Quem foi o relator do acórdão 145284/23.5YIPRT-A.P1?

O relator foi Carla Fraga Torres, no Tribunal da Relação do Porto.

Quando foi proferido o acórdão 145284/23.5YIPRT-A.P1?

O acórdão foi proferido em 07 de outubro de 2024.

145284/23.5YIPRT-A.P1

Sumário

I - A competência material dos tribunais afere-se pela causa de pedir e pelo pedido concretamente formulados. II Os serviços de transporte de doentes, sejam eles urgentes/emergentes ou não urgentes, solicitados pelo R./Recorrente, Instituto Público, à A./Recorrida, pessoa colectiva de utilidade pública, emerge de contrato administrativo, o que, ao abrigo do art. 4.º, n.º 1, al. e) do ETAF, constitui critério suficiente de determinação da competência material da Jurisdição Administrativa para conhecer de litígios que tenham por objecto questões relativas à execução desse contrato.

Texto

Proc. n.º 145284/23.5YIPRT-A.P1 – Apelação em Separado Origem: Tribunal Judicial da Comarca do Porto – Juízo Local Cível de Santo Tirso – Juiz 2 Relatora: Carla Fraga Torres 1.º Adjunto: Jorge Martins Ribeiro 2.º Adjunto: Miguel Fernando Baldaia Correia de Morais Acordam os juízes subscritores deste acórdão, da 5.ª Secção Judicial/3.ª Secção Cível do Tribunal da Relação do Porto: I. Relatório. Recorrente: INEM – Instituto Nacional de Emergência Médica, I.P. Recorrida: Associação Humanitária dos Bombeiros Voluntários ... Associação Humanitária dos Bombeiros Voluntários ... apresentou contra INEM – Instituto Nacional de Emergência Médica, I.P. requerimento de injunção que deu origem à presente acção declarativa de processo comum em que pede a condenação do R. a pagar-lhe a quantia global de 40.481,34 €, dos quais são 37.667,25 € de capital; 2.621,09 € de juros de mora; 153,00 € de taxa de justiça e 40,00 € de indemnização pelos custos de cobrança da alegada dívida. Para o efeito, alegou, em suma, que, no âmbito da sua actividade levada a cabo por um corpo de bombeiros, voluntários ou mistos, com vista à protecção de pessoas e bens, designadamente o socorro de feridos, doentes ou náufragos, prestou, durante o ano de 2023, ao R. -organismo do Ministério da Saúde responsável por coordenar o funcionamento, no território de Portugal Continental, de um Sistema Integrado de Emergência Médica, de forma a garantir aos sinistrados ou vítimas de doença súbita a pronta e correta prestação de cuidados de saúde - a seu pedido, e contra o pagamento de uma remuneração, os serviços, nomeadamente de transporte de acidentados e doentes em ambulância, melhor detalhados nas facturas que discrimina no valor total dos mencionados 37.667,25 €, correspondente ao preço dos serviços prestados, conforme tabela de preços aceite pelo R., que, apesar do vencimento, não cumpriu a sua obrigação. Citado, o R. contestou, além do mais, invocando a excepção dilatória da incompetência em razão da matéria do Juízo Local Cível de Santo Tirso, por entender que é aos Tribunais Administrativos que cabe conhecer da relação em causa entre as partes, emergente, não de declarações negociais assentes na liberdade contratual, mas antes do cumprimento de atribuições decorrentes de diplomas legais, que geram para a A., não uma retribuição pelo seu trabalho, mas sim apoios financeiros do Estado na forma de subsídios, no caso, nos termos do Protocolo por si junto, renovado em 2019, que desde 2010 constituiu o respectivo Posto de Emergência Médica (PEM). Notificada para se pronunciar quanto à mencionada excepção dilatória, a A. pugnou pela sua improcedência por defender que os serviços identificados nas facturas cujo pagamento reclama não foram prestados com ambulância Tipo B que o INEM lhe cedeu para ser operada pelo dito PEM, e a que se aplica a tabela de prémios decorrente do aludido Protocolo, mas por ambulâncias de tipologias ABSC que lhe pertencem e a que se aplica a tabela em vigor para todos os serviços de transporte de doentes que presta através das suas ambulâncias. Em sede de saneamento do processo foi proferida decisão que julgou a excepção da incompetência material totalmente improcedente pelas razões aí melhor expostas de que se destaca o trecho seguinte: “In casu, perlustrando-se o objeto dos autos, atesta-se que a Autora alega, sinteticamente, que prestou serviços de transporte de doentes ao Réu INEM extra Protocolo PEM e efetivados por meio de ambulâncias próprias, de tipologia ABSC, que foram faturados nos termos de tabela aprovada pela antedita. Em decorrência, conquanto o Réu tenha a qualidade de instituto público, alocado à administração indireta do Estado, à luz da relação material plasmada na petição inicial não é aplicável o Código dos Contratos Públicos nem outro regime especial de contratação pública. Destarte, a relação obrigacional brandida pela Autora não se subsume nos litígios elencados no art.º 4.º, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, postulando-se o decaimento da exceção de incompetência alegada”. Inconformada com esta decisão, dela interpôs recurso o R., que, a terminar as respectivas alegações, formulou as seguintes conclusões: I. “Ao INEM cabe enquanto organismo do Ministério da Saúde responsável por coordenar o funcionamento do SIEM em Portugal Continental, acionar, entre outras, ambulâncias de socorro da Requerente, enquanto elemento ativo do SIEM - nos termos conjugados do artigo 3.º n.º 1 alínea d) e n.º 2 e artigo 5.º n.º 1, todos do DL n.º 247/2007, de 27 de Junho -, quando o(s) sinistrado(s) ou vítima(s) de doença súbita se encontre em área de atuação deste corpo de bombeiros. II. o próprio Autor identifica no seu requerimento de injunção a qualidade de ente público do Réu, que não era desconhecida do Autor. III. Mais, é o próprio Autor que no seu requerimento injuntivo detalha que os serviços cuja remuneração pretende com a injunção n.º 145284/23.5YIPRT resultam de acionamento de meios de socorro pelo INEM enquanto “organismo do Ministério da Saúde responsável por coordenar o funcionamento, no território de Portugal Continental, de um Sistema Integrado de Emergência Médica, de forma a garantir aos sinistrados ou vítimas de doença súbita a pronta e correta prestação de cuidados de saúde”, o que equivale a dizer em cumprimento da missão e das atribuições que lhe foram confiadas pelo legislador (artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 34/2012 de 14 de fevereiro), agindo munida do ius imperium, atuando com vista à realização de um interesse público definido por lei. IV. Atento a causa de pedir, tal como é configurada pelo Autor no requerimento de injunção, os acionamentos em causa resultaram apenas e tão só do cabal cumprimento da missão do INEM, enquanto responsável pela coordenação do SIEM com vista à realização do interesse público de prestação pronta e correta de cuidados de saúde aos sinistrados ou vítimas de doença súbita, assegurando assim o direito à saúde, máxime proteção da vida e integridade física. V. Na relação jurídica sub judice o Autor corresponde a um ente público, que agiu como tal, que se limitou a coordenar a resposta dada a situações de emergência médica na zona de atuação do corpo de bombeiros da Associação Humanitária dos Bombeiros ..., de forma a facilitar o cumprimento pela mesma corporação da sua competência exclusiva de missão de socorro e transporte de acidentados e doentes, nos termos do artigo 3.º n.º 2 do mesmo DL n.º 247/2007. VI. O Réu atuou como atuou na relação jurídica que serve de fundamento ao pedido sub judice, tal como é configurada pelo Autor, com vista à realização de um interesse público legalmente definido, logo, litígio em causa não pode ser considerado de direito privado, mas antes de direito público. VII. Efetivamente, não existindo hoje qualquer norma que exclua do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal a relação jurídica que serve de fundamento ao pedido sub judice a sua apreciação cai, necessariamente, no âmbito da cláusula geral da alínea o) do n.º 2.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais- ou mesmo do artigo 1º n.º 1 do mesmo Estatuto-, verificados os demais pressupostos da relação jurídica administrativa. VIII. No caso em análise a jurisdição administrativa e fiscal é competente para a presente controvérsia. IX. Em face do exposto, é claro que a decisão recorrida, como aventado, violou as normas constantes dos artigos 211º n.º 1 da Constituição da República Portuguesa, artigo 1º n.º 1, 4º e 44.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e, em consequência, deve ser reformada a decisão interlocutória recorrida, julgando-se a exceção de incompetência material totalmente procedente e absolvido o Réu da instância. X. Caso assim não se entenda, ainda terá se admitir que a ter sido celebrado algum contrato de prestação de serviço (o que, não se concedendo, por mera cautela de patrocínio se admite), o Réu terá atuado nas vestes de autoridade pública, investido de poderes de ius imperium com vista à realização do interesse público. XI. Sendo o Recorrente uma entidade pública, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 1.º n.º 1 alínea d) do Código dos Contratos Públicos, as relações contratuais tipificadas no Código dos Contratos Públicos (como é o caso da prestação de serviços) sempre deveriam obedecer àquelas disposições jurídico- administrativas, pelo facto de as mesmas lhes serem imperativamente aplicadas. XII. A apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas a validade de atos pré-contratuais e interpretação, validade e execução de contratos administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública é da competência dos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal (artigo 4.º n.º 1 alínea e) do Estatuto. XIII. A violação e a errada aplicação da lei processual decorre de erro de aplicação e de interpretação da lei substantiva, concretamente do disposto no artigo 2.º n.º 1 alínea d), artigo 4.º, artigo 5.º, artigo 280.º e artigo 450.º, todos do Código dos Contratos Públicos. XIV. Em face do exposto, é claro que a decisão recorrida, como aventado, violou as normas constantes dos artigos 211º n.º 1 da Constituição da República Portuguesa, artigo 1º n.º 1, 4º e 44.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e, em consequência, deve ser reformada a decisão interlocutória recorrida, julgando-se a exceção de incompetência material totalmente procedente e absolvição o Réu da instância”. * Não foram apresentadas contra-alegações. * O recurso foi admitido como de apelação, com subida imediata, em separado e efeito meramente devolutivo. * Recebido o processo nesta Relação, proferiu-se despacho a considerar o recurso como próprio, tempestivamente interposto e admitido com o efeito e o modo de subida legalmente previstos. * Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. * II. Questões a decidir. Sendo o âmbito dos recursos delimitado pelas conclusões das alegações do recorrente – artigos 635.º, n.º 4 e 639.º, n.ºs 1 e 2 do Código de Processo Civil (CPC), aprovado pela Lei n.º 41/2013, de 26 de Junho –, ressalvadas as questões do conhecimento oficioso que ainda não tenham sido conhecidas com trânsito em julgado, a única questão que se coloca a este Tribunal é a de saber se o Juízo Local Cível de Santo Tirso, do Tribunal Judicial da Comarca do Porto, é materialmente competente para o conhecimento da presente acção. * III. Fundamentação de facto. Os factos materiais relevantes para a decisão da causa são os que decorrem do relatório supra. * IV. Fundamentação de direito. Delimitada, nos termos sobreditos sob o ponto II, a questão essencial a decidir, cumpre apreciá-la. A organização judiciária portuguesa, em obediência ao art. 209.º da Constituição da República Portuguesa (CRP), prevê no art. 29.º, n.º 1 da Lei da Organização do Sistema Judiciário (LOSJ), diferentes categorias de Tribunais, de que se destacam os Tribunais Judiciais e os Tribunais Administrativos e Fiscais, duas ordens jurisdicionais distintas, que, conforme a repartição do poder de julgar segundo o critério da natureza das matérias em causa, assim dispõem de diferentes competências jurisdicionais em razão da matéria, residual para os primeiros no confronto com os segundos, nos termos dos arts. 64.º do CPC e 40.º, n.º 1 da LOSJ. Como salientam António Santos Abrantes Geraldes, Paulo Pimenta e Luís Pires de Sousa, no plano das diferentes ordens de jurisdições são justamente as questões não atribuídas à ordem dos Tribunais Administrativos e Fiscais que os Tribunais Judiciais abarcam na sua competência (in “Código de Processo Civil Anotado, Vol. I, Parte Geral e Processo de Declaração”, Almedina, pág. 92). Acresce que, conforme é entendimento jurisprudencial e doutrinário pacífico, a competência material do Tribunal afere-se pelo pedido efetuado e pela causa de pedir, e, portanto, como se escreveu no Acórdão do Tribunal dos Conflitos de 1/10/2015 “… a competência material dum tribunal constitui um pressuposto processual, sendo aferida pela questão ou questões que o A coloca na respectiva petição inicial e pelo pedido formulado, conforme ensina Manuel de Andrade. E nesta lógica, a apreciação da competência dum tribunal tem de resolver-se face aos termos em que a acção é proposta, aferindo-se portanto pelo “quid disputatum”, ou seja pelo pedido do A e respectiva causa de pedir, sendo irrelevantes as qualificações jurídicas alegadas pelas partes ou qualquer juízo de prognose que possa fazer-se quanto à viabilidade ou inviabilidade da pretensão formulada pelo Autor. Foi também neste sentido que se firmou a jurisprudência, podendo ver-se o acórdão do STJ de 14/5/2009, www.dgsi.pt, de cujo sumário se conclui que “a competência material do tribunal afere-se pelos termos em que a acção é proposta e pela forma como se estrutura o pedido e os respectivos fundamentos. Daí que para se determinar a competência material do tribunal haja apenas que atender aos factos articulados pelo autor na petição inicial e à pretensão jurídica por ele apresentada, ou seja à causa de pedir invocada e aos pedidos formulados”. Será portanto a partir da análise da forma como a causa se mostra estruturada na petição inicial que deveremos decidir da questão de saber qual é a jurisdição competente para o seu conhecimento” (in www.dgsi.pt n.º convencional JSTA00069359). No mesmo sentido, o Acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães de 8/10/2015 esclarece ainda que “…a apreciação de tal pressuposto processual (tal como os demais) é feita tendo por base a forma como o autor configura a sua ação, na sua dupla vertente do pedido e da causa de pedir, tendo-se ainda em conta as demais circunstâncias disponíveis pelo tribunal que relevem sobre a exata configuração da causa. Em suma, para decidir qual das diversas normas definidoras dos critérios que presidem à distribuição do poder de julgar entre os diferentes tribunais, deve olhar-se aos termos em que a ação foi posta – seja quanto aos seus elementos objetivos seja quanto aos seus elementos subjetivos. A competência do tribunal não depende, pois, da legitimidade das partes nem da procedência da ação. É ponto a resolver de acordo com a identidade das partes e com os termos da pretensão do autor (compreendidos aí os respetivos fundamentos), não importando averiguar quais deviam ser as partes e os termos dessa pretensão. Como assim, será em função do modo como a causa é delineada na petição inicial, e não pela controvérsia que venha a resultar da ação e da defesa, que a competência do tribunal se averigua” (in jurisprudência.csm.org.pt/ecli). Comecemos, pois, pela competência abstrata dos Tribunais Administrativos e Fiscais determinada - quer pela CRP, no seu art. 212.º, n.º 3, quer pela LOSJ, no seu art. 144.º, n.º 1, quer ainda pelo Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), aprovada pela Lei n.º 13/2002 de 19/02, no seu n.º 1 - em função do respectivo objecto que os indicados preceitos legais circunscrevem aos litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais nos termos densificados no art. 4.º deste último diploma legal, através de uma enunciação positiva (n.ºs 1 e 2) e negativa (n.ºs 3 e 4). Entre as matérias que expressamente são atribuídas à competência dos Tribunais Administrativos conta-se a validade de atos pré-contratuais e interpretação, validade e execução de contratos administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes (art. 4.º, n.º 1, al. e) do ETAF). Vejamos, pois, se a situação trazida aos autos cumpre algum dos critérios de atribuição da competência material aos Tribunais Administrativos, mormente o acabado de enunciar, para o que interessa saber do enquadramento jurídico das partes e dos termos da relação que estabeleceram. O Instituto Nacional de Emergência Médica, I.P. (INEM), aqui Recorrente, é um instituto público integrado na administração indirecta do Estado que, de acordo com o art. 1.º, n.ºs 1 e 2 do DL n.º 34/2012 de 14/2, alterado pelo DL n.º 19/2023 de 22/03, prossegue as atribuições do Ministério da Saúde, sob superintendência e tutela do respectivo ministro. A respeito dos institutos públicos, Mário Aroso de Almeida salienta que “são pessoas colectivas de direito público de tipo institucional, dotadas de personalidade jurídica própria e de uma estrutura interna hierarquizada, que são criadas pelo Estado, por uma Região Autónoma ou por uma autarquia local para prosseguirem interesses que em princípio caberia prosseguir directamente à entidade que os criou, mas que se entendeu colocar a cargo de entidades de menor dimensão. (…) A existência dos institutos públicos resulta de um fenómeno de devolução de poderes, na medida em que eles são criados para prosseguirem interesses públicos (atribuições) que caberia à entidade que os criou prosseguir directamente através dos seus próprios órgãos e serviços, mas que se optou por atribuir a entidades de menor dimensão por se entender que a eficaz e eficiente prossecução de certos tipos de interesses públicos não se compadece com o peso burocrático da organização interna das entidades públicas mais pesadas como é o Estado” (in “Teoria Geral do Direito Administrativo”, 10.ª Edição revista e ampliada, Almedina, pág. 98). Por sua vez, a A./Recorrida, na qualidade de Associação Humanitária de Bombeiros Voluntários, é uma pessoa colectiva sem fins lucrativos que tem como escopo principal a protecção de pessoas e bens, designadamente o socorro de feridos, doentes ou náufragos, e a extinção de incêndios, detendo e mantendo em actividade, para o efeito, um corpo de bombeiros voluntários ou misto, com observância do definido no regime jurídico dos corpos de bombeiros (art. 2.º da Lei n.º 32/2007 de 13/08 – Regime Jurídico das Associações Humanitárias de Bombeiros). Neste contexto, uma das missões das corporações de bombeiros é justamente o socorro e transporte de acidentados e doentes, incluindo a urgência pré-hospitalar, no âmbito do sistema integrado de emergência médica -SIEM - (art. 3.º, n.º 1, al. d) do DL n.º 247/2007 de 27/06, alterado pelos DL n.º 248/2012 de 21/11 e DL n.º 103/2018 de 29/11– Regime Jurídico aplicável à constituição, organização, funcionamento e extinção dos corpos de bombeiros, no território continental). Note-se que, sendo, nos termos do art. 158.º do Código Administrativo, uma pessoa colectiva de utilidade pública administrativa, a A./Recorrida “é uma entidade privada que não tem a seu cargo o exercício da função administrativa, mas se limita a desenvolver uma actividade de natureza privada que, por ser desenvolvida em benefício da comunidade numa área de relevo social, o Estado reconhece como sendo de utilidade pública…” (Mário Aroso de Almeida, in loc. cit., pág. 25, e, sobre o assunto com interesse Pedro António Pimenta da Costa Gonçalves, in “Entidades Privadas com Poderes Públicos”, Almedina, 2005, pág. 521). Por sua vez, a relação entre estas duas entidades, o INEM e Associação Humanitária dos Bombeiros Voluntários ..., consistiu na prestação por esta - no âmbito da sua actividade enquanto associação humanitária de bombeiros -, e a pedido daquele - enquanto organismo do Ministério da Saúde responsável por coordenar o funcionamento, no território de Portugal Continental, de um Sistema Integrado de Emergência Médica, de forma a garantir aos sinistrados ou vítimas de doença súbita a pronta e correta prestação de cuidados de saúde - de serviços de transporte de acidentados e doentes em ambulância, mediante o pagamento do preço correspondente conforme tabela de preços aceite pelo Recorrente. Dos termos da causa assim definidos, colhe-se que a relação entre as partes emerge de declarações de vontade de ambas, no sentido de o Recorrente solicitar à Recorrida serviços de transporte de doentes em ambulância e de esta se oferecer para prestar tais serviços por um preço que aquele aceitou pagar. Temos, portanto, declarações de vontade de uma e outra parte “de conteúdo opostos, mas convergentes, ajustando-se na sua comum pretensão de produzir resultado jurídico unitário, embora com um significado para cada parte (Carlos Alberto da Mota Pinto, in “Teoria Geral do Direito Civil”, 3.ª Edição Actualizada, Coimbra Editora, Lda., pág. 387), o que não é mais nem menos do que um negócio jurídico bilateral, ou seja um contrato. Se assim é, impõe-se perguntar se este contrato pode ser qualificado de contrato administrativo, o que depende do preenchimento dos denominados factores ou critérios de administratividade. Sobre o assunto, Fernanda Paula Oliveira e José Eduardo Figueiredo Dias começam por esclarecer que, vencida a resistência inicial à autonomização do contrato administrativo enquanto figura contratual específica, acabou por surgir “a teoria dos contratos administrativos, figura dotada de um regime jurídico próprio, diferente do aplicável aos contratos civis celebrados pela Administração e com sujeição dos respectivos litígios aos tribunais administrativos. O reconhecimento da capacidade da Administração Pública se vincular por contrato não significava que o celebrasse nos mesmos termos que os privados o faziam; pelo contrário, procedeu-se à autonomização da figura do contrato administrativo pelo facto de se reconhecer uma disparidade relacional entre as partes, que permitia que a Administração detivesse prerrogativas que a legitimavam a afastar-se do acordado, desde que o interesse público assim o exigisse. O contrato administrativo estaria, assim, sujeito a um regime exorbitante face aos contratos de direito privado celebrados pela Administração. Passou a entender-se, desde o início do século XX, que a figura jurídica do contrato, desde que sofresse algumas adaptações, poderia constituir um instrumento de acção administrativa, em especial nos domínios onde a Administração procurava uma colaboração dos particulares para a realização dos interesses público. (…) Actualmente já não há qualquer dúvida sobre a legitimidade e as vantagens que resultam da possibilidade de o Estado e demais entes administrativos celebrarem contratos que, apesar de representarem em parte uma limitação da sua soberania, não deixam de garantir…certos poderes aos entes administrativos. O que particulariza estes contratos é, precisamente, a autoridade administrativa e a inerente obrigação de prossecução do interesse público …É, precisamente, o facto de os contratos administrativos se encontrarem votados à prossecução do interesse público que justifica a concessão e o reconhecimento de poderes de autoridade ao ente público, contrariamente ao que sucede no âmbito dos contratos de direito privado. Deste modo, o contrato é convertido numa forma de exercício do poder administrativo, ao lado do acto e do regulamento” (in “Noções Fundamentais de Direito Administrativo”, 5.ª Edição, Almedina, págs. 285/6). E sobre a noção de contrato administrativo, os mesmos autores dão conta de que, “Antes da entrada em vigor do CCP, a noção de contrato administrativo encontrava-se plasmada no artigo 178.º, n.º1, do anterior CPA, que o definia como o acordo de vontades pelo qual é constituída, modificada ou extinta uma relação jurídica administrativa. (…) Com a entrada em vigor do Código dos Contratos Públicos, o legislador, embora não tivesse apresentado uma definição de contrato administrativo, identificou no n.º 6 do artigo 1.º (hoje no n.º 1 do artigo 280º), factores de administratividade, isto é, características que conferem a um determinado contrato natureza de contrato administrativo” (in loc. cit., pág. 290). Sobre o assunto, Mário Aroso de Almeida diz-nos que “São cinco as categorias de situações contratuais a que, nas quatro alíneas do n.º 1 do artigo 280.º, o CCP faz corresponder a qualificação de contrato administrativo. Essas cinco categorias podem ser reconduzidas a três grandes grupos. a) O primeiro grupo corresponde aos contratos administrativos por natureza, que não pode deixar de entender-se que estão submetidos a um regime de Direito Administrativo, em razão da natureza pública do seu objecto ou do seu fim. Pode dizer-se que integram este grupo os contratos a que se referem as alíneas b), c) e d) do n.º 1 do artigo 280.º do CCP. b) O segundo grupo corresponde aos tipos contratuais que, ainda que não sejam contratos administrativos por natureza, a própria lei diretamente qualifica como administrativos, submetendo-os a um regime substantivo de direito público (cfr. artigo 280.º, n.º 1, alínea a), do CCP). Integram este grupo (i) os contratos administrativos típicos previstos no Título II da Parte III do CCP e (ii) os demais contratos administrativos típicos ou nominados previstos em legislação avulsa. c) O terceiro grupo corresponde ao contratos administrativos atípicos que poderiam ser contratos de direito privado (os chamados contratos administrativos com objecto passível de contrato de direito privado): trata-se de contratos que, não sendo administrativos por natureza, a lei também não qualifica como administrativos, mas que são administrativos por qualificação das partes, na medida em que a lei admite que as próprias partes, desde que uma delas seja um contraente público, os qualifiquem como administrativos ou os submetam a um regime substantivo de direito público (cfr. artigo 280.º, n.º1, alínea a), e artigos 3.º, n.º1, al. b), e 8.º do CCP)” – loc. cit. pág. 584. Concretamente em relação ao INEM, as suas atribuições, ou seja os interesses públicos que prossegue, estão, a par da sua missão, delimitadas no art. 3.º do DL n.º 34/2012 de 14/2, cujo corpo, sob a epígrafe “Missão e atribuições”, tem o seguinte teor: “1 - O INEM, I. P., tem por missão definir, organizar, coordenar, participar e avaliar as actividades e o funcionamento de um Sistema Integrado de Emergência Médica (SIEM) de forma a garantir aos sinistrados ou vítimas de doença súbita a pronta e correcta prestação de cuidados de saúde. 2 - São atribuições do INEM, I. P., definir, organizar e coordenar as actividades e o funcionamento do SIEM, assegurando a sua articulação com os serviços de urgência e ou emergência nos estabelecimentos de saúde, no que respeita a: a) Prestação de cuidados de emergência médica em ambiente pré-hospitalar, nas suas vertentes medicalizados e não medicalizados, e respectiva articulação com os serviços de urgência/emergência; b) Referenciação e transporte de urgência/emergência; c) Recepção hospitalar e tratamento urgente/emergente; d) Formação em emergência médica; e) Planeamento civil e prevenção; f) Rede de telecomunicações de emergência. 3 - São, também, atribuições do INEM, I. P.: a) Coordenar no Ministério da Saúde as actividades conducentes à definição de políticas nos domínios da emergência médica e do transporte de urgência e ou emergência; b) Assegurar o atendimento, triagem, aconselhamento das chamadas que lhe sejam encaminhadas pelo número telefónico de emergência e accionamento dos meios de emergência médica apropriados; c) Assegurar a prestação de cuidados de emergência médica em ambiente pré-hospitalar e providenciar o transporte para as unidades de saúde adequadas; d) Promover a resposta integrada ao doente urgente/emergente; e) Promover a correcta referenciação do doente urgente/emergente; f) Promover a adequação do transporte inter-hospitalar do doente urgente/emergente; g) Colaborar com a Direcção-Geral da Saúde (DGS) na elaboração de normas de orientação clínica relativas à actividade de emergência médica; h) Definir, planear, coordenar e certificar a formação em emergência médica dos elementos do SIEM, incluindo dos estabelecimentos, instituições e serviços do Serviço Nacional de Saúde (SNS); i) Colaborar na elaboração dos planos de emergência/catástrofe com as Administrações Regionais de Saúde, com a DGS e com a Autoridade Nacional de Protecção Civil, no âmbito das respectivas leis reguladoras; j) Orientar a actuação coordenada dos agentes de saúde nas situações de catástrofe ou calamidade, integrando a organização definida em planos de emergência/catástrofe, sem prejuízo das atribuições de outras entidades; l) Desenvolver acções de sensibilização e informação dos cidadãos no que respeita ao SIEM; m) Definir os critérios e requisitos necessários ao exercício da actividade de transporte de doentes, incluindo os dos respectivos veículos, e proceder ao licenciamento desta actividade e dos veículos a ela afectos; n) Fiscalizar a actividade de transporte de doentes, sem prejuízo da competência sancionatória atribuída a outros organismos; o) Homologar os curricula dos cursos ou estágios que versem sobre emergência médica; p) Assegurar a representação internacional, no domínio das suas competências e atribuições específicas e promover a cooperação com as comunidades lusófonas, sem prejuízo das competências próprias do Ministério dos Negócios Estrangeiros, sob coordenação da DGS, enquanto entidade responsável pela coordenação da actividade do Ministério da Saúde no domínio das relações internacionais; q) Contribuir, em articulação com a DGS, para a definição e actualização das políticas de planeamento civil de emergência na área da saúde”. De entre as apontadas atribuições legais do INEM surpreende-se as que se prendem com o transporte de doentes, especialmente o transporte de doentes urgentes/emergentes, como seja: - a referenciação e transporte de urgência/emergência (n.º 2, al. b)); - assegurar o atendimento, triagem, aconselhamento das chamadas que lhe sejam encaminhadas pelo número telefónico de emergência e acionamento dos meios de emergência médica apropriados (n.º 3, al. b)); - assegurar a prestação de cuidados de emergência médica em ambiente pré-hospitalar e providenciar o transporte para as unidades de saúde adequadas (n.º 3, c)), e - promover a adequação do transporte inter-hospitalar do doente urgente/emergente (n.º 3, al. f)). Do mesmo passo, definir, organizar e coordenar as actividades e o funcionamento do SIEM, Sistema Integrado de Emergência Médica, assume particular relevância enquanto atribuição do INEM, cuja missão é justamente a de definir, organizar, participar e avaliar as actividades e o funcionamento do SIEM em ordem a prestar assistência a vítimas de acidentes ou doença súbita e a, como também é sua atribuição, promover a resposta integrada ao doente urgente/emergente (n.º 3, al. d)) e promover a correcta referenciação do doente urgente/emergente (n.º 3, al. e)). Este objectivo foi, de resto, a razão da criação dos Centros de Orientação de Doentes Urgentes (CODU) em cujo despacho de regulamentação se pode ler “Para o desempenho das suas atribuições de assegurar o atendimento, triagem, aconselhamento das chamadas que lhe sejam encaminhadas pelo número europeu de emergência (112) e o acionamento dos meios de emergência médica apropriados a cada situação, assim como para promover a correta referenciação dos doentes urgentes e ou emergentes, que constituem atribuições do Instituto Nacional de Emergência Médica, I. P. (INEM), segundo o Decreto-Lei n.º 34/2012, de 14 de fevereiro, para além dos meios de emergência médica, o INEM, I. P., dispõe também de Centros de Orientação de Doentes Urgentes (CODU), cuja missão e atividade são centrais em todo o SIEM e que são regulados no presente despacho. Assim, determina-se: 1 - O Centro de Orientação de Doentes Urgentes é uma estrutura de coordenação operacional centralizada de toda a atividade do Sistema Integrado de Emergência Médica (SIEM). 2 - São atribuições do Centro de Orientação de Doentes Urgentes (CODU): a) Garantir a triagem médica de todas as chamadas de emergência da área da Saúde, que lhe são encaminhadas pelo número europeu de emergência (112); b) Realizar a triagem médica segundo algoritmos de decisão definidos pelo INEM, I. P., com base na melhor evidência científica e validada por peritos; c) Realizar, após triagem, o acionamento dos meios de emergência médica considerados necessários e adequados para cada situação; d) Realizar o aconselhamento médico de situações de urgência e emergência e a transferência das chamadas consideradas não urgentes para outros intervenientes do Sistema Nacional de Saúde, nomeadamente para o call center da Saúde («Linha Saúde 24»); e) Realizar o atendimento telefónico permanente do Centro de Informação Antivenenos (CIAV), prestando em tempo útil as informações necessárias e adequadas a profissionais de saúde ou ao público em geral, visando uma abordagem correta e eficaz a vítimas de intoxicação e ou envenenamento; f) Coordenar a decisão sobre a referenciação primária e secundária de todos os doentes urgentes e ou emergentes na rede nacional de Serviços de Urgência e ou Cuidados Intensivos, em particular a referenciação das Vias Verdes”. No Despacho n.º 10109/2014, de 6/08 pode ler-se que “…para o desempenho das suas atribuições, o Instituto Nacional de Emergência Médica, I. P. (INEM) dispõe, para além dos meios já definidos nos Despachos n.º 1393/2013, de 23 de janeiro, e n.º 5561/2014, de 23 de abril, de AEM e MEM, de Unidades Móveis de Intervenção Psicológica de Emergência (UMIPE), do Serviço de Transporte regional do Doente Crítico (TrDC) e do Serviço de Helicópteros de Emergência Médica (SHEM). Para além destes, o INEM dispõe ainda de ambulâncias de socorro sedeadas em entidades, que são agentes de proteção civil e ou elementos do SIEM. Estes meios são regulados e financiados por acordo homologado pelos membros do Governo da tutela, podendo constituir-se como Posto de Emergência Médica ou Posto Reserva. Todos os meios atuam na total dependência direta dos Centros de Orientação de Doentes Urgentes (CODU) do INEM, tal como as VMER e as SIV, constituindo uma rede complementar e sinérgica de viaturas de emergência médica” Nessa linha, determina o mesmo despacho que “Para além dos definidos nos Despachos n.º 1393/2013 de 23/01 (ambulância de transporte inter-hospitalar pedriático) e n.º 5561/2014 de 23/04 (meios de emergência pré-hospitalares se suporte avançado e imediato de vida do INEM), são meios de emergência médica do INEM: a) Ambulância de Emergência Médica (AEM), anteriormente designada por ambulância de suporte básica de vida (SBV): integra uma equipa de dois Técnicos de Emergência, e tem como missão a deslocação rápida de uma equipa de emergência médica pré-hospitalar ao local da ocorrência, a estabilização clínica das vítimas de acidente ou de doença súbita e das grávidas, bem como o transporte acompanhado para o serviço de urgência adequado ao estado clínico, dispondo de equipamento diverso de avaliação, reanimação e estabilização clínica indispensável ao cumprimento dos algoritmos definidos pelo INEM e aprovados pela Ordem dos Médicos; b) Motociclo de emergência médica (MEM): tripulado por um Técnico de Emergência, tem como missão a sua deslocação rápida ao local da ocorrência, com vista à avaliação e estabilização clínica inicial das vítimas de acidente ou de doença súbita e das grávidas e eventual preparação para o transporte. O MEM auxilia ainda outras equipas e procede à triagem primária em situações excecionais; c) Ambulâncias de Socorro (AS): cuja missão é assegurar a deslocação rápida de uma tripulação com formação em técnicas de emergência médica no mínimo tempo possível, em complementaridade e articulação com os outros meios de emergência médica pré-hospitalar, e o eventual transporte para a unidade de saúde mais adequada ao estado clínico da vítima; d) Unidade Móvel de Intervenção Psicológica de Emergência (UMIPE), cuja missão é intervir no local da ocorrência com vítimas e familiares em situações potencialmente traumáticas, como acidentes de viação e outros, mortes inesperadas ou traumáticas, abuso ou violação física ou sexual, em emergências psicológicas e psiquiátricas com necessidade de negociar aceitação de ajuda, e ou situações que envolvam crianças ou outros dependentes, entre outras; e) Transporte regional do Doente Crítico (TrDC): cuja missão é assegurar o transporte secundário (inter-hospitalar) do doente crítico adulto agudo, apoiando as unidades do SNS que necessitem, em complementaridade e articulação com os meios decorrentes das unidades do SNS, nomeadamente dos Serviços de Urgência e Unidades de Cuidados Intensivos; f) Serviço de Helitransporte de Emergência Médica (SHEM): cuja missão é o transporte rápido de uma equipa médica ao local da ocorrência, tendo por objetivo a estabilização pré-hospitalar e o respetivo acompanhamento e transporte à unidade hospitalar, bem como o suporte no tratamento e transporte secundário do doente crítico em complementaridade com o TrDC”. Outrossim, estabelece que “As ambulâncias de socorro estão fixadas em Postos de Emergência Médica (PEM) e Postos Reserva (PR) operados por entidades agentes de proteção civil e ou por elementos do SIEM, sendo tripuladas por elementos pertencentes às respetivas entidades, com formação específica em técnicas de emergência médica pré-hospitalar, definida e certificada pelo INEM” (ponto 2) e que “Os Postos de Emergência Médica e Postos Reserva são regulados e financiados nos termos definidos por acordo entre o INEM, a Autoridade Nacional da Proteção Civil (ANPC) e representantes das entidades parceiros do SIEM, homologado pelos Ministérios das respetivas tutelas, constituindo-se através de protocolo de colaboração entre o INEM, e as referidas entidades operadoras” (ponto 3). Em todo o caso, o transporte de doentes é regulado como actividade relevante na prestação dos cuidados de saúde, o que sucede através do DL n.º 38/92 de 28/03, alterado pelo DL n.º 24/2023 de 6/04, e objecto do Regulamento do Transporte de Doentes, aprovado pela Portaria n.º 260/2014 de 15/12, que se aplica ao transporte de doentes urgentes e emergentes, e ao transporte de doentes não urgentes, efectuado por via terrestre (art. 1.º). Para uma melhor compreensão da distinção entre um e outro tipo de transporte transcreve-se deste Regulamento os artigos que adrede se consideram pertinentes: Artigo 2.º Definições Para efeitos do presente Regulamento entende-se por: a) «Doente»: pessoa que, no âmbito da prestação de cuidados de saúde, requer, durante o transporte, recursos humanos, veículo e equipamento adequados ao seu estado ou condição; b) «Doente emergente»: doente que apresenta situação clínica com risco instalado, ou iminente, de falência de funções vitais; c) «Doente urgente»: doente que apresenta situação clínica com potencial de falência de funções vitais; d) «Ambulância»: veículo tripulado por, no mínimo, dois elementos habilitados para a prestação de cuidados, e destinado ao transporte de, pelo menos, um doente em maca; e) «Veículo dedicado ao transporte de doentes» (VDTD): veículo ligeiro, destinado ao transporte de doentes cuja situação clínica não impõe, previsivelmente, a necessidade de cuidados de saúde durante o transporte. Artigo 3.º Tipos de ambulâncias 1. As ambulâncias podem ser dos seguintes tipos: a) Tipo A: ambulância de transporte de doentes - é uma ambulância concebida e equipada para o transporte de doentes cuja situação clínica não faz prever risco instalado, ou iminente, de falência de funções vitais, que podem ser dos seguintes tipos: i) Tipo A1: ambulância de transporte individual - destinada ao transporte de um doente em maca, banco ou cadeira de rodas, e de um acompanhante; ii) Tipo A2: ambulância de transporte múltiplo - destinada ao transporte de um ou mais doentes em maca (s), banco (s) e/ou cadeira (s) de rodas, e do (s) seu (s) acompanhante (s). b) Tipo B: ambulância de emergência - é uma ambulância concebida e equipada para o transporte e prestação de cuidados de emergência médica a doentes urgentes e emergentes; c) Tipo C: ambulância de cuidados intensivos - é uma ambulância concebida e equipada para o transporte não urgente com prestação de cuidados de suporte avançado de vida a doentes cuja sobrevivência, por disfunção ou falência profunda de um ou mais órgãos ou sistemas, depende de meios avançados de monitorização e terapêutica. 2. As características das viaturas, o número e formação dos respetivos tripulantes, bem como o equipamento que utilizam, variam em função da classificação prevista no n.º 1. 3. As ambulâncias têm de estar afetas exclusivamente à atividade de transporte de doentes. 4. Excetuam-se do disposto no número anterior as situações de afetação de ambulâncias a atividades realizadas pela Cruz Vermelha Portuguesa e pelos Corpos de Bombeiros no âmbito do Sistema Integrado de Operações de Proteção e Socorro. 5. As Ambulâncias de emergência têm de estar afetas exclusivamente à atividade de transporte de doentes urgentes e emergentes. 6. As ambulâncias do Tipo B podem atuar como ambulâncias do Tipo C, desde que estejam dotadas dos recursos humanos e meios técnicos necessários para o efeito. Artigo 5.º Veículos utilizados na atividade de transporte de doentes 1. Na atividade de transporte de doentes urgentes e emergentes só podem ser utilizadas ambulâncias do Tipo B. 2. Na atividade de transporte de doentes não urgentes só podem ser utilizados os seguintes tipos de veículos: a) Ambulâncias do Tipo A e do Tipo C; b) Veículos dedicados ao transporte de doentes (VDTD). 3. Sem prejuízo do disposto nos números anteriores, pode haver recurso a outro tipo de transporte, com parecer clínico devidamente fundamentado e mediante autorização especial dos órgãos de gestão dos estabelecimentos do Serviço Nacional de Saúde requisitantes. Transporte de doentes urgentes e emergentes Artigo 7.º Coordenação da atividade O transporte de doentes urgentes e emergentes realiza-se na dependência direta do Centro de Orientação de Doentes Urgentes (CODU) do INEM, no âmbito do Sistema Integrado de Emergência Médica. Artigo 8.º Ambulância de Emergência Médica do INEM 1. A Ambulância de Emergência Médica (AEM) do INEM é uma ambulância do Tipo B, destinada à estabilização e transporte de doentes urgentes e emergentes, e que atua na dependência direta do INEM. 2. A sua tripulação: a) É composta por, pelo menos, dois profissionais de emergência (técnicos de emergência, enfermeiros, e/ou médicos) com formação adequada ao tipo de suporte e cuidados de emergência médica necessários; b) Possui capacidade para aplicação de medidas de Suporte Básico de Vida (SBV), Suporte Imediato de Vida (SIV) e Suporte Avançado de Vida (SAV), através de profissionais com formação específica e atuação protocolada, sob controlo médico e supervisão clínica da estrutura profissional do INEM. Artigo 9.º Ambulância de Emergência Médica em Posto de Emergência Médica e em Posto de Reserva 1. A atividade de transporte de doentes urgentes e emergentes pode ser realizada por entidades com as quais o INEM tenha celebrado protocolo específico para o efeito, em estrita obediência aos termos acordados, assim se constituindo em: a) Postos de Emergência Médica (PEM): que operam com recurso a ambulâncias do Tipo B, propriedade do INEM, e cedidas às entidades que celebraram o referido acordo; b) Postos de Reserva (PR): que operam com recurso a ambulâncias do Tipo B, propriedade das entidades que celebraram o referido acordo. 2. Cabe ao INEM garantir a realização das ações de formação necessárias ao exercício da atividade de transporte de doentes urgentes e emergentes, por parte dos tripulantes das ambulâncias dos postos PEM e PR, podendo recorrer a entidades formadoras certificadas para o efeito. Transporte de doentes não urgentes Artigo 11.º Autorização 1. O exercício da atividade de transporte de doentes não urgentes depende de autorização do Ministério da Saúde, nos termos do Decreto-Lei n.º 38/92, de 28 de março, mediante a concessão de alvará, sem prejuízo das isenções estabelecidas por lei. Da leitura dos preceitos que vimos de citar resulta que no transporte de doentes urgentes e emergentes só podem ser utilizadas ambulâncias do Tipo B (arts. 3.º, n.º 1, al. b) e 5.º, n.º 1), e que a respectiva actividade, realizando-se sempre na dependência directa do Centro de Orientação de Doentes Urgentes (CODU) do INEM, no âmbito do Sistema Integrado de Emergência Médica (art. 7.º), pode ser realizada pelo próprio INEM (art. 8.º, n.º 1) ou por entidades com as quais o INEM tenha celebrado protocolo específico para o efeito, que assim se constituem em Postos de Emergência Médica (PEM) que operam com ambulâncias do Tipo B, propriedade do INEM e cedida à entidade que celebra o referido acordo (art. 9.º, n.º 1, al. a)), ou em Postos de Reserva (PR) que operam com recurso a ambulâncias do Tipo B, propriedade desta entidade (art. 9.º, n.º 1, al. b)). Um e outro caso, PEM e PR, são financiados, como se viu, nos termos definidos por acordo entre o INEM, a Autoridade Nacional da Proteção Civil (ANPC) e representantes das entidades parceiros do SIEM, homologado pelos Ministérios das respetivas tutelas, constituindo-se através de protocolo de colaboração entre o INEM e as referidas entidades operadoras (ponto 3 do Despacho n.º 10109/2014). Por outro lado, no transporte de doentes não urgentes, que também depende de autorização do Ministério da Saúde nos termos do DL n.º 38/92 de 28/03 (art. 11.º, n.º 1), também podem ser utilizadas, além dos VDTD, ambulâncias, mas do Tipo A e do Tipo C (art. 5.º, n.º 2, al. a) e b)). Cabendo ao INEM a instrução e a decisão dos processos de concessão de alvará e de vistorias, bem como a emissão dos respectivos certificados (art. 11.º, n.ºs 1 e 2) e a realização de auditorias às entidades envolvidas sobre o cumprimento dos requisitos legais inerentes ao exercício da actividade e a respectiva qualificação e desempenhos técnicos (arts. 11.º e ss.), neste caso de doentes não urgentes, o transporte não se realiza na dependência directa do INEM. Em todo o caso, em matéria de preços o art. 10.º, n.º 1 do DL n.º 38/92 estipula que as tabelas de preços aplicáveis ao transporte de doentes são aprovadas por portaria do Ministro da Saúde. Da extensa exposição das normas jurídicas que regulam o transporte de doentes e a actividade do Recorrente e da Recorrida nesse domínio, é forçoso concluir pela distinção entre transporte de doentes urgentes/emergentes e doentes não urgentes, o primeiro, ao contrário do segundo, na exclusiva dependência directa do INEM. Os dados de que dispomos não permitem saber se, na situação em apreço, os alegados serviços se referem a transportes urgentes/emergentes ou a transportes não urgentes. Como quer que seja, ao solicitar à Recorrida o transporte de doentes, sejam eles urgentes ou não urgentes (note-se que nesta categoria se incluem doentes em cuidados intensivos – cfr. arts. 5.º, n.º 2, al. a) e 3.º, n.º 1, al. c) da Portaria n.º 260/2014 de 15/12 -, o Estado, através do INEM, conferiu-lhe o exercício de uma função de natureza pública que era sua, o que se enquadra no âmbito da categoria de contratos previstos na al. c) do art. 280.º do CCP como contratos administrativos. Na realidade, recorrendo, uma vez mais, às palavras de Mário Aroso de Almeida, “através dela [da categoria de contratos previstos na al. c) do art. 280.º do CCP], se pretende dar expressão a uma categoria de contratos administrativos por natureza, em razão da natureza pública do seu objecto, que envolve a disposição de bens públicos ou implica a realização, pelo contraente privado, de actividades de natureza pública, por contraposição a contratos como os de empreitada de obras públicas ou de locação e aquisição de bens ou se aquisição de serviços, que se caracterizam por ser, todas elas, objecto de contratos de direito privado, na medida em que se dirigem à realização, pelo contraente privado, de actividades de natureza privada, ainda que dirigidas à obtenção, pelo contraente público, de utilidades em princípio necessárias à prossecução dos seus fins” (loc. cit. pág. 586). De todo o modo, a entender-se, no caso de transporte de doentes não urgentes, que não se trata do exercício de uma actividade de natureza pública, é inevitável reconhecer a sua utilidade pública, e, portanto, que, à luz do citado art. 280.º, n.º 1, al. a) e do art. 450.º do CCP, aquele transporte de doentes não urgentes solicitado pelo INEM a associações humanitárias de bombeiros sempre será o que este preceito legal apelida de aquisição de serviços, qualificado pelo próprio CCP como contrato administrativo (cfr. Tít. II da Parte III). E este mesmo autor explica a razão: “Deve (…) entender-se que os contratos que sejam celebrados para fins de imediata utilidade pública, no exercício da função administrativa, revestem a natureza de contratos administrativos. E, portanto, que é dentro deste condicionalismo que as entidades públicas deverão exercer o poder de qualificação de contratos que a alínea a) do n.º 1 do art. 280.º do CPP lhe confere. (…) a) Se o contrato for celebrado no puro propósito de obter receita e, portanto, ao serviço de uma causa-função meramente instrumental em relação ao fim da satisfação das necessidades públicas a cargo da entidade, o contrato será um contrato de direito privado… b) A entidade pública já deverá qualificar o contrato como administrativo se o celebrar para um fim de imediata utilidade pública, e, portanto, ao serviços de uma causa-função directamente dirigida ao fim da satisfação das necessidades públicas que tem a seu cargo, na medida em que será o objectivo da eficiente prossecução da satisfação dessas necessidade que, nesse caso, justificará que ela se assegure a titularidade, no âmbito da relação contratual, das prerrogativas que decorrem de tal qualificação. A nosso ver, deve, pois, entender-se que, dentro do muito reduzido universo do contratos celebrados por entidades públicas que a lei não qualifica logo à partida como administrativos, elas só poderão qualificar como administrativos, ao abrigo da previsão da alínea a) do n.º 1 do artigo 280.º, os contratos que, de outro modo, seriam contratos de direito privado, na medida em que visem, através desses contratos, a “prossecução de interesses públicos em termos tais que estes têm necessariamente que prevalecer sobre os interesses privados com eles eventualmente conflituantes”, para o que necessitam de ser submetidos ao regime do contrato administrativo” (in loc. cit., págs. 592 e ss.). A serem doentes não urgentes os transportados pela Recorrida a pedido do Recorrente, nem por isso deixou de haver a satisfação de uma necessidade pública que justifica o recurso ao contrato administrativo denominado de aquisição de serviços pelo art. 450.º do CCP. Jorge Andrade da Silva, em anotação a este preceito legal, salienta mesmo que “Segundo o artigo 1154.º do CC, o contrato de prestação de serviço é aquele em que uma das partes se obriga a proporcionar à outra certo resultado do seu trabalho intelectual ou manual, com ou sem retribuição. Se pode dizer-se que há manifesta correspondência entre estes dois contratos, também é evidente que não existe entre eles total identidade. Desde logo porque, para além da natureza pública de um dos contratantes, no contrato de aquisição de serviços a existência de um preço é essencial, o que não sucede no contrato civil de prestação de serviço” (in “Código dos Contratos Públicos, Comentado e Anotado”, 12.º Edição Revista e Atualizada, Almedina, pág. 1266). No caso sub iudice esta característica está presente. Verdade que em tudo quanto não estiver regulado no CCP ou em lei especial, ou não resultar da aplicação dos princípios gerais de direito administrativo, é, por força do n.º 4 do art. 280.º, n.º 1, al. a) do CCP, subsidiariamente aplicável, à execução dos contratos administrativos, com as necessárias adaptações, o direito civil. Ainda assim, a ser prestação de serviços sujeita à possibilidade da aplicação de disposições do Código Civil relativamente a aspectos essenciais, o transporte de doentes solicitado pela Administração Pública nem por isso perde a qualificação de contrato administrativo. Na realidade, acerca deste particular, o já citado autor Mário Aroso de Almeida, esclarece que “Na alínea a), na parte em que se refere ao “presente Código”, e à “lei”, o n.º 1 do artigo 280.º do CCP qualifica como administrativos os contratos típicos, que determinação legal expressa, contida no Título II da parte III do Código ou em lei avulsa, submeta a um específico regime substantivo de direito público, assim como os contratos nominados, que lei expressa qualifique como administrativos sem para eles prever um regime específico, desse modo os submetendo ao regime do Título I da Parte III do CCP. Quanto a este ponto, justifica-se salientar que, independentemente do alcance das previsões contidas nas diferentes alíneas do n.º 1 do artigo 280.º, o CCP procedeu, no Título II da sua Parte III, a um muito significativo alargamento do âmbito da figura do contrato administrativo, que resulta da qualificação como contratos administrativos de todos os contratos de locação e aquisição de bens móveis e de aquisição de serviços que sejam celebrados por contraentes públicos: na verdade, até ao CCP, estes tipos contratuais correspondiam ao paradigma dos contratos que, em princípio, seriam contratos de direito privado, mesmo quando celebrados pela Administração, de onde resulta um significativo alargamento da figura do contrato administrativo” (in loc. cit. pág. 589). Daí que, no Acórdão do Tribunal da Relação do Porto de 29/06/2023, a propósito do contrato de prestação de serviços celebrado por um contraente público, se tenha evidenciado que “Uma coisa é o conteúdo substantivo do contrato de prestação de serviço e outra coisa, diversa, é saber/dizer onde a apreciação dos litígios emergentes de tal contrato (ou seja, dos litígios que tenham por objecto questões relativas à validade dos respectivos actos pré-contratuais e à interpretação, validade e execução do contrato) é feita” (in www.dgsi.pt – Proc. n.º 937/21.3T8ETR.P1). Por tudo quanto vem de se dizer, conclui-se que, seja porque ao cocontratante privado foi conferido o exercício de funções do órgão do contraente público (art. 280.º, n.º 1, al. c) do CCP), seja porque recebe tal qualificação do CCP (arts. 280.º, n.º 1, al. a) e 450.º do CCP), a relação entre as partes foi estabelecida por contrato administrativo (cfr. art. 200.º, n.ºs 1 e 2 do Código de Procedimento Administrativo – CPA), que é quanto basta para que o litígio relativo à sua execução – pagamento do preço devido pelo cumprimento da contraprestação - por força dos citados arts. 1.º, n.º 1 e 4.º, n.º 1, al. e) do ETAF, deva ser apreciado pelos Tribunais da jurisdição administrativa, independentemente de estar submetido a legislação sobre contratação pública, pressuposto da competência desta jurisdição exigido pelo mencionado art. 4.º, n.º 1, al. e) apenas para os contratos que não se integrem em qualquer das categorias previstas no já citado art. 280.º, n.º 1 do CCP. Com efeito, “Embora uma parte significativa dos contratos que o CCP qualifica como contratos administrativos corresponda aos contratos abrangidos pelo âmbito de aplicação das Directivas da contratação pública, que, como tal, são submetidos aos regimes da Parte II do CCP, a verdade é que há outras categorias de contratos que o Código qualifica como contratos administrativos e que não estão submetidos às regras de contratação da sua Parte II” (Mário Aroso de Almeida, in loc. cit., pág. 575). De onde, são os Tribunais Administrativos os competentes em razão da matéria para conhecer da presente acção e não os Tribunais Judiciais, designadamente o Juízo Local Cível de Santo Tirso que, assim, é materialmente incompetente para o efeito. Note-se que a apurada competência dos Tribunais Administrativos, como se decidiu no Acórdão do Tribunal de Relação de Évora de 7/05/2020, “não é afastada pela circunstância de o crédito emergente da execução de contrato público ter sido reclamado através do procedimento de injunção, seguindo-se, na hipótese de haver oposição, o processo declarativo previsto no artigo 35.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos – acórdãos do Tribunal Central Administrativo do Sul de 07.11.2013 (proc. n.º 09992/13; relator: Paulo Pereira Gouveia), 05.06.2014 (proc. n.º 10080/13; relator: Rui Pereira); 26.02.2015 (proc. 08987/12; relatora: Helena Canelas) e 09.05.2019 (proc. n.º 105/12.5BELLE; relatora: Alda Nunes); acórdãos do Tribunal Central Administrativo do Norte de 11.02.2015 (proc. n.º 0047/14.5BEBRG; relator: Rogério Martins) e 06.11.2015 (proc. n.º 280/12.9 BEBRG; relatora Helena Ribeiro) – in www.dgsi.pt – Proc. n.º 24120/19.9YIPRT.E1). Ora, a violação das regras da competência em razão da matéria, por força do art. 96.º, al. a) do CPC, determina a incompetência absoluta do Tribunal, excepção dilatória (art. 577.º, al. a) do CPC) que, podendo ser arguida pelas partes, como sucedeu, é também, por imposição do art. 97.º, n.º 1 do CPC, do conhecimento oficioso, com a consequente absolvição do R. da instância (art. 278.º, n.º 1, al. a) do CPC), sem prejuízo da remessa do processo ao tribunal competente a requerimento da A. no prazo de 10 dias a contar do trânsito em julgado da decisão, nos termos do art. 99.º, n.º 2 do CPC. Pelo exposto, cabendo à Jurisdição Administrativa a apreciação do objecto da presente acção, impõe-se revogar a decisão recorrida e, julgando o Juízo Local Cível de Santo Tirso materialmente incompetente para o efeito, absolver o R. da instância. * Sumário (ao abrigo do disposto no art. 663º, n.º 7 do CPC): ……………………………… ……………………………… ……………………………… * V. Decisão Perante o exposto, acordam os Juízes deste Tribunal da Relação em conceder provimento à apelação e, como tal, revogar a decisão recorrida e julgar o Juízo Local Cível de Santo Tirso materialmente incompetente para conhecer da acção principal e, em consequência, absolver o R. da instância. Custas do recurso pela A./Recorrida. Notifique. Porto, 7/10/2024 Carla Fraga Torres Jorge Martins Ribeiro Miguel Baldaia de Morais

Sumário

I- A competência material dos tribunais afere-se pela causa de pedir e pelo pedido concretamente formulados.

II Os serviços de transporte de doentes, sejam eles urgentes/emergentes ou não urgentes, solicitados pelo R./Recorrente, Instituto Público, à A./Recorrida, pessoa colectiva de utilidade pública, emerge de contrato administrativo, o que, ao abrigo do art. 4.º, n.º 1, al. e) do ETAF, constitui critério suficiente de determinação da competência material da Jurisdição Administrativa para conhecer de litígios que tenham por objecto questões relativas à execução desse contrato.

Texto Integral

Proc. n.º 145284/23.5YIPRT-A.P1 – Apelação em Separado

Origem: Tribunal Judicial da Comarca do Porto – Juízo Local Cível de Santo Tirso – Juiz 2

Relatora: Carla Fraga Torres

1.º Adjunto: Jorge Martins Ribeiro

2.º Adjunto: Miguel Fernando Baldaia Correia de Morais

Acordam os juízes subscritores deste acórdão, da 5.ª Secção Judicial/3.ª Secção Cível do Tribunal da Relação do Porto:

I. Relatório.

Recorrente: INEM – Instituto Nacional de Emergência Médica, I.P.

Recorrida: Associação Humanitária dos Bombeiros Voluntários

Associação Humanitária dos Bombeiros Voluntários

apresentou contra

INEM – Instituto Nacional de Emergência Médica, I.P.

requerimento de injunção que deu origem à presente acção declarativa de processo comum em que pede a condenação do R. a pagar-lhe a quantia global de 40.481,34 €, dos quais são 37.667,25 € de capital; 2.621,09 € de juros de mora; 153,00 € de taxa de justiça e 40,00 € de indemnização pelos custos de cobrança da alegada dívida.

Para o efeito, alegou, em suma, que, no âmbito da sua actividade levada a cabo por um corpo de bombeiros, voluntários ou mistos, com vista à protecção de pessoas e bens, designadamente o socorro de feridos, doentes ou náufragos, prestou, durante o ano de 2023, ao R. -organismo do Ministério da Saúde responsável por coordenar o funcionamento, no território de Portugal Continental, de um Sistema Integrado de Emergência Médica, de forma a garantir aos sinistrados ou vítimas de doença súbita a pronta e correta prestação de cuidados de saúde - a seu pedido, e contra o pagamento de uma remuneração, os serviços, nomeadamente de transporte de acidentados e doentes em ambulância, melhor detalhados nas facturas que discrimina no valor total dos mencionados 37.667,25 €, correspondente ao preço dos serviços prestados, conforme tabela de preços aceite pelo R., que, apesar do vencimento, não cumpriu a sua obrigação.

Citado, o R. contestou, além do mais, invocando a excepção dilatória da incompetência em razão da matéria do Juízo Local Cível de Santo Tirso, por entender que é aos Tribunais Administrativos que cabe conhecer da relação em causa entre as partes, emergente, não de declarações negociais assentes na liberdade contratual, mas antes do cumprimento de atribuições decorrentes de diplomas legais, que geram para a A., não uma retribuição pelo seu trabalho, mas sim apoios financeiros do Estado na forma de subsídios, no caso, nos termos do Protocolo por si junto, renovado em 2019, que desde 2010 constituiu o respectivo Posto de Emergência Médica (PEM).

Notificada para se pronunciar quanto à mencionada excepção dilatória, a A. pugnou pela sua improcedência por defender que os serviços identificados nas facturas cujo pagamento reclama não foram prestados com ambulância Tipo B que o INEM lhe cedeu para ser operada pelo dito PEM, e a que se aplica a tabela de prémios decorrente do aludido Protocolo, mas por ambulâncias de tipologias ABSC que lhe pertencem e a que se aplica a tabela em vigor para todos os serviços de transporte de doentes que presta através das suas ambulâncias.

Em sede de saneamento do processo foi proferida decisão que julgou a excepção da incompetência material totalmente improcedente pelas razões aí melhor expostas de que se destaca o trecho seguinte:

“In casu, perlustrando-se o objeto dos autos, atesta-se que a Autora alega, sinteticamente, que prestou serviços de transporte de doentes ao Réu INEM extra Protocolo PEM e efetivados por meio de ambulâncias próprias, de tipologia ABSC, que foram faturados nos termos de tabela aprovada pela antedita.

Em decorrência, conquanto o Réu tenha a qualidade de instituto público, alocado à administração indireta do Estado, à luz da relação material plasmada na petição inicial não é aplicável o Código dos Contratos Públicos nem outro regime especial de contratação pública.

Destarte, a relação obrigacional brandida pela Autora não se subsume nos litígios elencados no art.º 4.º, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, postulando-se o decaimento da exceção de incompetência alegada”.

Inconformada com esta decisão, dela interpôs recurso o R., que, a terminar as respectivas alegações, formulou as seguintes conclusões:

I. “Ao INEM cabe enquanto organismo do Ministério da Saúde responsável por coordenar o funcionamento do SIEM em Portugal Continental, acionar, entre outras, ambulâncias de socorro da Requerente, enquanto elemento ativo do SIEM - nos termos conjugados do artigo 3.º n.º 1 alínea d) e n.º 2 e artigo 5.º n.º 1, todos do DL n.º 247/2007, de 27 de Junho -, quando o(s) sinistrado(s) ou vítima(s) de doença súbita se encontre em área de atuação deste corpo de bombeiros.

II. o próprio Autor identifica no seu requerimento de injunção a qualidade de ente público do Réu, que não era desconhecida do Autor.

III. Mais, é o próprio Autor que no seu requerimento injuntivo detalha que os serviços cuja remuneração pretende com a injunção n.º 145284/23.5YIPRT resultam de acionamento de meios de socorro pelo INEM enquanto “organismo do Ministério da Saúde responsável por coordenar o funcionamento, no território de Portugal Continental, de um Sistema Integrado de Emergência Médica, de forma a garantir aos sinistrados ou vítimas de doença súbita a pronta e correta prestação de cuidados de saúde”, o que equivale a dizer em cumprimento da missão e das atribuições que lhe foram confiadas pelo legislador (artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 34/2012 de 14 de fevereiro), agindo munida do ius imperium, atuando com vista à realização de um interesse público definido por lei.

IV. Atento a causa de pedir, tal como é configurada pelo Autor no requerimento de injunção, os acionamentos em causa resultaram apenas e tão só do cabal cumprimento da missão do INEM, enquanto responsável pela coordenação do SIEM com vista à realização do interesse público de prestação pronta e correta de cuidados de saúde aos sinistrados ou vítimas de doença súbita, assegurando assim o direito à saúde, máxime proteção da vida e integridade física.

V. Na relação jurídica sub judice o Autor corresponde a um ente público, que agiu como tal, que se limitou a coordenar a resposta dada a situações de emergência médica na zona de atuação do corpo de bombeiros da Associação Humanitária dos Bombeiros ..., de forma a facilitar o cumprimento pela mesma corporação da sua competência exclusiva de missão de socorro e transporte de acidentados e doentes, nos termos do artigo 3.º n.º 2 do mesmo DL n.º 247/2007.

VI. O Réu atuou como atuou na relação jurídica que serve de fundamento ao pedido sub judice, tal como é configurada pelo Autor, com vista à realização de um interesse público legalmente definido, logo, litígio em causa não pode ser considerado de direito privado, mas antes de direito público.

VII. Efetivamente, não existindo hoje qualquer norma que exclua do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal a relação jurídica que serve de fundamento ao pedido sub judice a sua apreciação cai, necessariamente, no âmbito da cláusula geral da alínea o) do n.º 2.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais- ou mesmo do artigo 1º n.º 1 do mesmo Estatuto-, verificados os demais pressupostos da relação jurídica administrativa.

VIII. No caso em análise a jurisdição administrativa e fiscal é competente para a presente controvérsia.

IX. Em face do exposto, é claro que a decisão recorrida, como aventado, violou as normas constantes dos artigos 211º n.º 1 da Constituição da República Portuguesa, artigo 1º n.º 1, 4º e 44.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e, em consequência, deve ser reformada a decisão interlocutória recorrida, julgando-se a exceção de incompetência material totalmente procedente e absolvido o Réu da instância.

X. Caso assim não se entenda, ainda terá se admitir que a ter sido celebrado algum contrato de prestação de serviço (o que, não se concedendo, por mera cautela de patrocínio se admite), o Réu terá atuado nas vestes de autoridade pública, investido de poderes de ius imperium com vista à realização do interesse público.

XI. Sendo o Recorrente uma entidade pública, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 1.º n.º 1 alínea d) do Código dos Contratos Públicos, as relações contratuais tipificadas no Código dos Contratos Públicos (como é o caso da prestação de serviços) sempre deveriam obedecer àquelas disposições jurídico- administrativas, pelo facto de as mesmas lhes serem imperativamente aplicadas.

XII. A apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas a validade de atos pré-contratuais e interpretação, validade e execução de contratos administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública é da competência dos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal (artigo 4.º n.º 1 alínea e) do Estatuto.

XIII. A violação e a errada aplicação da lei processual decorre de erro de aplicação e de interpretação da lei substantiva, concretamente do disposto no artigo 2.º n.º 1 alínea d), artigo 4.º, artigo 5.º, artigo 280.º e artigo 450.º, todos do Código dos Contratos Públicos.

XIV. Em face do exposto, é claro que a decisão recorrida, como aventado, violou as normas constantes dos artigos 211º n.º 1 da Constituição da República Portuguesa, artigo 1º n.º 1, 4º e 44.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e, em consequência, deve ser reformada a decisão interlocutória recorrida, julgando-se a exceção de incompetência material totalmente procedente e absolvição o Réu da instância”.

Não foram apresentadas contra-alegações.

O recurso foi admitido como de apelação, com subida imediata, em separado e efeito meramente devolutivo.

Recebido o processo nesta Relação, proferiu-se despacho a considerar o recurso como próprio, tempestivamente interposto e admitido com o efeito e o modo de subida legalmente previstos.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

II. Questões a decidir.

Sendo o âmbito dos recursos delimitado pelas conclusões das alegações do recorrente – artigos 635.º, n.º 4 e 639.º, n.ºs 1 e 2 do Código de Processo Civil (CPC), aprovado pela Lei n.º 41/2013, de 26 de Junho –, ressalvadas as questões do conhecimento oficioso que ainda não tenham sido conhecidas com trânsito em julgado, a única questão que se coloca a este Tribunal é a de saber se o Juízo Local Cível de Santo Tirso, do Tribunal Judicial da Comarca do Porto, é materialmente competente para o conhecimento da presente acção.

III. Fundamentação de facto.

Os factos materiais relevantes para a decisão da causa são os que decorrem do relatório supra.

IV. Fundamentação de direito.

Delimitada, nos termos sobreditos sob o ponto II, a questão essencial a decidir, cumpre apreciá-la.

A organização judiciária portuguesa, em obediência ao art. 209.º da Constituição da República Portuguesa (CRP), prevê no art. 29.º, n.º 1 da Lei da Organização do Sistema Judiciário (LOSJ), diferentes categorias de Tribunais, de que se destacam os Tribunais Judiciais e os Tribunais Administrativos e Fiscais, duas ordens jurisdicionais distintas, que, conforme a repartição do poder de julgar segundo o critério da natureza das matérias em causa, assim dispõem de diferentes competências jurisdicionais em razão da matéria, residual para os primeiros no confronto com os segundos, nos termos dos arts. 64.º do CPC e 40.º, n.º 1 da LOSJ.

Como salientam António Santos Abrantes Geraldes, Paulo Pimenta e Luís Pires de Sousa, no plano das diferentes ordens de jurisdições são justamente as questões não atribuídas à ordem dos Tribunais Administrativos e Fiscais que os Tribunais Judiciais abarcam na sua competência (in “Código de Processo Civil Anotado, Vol. I, Parte Geral e Processo de Declaração”, Almedina, pág. 92).

Acresce que, conforme é entendimento jurisprudencial e doutrinário pacífico, a competência material do Tribunal afere-se pelo pedido efetuado e pela causa de pedir, e, portanto, como se escreveu no Acórdão do Tribunal dos Conflitos de 1/10/2015 “… a competência material dum tribunal constitui um pressuposto processual, sendo aferida pela questão ou questões que o A coloca na respectiva petição inicial e pelo pedido formulado, conforme ensina Manuel de Andrade. E nesta lógica, a apreciação da competência dum tribunal tem de resolver-se face aos termos em que a acção é proposta, aferindo-se portanto pelo “quid disputatum”, ou seja pelo pedido do A e respectiva causa de pedir, sendo irrelevantes as qualificações jurídicas alegadas pelas partes ou qualquer juízo de prognose que possa fazer-se quanto à viabilidade ou inviabilidade da pretensão formulada pelo Autor. Foi também neste sentido que se firmou a jurisprudência, podendo ver-se o acórdão do STJ de 14/5/2009, www.dgsi.pt, de cujo sumário se conclui que “a competência material do tribunal afere-se pelos termos em que a acção é proposta e pela forma como se estrutura o pedido e os respectivos fundamentos. Daí que para se determinar a competência material do tribunal haja apenas que atender aos factos articulados pelo autor na petição inicial e à pretensão jurídica por ele apresentada, ou seja à causa de pedir invocada e aos pedidos formulados”. Será portanto a partir da análise da forma como a causa se mostra estruturada na petição inicial que deveremos decidir da questão de saber qual é a jurisdição competente para o seu conhecimento” (in www.dgsi.pt n.º convencional JSTA00069359).

No mesmo sentido, o Acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães de 8/10/2015 esclarece ainda que “…a apreciação de tal pressuposto processual (tal como os demais) é feita tendo por base a forma como o autor configura a sua ação, na sua dupla vertente do pedido e da causa de pedir, tendo-se ainda em conta as demais circunstâncias disponíveis pelo tribunal que relevem sobre a exata configuração da causa.

Em suma, para decidir qual das diversas normas definidoras dos critérios que presidem à distribuição do poder de julgar entre os diferentes tribunais, deve olhar-se aos termos em que a ação foi posta – seja quanto aos seus elementos objetivos seja quanto aos seus elementos subjetivos. A competência do tribunal não depende, pois, da legitimidade das partes nem da procedência da ação. É ponto a resolver de acordo com a identidade das partes e com os termos da pretensão do autor (compreendidos aí os respetivos fundamentos), não importando averiguar quais deviam ser as partes e os termos dessa pretensão.

Como assim, será em função do modo como a causa é delineada na petição inicial, e não pela controvérsia que venha a resultar da ação e da defesa, que a competência do tribunal se averigua” (in jurisprudência.csm.org.pt/ecli).

Comecemos, pois, pela competência abstrata dos Tribunais Administrativos e Fiscais determinada - quer pela CRP, no seu art. 212.º, n.º 3, quer pela LOSJ, no seu art. 144.º, n.º 1, quer ainda pelo Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), aprovada pela Lei n.º 13/2002 de 19/02, no seu n.º 1 - em função do respectivo objecto que os indicados preceitos legais circunscrevem aos litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais nos termos densificados no art. 4.º deste último diploma legal, através de uma enunciação positiva (n.ºs 1 e 2) e negativa (n.ºs 3 e 4).

Entre as matérias que expressamente são atribuídas à competência dos Tribunais Administrativos conta-se a validade de atos pré-contratuais e interpretação, validade e execução de contratos administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes (art. 4.º, n.º 1, al. e) do ETAF).

Vejamos, pois, se a situação trazida aos autos cumpre algum dos critérios de atribuição da competência material aos Tribunais Administrativos, mormente o acabado de enunciar, para o que interessa saber do enquadramento jurídico das partes e dos termos da relação que estabeleceram.

O Instituto Nacional de Emergência Médica, I.P. (INEM), aqui Recorrente, é um instituto público integrado na administração indirecta do Estado que, de acordo com o art. 1.º, n.ºs 1 e 2 do DL n.º 34/2012 de 14/2, alterado pelo DL n.º 19/2023 de 22/03, prossegue as atribuições do Ministério da Saúde, sob superintendência e tutela do respectivo ministro.

A respeito dos institutos públicos, Mário Aroso de Almeida salienta que “são pessoas colectivas de direito público de tipo institucional, dotadas de personalidade jurídica própria e de uma estrutura interna hierarquizada, que são criadas pelo Estado, por uma Região Autónoma ou por uma autarquia local para prosseguirem interesses que em princípio caberia prosseguir directamente à entidade que os criou, mas que se entendeu colocar a cargo de entidades de menor dimensão.

(…)

A existência dos institutos públicos resulta de um fenómeno de devolução de poderes, na medida em que eles são criados para prosseguirem interesses públicos (atribuições) que caberia à entidade que os criou prosseguir directamente através dos seus próprios órgãos e serviços, mas que se optou por atribuir a entidades de menor dimensão por se entender que a eficaz e eficiente prossecução de certos tipos de interesses públicos não se compadece com o peso burocrático da organização interna das entidades públicas mais pesadas como é o Estado” (in “Teoria Geral do Direito Administrativo”, 10.ª Edição revista e ampliada, Almedina, pág. 98).

Por sua vez, a A./Recorrida, na qualidade de Associação Humanitária de Bombeiros Voluntários, é uma pessoa colectiva sem fins lucrativos que tem como escopo principal a protecção de pessoas e bens, designadamente o socorro de feridos, doentes ou náufragos, e a extinção de incêndios, detendo e mantendo em actividade, para o efeito, um corpo de bombeiros voluntários ou misto, com observância do definido no regime jurídico dos corpos de bombeiros (art. 2.º da Lei n.º 32/2007 de 13/08 – Regime Jurídico das Associações Humanitárias de Bombeiros).

Neste contexto, uma das missões das corporações de bombeiros é justamente o socorro e transporte de acidentados e doentes, incluindo a urgência pré-hospitalar, no âmbito do sistema integrado de emergência médica -SIEM - (art. 3.º, n.º 1, al. d) do DL n.º 247/2007 de 27/06, alterado pelos DL n.º 248/2012 de 21/11 e DL n.º 103/2018 de 29/11– Regime Jurídico aplicável à constituição, organização, funcionamento e extinção dos corpos de bombeiros, no território continental).

Note-se que, sendo, nos termos do art. 158.º do Código Administrativo, uma pessoa colectiva de utilidade pública administrativa, a A./Recorrida “é uma entidade privada que não tem a seu cargo o exercício da função administrativa, mas se limita a desenvolver uma actividade de natureza privada que, por ser desenvolvida em benefício da comunidade numa área de relevo social, o Estado reconhece como sendo de utilidade pública…” (Mário Aroso de Almeida, in loc. cit., pág. 25, e, sobre o assunto com interesse Pedro António Pimenta da Costa Gonçalves, in “Entidades Privadas com Poderes Públicos”, Almedina, 2005, pág. 521).

Por sua vez, a relação entre estas duas entidades, o INEM e Associação Humanitária dos Bombeiros Voluntários ..., consistiu na prestação por esta - no âmbito da sua actividade enquanto associação humanitária de bombeiros -, e a pedido daquele - enquanto organismo do Ministério da Saúde responsável por coordenar o funcionamento, no território de Portugal Continental, de um Sistema Integrado de Emergência Médica, de forma a garantir aos sinistrados ou vítimas de doença súbita a pronta e correta prestação de cuidados de saúde - de serviços de transporte de acidentados e doentes em ambulância, mediante o pagamento do preço correspondente conforme tabela de preços aceite pelo Recorrente.

Dos termos da causa assim definidos, colhe-se que a relação entre as partes emerge de declarações de vontade de ambas, no sentido de o Recorrente solicitar à Recorrida serviços de transporte de doentes em ambulância e de esta se oferecer para prestar tais serviços por um preço que aquele aceitou pagar.

Temos, portanto, declarações de vontade de uma e outra parte “de conteúdo opostos, mas convergentes, ajustando-se na sua comum pretensão de produzir resultado jurídico unitário, embora com um significado para cada parte (Carlos Alberto da Mota Pinto, in “Teoria Geral do Direito Civil”, 3.ª Edição Actualizada, Coimbra Editora, Lda., pág. 387), o que não é mais nem menos do que um negócio jurídico bilateral, ou seja um contrato.

Se assim é, impõe-se perguntar se este contrato pode ser qualificado de contrato administrativo, o que depende do preenchimento dos denominados factores ou critérios de administratividade.

Sobre o assunto, Fernanda Paula Oliveira e José Eduardo Figueiredo Dias começam por esclarecer que, vencida a resistência inicial à autonomização do contrato administrativo enquanto figura contratual específica, acabou por surgir “a teoria dos contratos administrativos, figura dotada de um regime jurídico próprio, diferente do aplicável aos contratos civis celebrados pela Administração e com sujeição dos respectivos litígios aos tribunais administrativos. O reconhecimento da capacidade da Administração Pública se vincular por contrato não significava que o celebrasse nos mesmos termos que os privados o faziam; pelo contrário, procedeu-se à autonomização da figura do contrato administrativo pelo facto de se reconhecer uma disparidade relacional entre as partes, que permitia que a Administração detivesse prerrogativas que a legitimavam a afastar-se do acordado, desde que o interesse público assim o exigisse. O contrato administrativo estaria, assim, sujeito a um regime exorbitante face aos contratos de direito privado celebrados pela Administração.

Passou a entender-se, desde o início do século XX, que a figura jurídica do contrato, desde que sofresse algumas adaptações, poderia constituir um instrumento de acção administrativa, em especial nos domínios onde a Administração procurava uma colaboração dos particulares para a realização dos interesses público.

(…)

Actualmente já não há qualquer dúvida sobre a legitimidade e as vantagens que resultam da possibilidade de o Estado e demais entes administrativos celebrarem contratos que, apesar de representarem em parte uma limitação da sua soberania, não deixam de garantir…certos poderes aos entes administrativos. O que particulariza estes contratos é, precisamente, a autoridade administrativa e a inerente obrigação de prossecução do interesse público …É, precisamente, o facto de os contratos administrativos se encontrarem votados à prossecução do interesse público que justifica a concessão e o reconhecimento de poderes de autoridade ao ente público, contrariamente ao que sucede no âmbito dos contratos de direito privado.

Deste modo, o contrato é convertido numa forma de exercício do poder administrativo, ao lado do acto e do regulamento” (in “Noções Fundamentais de Direito Administrativo”, 5.ª Edição, Almedina, págs. 285/6).

E sobre a noção de contrato administrativo, os mesmos autores dão conta de que, “Antes da entrada em vigor do CCP, a noção de contrato administrativo encontrava-se plasmada no artigo 178.º, n.º1, do anterior CPA, que o definia como o acordo de vontades pelo qual é constituída, modificada ou extinta uma relação jurídica administrativa.

(…)

Com a entrada em vigor do Código dos Contratos Públicos, o legislador, embora não tivesse apresentado uma definição de contrato administrativo, identificou no n.º 6 do artigo 1.º (hoje no n.º 1 do artigo 280º), factores de administratividade, isto é, características que conferem a um determinado contrato natureza de contrato administrativo” (in loc. cit., pág. 290).

Sobre o assunto, Mário Aroso de Almeida diz-nos que “São cinco as categorias de situações contratuais a que, nas quatro alíneas do n.º 1 do artigo 280.º, o CCP faz corresponder a qualificação de contrato administrativo. Essas cinco categorias podem ser reconduzidas a três grandes grupos.

a) O primeiro grupo corresponde aos contratos administrativos por natureza, que não pode deixar de entender-se que estão submetidos a um regime de Direito Administrativo, em razão da natureza pública do seu objecto ou do seu fim. Pode dizer-se que integram este grupo os contratos a que se referem as alíneas b), c) e d) do n.º 1 do artigo 280.º do CCP.

b) O segundo grupo corresponde aos tipos contratuais que, ainda que não sejam contratos administrativos por natureza, a própria lei diretamente qualifica como administrativos, submetendo-os a um regime substantivo de direito público (cfr. artigo 280.º, n.º 1, alínea a), do CCP). Integram este grupo (i) os contratos administrativos típicos previstos no Título II da Parte III do CCP e (ii) os demais contratos administrativos típicos ou nominados previstos em legislação avulsa.

c) O terceiro grupo corresponde ao contratos administrativos atípicos que poderiam ser contratos de direito privado (os chamados contratos administrativos com objecto passível de contrato de direito privado): trata-se de contratos que, não sendo administrativos por natureza, a lei também não qualifica como administrativos, mas que são administrativos por qualificação das partes, na medida em que a lei admite que as próprias partes, desde que uma delas seja um contraente público, os qualifiquem como administrativos ou os submetam a um regime substantivo de direito público (cfr. artigo 280.º, n.º1, alínea a), e artigos 3.º, n.º1, al. b), e 8.º do CCP)” – loc. cit. pág. 584.

Concretamente em relação ao INEM, as suas atribuições, ou seja os interesses públicos que prossegue, estão, a par da sua missão, delimitadas no art. 3.º do DL n.º 34/2012 de 14/2, cujo corpo, sob a epígrafe “Missão e atribuições”, tem o seguinte teor:

“1- O INEM, I. P., tem por missão definir, organizar, coordenar, participar e avaliar as actividades e o funcionamento de um Sistema Integrado de Emergência Médica (SIEM) de forma a garantir aos sinistrados ou vítimas de doença súbita a pronta e correcta prestação de cuidados de saúde.

2- São atribuições do INEM, I. P., definir, organizar e coordenar as actividades e o funcionamento do SIEM, assegurando a sua articulação com os serviços de urgência e ou emergência nos estabelecimentos de saúde, no que respeita a:

a) Prestação de cuidados de emergência médica em ambiente pré-hospitalar, nas suas vertentes medicalizados e não medicalizados, e respectiva articulação com os serviços de urgência/emergência;

b) Referenciação e transporte de urgência/emergência;

c) Recepção hospitalar e tratamento urgente/emergente;

d) Formação em emergência médica;

e) Planeamento civil e prevenção;

f) Rede de telecomunicações de emergência.

3- São, também, atribuições do INEM, I. P.:

a) Coordenar no Ministério da Saúde as actividades conducentes à definição de políticas nos domínios da emergência médica e do transporte de urgência e ou emergência;

b) Assegurar o atendimento, triagem, aconselhamento das chamadas que lhe sejam encaminhadas pelo número telefónico de emergência e accionamento dos meios de emergência médica apropriados;

c) Assegurar a prestação de cuidados de emergência médica em ambiente pré-hospitalar e providenciar o transporte para as unidades de saúde adequadas;

d) Promover a resposta integrada ao doente urgente/emergente;

e) Promover a correcta referenciação do doente urgente/emergente;

f) Promover a adequação do transporte inter-hospitalar do doente urgente/emergente;

g) Colaborar com a Direcção-Geral da Saúde (DGS) na elaboração de normas de orientação clínica relativas à actividade de emergência médica;

h) Definir, planear, coordenar e certificar a formação em emergência médica dos elementos do SIEM, incluindo dos estabelecimentos, instituições e serviços do Serviço Nacional de Saúde (SNS);

i) Colaborar na elaboração dos planos de emergência/catástrofe com as Administrações Regionais de Saúde, com a DGS e com a Autoridade Nacional de Protecção Civil, no âmbito das respectivas leis reguladoras;

j) Orientar a actuação coordenada dos agentes de saúde nas situações de catástrofe ou calamidade, integrando a organização definida em planos de emergência/catástrofe, sem prejuízo das atribuições de outras entidades;

l) Desenvolver acções de sensibilização e informação dos cidadãos no que respeita ao SIEM;

m) Definir os critérios e requisitos necessários ao exercício da actividade de transporte de doentes, incluindo os dos respectivos veículos, e proceder ao licenciamento desta actividade e dos veículos a ela afectos;

n) Fiscalizar a actividade de transporte de doentes, sem prejuízo da competência sancionatória atribuída a outros organismos;

o) Homologar os curricula dos cursos ou estágios que versem sobre emergência médica;

p) Assegurar a representação internacional, no domínio das suas competências e atribuições específicas e promover a cooperação com as comunidades lusófonas, sem prejuízo das competências próprias do Ministério dos Negócios Estrangeiros, sob coordenação da DGS, enquanto entidade responsável pela coordenação da actividade do Ministério da Saúde no domínio das relações internacionais;

q) Contribuir, em articulação com a DGS, para a definição e actualização das políticas de planeamento civil de emergência na área da saúde”.

De entre as apontadas atribuições legais do INEM surpreende-se as que se prendem com o transporte de doentes, especialmente o transporte de doentes urgentes/emergentes, como seja:

- a referenciação e transporte de urgência/emergência (n.º 2, al. b));

- assegurar o atendimento, triagem, aconselhamento das chamadas que lhe sejam encaminhadas pelo número telefónico de emergência e acionamento dos meios de emergência médica apropriados (n.º 3, al. b));

- assegurar a prestação de cuidados de emergência médica em ambiente pré-hospitalar e providenciar o transporte para as unidades de saúde adequadas (n.º 3, c)), e

- promover a adequação do transporte inter-hospitalar do doente urgente/emergente (n.º 3, al. f)).

Do mesmo passo, definir, organizar e coordenar as actividades e o funcionamento do SIEM, Sistema Integrado de Emergência Médica, assume particular relevância enquanto atribuição do INEM, cuja missão é justamente a de definir, organizar, participar e avaliar as actividades e o funcionamento do SIEM em ordem a prestar assistência a vítimas de acidentes ou doença súbita e a, como também é sua atribuição, promover a resposta integrada ao doente urgente/emergente (n.º 3, al. d)) e promover a correcta referenciação do doente urgente/emergente (n.º 3, al. e)).

Este objectivo foi, de resto, a razão da criação dos Centros de Orientação de Doentes Urgentes (CODU) em cujo despacho de regulamentação se pode ler “Para o desempenho das suas atribuições de assegurar o atendimento, triagem, aconselhamento das chamadas que lhe sejam encaminhadas pelo número europeu de emergência (112) e o acionamento dos meios de emergência médica apropriados a cada situação, assim como para promover a correta referenciação dos doentes urgentes e ou emergentes, que constituem atribuições do Instituto Nacional de Emergência Médica, I. P. (INEM), segundo o Decreto-Lei n.º 34/2012, de 14 de fevereiro, para além dos meios de emergência médica, o INEM, I. P., dispõe também de Centros de Orientação de Doentes Urgentes (CODU), cuja missão e atividade são centrais em todo o SIEM e que são regulados no presente despacho.

Assim, determina-se:

1- O Centro de Orientação de Doentes Urgentes é uma estrutura de coordenação operacional centralizada de toda a atividade do Sistema Integrado de Emergência Médica (SIEM).

2- São atribuições do Centro de Orientação de Doentes Urgentes (CODU):

a) Garantir a triagem médica de todas as chamadas de emergência da área da Saúde, que lhe são encaminhadas pelo número europeu de emergência (112);

b) Realizar a triagem médica segundo algoritmos de decisão definidos pelo INEM, I. P., com base na melhor evidência científica e validada por peritos;

c) Realizar, após triagem, o acionamento dos meios de emergência médica considerados necessários e adequados para cada situação;

d) Realizar o aconselhamento médico de situações de urgência e emergência e a transferência das chamadas consideradas não urgentes para outros intervenientes do Sistema Nacional de Saúde, nomeadamente para o call center da Saúde («Linha Saúde 24»);

e) Realizar o atendimento telefónico permanente do Centro de Informação Antivenenos (CIAV), prestando em tempo útil as informações necessárias e adequadas a profissionais de saúde ou ao público em geral, visando uma abordagem correta e eficaz a vítimas de intoxicação e ou envenenamento;

f) Coordenar a decisão sobre a referenciação primária e secundária de todos os doentes urgentes e ou emergentes na rede nacional de Serviços de Urgência e ou Cuidados Intensivos, em particular a referenciação das Vias Verdes”.

No Despacho n.º 10109/2014, de 6/08 pode ler-se que “…para o desempenho das suas atribuições, o Instituto Nacional de Emergência Médica, I. P. (INEM) dispõe, para além dos meios já definidos nos Despachos n.º 1393/2013, de 23 de janeiro, e n.º 5561/2014, de 23 de abril, de AEM e MEM, de Unidades Móveis de Intervenção Psicológica de Emergência (UMIPE), do Serviço de Transporte regional do Doente Crítico (TrDC) e do Serviço de Helicópteros de Emergência Médica (SHEM).

Para além destes, o INEM dispõe ainda de ambulâncias de socorro sedeadas em entidades, que são agentes de proteção civil e ou elementos do SIEM. Estes meios são regulados e financiados por acordo homologado pelos membros do Governo da tutela, podendo constituir-se como Posto de Emergência Médica ou Posto Reserva.

Todos os meios atuam na total dependência direta dos Centros de Orientação de Doentes Urgentes (CODU) do INEM, tal como as VMER e as SIV, constituindo uma rede complementar e sinérgica de viaturas de emergência médica”

Nessa linha, determina o mesmo despacho que “Para além dos definidos nos Despachos n.º 1393/2013 de 23/01 (ambulância de transporte inter-hospitalar pedriático) e n.º 5561/2014 de 23/04 (meios de emergência pré-hospitalares se suporte avançado e imediato de vida do INEM), são meios de emergência médica do INEM:

a) Ambulância de Emergência Médica (AEM), anteriormente designada por ambulância de suporte básica de vida (SBV): integra uma equipa de dois Técnicos de Emergência, e tem como missão a deslocação rápida de uma equipa de emergência médica pré-hospitalar ao local da ocorrência, a estabilização clínica das vítimas de acidente ou de doença súbita e das grávidas, bem como o transporte acompanhado para o serviço de urgência adequado ao estado clínico, dispondo de equipamento diverso de avaliação, reanimação e estabilização clínica indispensável ao cumprimento dos algoritmos definidos pelo INEM e aprovados pela Ordem dos Médicos;

b) Motociclo de emergência médica (MEM): tripulado por um Técnico de Emergência, tem como missão a sua deslocação rápida ao local da ocorrência, com vista à avaliação e estabilização clínica inicial das vítimas de acidente ou de doença súbita e das grávidas e eventual preparação para o transporte. O MEM auxilia ainda outras equipas e procede à triagem primária em situações excecionais;

c) Ambulâncias de Socorro (AS): cuja missão é assegurar a deslocação rápida de uma tripulação com formação em técnicas de emergência médica no mínimo tempo possível, em complementaridade e articulação com os outros meios de emergência médica pré-hospitalar, e o eventual transporte para a unidade de saúde mais adequada ao estado clínico da vítima;

d) Unidade Móvel de Intervenção Psicológica de Emergência (UMIPE), cuja missão é intervir no local da ocorrência com vítimas e familiares em situações potencialmente traumáticas, como acidentes de viação e outros, mortes inesperadas ou traumáticas, abuso ou violação física ou sexual, em emergências psicológicas e psiquiátricas com necessidade de negociar aceitação de ajuda, e ou situações que envolvam crianças ou outros dependentes, entre outras;

e) Transporte regional do Doente Crítico (TrDC): cuja missão é assegurar o transporte secundário (inter-hospitalar) do doente crítico adulto agudo, apoiando as unidades do SNS que necessitem, em complementaridade e articulação com os meios decorrentes das unidades do SNS, nomeadamente dos Serviços de Urgência e Unidades de Cuidados Intensivos;

f) Serviço de Helitransporte de Emergência Médica (SHEM): cuja missão é o transporte rápido de uma equipa médica ao local da ocorrência, tendo por objetivo a estabilização pré-hospitalar e o respetivo acompanhamento e transporte à unidade hospitalar, bem como o suporte no tratamento e transporte secundário do doente crítico em complementaridade com o TrDC”.

Outrossim, estabelece que “As ambulâncias de socorro estão fixadas em Postos de Emergência Médica (PEM) e Postos Reserva (PR) operados por entidades agentes de proteção civil e ou por elementos do SIEM, sendo tripuladas por elementos pertencentes às respetivas entidades, com formação específica em técnicas de emergência médica pré-hospitalar, definida e certificada pelo INEM” (ponto 2) e que “Os Postos de Emergência Médica e Postos Reserva são regulados e financiados nos termos definidos por acordo entre o INEM, a Autoridade Nacional da Proteção Civil (ANPC) e representantes das entidades parceiros do SIEM, homologado pelos Ministérios das respetivas tutelas, constituindo-se através de protocolo de colaboração entre o INEM, e as referidas entidades operadoras” (ponto 3).

Em todo o caso, o transporte de doentes é regulado como actividade relevante na prestação dos cuidados de saúde, o que sucede através do DL n.º 38/92 de 28/03, alterado pelo DL n.º 24/2023 de 6/04, e objecto do Regulamento do Transporte de Doentes, aprovado pela Portaria n.º 260/2014 de 15/12, que se aplica ao transporte de doentes urgentes e emergentes, e ao transporte de doentes não urgentes, efectuado por via terrestre (art. 1.º).

Para uma melhor compreensão da distinção entre um e outro tipo de transporte transcreve-se deste Regulamento os artigos que adrede se consideram pertinentes:

Artigo 2.º

Definições

Para efeitos do presente Regulamento entende-se por:

a) «Doente»: pessoa que, no âmbito da prestação de cuidados de saúde, requer, durante o transporte, recursos humanos, veículo e equipamento adequados ao seu estado ou condição;

b) «Doente emergente»: doente que apresenta situação clínica com risco instalado, ou iminente, de falência de funções vitais;

c) «Doente urgente»: doente que apresenta situação clínica com potencial de falência de funções vitais;

d) «Ambulância»: veículo tripulado por, no mínimo, dois elementos habilitados para a prestação de cuidados, e destinado ao transporte de, pelo menos, um doente em maca;

e) «Veículo dedicado ao transporte de doentes» (VDTD): veículo ligeiro, destinado ao transporte de doentes cuja situação clínica não impõe, previsivelmente, a necessidade de cuidados de saúde durante o transporte.

Artigo 3.º

Tipos de ambulâncias

1. As ambulâncias podem ser dos seguintes tipos:

a) Tipo A: ambulância de transporte de doentes - é uma ambulância concebida e equipada para o transporte de doentes cuja situação clínica não faz prever risco instalado, ou iminente, de falência de funções vitais, que podem ser dos seguintes tipos:

i) Tipo A1: ambulância de transporte individual - destinada ao transporte de um doente em maca, banco ou cadeira de rodas, e de um acompanhante;

ii) Tipo A2: ambulância de transporte múltiplo - destinada ao transporte de um ou mais doentes em maca (s), banco (s) e/ou cadeira (s) de rodas, e do (s) seu (s) acompanhante (s).

b) Tipo B: ambulância de emergência - é uma ambulância concebida e equipada para o transporte e prestação de cuidados de emergência médica a doentes urgentes e emergentes;

c) Tipo C: ambulância de cuidados intensivos - é uma ambulância concebida e equipada para o transporte não urgente com prestação de cuidados de suporte avançado de vida a doentes cuja sobrevivência, por disfunção ou falência profunda de um ou mais órgãos ou sistemas, depende de meios avançados de monitorização e terapêutica.

2. As características das viaturas, o número e formação dos respetivos tripulantes, bem como o equipamento que utilizam, variam em função da classificação prevista no n.º 1.

3. As ambulâncias têm de estar afetas exclusivamente à atividade de transporte de doentes.

4. Excetuam-se do disposto no número anterior as situações de afetação de ambulâncias a atividades realizadas pela Cruz Vermelha Portuguesa e pelos Corpos de Bombeiros no âmbito do Sistema Integrado de Operações de Proteção e Socorro.

5. As Ambulâncias de emergência têm de estar afetas exclusivamente à atividade de transporte de doentes urgentes e emergentes.

6. As ambulâncias do Tipo B podem atuar como ambulâncias do Tipo C, desde que estejam dotadas dos recursos humanos e meios técnicos necessários para o efeito.

Artigo 5.º

Veículos utilizados na atividade de transporte de doentes

1. Na atividade de transporte de doentes urgentes e emergentes só podem ser utilizadas ambulâncias do Tipo B.

2. Na atividade de transporte de doentes não urgentes só podem ser utilizados os seguintes tipos de veículos:

a) Ambulâncias do Tipo A e do Tipo C;

b) Veículos dedicados ao transporte de doentes (VDTD).

3. Sem prejuízo do disposto nos números anteriores, pode haver recurso a outro tipo de transporte, com parecer clínico devidamente fundamentado e mediante autorização especial dos órgãos de gestão dos estabelecimentos do Serviço Nacional de Saúde requisitantes.

Transporte de doentes urgentes e emergentes

Artigo 7.º

Coordenação da atividade

O transporte de doentes urgentes e emergentes realiza-se na dependência direta do Centro de Orientação de Doentes Urgentes (CODU) do INEM, no âmbito do Sistema Integrado de Emergência Médica.

Artigo 8.º

Ambulância de Emergência Médica do INEM

1. A Ambulância de Emergência Médica (AEM) do INEM é uma ambulância do Tipo B, destinada à estabilização e transporte de doentes urgentes e emergentes, e que atua na dependência direta do INEM.

2. A sua tripulação:

a) É composta por, pelo menos, dois profissionais de emergência (técnicos de emergência, enfermeiros, e/ou médicos) com formação adequada ao tipo de suporte e cuidados de emergência médica necessários;

b) Possui capacidade para aplicação de medidas de Suporte Básico de Vida (SBV), Suporte Imediato de Vida (SIV) e Suporte Avançado de Vida (SAV), através de profissionais com formação específica e atuação protocolada, sob controlo médico e supervisão clínica da estrutura profissional do INEM.

Artigo 9.º

Ambulância de Emergência Médica em Posto de Emergência Médica e em Posto de Reserva

1. A atividade de transporte de doentes urgentes e emergentes pode ser realizada por entidades com as quais o INEM tenha celebrado protocolo específico para o efeito, em estrita obediência aos termos acordados, assim se constituindo em:

a) Postos de Emergência Médica (PEM): que operam com recurso a ambulâncias do Tipo B, propriedade do INEM, e cedidas às entidades que celebraram o referido acordo;

b) Postos de Reserva (PR): que operam com recurso a ambulâncias do Tipo B, propriedade das entidades que celebraram o referido acordo.

2. Cabe ao INEM garantir a realização das ações de formação necessárias ao exercício da atividade de transporte de doentes urgentes e emergentes, por parte dos tripulantes das ambulâncias dos postos PEM e PR, podendo recorrer a entidades formadoras certificadas para o efeito.

Transporte de doentes não urgentes

Artigo 11.º

Autorização

1. O exercício da atividade de transporte de doentes não urgentes depende de autorização do Ministério da Saúde, nos termos do Decreto-Lei n.º 38/92, de 28 de março, mediante a concessão de alvará, sem prejuízo das isenções estabelecidas por lei.

Da leitura dos preceitos que vimos de citar resulta que no transporte de doentes urgentes e emergentes só podem ser utilizadas ambulâncias do Tipo B (arts. 3.º, n.º 1, al. b) e 5.º, n.º 1), e que a respectiva actividade, realizando-se sempre na dependência directa do Centro de Orientação de Doentes Urgentes (CODU) do INEM, no âmbito do Sistema Integrado de Emergência Médica (art. 7.º), pode ser realizada pelo próprio INEM (art. 8.º, n.º 1) ou por entidades com as quais o INEM tenha celebrado protocolo específico para o efeito, que assim se constituem em Postos de Emergência Médica (PEM) que operam com ambulâncias do Tipo B, propriedade do INEM e cedida à entidade que celebra o referido acordo (art. 9.º, n.º 1, al. a)), ou em Postos de Reserva (PR) que operam com recurso a ambulâncias do Tipo B, propriedade desta entidade (art. 9.º, n.º 1, al. b)).

Um e outro caso, PEM e PR, são financiados, como se viu, nos termos definidos por acordo entre o INEM, a Autoridade Nacional da Proteção Civil (ANPC) e representantes das entidades parceiros do SIEM, homologado pelos Ministérios das respetivas tutelas, constituindo-se através de protocolo de colaboração entre o INEM e as referidas entidades operadoras (ponto 3 do Despacho n.º 10109/2014).

Por outro lado, no transporte de doentes não urgentes, que também depende de autorização do Ministério da Saúde nos termos do DL n.º 38/92 de 28/03 (art. 11.º, n.º 1), também podem ser utilizadas, além dos VDTD, ambulâncias, mas do Tipo A e do Tipo C (art. 5.º, n.º 2, al. a) e b)).

Cabendo ao INEM a instrução e a decisão dos processos de concessão de alvará e de vistorias, bem como a emissão dos respectivos certificados (art. 11.º, n.ºs 1 e 2) e a realização de auditorias às entidades envolvidas sobre o cumprimento dos requisitos legais inerentes ao exercício da actividade e a respectiva qualificação e desempenhos técnicos (arts. 11.º e ss.), neste caso de doentes não urgentes, o transporte não se realiza na dependência directa do INEM.

Em todo o caso, em matéria de preços o art. 10.º, n.º 1 do DL n.º 38/92 estipula que as tabelas de preços aplicáveis ao transporte de doentes são aprovadas por portaria do Ministro da Saúde.

Da extensa exposição das normas jurídicas que regulam o transporte de doentes e a actividade do Recorrente e da Recorrida nesse domínio, é forçoso concluir pela distinção entre transporte de doentes urgentes/emergentes e doentes não urgentes, o primeiro, ao contrário do segundo, na exclusiva dependência directa do INEM.

Os dados de que dispomos não permitem saber se, na situação em apreço, os alegados serviços se referem a transportes urgentes/emergentes ou a transportes não urgentes.

Como quer que seja, ao solicitar à Recorrida o transporte de doentes, sejam eles urgentes ou não urgentes (note-se que nesta categoria se incluem doentes em cuidados intensivos – cfr. arts. 5.º, n.º 2, al. a) e 3.º, n.º 1, al. c) da Portaria n.º 260/2014 de 15/12 -, o Estado, através do INEM, conferiu-lhe o exercício de uma função de natureza pública que era sua, o que se enquadra no âmbito da categoria de contratos previstos na al. c) do art. 280.º do CCP como contratos administrativos.

Na realidade, recorrendo, uma vez mais, às palavras de Mário Aroso de Almeida, “através dela [da categoria de contratos previstos na al. c) do art. 280.º do CCP], se pretende dar expressão a uma categoria de contratos administrativos por natureza, em razão da natureza pública do seu objecto, que envolve a disposição de bens públicos ou implica a realização, pelo contraente privado, de actividades de natureza pública, por contraposição a contratos como os de empreitada de obras públicas ou de locação e aquisição de bens ou se aquisição de serviços, que se caracterizam por ser, todas elas, objecto de contratos de direito privado, na medida em que se dirigem à realização, pelo contraente privado, de actividades de natureza privada, ainda que dirigidas à obtenção, pelo contraente público, de utilidades em princípio necessárias à prossecução dos seus fins” (loc. cit. pág. 586).

De todo o modo, a entender-se, no caso de transporte de doentes não urgentes, que não se trata do exercício de uma actividade de natureza pública, é inevitável reconhecer a sua utilidade pública, e, portanto, que, à luz do citado art. 280.º, n.º 1, al. a) e do art. 450.º do CCP, aquele transporte de doentes não urgentes solicitado pelo INEM a associações humanitárias de bombeiros sempre será o que este preceito legal apelida de aquisição de serviços, qualificado pelo próprio CCP como contrato administrativo (cfr. Tít. II da Parte III).

E este mesmo autor explica a razão: “Deve (…) entender-se que os contratos que sejam celebrados para fins de imediata utilidade pública, no exercício da função administrativa, revestem a natureza de contratos administrativos. E, portanto, que é dentro deste condicionalismo que as entidades públicas deverão exercer o poder de qualificação de contratos que a alínea a) do n.º 1 do art. 280.º do CPP lhe confere.

(…)

a) Se o contrato for celebrado no puro propósito de obter receita e, portanto, ao serviço de uma causa-função meramente instrumental em relação ao fim da satisfação das necessidades públicas a cargo da entidade, o contrato será um contrato de direito privado…

b) A entidade pública já deverá qualificar o contrato como administrativo se o celebrar para um fim de imediata utilidade pública, e, portanto, ao serviços de uma causa-função directamente dirigida ao fim da satisfação das necessidades públicas que tem a seu cargo, na medida em que será o objectivo da eficiente prossecução da satisfação dessas necessidade que, nesse caso, justificará que ela se assegure a titularidade, no âmbito da relação contratual, das prerrogativas que decorrem de tal qualificação.

A nosso ver, deve, pois, entender-se que, dentro do muito reduzido universo do contratos celebrados por entidades públicas que a lei não qualifica logo à partida como administrativos, elas só poderão qualificar como administrativos, ao abrigo da previsão da alínea a) do n.º 1 do artigo 280.º, os contratos que, de outro modo, seriam contratos de direito privado, na medida em que visem, através desses contratos, a “prossecução de interesses públicos em termos tais que estes têm necessariamente que prevalecer sobre os interesses privados com eles eventualmente conflituantes”, para o que necessitam de ser submetidos ao regime do contrato administrativo” (in loc. cit., págs. 592 e ss.).

A serem doentes não urgentes os transportados pela Recorrida a pedido do Recorrente, nem por isso deixou de haver a satisfação de uma necessidade pública que justifica o recurso ao contrato administrativo denominado de aquisição de serviços pelo art. 450.º do CCP.

Jorge Andrade da Silva, em anotação a este preceito legal, salienta mesmo que “Segundo o artigo 1154.º do CC, o contrato de prestação de serviço é aquele em que uma das partes se obriga a proporcionar à outra certo resultado do seu trabalho intelectual ou manual, com ou sem retribuição. Se pode dizer-se que há manifesta correspondência entre estes dois contratos, também é evidente que não existe entre eles total identidade. Desde logo porque, para além da natureza pública de um dos contratantes, no contrato de aquisição de serviços a existência de um preço é essencial, o que não sucede no contrato civil de prestação de serviço” (in “Código dos Contratos Públicos, Comentado e Anotado”, 12.º Edição Revista e Atualizada, Almedina, pág. 1266).

No caso sub iudice esta característica está presente.

Verdade que em tudo quanto não estiver regulado no CCP ou em lei especial, ou não resultar da aplicação dos princípios gerais de direito administrativo, é, por força do n.º 4 do art. 280.º, n.º 1, al. a) do CCP, subsidiariamente aplicável, à execução dos contratos administrativos, com as necessárias adaptações, o direito civil.

Ainda assim, a ser prestação de serviços sujeita à possibilidade da aplicação de disposições do Código Civil relativamente a aspectos essenciais, o transporte de doentes solicitado pela Administração Pública nem por isso perde a qualificação de contrato administrativo.

Na realidade, acerca deste particular, o já citado autor Mário Aroso de Almeida, esclarece que “Na alínea a), na parte em que se refere ao “presente Código”, e à “lei”, o n.º 1 do artigo 280.º do CCP qualifica como administrativos os contratos típicos, que determinação legal expressa, contida no Título II da parte III do Código ou em lei avulsa, submeta a um específico regime substantivo de direito público, assim como os contratos nominados, que lei expressa qualifique como administrativos sem para eles prever um regime específico, desse modo os submetendo ao regime do Título I da Parte III do CCP.

Quanto a este ponto, justifica-se salientar que, independentemente do alcance das previsões contidas nas diferentes alíneas do n.º 1 do artigo 280.º, o CCP procedeu, no Título II da sua Parte III, a um muito significativo alargamento do âmbito da figura do contrato administrativo, que resulta da qualificação como contratos administrativos de todos os contratos de locação e aquisição de bens móveis e de aquisição de serviços que sejam celebrados por contraentes públicos: na verdade, até ao CCP, estes tipos contratuais correspondiam ao paradigma dos contratos que, em princípio, seriam contratos de direito privado, mesmo quando celebrados pela Administração, de onde resulta um significativo alargamento da figura do contrato administrativo” (in loc. cit. pág. 589).

Daí que, no Acórdão do Tribunal da Relação do Porto de 29/06/2023, a propósito do contrato de prestação de serviços celebrado por um contraente público, se tenha evidenciado que “Uma coisa é o conteúdo substantivo do contrato de prestação de serviço e outra coisa, diversa, é saber/dizer onde a apreciação dos litígios emergentes de tal contrato (ou seja, dos litígios que tenham por objecto questões relativas à validade dos respectivos actos pré-contratuais e à interpretação, validade e execução do contrato) é feita” (in www.dgsi.pt – Proc. n.º 937/21.3T8ETR.P1).

Por tudo quanto vem de se dizer, conclui-se que, seja porque ao cocontratante privado foi conferido o exercício de funções do órgão do contraente público (art. 280.º, n.º 1, al. c) do CCP), seja porque recebe tal qualificação do CCP (arts. 280.º, n.º 1, al. a) e 450.º do CCP), a relação entre as partes foi estabelecida por contrato administrativo (cfr. art. 200.º, n.ºs 1 e 2 do Código de Procedimento Administrativo – CPA), que é quanto basta para que o litígio relativo à sua execução – pagamento do preço devido pelo cumprimento da contraprestação - por força dos citados arts. 1.º, n.º 1 e 4.º, n.º 1, al. e) do ETAF, deva ser apreciado pelos Tribunais da jurisdição administrativa, independentemente de estar submetido a legislação sobre contratação pública, pressuposto da competência desta jurisdição exigido pelo mencionado art. 4.º, n.º 1, al. e) apenas para os contratos que não se integrem em qualquer das categorias previstas no já citado art. 280.º, n.º 1 do CCP.

Com efeito, “Embora uma parte significativa dos contratos que o CCP qualifica como contratos administrativos corresponda aos contratos abrangidos pelo âmbito de aplicação das Directivas da contratação pública, que, como tal, são submetidos aos regimes da Parte II do CCP, a verdade é que há outras categorias de contratos que o Código qualifica como contratos administrativos e que não estão submetidos às regras de contratação da sua Parte II” (Mário Aroso de Almeida, in loc. cit., pág. 575).

De onde, são os Tribunais Administrativos os competentes em razão da matéria para conhecer da presente acção e não os Tribunais Judiciais, designadamente o Juízo Local Cível de Santo Tirso que, assim, é materialmente incompetente para o efeito.

Note-se que a apurada competência dos Tribunais Administrativos, como se decidiu no Acórdão do Tribunal de Relação de Évora de 7/05/2020, “não é afastada pela circunstância de o crédito emergente da execução de contrato público ter sido reclamado através do procedimento de injunção, seguindo-se, na hipótese de haver oposição, o processo declarativo previsto no artigo 35.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos – acórdãos do Tribunal Central Administrativo do Sul de 07.11.2013 (proc. n.º 09992/13; relator: Paulo Pereira Gouveia), 05.06.2014 (proc. n.º 10080/13; relator: Rui Pereira); 26.02.2015 (proc. 08987/12; relatora: Helena Canelas) e 09.05.2019 (proc. n.º 105/12.5BELLE; relatora: Alda Nunes); acórdãos do Tribunal Central Administrativo do Norte de 11.02.2015 (proc. n.º 0047/14.5BEBRG; relator: Rogério Martins) e 06.11.2015 (proc. n.º 280/12.9 BEBRG; relatora Helena Ribeiro) – in www.dgsi.pt – Proc. n.º 24120/19.9YIPRT.E1).

Ora, a violação das regras da competência em razão da matéria, por força do art. 96.º, al. a) do CPC, determina a incompetência absoluta do Tribunal, excepção dilatória (art. 577.º, al. a) do CPC) que, podendo ser arguida pelas partes, como sucedeu, é também, por imposição do art. 97.º, n.º 1 do CPC, do conhecimento oficioso, com a consequente absolvição do R. da instância (art. 278.º, n.º 1, al. a) do CPC), sem prejuízo da remessa do processo ao tribunal competente a requerimento da A. no prazo de 10 dias a contar do trânsito em julgado da decisão, nos termos do art. 99.º, n.º 2 do CPC.

Pelo exposto, cabendo à Jurisdição Administrativa a apreciação do objecto da presente acção, impõe-se revogar a decisão recorrida e, julgando o Juízo Local Cível de Santo Tirso materialmente incompetente para o efeito, absolver o R. da instância.

Sumário (ao abrigo do disposto no art. 663º, n.º 7 do CPC):

………………………………

V. Decisão

Perante o exposto, acordam os Juízes deste Tribunal da Relação em conceder provimento à apelação e, como tal, revogar a decisão recorrida e julgar o Juízo Local Cível de Santo Tirso materialmente incompetente para conhecer da acção principal e, em consequência, absolver o R. da instância.

Custas do recurso pela A./Recorrida.

Notifique.

Porto, 7/10/2024

Carla Fraga Torres

Jorge Martins Ribeiro

Miguel Baldaia de Morais

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