida no artigo 4.º, no qual se preverá a existência de um caderno de encargos, com a indicação de todas as condições exigidas aos candidatos a adquirentes” [cfr. art. 07.º, n.º 1], ou seja, sujeita ao disposto nesta lei e mediante emissão de decreto-lei [cfr. art. 04.º, n.º 1 - DL esse através do qual se “aprovará o processo, as modalidades de cada operação de reprivatização, designadamente os fundamentos da adoção das modalidades de negociação previstas nos n.ºs 3 e 4 do artigo 6.º, as condições especiais de aquisição de ações e o período de indisponibilidade a que se referem os artigos 11.º, n.º 1, e 12.º, n.º 2” - cfr. art. 13.º, n.º 1] e em que “a sociedade anónima que vier a resultar da transformação continua a personalidade jurídica da empresa transformada, mantendo todos os direitos e obrigações legais ou contratuais desta” [cfr. art. 04.º, n.º 3], competindo ao Conselho de Ministros a emissão de “decisão final sobre a apreciação e seleção dos candidatos” [cfr. n.º 2 do referido art. 07.º], bem como a aprovação “por resolução, de acordo com a lei, as condições finais e concretas das operações a realizar em cada processo de reprivatização” [cfr. art. 14.º].

XXXI. De referir, ainda, que o regime da «LQP» aplica-se também e com as devidas adaptações “[à] reprivatização da titularidade das empresas nacionalizadas que não tenham o estatuto de empresa pública” [cfr. seu art. 25.º].

XXXII. Tratando-se no caso da «A…………» dum processo de transferência do setor público para o setor privado de bem antes pertencente a este último setor e que havia sido nacionalizado após o 25 de abril de 1974 [cfr. n.ºs. XIII) a XVII) dos factos provados], daí denominar-se de reprivatização e não privatização, afigura-se, à luz do que se disciplina conjugadamente nos arts. 165.º, n.º 1, als. l) e u), e 293.º da CRP, como correto e acertado o padrão normativo a que se fez apelo no DL n.º 45/2014, porquanto este diploma radica efetivamente seu enquadramento e emissão no regime definido pela «LQP» enquanto concretização do comando constitucional previsto não no referido art. 165.º mas no art. 293.º.

XXXIII. Com efeito, presente a evolução registada no texto constitucional após a várias revisões e uma vez analisados termos e teor dos atuais comandos em confronto ressalta, por um lado, a existência duma clara separação entre aquilo que é a cláusula de reserva de competência legislativa referente às “bases gerais do estatuto das empresas públicas” [al. u), do n.º 1, do art. 165.º da CRP] e aquilo que constitui cláusula competencial respeitante à definição dos “meios e formas de [...] privatização dos meios de produção” [al. l), do n.º 1, do art. 165.º da CRP], tanto mais que não são confundíveis a legiferação que disciplina as regras de transferência de propriedade e da natureza duma empresa, fazendo-a abandonar o universo jurídico-público e ingressar no setor privado, mas mantendo-a, enquanto unidade jurídico/produtiva ou aglomerado económico, sob controlo de sujeitos privados, por contraposição com aquela em que se definem as bases gerais ou o regime jurídico aplicáveis às empresas públicas enquanto tais.

XXXIV. Para além disso da evolução e teor dos aludidos comandos constitucionais extrai-se ainda uma outra separação ou diferenciação em termos de reservas competenciais entre aquilo que é a definição do regime normativo para as operações de reprivatização da titularidade ou do direito de exploração dos meios de produção e outros bens nacionalizados depois de 25 de abril de 1974 [previsto no art. 293.º da CRP e nele se incluindo apenas as operações de reprivatização incidentes sobre os meios de produção e bens alvo de nacionalização por parte das leis ordinárias publicadas entre 25 de abril de 1974 e a data da entrada em vigor da Constituição de 1976 (cfr. Jorge Miranda e Rui Medeiros in: “Constituição Portuguesa Anotada”, Tomo III, Coimbra 2007, pág. 980; António de Sousa Franco e Guilherme D’Oliveira Martins in: “A Constituição Económica Portuguesa. Ensaio Interpretativo”, Coimbra 1993, pág. 278)] e a definição geral do regime legal relativo às operações de privatização ou reprivatização que incidam sobre a titularidade ou direitos de exploração de meios de produção ou outros bens que ali não estejam abrangidos [cfr. art. 165.º, n.º 1, al. l), da CRP - no qual se incluem, assim, a legiferação sobre as operações que vierem a recair sobre meios de produção/bens que nunca tenham sido alvo de nacionalização, bem como as operações incidentes sobre meios de produção/bens que tenham sido alvo de nacionalização antes de 25 de abril de 1974 e, bem assim, das nacionalizações que ocorreram ou venham a ocorrer após a data da entrada em vigor da Constituição de 1976 (vide, Jorge Miranda e Rui Medeiros in: ob. cit., págs. 979/981)].

XXXV. Aliás, como referem Jorge Miranda e Rui Medeiros a “figura da privatização, ou seja, (…) o processo de transferência para o setor privado de bens integrantes do setor público que nunca anteriormente estiveram integrados naquele setor privado (…) está assim fora da órbita de atuação do artigo 293.º da Constituição, sendo matéria de reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República [art. 165.º, n.º 1, alínea l)]”, sendo que da conjugação dos referidos preceitos “divisam-se claramente dois regimes básicos relativos à transferência de bens do setor público para o setor privado” já que quanto ao regime da reprivatização de bens nacionalizados depois de 25 de abril de 1974 o mesmo é “objeto de concretização jurídica através de lei-quadro parlamentar aprovada segundo um procedimento qualificado e com respeito de determinados princípios materiais” ao passo que o regime de privatizações dos restantes bens ou meios de produção públicos será fixado “através de uma lei da competência legislativa de reserva relativa da Assembleia da República, bastando para a sua aprovação uma maioria simples de deputados, podendo também ser fixado mediante decreto-lei autorizado, em qualquer caso sem subordinação aos princípios substantivos e procedimentais consagrados no n.º 1 do artigo 293.º da Constituição” [in: ob. cit., pág. 979] [vide, igualmente, Paulo Otero in: “Privatizações, Reprivatizações e Transferências de Participações Sociais no Interior do Setor Público”, Coimbra 1999, págs. 43/44].

XXXVI. Aquela «LQP» foi concebida, tal como sustentou o Tribunal Constitucional [cfr. Acórdão n.º 71/90 in: «http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos»] “como uma norma sobre a produção normativa (à semelhança do que sucede com as leis de autorização legislativa, com as denominadas leis de enquadramento …), destinada a desempenhar uma função habilitante, na medida em que constitui pressuposto da prática, pelo Governo, dos atos normativos de reprivatização de cada empresa pública ou nacionalizada (os decretos-leis de transformação das empresas em causa em sociedades anónimas … e as resoluções do Conselho de Ministros que aprovam as condições finais e concretas das operações a realizar em cada processo de reprivatização …) e dotada de uma primariedade material e hierárquica (porque conformadora daqueles decretos-leis e daquelas resoluções e sobre uns e outras naturalmente prevalecente, não só em razão da sua específica função hierárquico-normativa, mas também por força do princípio da repartição de competências entre os órgãos de soberania - já que versando matéria sobre a qual primariamente só o Parlamento detém competência legislativa)”, tratando-se de uma lei de “princípios, à semelhança das leis de bases, porquanto a Constituição revista consagra ela própria expressamente, em disposição final e transitória (artigo 296.º) - [correspondente ao atual art. 293.º]” e “ordenadora ou de enquadramento de um processo normativo composto por um conjunto de atos nela previstos e a ela subordinados, a praticar pelo Governo, e nisto consistirá a sua função habilitante e simultaneamente conformadora”, na certeza de que sendo a «LQP» uma “lei com valor reforçado” caberá ao mesmo Tribunal sindicar e controlar uma eventual ilegalidade de ato legislativo por violação da referida lei, aferindo “se é, pelo menos, plausível (ou se não é manifestamente inexistente) que «o interesse nacional ou a estratégia definida para o setor» exijam o afastamento do recurso preferencial às modalidades-regra de privatização, ou se «a situação económica ou financeira da empresa o recomend[a]», ou se tal afastamento implicou uma violação dos limites da discricionariedade consentida ao legislador”, mas já não “sindicar especificamente o tipo de modalidade de reprivatização escolhido pelo legislador” [cfr. neste sentido o Acórdão n.º 683/2006 do mesmo Tribunal consultável no mesmo sítio].

XXXVII. No caso ora sob apreciação a decisão de privatizar a «A……..» inserta no DL n.º 45/2014 foi-o, pois, como referido, em respeito e obediência ao quadro constitucional e ordinário invocado e, por força do mesmo quadro e na sequência do atrás exposto, tinha que revestir a forma de ato legislativo já que o uso de DL assim era imposto ou exigido [cfr. arts. 01.º, 04.º, n.º 1, 07.º, n.º 1, e 13.º todos da «LQP»] e não através da forma ou de ato administrativo ou de ato de direito privado, nomeadamente, de deliberação societária como se extrai da tese afirmada pelo A

XXXVIII. Tal resultava imposto pelo que se dispõe no art. 293.º, n.º 1, em articulação com o art. 112.º, n.ºs 3 e 5, ambos da CRP e com a «LQP» [cfr. arts. 04.º, 07.º e 13.º], sob pena de verificação ou de inconstitucionalidade dada a realização de operação de reprivatização por um órgão que não é para tanto competente ou então, pelo menos, de ilegalidade reforçada mercê da violação da exigência quanto à forma fixada pela referida lei-quadro para a concretização de qualquer ato reprivatização, dado o desrespeito, por conseguinte, do valor reforçado de que goza a «LQP» enquanto “norma sobre a produção normativa” com uma “função habilitante” e que se mostra dotada de “primariedade material e hierárquica” [cfr. o citado Acórdão do TC n.º 71/90], infrações essas suscetíveis de, nomeadamente, conduzirem à sua desaplicação concreta por inconstitucionalidade [cfr. art. 280.º, n.º 2, als. b) e d), da CRP].

XXXIX. Defendem, aliás, Jorge Miranda e Rui Medeiros quanto à forma de concretização da referida lei-quadro de que “não obstante o assinalado silêncio do legislador constitucional, tudo aponta para que a lei-quadro de reprivatizações deva ser concretizada por ato legislativo”, para assim apontando não só o elemento literal “a expressão lei-quadro sugere diretamente a ideia de uma lei destinada a servir de moldura a outras leis” já que “[s]e quisesse que as reprivatizações em concreto fossem objeto de atos não legislativos a Constituição ter-se-ia referido, simplesmente, a «lei das reprivatizações»”, mas também os elementos sistemático e histórico [in: ob. cit., pág. 996] [vide igualmente Lino Torgal em “Da lei-quadro na Constituição Portuguesa de 1976”, in: “Perspetivas Constitucionais”, II, (1997), págs. 923/926; M. Esteves Oliveira e outros in: “Privatizações e Reprivatizações. Comentário à Lei-Quadro das Privatizações” (2011), págs. 24/26, 36 e 62/63; Paulo C. Rangel em “A concretização legislativa da Lei-Quadro das Reprivatizações (a propósito da inconstitucionalidade do Decreto-lei n.º 380/93 …” in: “Legislação n.º 23, pág. 10].

XL. Por outro lado e como supra sustentado, tendo aquele DL sido emitido ao abrigo do art. 293.º, n.º 1, da CRP em conjugação e no quadro da «LQP» soçobra um qualquer entendimento que faça apelo àquilo que são os comandos constitucionais insertos no art. 165.º, n.º 1, als. l) e u) e a uma sua pretensa infração, já que a matéria e regime normativo inserto no DL n.º 45/2014 não os integram ou preenchem minimamente, visto não estarmos em presença nem de ato legislativo relativo a bases gerais do estatuto das empresas públicas [cfr. aquela al. u) do citado comando constitucional e o DL n.º 133/2013] e que, por isso, possa contender ou lhe deva qualquer respeito, nem sequer de um ato de privatização dos meios de produção que resulte abrangido na referida al. l) do n.º 1 do art. 165.º.

XLI. Do facto de se dever caraterizar e inserir a «A…………» [de per si e quanto àquilo que são as suas participações] como sendo uma empresa pública integrada no setor empresarial do Estado, face ao que decorre conjugadamente do disposto nos arts. 05.º, n.º 1, e 09.º, n.º 1, 13.º, n.º 1, 56.º e 57.º do citado DL n.º 133/2013 e do teor dos factos apurados [cfr. n.ºs I), II), III), XII), XIII), XIV), XV), XVI) e XVII)], já que enquanto organização empresarial constituída sob a forma de societária nos termos da lei comercial, o Estado, através da detenção das participações na «C……..», exerce de forma indireta uma influência dominante na mesma considerando, mormente, os vários pressupostos descritos no referido n.º 1 do art. 09.º daquele DL, tal todavia não implica, nem deriva minimamente que a disciplina daquilo que é a definição do enquadramento ou do regime da alienação da titularidade da mesma, através de operação de reprivatização, se deva conformar ou fundar/acolher naquilo que são as bases gerais do estatuto das empresas públicas insertos naquele DL n.º 133/2013, porquanto, como vimos, tratam-se de domínios ou de planos diversos, sem que se possa sustentar que ocorra qualquer infração aos arts. 34.º, n.º 1, do citado DL, e 165.º, n.º 1, al. u) da CRP.

XLII. Ocorre que impondo-se o uso da forma do ato legislativo para o operar da reprivatização da «A………..», feita através do DL n.º 45/2014, temos que este e a «RCM» impugnada não envolvem em termos expressos uma qualquer alteração ou modificação dos estatutos da «B………….».

XLIII. Tal diploma e o ato impugnado contêm, respetivamente, a disciplina e a materialização daquilo que é operação de alienação a privados do capital social da «A……….», bem como o assegurar do exercício e efetivação de determinados direitos que indireta e reflexamente estariam em consequência envolvidos, sendo que no capital social daquela empresa o A. não detém nenhuma posição jurídica, direito ou interesse, nem ocupa ou dispõe de qualquer assento nos respetivos órgãos societários.

XLIV. A alteração ou modificação estatutária, contra a qual o A. se insurge e invoca como lesiva da sua posição jurídica [direitos e interesses próprios da população respetiva] e cuja defesa prossegue veio apenas a operar-se, efetivamente, com a publicação do DL n.º 104/2014, já que só através do mesmo e do regime por ele introduzido se operou a alteração do DL n.º 53/97 e, bem assim, dos estatutos da “B…………..”, adequando-os àquilo que resultava ou já se poderia intuir das modificações produzidas, nomeadamente, pela Lei n.º 35/2013 e pelos DL’s n.ºs 92/2013 e 96/2014, sendo certo o A. não aduziu ou suscitou qualquer questão quanto àquilo que é o regime da disciplina da opção de venda e direito de preferência que foi concedido aos municípios no quadro do processo de reprivatização e suas implicações ou decorrências [cfr. art. 11.º do DL n.º 45/2014 e arts. 41.º a 49.º do caderno de encargos aprovado pela «RCM» n.º 30/2014 de 03.04.2014, entretanto publicada em 08.04.2014 - ATO IMPUGNADO].

XLV. Nessa medida, alegando o A. que, através do ato impugnado e do quadro normativo em que o mesmo se baseia e que visa concretizar, ocorre infração ao disposto nos arts. 03.º, n.º 3, do DL n.º 53/97 [na redação originária], 01.º, n.º 2, 24.º, n.º 4, 85.º, n.º 1, 373.º, n.º 2, 377.º e segs. todos do «CSC», 04.º, 06.º, 09.º e 18.º do Estatutos da «B…………….», 34.º, n.º 1, do DL n.º 133/2013, soçobra, desde logo, uma pretensão impugnatória assente em tais fundamentos de ilegalidade.

XLVI. É que reconduzindo-se ato impugnado e regime legal que o mesmo aplica à operação de reprivatização da «A………..», sociedade esta, repita-se, integrante do Grupo «C………….» cujo capital é detido maioritariamente pela «D………….», sociedade que, por sua vez, é detida pelo Estado como seu único acionista [cfr. DL n.º 209/2000 e Estatutos em anexo] [cfr. n.ºs XII) a XVII) dos factos apurados], então não se vislumbra como pode o A., que não detém qualquer posição no capital daquele Grupo e em nenhuma das referidas sociedades, em particular na «A………..», arrogar-se ou invocar lesão de deveres societários e daquilo que fosse uma posição jurídica, direitos ou interesses em capital de sociedade de que não é possuidor e à qual é totalmente alheio.

XLVII. Ou fazê-lo invocando a sua posição jurídica, direitos e interesses no capital e órgãos societários duma outra sociedade, no caso da «B…………», quando esta sociedade, frise-se, não viu sequer seu capital social e estatutos modificados ou alterados através do ato impugnado e do quadro normativo pelo mesmo aplicado já que estes nada contendem minimamente com aqueles, conclusão esta que se mostra confirmada pela necessidade de emissão/publicação do DL n.º 104/2014, apenas em 02.07.2014, diploma esse sim que, efetivamente, procedeu à alteração dos estatutos da «B…………» e do DL n.º 53/97 que a havia criado.

XLVIII. O ato impugnado concretizador da privatização da «A……………» não é pressuposto legal da alteração dos Estatutos da «B………….», nem o seu conteúdo e/ou efeitos a envolvem ou operam, já que toda a definição e o desenvolvimento do procedimento privatizador e dos seus atos mostra-se, por um lado, condicionado por um “desfecho positivo” do concurso, dado inexistir qualquer transmissão de ações seja de que tipo for sem a celebração de contratos de compra e venda de ações entre «A……….» e os municípios em momento ulterior [cfr. arts. 30.º, n.º 2, 39.º n.ºs 1 e 3, 41.º/49.º do caderno de encargos anexo à «RCM»], e por outro lado, surge gizado de forma independente e autónoma do processo e o procedimento de alteração estatutária da «B………» sem, todavia, deixar de com o mesmo ter de estar conexionado ou em ligação, salvaguardando e integrando como dado certo e necessário a sua materialização através dum novo ato ulterior, tanto para mais que aquela alteração estava, aliás, pré-anunciada face àquilo que haviam sido, como aludido, as mudanças legislativas introduzidas nos regimes em matéria de delimitação de setores [cfr. Lei n.º 35/2013 nas alterações introduzidas à Lei n.º 46/77] e em matéria da exploração e gestão dos sistemas multimunicipais e municipais de recolha e tratamento de resíduos sólidos [cfr. DL n.º 92/2013 e DL n.º 96/2014].

XLIX. Nessa medida, na tese do A. o quadro normativo tido por violado pelo ato impugnado [cfr., nomeadamente, arts. 03.º, n.º 3, do DL n.º 53/97 (na redação originária), 01.º, n.º 2, 24.º, n.º 4, 85.º, n.º 1, 373.º, n.º 2, 377.º e segs. todos do «CSC», 04.º, 06.º, 09.º e 18.º do Estatutos da «B………….», 34.º, n.º 1, do DL n.º 133/2013] mostra-se assim desfocado ou deslocado do que deveria ser o seu efetivo e verdadeiro “alvo”, falhando a imputação das ilegalidades àquele ato em face daquilo que são o conteúdo, alcance e os efeitos deste e o seu quadro normativo de enquadramento, os quais, repita-se, não envolvem em termos expressos uma qualquer alteração ou modificação do pacto social e dos estatutos da «B………….», para além de que frise-se, ao invés do sustentado pelo A., o DL n.º 133/2013 não se aplica a atos de reprivatização como o em questão, nem o mesmo constitui uma lei de valor reforçado para efeitos de disciplina e definição normativa dos concretos procedimentos reprivatizadores.

L. Improcede, por conseguinte, de harmonia com o supra exposto toda a argumentação expendida pelo A. conducente às ilegalidades do ato impugnado por alegada infração, nomeadamente, dos arts. 03.º, n.º 3, do DL n.º 53/97 [na redação originária], 01.º, n.º 2, 24.º, n.º 4, 85.º, n.º 1, 373.º, n.º 2, 377.º e segs. todos do «CSC», 04.º, 06.º, 09.º e 18.º do Estatutos da «B………….», 34.º, n.º 1, do DL n.º 133/2013.

LI. Enquanto fundamento de ilegalidade assacado ao ato impugnado pelo A. conta-se ainda o da infração por parte do mesmo e do quadro normativo que este veio concretizar dos princípios da proteção da confiança/segurança jurídica, da boa-fé, da legalidade, da proporcionalidade [arts. 02.º, 266.º, 267.º, da CRP, e 6.º-A do CPA].

LII. Inexistem dúvidas de que o Estado no momento da constituição da «B…………….», através do DL n.º 53/97, quis instituir um regime nos termos do qual a atuação da referida sociedade se regeria para além dos seus estatutos pela lei comercial, mas, todavia, fê-lo por ato legislativo, enquanto afirmação duma opção político-legislativa primária, sendo que a natureza daquele ato não pode ser minimamente esquecida e/ou desconsiderada e sua sujeição ao princípio da autorrevisibilidade dos diplomas legais.

LIII. Ora tais opções politico-legislativas e normas que as corporizam não tinham que ficar congeladas ou imóveis no tempo, como sustenta o A. fazendo apelo ao tempo decorrido desde a criação da «B………..», detendo o Governo, no quadro da sua competência legislativa genérica [cfr. art. 198.º, n.º 1, al. a), da CRP], o poder de alterar/rever as políticas preexistentes e que se mostram vertidas em DL.

LIV. No caso e como vimos na sequência da alteração à Lei Delimitação de Setores produzida pela Lei n.º 35/2013 veio a ser publicado o aludido DL n.º 92/2013, diploma através do qual se procedeu, no que aqui releva, à reformulação do regime dos sistemas multimunicipais de exploração e gestão de resíduos sólidos, eliminando a obrigação de manutenção da titularidade maioritariamente pública do capital das sociedades concessionárias, regime esse que apontava e exigia a necessidade de conformação também das regras e estatutos daquelas mesmas sociedades concessionárias a ser feito também neste domínio por ato legislativo, como de facto o foi.

LV. É certo que, enquanto princípio, a liberdade de conformação conferida pela CRP ao legislador, no caso ao Governo nessa veste, não é absoluta, dado nunca poder afirmar-se sem reservas, já que possui limites, nomeadamente, o da segurança e da confiança na ordem jurídica garantida pelo Estado de direito.

LVI. Na verdade, a exigência da proteção da confiança constitui uma decorrência do princípio da segurança jurídica, imanente ao Estado de Direito, já que o princípio do Estado de Direito Democrático garante seguramente um mínimo de certeza nos direitos das pessoas e nas suas expetativas juridicamente criadas e, consequentemente, a confiança das pessoas e da comunidade na ordem jurídica e na atuação do Estado [cfr. art. 02.º da CRP].

LVII. Não podemos deixar de ter sempre como presente que as pessoas para além de liberdade carecem de segurança para poderem conduzir, planificar, estruturar e conformar de forma autónoma e responsável a sua vida e atividade.

LVIII. Nessa medida, a vida num Estado de Direito Democrático terá de estar ancorada necessariamente nos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança, cientes de que o princípio da boa-fé, tendo plena valia no plano da disciplina das relações administrativas e do respeito dos direitos e interesses em confronto, não constitui, todavia, um padrão de aferição da validade ou da legalidade quanto aquilo sejam as opções consagradas legislativamente em ato privatizador já que aí o padrão de aferição normativa se terá de fazer por referência aos princípios estruturantes da proteção da confiança e da segurança jurídica.

LIX. O princípio da segurança jurídica, enquanto implicado no princípio do Estado de Direito Democrático, encerra em si duas ideias basilares. Uma, a de estabilidade, no sentido de que as decisões dos entes públicos “não devem poder ser arbitrariamente modificadas, sendo apenas razoável a alteração das mesmas quando ocorram pressupostos materiais particularmente relevantes”. A outra, a da previsibilidade, que no essencial se “reconduz à exigência de certeza e calculabilidade, por parte dos cidadãos, em relação aos efeitos jurídicos dos atos normativos”.

LX. Daí que a realização e efetivação do princípio do Estado de Direito, no nosso quadro constitucional, impõe que seja assegurado um certo grau de estabilidade e previsibilidade às pessoas sobre as suas situações jurídicas, ou seja, que se mostre garantida a confiança na atuação dos entes públicos, porquanto “sem a possibilidade, juridicamente garantida, de poder calcular e prever os possíveis desenvolvimentos da atuação dos poderes públicos suscetíveis de se repercutirem na sua esfera jurídica” cada pessoa se converteria “em mero objeto do acontecer estatal” [cfr. Jorge Reis Novais in: “Os Princípios Constitucionais Estruturantes da República Portuguesa” (Coimbra 2004), págs. 261 e 262].

LXI. É, assim, que os princípios da proteção da confiança e da segurança jurídica pressupõem um mínimo de previsibilidade em relação aos atos do poder, no caso vertente do poder legislativo, de molde a que a cada pessoa seja garantida e assegurada a continuidade das relações em que intervém e dos efeitos jurídicos dos atos que pratica.

LXII. A propósito da “segurança jurídica” e da “proteção da confiança” refere o J.J. Gomes Canotilho que “… a segurança jurídica está conexionada com elementos objetivos da ordem jurídica - garantia da estabilidade jurídica, segurança de orientação e de realização do direito - enquanto a proteção da confiança se prende mais com as componentes subjetivas da segurança, designadamente a calculabilidade e previsibilidade dos indivíduos em relação aos efeitos jurídicos dos atos dos poderes públicos. A segurança e a proteção da confiança exigem, no fundo: (1) fiabilidade, clareza, racionalidade e transparência dos atos do poder; (2) de forma que em relação a eles o cidadão veja garantida a segurança nas suas disposições pessoais e nos efeitos jurídicos dos seus próprios atos. Deduz-se já que os postulados da segurança jurídica e da proteção da confiança são exigíveis perante qualquer ato de qualquer poder - legislativo, executivo e judicial. O princípio geral da segurança jurídica em sentido amplo (abrangendo, pois, a ideia de proteção da confiança) pode formular-se do seguinte modo: o indivíduo tem do direito poder confiar em que aos seus atos ou às decisões públicas incidentes sobre os seus direitos, posições ou relações jurídicas alicerçados em normas jurídicas vigentes e válidas por esses atos jurídicos deixado pelas autoridades com base nessas normas se ligam os efeitos jurídicos previstos e prescritos no ordenamento jurídico …” [in: “Direito Constitucional e Teoria da Constituição”, 7.ª edição, pág. 257].

LXIII. E, um pouco mais à frente, afirma ainda o mesmo Professor que a “mudança ou alteração frequente das leis (de normas jurídicas) pode perturbar a confiança das pessoas, sobretudo quando as mudanças implicam efeitos negativos na esfera jurídica dessas mesmas pessoas. O princípio do Estado de direito, densificado pelos princípios da segurança e da confiança jurídica, implica, por um lado, na qualidade de elemento objetivo da ordem jurídica, a durabilidade e permanência da própria ordem jurídica, da paz jurídico-social e das situações jurídicas; por outro lado, como dimensão garantística jurídico-subjetiva dos cidadãos, legitima a confiança na permanência das respetivas situações jurídicas. Daqui a ideia de uma certa medida de confiança na atuação dos entes públicos dentro das leis vigentes e de uma certa proteção dos cidadãos no caso de mudança legal necessária para o desenvolvimento da atividade dos poderes públicos” [in: ob. cit., págs. 259 e segs.].

LXIV. Temos, portanto, que para apreciar uma eventual lesão da proteção da confiança mostra-se essencial apurar se o Estado, no uso dos seus poderes, tomou efetivamente decisões ou encetou comportamentos suscetíveis de gerar nas pessoas expetativas de continuidade, se as mesmas tomaram decisões ou fizeram planos de vida ou de atividade com fundamento nessas mesmas expetativas, mas também se tais expetativas na continuidade da política estadual eram legítimas, já que fundadas ou justificadas por razões sérias apoiadas em bens e valores constitucionalmente protegidos, e se a mudança entretanto havida do comportamento dos poderes públicos não foi ela reclamada ou exigida por um interesse público que, pela sua acuidade, imperiosidade e valor, se deva sobrepor ao valor da tutela das expetativas criadas.

LXV. Tal entendimento corresponde àquilo que constitui a nossa jurisprudência constitucional, extraindo-se da fundamentação do Acórdão n.º 408/2015 do Tribunal Constitucional [no qual reitera e retoma os critérios firmados na sua jurisprudência anterior - cfr., entre outros, os Acórdãos n.ºs 287/90, 303/90, 556/2003, 128/2009, 176/2012, 187/2013, 355/2013, 862/2013, 202/2014, 413/2014 e 575/2014] de que o “princípio da proteção da confiança assume, na jurisprudência constitucional portuguesa, um conteúdo normativo preciso, que faz depender a tutela da confiança legítima dos cidadãos da verificação de alguns requisitos ou testes cumulativos. (…) Os primeiros testes procuram escrutinar a consistência e a legitimidade das expetativas dos cidadãos afetados por uma alteração normativa, havendo de concluir-se que aquela existe quando (1) o legislador tenha encetado comportamentos capazes de gerar nestes cidadãos expetativas de continuidade, (2) estas expetativas sejam legítimas, justificadas e fundadas em boas razões, (3) e as pessoas tenham feito planos de vida tendo em conta a perspetiva de continuidade do comportamento estadual”, sendo que “[c]aso todas estas condições se verifiquem, o percurso decisório quanto ao princípio da proteção da confiança culmina num exercício de ponderação entre interesses contrapostos, levado a cabo de acordo com o princípio da proporcionalidade em sentido estrito: de uma parte, a confiança (legítima) dos particulares na continuidade do quadro normativo vigente e, de outra, as razões de interesse público que motivaram a alteração” [consultável no mesmo sítio].

LXVI. Aqui chegados e cientes dos considerandos de enquadramento tecidos impõe-se, então, que nos interroguemos da procedência da argumentação expendida pelo A. para sustentar a tese que esgrimiu nos autos.

LXVII. E para concluir, desde já, pela sua improcedência.

LXVIII. Motivando tal juízo é certo que cada município conjuntamente com a «A……….» aceitou integrar e participar no capital social das sociedades concessionárias dos sistemas multimunicipais de valorização e tratamento de resíduos sólidos, como ocorreu com o aqui A. na «B………….», e que, muito possivelmente, o fizeram no pressuposto de que as mesmas se manteriam no universo jurídico-público, pese embora, não se vislumbre que opções então tomadas pelos municípios, seja por razões de natureza económica ou outra, se tenham estribado ou considerado essencial, enquanto legítima expetativa, na consideração de que a sociedade se iria sempre reger pela lei comercial.

LXIX. Ocorre que o ato impugnado e quadro normativo que concretiza e aplica não envolve, presentes os considerandos tecidos e a situação apurada nos autos, uma qualquer violação dos princípios da legalidade, da proporcionalidade, da proteção da confiança e da boa-fé [cfr. arts. 02.º, 266.º da CRP e 06.º-A do CPA/91] e da participação [cfr. art. 267.º da CRP].

LXX. Desde logo, importa ter presente que, de harmonia com o atrás referido, a forma utilizada do DL para a reprivatização e depois a emissão duma resolução por parte do Conselho de Ministros não envolve qualquer atuação ou exercício de poder de forma arbitrária, a ponto de por em causa o princípio da segurança jurídica e da proteção da confiança, tanto mais no contexto da mudança/reforma operada na orientação política naquele domínio e após prévia participação e audição dos municípios, nomeadamente do A., se fez uso do DL para proceder à reprivatização da «A………..» e da «RCM» para a materializar, atuação essa feita no quadro do Estado de direito e em observância do quadro constitucional.

LXXI. Por outro lado, não é minimamente infringida a confiança legítima dos municípios, como o aqui A., já que os mesmos puderam acompanhar a evolução legislativa ocorrida neste domínio desde o desencadear das alterações havidas na Lei de Delimitação de Setores e dos diplomas atrás referidos e, assim, antecipar aquilo que eram as necessárias consequências e decorrências para a sua esfera e posição, na certeza de que o próprio ato reprivatizador consagrou solução através da qual se permitia a sua saída do capital social das sociedades participadas com a «A……….», desonerando-os de terem de conviver no seio destas com uma maioria de capital privado.

LXXII. Com efeito, quer nos termos previstos no DL n.º 45/2014 [cfr. art. 11.º], como no ato impugnado [cfr. arts. 41.º/44.º do caderno de encargos aprovado em anexo à «RCM»], é conferido aos municípios acionistas daquelas mesmas sociedades, mormente ao A. na «B………..», o direito de, querendo, alienarem as suas participações, desvinculando-se, dessa forma, dos compromissos assumidos num determinado enquadramento ou contexto e em função de determinados pressupostos.

LXXIII. Daí que no contexto daquilo que foi sendo a reforma operada no setor através do quadro normativo referido, iniciada em julho de 2013 com a Lei n.º 35/2013 e cimentada com o regime inserto no DL n.º 92/2013, da participação/audição e acompanhamento que foi feito pela Associação Nacional de Municípios e pelos próprios Municípios, o ato de reprivatização e o ato impugnado concretizador da mesma não surgem como atos inesperados, de surpresa e ao arrepio daquilo que seria a marcha normal de todo aquele processo e a ponto de não contarem ou não poderem contar ou antecipar tal desfecho, inexistindo, como tal, ofensa da confiança legítima.

LXXIV. O A., para além de estar a par da mudança que se ia operar no setor e no sistema, também no quadro do processo reprivatizador não viu a sua posição jurídica totalmente ignorada, tendo-lhe sido conferida liberdade para alienar a sua participação social na «B………..» e assim não ficar “amarrado” à mesma contra aquilo que seria a forma de defesa e prossecução dos seus interesses.

LXXV. Entender que o desenvolvimento do processo de reprivatização só seria válido e legal, respeitando este princípio, se feito nos termos propugnados pelo A., envolve uma leitura desacertada do mesmo e que não se mostra compatível com a tutela da confiança e da segurança jurídica [cfr. art. 02.º CRP] ou com a boa-fé [cfr. arts. 266.º da CRP, 06.º-A do CPA], nem com aquilo que são traves mestras do nosso ordenamento jurídico-constitucional, subvertendo aquilo que são as bases da soberania nacional e do Estado de direito, mercê do condicionamento ilegítimo que uma tal tese implica no e para o processo legislativo enquanto forma por excelência de prossecução do interesse nacional em cada momento, bem como para aquilo que são os poderes e as competências constitucionais dos órgãos de soberania.

LXXVI. No contexto do regime normativo que se mostra aprovado não é aceitável que a decisão de reprivatização tomada por órgão soberania e o procedimento aplicador da mesma [desenvolvido pelo mesmo órgão, mas agora na veste de órgão superior da Administração] careça, como condição de regularidade e de legalidade para prosseguir, de “autorização” dada através duma deliberação societária vinculativa tomada no quadro de assembleia geral de acionistas da sociedade participada pela empresa alvo da decisão reprivatizadora.

LXXVII. A admitir em tese que existisse no caso uma expetativa legítima e daí tivesse derivado um investimento de confiança sempre improcederia este fundamento de ilegalidade dado falhar o último requisito ou teste cumulativo, porquanto no exercício da ponderação entre interesses contrapostos, levado a cabo de acordo com o princípio da proporcionalidade em sentido estrito, a confiança dos municípios, nomeadamente, do aqui A., na continuidade do quadro normativo vigente não se pode sobrelevar em face das razões de interesse público que motivaram a alteração do quadro normativo neste domínio, termos em que inexiste qualquer ofensa aos princípios da proteção da confiança, da boa-fé ou da proporcionalidade.

LXXVIII. Para além disso e presente tudo o atrás exposto temos que o ato impugnado em nada infringe o princípio da legalidade [cfr. art. 266.º da CRP], quer na vertente da precedência da lei como no da prevalência da lei, já que o mesmo se mostra proferido no quadro e ao abrigo do que havia sido disciplinado pelo DL n.º 45/2014, diploma que o antecedeu e lhe conferiu sua base normativa, assim como nos seus termos observa e respeita aquilo que era e é o seu quadro normativo de referência e, bem assim, o demais que lhe é aplicável, na certeza de que inexiste alegação suficiente e demonstração probatória cabal nos autos de que na opção tomada de prossecução do interesse público através daquela decisão jurídico-pública de privatizar, tendo subjacentes os deveres de eficiência e de boa administração, a mesma no contexto não constituísse a forma mais eficiente de promover e satisfazer tal interesse.

LXXIX. Improcede, por conseguinte, de harmonia com o supra exposto toda a argumentação expendida pelo A. conducente às ilegalidades do ato impugnado por alegada infração, nomeadamente, dos arts. 02.º e 266.º da CRP, 06.º-A do CPA/91 e princípios convocados.

LXXX. Assaca o A. também ao ato impugnado a infração dos comandos constitucionais definidores e garantes da autonomia do poder local [cfr. arts. 06.º e 235.º da CRP, e 03.º da Carta Europeia da Autonomia Local] e da participação [cfr. art. 267.º da CRP].

LXXXI. Refira-se, desde já, que soçobra também a alegada violação dos princípios da autonomia do poder local e da participação por parte do ato impugnado já que em infração ao disposto nos citados comandos normativos.

Motivemos, pois, o juízo de improcedência.

LXXXII. Pese embora o Estado ser “unitário” o mesmo “respeita na sua organização e funcionamento … os princípios … da autonomia das autarquias locais” [cfr. art. 06.º, n.º 1, da CRP], preceituando-se no citado art. 235.º que “[a] organização democrática do Estado compreende a existência de autarquias locais” [n.º 1] e que “[a]s autarquias locais são pessoas coletivas territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das populações respetivas” [n.º 2], na certeza de que “[a]s atribuições e a organização das autarquias locais, bem como a competência dos seus órgãos, serão reguladas por lei, de harmonia com o princípio da descentralização administrativa” [cfr. art. 237.º, n.º 1, da CRP], de que as autarquias detém “património e finanças próprios” [cfr. art. 238.º, n.º 1, também da CRP] e de que “[a] tutela administrativa sobre as autarquias locais consiste na verificação do cumprimento da lei por parte dos órgãos autárquicos e é exercida nos casos e segundo as formas previstas na lei”, sendo que as “medidas tutelares restritivas da autonomia local são precedidas de parecer de um órgão autárquico, nos termos a definir por lei” [cfr. art. 242.º, n.ºs 1 e 2, igualmente da CRP].

LXXXIII. A garantia constitucional da autonomia do poder local tem sido alvo de sucessivas e repetidas pronúncias por parte do Tribunal Constitucional, colhendo-se entre os mais recentes a pronúncia constante do Acórdão n.º 494/2015 [consultável no mesmo endereço].

LXXXIV. Extrai-se da linha fundamentadora deste acórdão, naquilo que releva para a questão em discussão, que a “autonomia local é um dos pilares fundamentais em que assenta a organização territorial da República Portuguesa, tal como resulta do artigo 6.º, n.º 1, da Constituição” e que nesse contexto “deve ser associada ao princípio constitucional geral da unidade do Estado e, lida em contexto com a autonomia regional, o princípio da subsidiariedade e a descentralização administrativa”, para depois centrando a sua atenção no citado art. 235.º da CRP afirmar que se trata de norma que “garante e impõe a existência de autarquias locais em todo o país e «tem um sentido de garantia institucional, assegurando a existência de administração local autárquica autónoma» (Acórdão n.º 296/2013 …)”, já que as “autarquias locais são mais que «mera administração autónoma do Estado», uma vez que «concorrem, pela própria existência, para a organização democrática do Estado. Justificadas que são pelos valores da liberdade e da participação, as autarquias conformam um "âmbito de democracia" (Ruiz Miguel), num sistema que conta precisamente com o princípio básico de que toda a pessoa tem direito de participar na adoção das decisões coletivas que a afetam» (cfr. Acórdão n.º 432/93, n.º 1.2., cfr. também Acórdão n.º 296/2013, n.º 13, e o Acórdão n.º 109/2015, n.º 10)”.

LXXXV. E avançando na sua linha fundamentadora afirma ainda que “segundo o artigo 3.º, n.º 1, da Carta Europeia da Autonomia Local, «o princípio da autonomia local pressupõe e exige, entre outros, o direito e a capacidade de as autarquias regulamentarem e gerirem, nos termos da lei, sob a sua responsabilidade e no interesse das respetivas populações, uma parte importante dos assuntos públicos» (Acórdão n.º 296/2013, n.º 14)” e que, como sustentado no Acórdão n.º 432/93, “esses interesses próprios das populações: «(…) justificam a autonomia e porque a justificam delimitam-lhe o conteúdo essencial. Eles entranham as razões de proximidade, responsabilidade e controlabilidade que proporcionam a auto-organização. O espaço incomprimível da autonomia é, pois, o dos assuntos próprios do círculo local, e «assuntos próprios do círculo local são apenas aquelas tarefas que têm a sua raiz na comunidade local ou que têm uma relação específica com a comunidade local e que por esta comunidade podem ser tratados de modo autónomo e com responsabilidade própria» (…)”, na certeza de que a “prossecução dos interesses próprios das populações locais pelas autarquias tem que ser conjugada com a prossecução do interesse nacional pelo Estado. De facto, como o Tribunal Constitucional já afirmou, «como as autarquias locais integram a administração autónoma, existe entre elas e o Estado uma pura relação de supraordenação-infraordenação, dirigida à coordenação de interesses distintos (os interesses nacionais, por um lado, e os interesses locais, por outro), e não uma relação de supremacia-subordinação que fosse dirigida à realização de um único e mesmo interesse - o interesse nacional, que, assim, se sobrepusesse aos interesses locais» (Acórdão n.º 379/96, n.º 5.3.)”, sendo que, atento o disposto no n.º 1 do art. 237.º da CRP, “o legislador deve balancear a prossecução de interesses locais e do interesse nacional ou supralocal, gozando de uma vasta margem de autonomia”, mas que “ao desempenhar essa tarefa, «o legislador não pode pôr em causa o núcleo essencial da autonomia local; tem antes que orientar-se pelo princípio da descentralização administrativa e reconhecer às autarquias locais um conjunto de atribuições próprias (e aos seus órgãos um conjunto de competências) que lhes permitam satisfazer os interesses próprios (privativos) das respetivas comunidades locais» (Acórdão n.º 379/96, n.º 5.2., e Acórdão n.º 329/99, n.º 5.4.)”.

LXXXVI. Daí que e continua “na síntese efetuada por Artur Maurício sobre a jurisprudência relativa à garantia da autonomia local: «a autonomia do poder local vem sendo essencialmente concebida como uma garantia organizativa e de competências, reconhecendo-se as autarquias locais como uma estrutura do poder político democrático e com um círculo de interesses próprios que elas devem gerir sob a sua própria responsabilidade» só podendo a «restrição legal desses interesses (…) ser feita com o fim da prossecução de um interesse geral, que ao legislador compete definir, não podendo, de todo o modo, ser atingido o núcleo essencial da garantia da administração autónoma». «Nos âmbitos que considera abertos à concorrência do Estado e das autarquias vem ainda o Tribunal entendendo (…) que são constitucionalmente legítimas compressões da autonomia local, não deixando, contudo, de fazer passar as medidas legislativas ou regulamentares em causa pelo crivo da adequação e da proporcionalidade»”, sendo que o “condicionamento ou compressão da autonomia local (nomeadamente dos seus elementos) pode apenas decorrer da lei, quando um interesse público nacional ou supralocal o justificar, e sempre com a ressalva do seu núcleo incomprimível”, presente que “«a autonomia municipal não pode afetar a integridade da soberania do Estado. De facto, os poderes locais também são, por natureza, limitados, pois não podem ser exercidos para além do âmbito de interesses (necessariamente locais) que os justificam, não podendo invadir espaços de deliberação ou atuação que devem permanecer reservados à esfera da comunidade nacional» (cfr. M. Lúcia Amaral, A Forma da República, Coimbra Editora, 2012, p. 385)”.

LXXXVII. Cientes do enquadramento relativo ao princípio e garantia em crise que antecede importa ainda ter presente, de harmonia com o já supra referido, que nos sistemas multimunicipais existentes neste domínio assiste-se e apela-se à intervenção do Estado em função de razões de interesse nacional o que acarreta que os interesses dos municípios, como o do aqui A., não são, por conseguinte, os únicos a serem ou deverem ser tidos em consideração, na certeza, porém, de que aos referidos sistemas multimunicipais é também confiada a prossecução de interesses próprios das populações daqueles municípios.

LXXXVIII. Ocorre que a tese do A. de que o ato impugnado envolve ofensa ao princípio da autonomia local inserto, nomeadamente, nos arts. 06.º, n.º 1 e 235.º, da CRP, e 03.º da Carta Europeia da Autonomia Local, não pode acolher-se porquanto o assegurar da participação e prossecução dos interesses próprios das populações respetivas não terá de se realizar no quadro e em ambiência do direito societário, a ponto de colocar em causa, como já referido, não só aquilo que são as regras, princípios, valores e interesses promovidos no quadro do procedimento legislativo, mas também os poderes e competências do mesmo [cfr., entre outros, arts. 164.º, 165.º, 198.º, 235.º, todos da CRP] e a inter-relação entre os atos legislativos e os demais atos jurídico-públicos [cfr. art. 112.º, n.ºs 2, 3 e 5, da CRP].

LXXXIX. Na situação em presença constata-se que no âmbito do procedimento/processo legislativo os municípios, através da sua Associação Nacional, tiveram oportunidade de participar e tutelar/defender os interesses próprios das populações, esgrimindo e aduzindo seus argumentos [cfr., no caso, a referência de que foi/foram “ouvidas a Associação Nacional de Municípios Portugueses …” inserta nos preâmbulos do DL n.º 92/2013, do DL n.º 96/2014, do DL n.º 45/2014, e do DL n.º 104/2014, este último ainda com audição dos “municípios acionistas da B………… …”].

XC. Se é certo que a pronúncia dos municípios através de seus órgãos autárquicos num procedimento legislativo ou num procedimento societário não é equivalente, nem é a mesma coisa, tal não significa que o art. 235.º da CRP exija ou imponha, para ser cumprida e efetivada a garantia nele inserta, um modelo de participação/pronúncia como o existente no âmbito do direito societário e muito menos que tal modelo tenha de ser transposto para o quadro do processo de reprivatização em questão.

XCI. Esse entendimento constituiria, pois, um entorse àquilo que é a posição constitucional conferida no nosso ordenamento às autarquias locais e àquilo que são os poderes de participação nos procedimentos perante órgãos nacionais quando estejam em causa a colisão com interesses locais, porquanto os comandos invocados visam assegurar que a existência e opinião/participação das autarquias não seja posta em questão ou desconsiderada, que as mesmas sejam ouvidas, mas sem que detenham uma posição de bloqueio daquilo que é o procedimento decisório por parte dos órgãos nacionais.

XCII. É certo que não nos poderemos esquecer que nosso sistema constitucional aponta para a conjugação do princípio da unidade do Estado com, nomeadamente, o princípio da autonomia local [cfr. citado art. 06.º, n.º 1, da CRP] e que não se pode aceitar que um órgão do poder central tome decisões que afetem interesses locais sem dar a oportunidade às autarquias, através de seus órgãos, de contribuírem para a definição do conteúdo dessas decisões [cfr. art. 235.º, n.º 2, da CRP].

XCIII. Mas o “equilíbrio eficiente” entre princípio da “descentralização local” e o princípio da “unidade de ação na prossecução do interesse público”, tal como é afirmado por Jorge Miranda [in: Manual de Direito Constitucional”, Tomo III, 6.ª edição, págs. 237/239], no quadro da ideia de unidade estatal não se mostra compatível com a exigência de que as decisões tomadas pelos órgãos centrais no quadro dos sistemas multimunicipais, prosseguindo interesses nacionais, tenham de obter a concordância das autarquias locais num quadro ou ambiência disciplinado pelas regras societárias.

XCIV. Aquilo que é a prossecução do interesse nacional neste domínio não pode ficar refém, não pode ficar capturada, pela afirmação dum interesse local, pela exigência dum procedimento societário tido como o único compatível do princípio da autonomia do poder autárquico.

XCV. Mas para além disso a tese sustentada pelo A. não poderá ser acolhida porquanto não obstante a intervenção do Estado no setor do saneamento e dos resíduos dever envolver as competências dos municípios nesse domínio temos que o princípio em crise admite claramente restrições desde que respeitados o princípio da proporcionalidade e aquilo que é o seu núcleo essencial.

XCVI. Ora a operação de reprivatização da «A………….» feita no quadro do processo de transformação do setor de resíduos, mormente, da gestão e exploração dos sistemas, transcende os interesses dos municípios, tanto mais que prossegue interesses que se prendem com a própria sustentabilidade económico-financeira dos sistemas multimunicipais tomados no seu conjunto, interesses a serem prosseguidos pelo Governo no âmbito daquilo que são as suas competências nesta matéria e que para serem prosseguidos não carecem do “acordo” dos municípios.

XCVII. Daí que também por isso o ato impugnado e quadro normativo que veio materializar não enfermam de qualquer infração ou violação do princípio da autonomia do poder local [arts. 06.º e 235.º da CRP, 03.º da Carta Europeia da Autonomia Local], improcedendo também este fundamento de ilegalidade.

XCVIII. Por fim, não se descortina em que medida o ato impugnado possa ofender o comando constitucional inserto no art. 267.º da CRP, mormente, na vertente do princípio da participação em sede administrativa, já que para o definir das regras concursais e o desencadear da abertura do procedimento administrativo de reprivatização da «A………..», feito através do ato impugnado, não assiste ao A. qualquer direito e aquilo que se mostra definido no mesmo ato em nada põe em causa a participação no processo a qual está até expressamente prevista quanto àquilo que é o exercício da opção de venda e do direito de preferência [cfr. arts. 41.º a 49.º do caderno de encargos anexo à «RCM» em execução/cumprimento do art. 11.º do DL n.º 45/2014], para além de que, frise-se, o mesmo não detém qualquer posição no capital social ou nos órgãos sociais e, como se aludiu supra, mostram-se assegurados devidamente os direitos de participação e de audição do A. naquilo que foi o procedimento legislativo quanto à redefinição do regime gestão e exploração dos resíduos sólidos, da reprivatização da «A……….», pelo que improcede igualmente este fundamento de ilegalidade.

XCIX. Nessa medida e considerando tudo o atrás exposto, na improcedência dos fundamentos de ilegalidade aduzidos, importa julgar totalmente improcedente a pretensão deduzida pelo A. na presente ação.

4. DECISÃO

Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em julgar a ação administrativa sub specie totalmente improcedente, absolvendo os RR. do pedido, com todas as legais consequências.

Custas a cargo do A

D. N

Lisboa, 13 de outubro de 2016. - Carlos Luís Medeiros de Carvalho (relator) – Vítor Manuel Gonçalves Gomes – Maria Benedita Malaquias Pires Urbano, voto a decisão, apenas não acompanhando o argumento segundo o qual a confiança legítima dos municípios não foi minimamente infringida, uma vez que lhes foi concedida a opção de venda mediante a qual lhes era permitido alienar a sua participação societária na B……………