Quem foi o relator do acórdão 00804/15.0BECBR?

O relator foi Ana Patrocínio, no Tribunal Central Administrativo Norte.

Quando foi proferido o acórdão 00804/15.0BECBR?

O acórdão foi proferido em 26 de fevereiro de 2026.

Acórdão TCAN — Ilegalidade abstracta, Taxas municipais

Sumário

I – É de qualificar como taxa, por ter natureza sinalagmática, o tributo liquidado por um município como contrapartida pela utilização do subsolo com tubos e condutas, uma vez que o seu montante se destina a pagar a utilização individualizada do subsolo onde os mesmos foram colocados. II – A ilegalidade abstracta da dívida, enquanto fundamento de oposição à execução fiscal, é apenas a ilegalidade normativa, independente da situação concreta do devedor e do circunstancialismo em que o acto foi praticado.* * Sumário elaborado pela relatora (art. 663º, n.º 7 do Cód. Proc. Civil)

Texto

Acordam, em conferência, os juízes que constituem a Subsecção de Execução Fiscal e Recursos Contraordenacionais da Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Norte: I. Relatório [SCom01...], S.A., melhor identificada nos autos, interpôs recurso jurisdicional da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, proferida em 15/09/2022, que julgou improcedente a oposição que deduziu ao processo de execução fiscal n.º ....15, instaurado pelo Município ..., para cobrança coerciva de dívidas de Ocupação e Utilização do Espaço Público, respeitante ao ano de 2008, no valor total de €36.779,70. A Recorrente terminou as suas alegações de recurso formulando as conclusões que se reproduzem de seguida: “A. O presente recurso tem por objeto a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de ... - Unidade Orgânica 2, que julgou improcedente a Oposição à Execução Fiscal autuada sob o n.º 19/2015, instaurada pelo Município ..., contra a [SCom01...], S.A., sucessora da [SCom02...], S.A. B. A Recorrente entende que a sentença recorrida incorre em diversos erros de julgamento, na medida em que se suporta a sua fundamentação jurídica nas taxas previstas no Regulamento Municipal de Urbanização e Edificação, Taxas e Compensações Urbanísticas de ... e no Acórdão n.º 365/2003, do Tribunal Constitucional, de 14 de julho de 2003, sem ter em conta as circunstâncias particulares do caso dos autos e da matéria de facto provada e a diferenciação de pressupostos de facto e de direito entre o caso dos autos e o processo do referido acórdão. C. No caso concreto dos presentes autos, a ora Recorrente, sucedeu em todas os direitos e obrigações à [SCom02...], S.A., nos termos do artigo 4.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 92/2915, de 29 de maio, sendo ambas empresas públicas, que se integram forçosamente no setor público empresarial, regido pelo Decreto-Lei n.º 133/2013, de 13 de outubro, na redação vigente. D. O Município ... era acionista da extinta [SCom02...], S.A. (cfr. artigo 5.º, n.º 2, alínea d), do anexo ao Decreto-Lei n.º 172/2004, de 17 de julho), assim como é acionista da ora Recorrente (cfr. anexo aos Estatutos da [SCom01...], aprovados pelo Decreto-Lei n.º 92/2015, de 29 de maio). E. Atendendo à composição do capital social da extinta [SCom02...], Sistema Multimunicipal de Abastecimento de Água e de Saneamento do ..., S.A., assim como da ora Recorrente, a atividade desenvolvida por ambas as empresas não é realizada unicamente no seu interesse, mas sim no interesse dos seus acionistas - Estado (por via indireta) e municípios. F. A concessão do serviço público de abastecimento de água e de saneamento de águas residuais urbanas, criado pelo Decreto-Lei n.º 172/2004, de 17 de julho, o Estado e os municípios utilizadores do sistema multimunicipal, em que se inclui o Município ..., procedem à cedência e afetação de infraestruturas do domínio municipal. G. A cedência de infraestruturas, em que se incluem, entre outras, as infraestruturas que figuram no elenco descrito no ponto 6 da matéria de facto provada da sentença recorrida, foi realizada de forma onerosa, tendo a Oponente pago a quantia de €22.000.000 (vinte e dois milhões de euros) pela sua utilização, incluindo o direito de realizar “todas as obras e benfeitorias indispensáveis à prossecução dos seus fins estatutários”. H. O carácter oneroso da cedência de utilização das infraestruturas municipais do Município ... resultante da alínea b) do n.º 3 da Cláusula 1.ª e do n.º 4 da Cláusula 4.ª do contrato de 25 de maio de 2005, não foi destacado no ponto 6 da matéria de facto provada da sentença recorrida, embora o Documento n.º 4 junto com a petição inicial tenha integrado a matéria de facto provada. I. A afetação de infraestruturas realizada através do contrato outorgado em 25 de maio de 2005 não consagra qualquer ressalva quanto à cedência, pelo que o subsolo municipal se considera igualmente afeto à utilização pela concessionária para instalação de condutas, equipamentos e instalações que integram o sistema multimunicipal de abastecimento de água e de saneamento. J. A decisão recorrida incorreu em manifesto erro de julgamento, em resultado da aplicação do direito não ter considerado a realidade factual. K. É que, o Tribunal a quo considerou erroneamente o pagamento das taxas de utilização de espaço público no subsolo e de ocupação do espaço público por motivo de execução de operações urbanísticas, cobradas pelo Município ... como contrapartida pela ocupação e utilização do espaço de domínio público, olvidando por completo que a cedência e afetação de infraestruturas do domínio municipal do Município ... ao sistema multimunicipal gerido pela Oponente foi titulada por um contrato específico - contrato de 25 de maio de 2005 - que previu que a cedência seria realizada de forma onerosa. L. Na avaliação da correspetividade dos tributos exigidos pelo Município ... à Oponente, nomeadamente na apreciação da proporcionalidade exigida para observância do artigo 4.º da Lei n.º 53-E/2006, de 29 de dezembro, o Tribunal a quo não podia ter deixado de ponderar que havia sido prevista a quantia de €22.000.000 (vinte e dois milhões de euros) pela utilização das infraestruturas cedidas, com possibilidade de realizar “todas as obras e benfeitorias indispensáveis à prossecução dos seus fins estatutários”. M. Efetivamente, no desenho da fundamentação jurídica que consta da decisão recorrida é por demais evidente que a aplicação do direito foi realizada abstraindo-se das circunstâncias particulares do caso dos autos e da matéria de facto provada. N. Deste modo, a imposição pretendida pelo Município ... de cobrar à ora Recorrente as quantias imputadas a título de taxas de utilização de espaço público no subsolo e de ocupação do espaço público por motivo de execução de operações urbanísticas traduz uma ilegalidade abstrata, na medida em que extravasa os limites conceituais dessa figura legal, nomeadamente se considerado que havia sido acordada a utilização do domínio público municipal, por instrumento jurídico autónomo e posterior ao Regulamento Municipal aplicável e a Oponente havia pago uma quantia avultada pela cedência dessas mesmas infraestruturas. O. Consequentemente, a estipulação constante do Regulamento Municipal da Urbanização e Edificação, Taxas e Compensações Urbanísticas de ... que vigorava à data dos factos, quanto à determinação do valor da taxas de utilização de espaço público no subsolo e de ocupação do espaço público por motivo de execução de operações urbanísticas devida em função do metro linear, ou seja, em face da maior ou menor extensão das condutas, representa uma ilegalidade abstrata da taxa de utilização do domínio público cobrada à Oponente, nos termos e para os efeitos da alínea a) do n.º 1 do artigo 204.º do CPPT, em razão da ausência de correspetividade exigida pelo artigo 4.º, n.º 2, da Lei Geral Tributária, porquanto a contraprestação do município inerente à cobrança da taxa, além de não ser variável em função do metro linear da conduta a instalar, não tem em conta que foi prevista e paga a quantia de €22.000.000 (vinte e dois milhões de euros) ao Município ... no quadro da execução do contrato outorgado em 25 de maio de 2005, que previa a cedência e a afetação de infraestruturas do domínio público municipal. P. A não se entender assim, será o Município ... quem obterá uma “vantagem patrimonial”, pois, por via do contrato outorgado com a Oponente em 25 de maio de 2005 recebeu €22.000.000 (vinte e dois milhões de euros) pela cedência de infraestruturas e por via da cobrança das taxas de utilização do domínio público em discussão nos presentes autos conseguirá o quantitativo correspondente à dívida exequenda. Q. Encontra-se, pois, demonstrado que não existe qualquer fundamento para a cobrança de uma taxa municipal dado que as obras promovidas pela Oponente visavam dar cumprimento às obrigações de serviço público assumidas, por via do Contrato de Concessão com o Estado e por via do contrato de fornecimento de água e do contrato de cedência de infraestruturas outorgados com o Município ..., daí resultando para este uma utilidade da utilização do domínio público municipal que determina a inexistência de nexo de causalidade postulado para o exercício de poderes tributários e a consequente falta de autorização para a cobrança da taxa de utilização do espaço público no subsolo, o que configura um fundamento de ilegalidade abstrata do tributo cobrado, nos termos e para os efeitos da alínea a) do n.º 1 do artigo 204.º do CPPT. R. À semelhança do previamente referido, também quanto à imputação de ilegalidade por violação do princípio da proporcionalidade para efeitos da alínea a) do n.º 1 do artigo 204.º do CCPT realizada pela Oponente o Tribunal a quo limitou-se a invocar e reproduzir o acórdão do Tribunal Constitucional n.º 365/2003, de 14 de julho de 2003, sobre a temática da proporcionalidade das taxas de ocupação de subsolo sem cuidar de aferir se a situação dos presentes autos configura uma situação paralela ou similar, que motive a aplicação de igual sentido decisório. S. Uma vez que o domínio público municipal em apreço havia sido afeto à concessão do sistema multimunicipal por efeito do contrato de 25 de maio de 2005, afigura-se que a cobrança de uma taxa de utilização do domínio público traduz uma «desproporção intolerável», na expressão constante do douto Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 1140/96, publicado no Diário da República, 2.ª Série, de 10/02/97. T. Incorre em erro de julgamento a sentença recorrida por não ter considerado a cobrança de taxas no valor de € 2,50 (dois euros e cinquenta cêntimos) por metro linear e de €5,00 (cinco euros) por metro linear, como previsto no Regulamento Municipal como um valor excessivo e desproporcional, violador do artigo 4.º da Lei n.º 53-E/2006, de 29 de dezembro, uma vez que o domínio público municipal em apreço havia sido afeto à concessão do sistema multimunicipal por efeito do contrato de 25 de maio de 2005. U. Além do exposto, as dívidas exequendas decorrentes da cobrança de taxas de utilização de espaço público no subsolo e de ocupação do espaço público por motivo de execução de operações urbanísticas, para instalação de condutas de água afetas pelo Município ... à concessão explorada pela ora Oponente, constitui uma flagrante violação do princípio da proporcionalidade, estabelecido no artigo 266.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa enquanto parâmetro da atividade administrativa, assim como no artigo 4.º da Lei n.º 53-E/2006, de 29 de dezembro, a cobrança do valor por metro linear, numa base anual, como realizado. V. Considerando o exposto, para efeitos do artigo 281.º, n.º 1, alínea b), da Lei Fundamental, argui-se a inconstitucionalidade dos artigos 147.º, 153.º, n.º 2, alínea a) e alínea b) do Regulamento Municipal da Urbanização e Edificação, Taxas e Compensações Urbanísticas de ..., que vigorava à data dos factos, por violação do princípio da proporcionalidade estabelecido no artigo 266.º, n.º 2, da Lei Fundamental, na interpretação vertida na sentença recorrida que admite a cobrança de taxas de utilização de espaço público no subsolo e de ocupação do espaço público por motivo de execução de operações urbanísticas nos casos em que o município, por contrato livremente celebrado, aceitou integrar de forma onerosa o seu domínio público municipal no âmbito de uma concessão de serviço público de abastecimento de água e de saneamento de águas residuais, para utilização do mesmo pela concessionária para os fins de interesse público prosseguido. Termos em que deve o presente recurso ser julgado procedente, revogando-se a sentença recorrida e, em consequência a oposição à execução ser julgada procedente, por provada, e consequentemente ser extinto o procedimento executivo, com todas as demais e legais consequências daí decorrentes.” **** Não houve contra-alegações. **** O Ministério Público junto deste Tribunal emitiu parecer no sentido de o recurso não merecer provimento. **** Com dispensa dos vistos legais, tendo-se obtido a concordância dos Meritíssimos Juízes-adjuntos, nos termos do artigo 657.º, n.º 4 do CPC; submete-se o processo à Conferência para julgamento. **** II - DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO – QUESTÕES A APRECIAR Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela Recorrente, estando o objecto do recurso delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, sendo que importa apreciar se a sentença recorrida enferma de erro de julgamento quanto à ilegalidade abstracta das dívidas exequendas e se as normas dos artigos 147.º, 153.º, n.º 2, alínea a) e alínea b) do Regulamento Municipal da Urbanização e Edificação, Taxas e Compensações Urbanísticas de ..., que vigorava à data dos factos, são inconstitucionais, por violação do princípio da proporcionalidade estabelecido no artigo 266.º, n.º 2, da Lei Fundamental. III. Fundamentação 1. Matéria de facto Na sentença prolatada em primeira instância foi proferida decisão da matéria de facto com o seguinte teor: “Com relevo para a decisão da causa, o Tribunal julga provados os seguintes factos: 1. A sociedade “[SCom02...], SA.” (doravante [SCom02...]) foi constituída através do Decreto-lei nº 172/2004, de 17 de julho. (cfr. Artigo 1.º n.º1 do Decreto-lei n.º 172/2004, de 17 de Julho, publicado no Diário da República n.º 167/2004, Série I-A de 17-07- 2004); 2. A sociedade [SCom02...] era a concessionária da exploração e gestão do sistema multimunicipal de abastecimento de água e de saneamento do ..., em regime exclusivo, por um prazo de 35 anos (cfr. Artigo 5.º n.º1 do Decreto-lei n.º 172/2004, de 17 de Julho, publicado no Diário da República n.º 167/2004, Série I-A de 2004-07-17); 3. A concessão da exploração e a gestão do sistema multimunicipal de abastecimento de água e de saneamento do ... abrangia a concepção, a construção das obras e equipamentos, bem como a sua exploração, reparação, renovação e manutenção (cfr. Artigo 5.º nº3 do Decreto-lei nº 172/2004, de 17 de julho, publicado no Diário da República n.º 167/2004, Série IA de 2004-07-17); 4. Em 30-12-2004 foi celebrado “Contrato de Concessão” entre o Estado Português e a sociedade [SCom02...], cujo teor se dá por integralmente reproduzido (fls. 36 e ss. do processo físico); 5. Em 30-12-2004 foi celebrado “Contrato de Fornecimento” entre o Município ... e a sociedade [SCom02...], cujo teor se dá por integralmente reproduzido (fls. 145 e ss. do processo físico); 6. Neste Contrato de Fornecimento constam identificadas no anexo 3, que aqui se dá por reproduzido, as infraestruturas do Município a integrar no contrato (fls. 149 e ss. do processo físico); 7. Em 25-052005 foi celebrado entre o Município ... e a sociedade [SCom02...] um contrato “em desenvolvimento do Contrato de Concessão celebrado entre o Estado e a sociedade em 30 de dezembro de 2004.”, que aqui se dá por integralmente reproduzido (fls. 150 e ss. do processo físico); 8. A Oponente foi constituída através do Decreto-lei n.º 92/2015 de 29 de Maio (cfr. Artigo 1.º n.º 2 do Decreto-lei n.º 92/2015, de 29 de Maio, publicado no Diário da República n.º 104/2015, Série I de 2015-05-29); 9. A Oponente sucedeu em todos os direitos e obrigações da sociedade concessionária [SCom02...] (cfr. Artigo 4.º n.º 3 do Decreto-lei n.º 92/2015, de 29 de Maio, publicado no Diário da República n.º 104/2015, Série I de 2015-05- 29); 10. Em 23-07-2015, a sociedade [SCom02...] foi citada para o processo de execução fiscal n.º ....15, instaurado na Câmara Municipal ... (fls. 33 e ss. do processo físico); 11. A execução respeita à cobrança de “dividas de ocupação e utilização do espaço público”, quanto ao ano de 2008, sendo a quantia exequenda de €23.172,50, acrescida de juros no valor de €13.444,82, taxa de justiça no valor de €152,95 e custas no valor de €9,43, totalizando a quantia de €36.779,70 (fls. 33 e ss. do processo físico); 12. O processo de execução fiscal n.º ....15 foi instaurado com base em três certidões de dívida, nas quais a dívida tem a seguinte identificação: “Util. Subsolo Empr.Rede – artº 153-2 al.a) . RMUE-Cidade”, “Ocup.Esp.Púb.Exec.Op.Urb. artº 147 RMUE-Abert. Valas”, “Util. Subsolo Empr.Rede – artº 153-2 al.b) . RMUECidade” (Fls. 34 frente e verso e 35 do processo físico); 13. Em 07-10-2004, a Assembleia Municipal ..., sob proposta da Câmara Municipal, aprovou o Regulamento Municipal de Urbanização e Edificação, Taxas e Compensações Urbanísticas de ..., que foi publicado, através de Edital n.º 834/2004 (2.ª serie), no apêndice n.º 159 de 30 de Dezembro de 2004, na II Série do Diário da República (cfr. citado Diário da República); 14. Este Regulamento Municipal de Urbanização e Edificação, Taxas e Compensações Urbanísticas de ..., que aqui se dá por integralmente reproduzido, tem, no que ora interessa, o seguinte teor (cfr. Diário da República, Apêndice nº 159, 2.ª Série, n.º 304, de 30 de dezembro de 2004): Preâmbulo O novo regime jurídico da urbanização e edificação, estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, alterado pelo Decreto-Lei n.º 177/2001, de 4 de Junho, prevê, no artigo 3.º, que os municípios aprovem regulamentos municipais de urbanização e de edificação, bem como regulamentos relativos ao lançamento e liquidação de taxas que, nos termos da lei, sejam devidas pela realização de operações urbanísticas. Tendo presente a experiência adquirida com a aplicação do referido regime jurídico, consideram-se como objectivos a alcançar com o presente Regulamento: (…) No título «Taxas e compensações» são definidos, de acordo com os princípios da igualdade e equidade, valores correspondentes à remoção do limite legal à possibilidade de construir ou urbanizar, à compensação das desigualdades geradas pelos planos municipais de ordenamento do território quando consagram diferentes usos do solo, às comparticipações no custo da apreciação técnico-administrativa dos processos e ao esforço financeiro municipal na construção de infra-estruturas e equipamentos. (…) TÍTULO I Objeto e âmbito Artigo 1.º Lei habilitante Nos termos do disposto no artigo 241.º da Constituição da República Portuguesa, no uso da competência conferida pela alínea a) do n.º 2 do artigo 53.º e alínea a) do n.º 6 do artigo 64.º da Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro, alterada pela Lei n.º 5-A/2002, de 11 de Janeiro, o presente Regulamento é elaborado ao abrigo do disposto no n.º 1 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, alterado pelo Decreto-Lei n.º 177/2001, de 4 de Junho e pela Lei n.º 15/2002, de 22 de Fevereiro (RJUE), do Regulamento Geral de Edificações Urbanas (RGEU), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 38 382, de 7 de Agosto de 1951, do Decreto-Lei n.º 292/95, de 14 de Novembro, da Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto, do Decreto- -Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro, alterado pelo Decreto-Lei n.º 115/ 2001, de 7 de Abril, e Decreto-Lei n.º 53/2000, de 7 de Abril, e Decreto-Lei n.º 310/2003, de 10 de Dezembro, Lei n.º 107/2001, de 8 de Setembro (LBPC), Decreto-Lei n.º 11/2003, de 18 de Janeiro, Lei n.º 5/2004, de 10 de Fevereiro, e Decreto-Lei n.º 68/ 2004, de 25 de Março. Artigo 2.º Objecto e âmbito de aplicação 1 — O presente Regulamento tem por objecto a fixação de regras relativas: a) À urbanização e edificação, complementares dos planos municipais de ordenamento do território e demais legislação em vigor, designadamente em termos da defesa do meio ambiente, da qualificação do espaço público, da estética, salubridade e segurança das edificações; b) Às competências dos técnicos e actividade fiscalizadora; c) Às cedências de terrenos e compensações devidas ao Município ...; d) Às taxas devidas pela concessão de licenças ou autorizações e emissão dos respectivos alvarás, pela realização, manutenção e reforço de infra-estruturas; e) Às taxas devidas pela prestação de serviços administrativos e outras situações conexas com a área da administração urbanística. 2 — O presente Regulamento aplica-se à totalidade do território do Município ..., sem prejuízo da legislação em vigor nesta matéria e do disposto nos planos municipais de ordenamento do território, plenamente eficazes e de outros regulamentos de âmbito especial. (…) TÍTULO IV Taxas e compensações CAPÍTULO I Regras gerais Artigo 97.º Princípios de equidade relativos a operações urbanísticas 1 — As taxas e as compensações definidas neste Regulamento prosseguem os princípios de igualdade e equidade de tratamento das diversas operações urbanísticas e de uma justa distribuição de encargos pelos diversos agentes, no processo de ocupação do território. 2 — Os encargos referidos no número anterior correspondem a: a) Contraprestação pela concessão de licença ou autorização de loteamento, de licença ou autorização de obras de urbanização, de execução de obras de edificação e demolição, de ocupação da via pública por motivo de obras e de utilização de edifícios, bem como de obras para ocupação ou de utilização do solo, subsolo e espaço aéreo do domínio público municipal, correspondentes à contrapartida pela remoção do limite legal à possibilidade de realizar a operação urbanística e pelos serviços técnico-administrativos prestados; b) Contraprestação pela realização, manutenção e reforço de infra-estruturas urbanísticas; c) Compensação pela não cedência de terreno para construção de espaços verdes públicos, equipamentos de utilização colectiva e infra-estruturas. 3 — As taxas e compensações correspondentes a loteamentos e a edificações são proporcionais à área bruta de construção a licenciar ou autorizar aos promotores (…) Artigo 147.º Valas As valas, por metro linear ou fracção, por mês ou fracção estão sujeitas à taxa de 5 euros. (…) SECÇÃO II Utilização do espaço público por empresas de rede (…) Artigo 153.º Subsolo A utilização subterrânea do solo público municipal, por ano ou fracção, está sujeita ao pagamento das seguintes taxas: 1) Por metro quadrado ou fracção: a) Se situado na cidade ... — 15 euros; b) Se situado em área exterior à cidade — 10 euros; 2) Por metro linear ou fracção: a) Se situado na cidade ... — 5 euros; b) Se situado em área exterior à cidade — 2,5 euros. 15. Por ofício de 9 de Junho de 2008, do Director do Departamento de Obras e Gestão de Infraestruturas da Câmara Municipal ..., intitulado “intervenções na via pública – «empreitada de execução do Complexo ... e Extensão ao Sector Nascente – Lote B (Extensão ao Sector Nascente)”, foi comunicado à ora Oponente que se encontrava “disponível na Divisão Administrativa e de Atendimento o Alvará de Licença de Realização de Obras no Espaço Público referente ao V. pedido de abertura de vala na via pública no âmbito da empreitada (…)” e que “de acordo com o Capítulo V - TITULO IV (Taxas e Compensações) do R.M.U.E., [eram] devidas (…) taxas, a cobrar no acto do levantamento do respetivo Alvará de Licença (e nos períodos seguintes no caso das licenças trimestrais e anuais, depois de actualizadas)” (cfr. fax n.º 22443 junto a fls. 174 e ss. do processo físico); 16. Por ofício de 15 de Julho de 2008, do Director do Departamento de Obras e Gestão de Infraestruturas da Câmara Municipal ..., intitulado “intervenções na via pública – rectificação de valores de Taxas de Ocupação”, foi comunicado à ora Oponente que tinham sido “aprovados os cálculos rectificados das taxas e os respetivos valores corrigidos referentes aos pedidos de intervenção na via pública para realização da «Empreitada de Execução do Sistema Adutor ... - Sector Sul» e da «Empreitada de Execução do Complexo ... e Extensão ao Sector Nascente-Lote B (Extensão ao Sector Nascente)», autorizados respectivamente por despacho do Ex.mo Sr. Vice-Presidente de Câmara Municipal, Eng.° «AA», de 30/05/2008 e do Ex.mo Sr. Presidente Dr. «BB», de 09/06/2008 (…)” (cf. ofício n.º 27135 junto a fls. 172 e 173 do processo físico) 17. Por despacho de 20 de Abril de 2010, do Vereador responsável pela Divisão de Vias e Espaços Exteriores, exarado na informação n.º 13711/2010 de 7 de Abril de 2010, daquela Divisão, intitulada “reclamação de cobrança de taxas e cauções”, foi determinada a remessa de processo que visa a ora Oponente ao Gabinete Jurídico e Contencioso da Câmara Municipal ..., destacando-se do teor de tal informação o seguinte (cf. despacho e informação juntos a fls. 161 e ss. do processo físico): “(…) A [SCom02...], S.A., vem, através do seu ofício n.º 361/2010 de 26/01/2010, reclamar uma vez mais da contabilização de taxas e cauções no âmbito dos seus processos de intervenção no espaço público municipal, com fundamento na clausula 1.ª, ponto 5, alínea b) do contrato que celebrou com a Câmara Municipal .... Sobre este assunto, esta Divisão elaborou a informação n.º 31895/2008, de 14 de Agosto, a qual obteve parecer do Gabinete Jurídico e de Contencioso através da sua informação n.º 238/2009 de 31 de Dezembro. Deste parecer se conclui que as empresas concessionárias de serviços públicos, como é o caso da [SCom02...], S.A., estão isentas de licenciamento e assim, isentas do pagamento das taxas de licenciamento. No entanto, conclui-se ainda que, por outro lado, a ocupação/utilização do espaço municipal justifica a cobrança de taxas por esse acto, nos termos da Lei das Finanças Locais. Em face do exposto, a [SCom02...] está isenta de licenciamento e das respetivas taxas municipais pela prestação do serviço de licenciamento, tendo o direito de utilizar o espaço do domínio público desde que cumprindo a legislação e regulamentos em vigor, nomeadamente mediante parecer prévio da Câmara Municipal e autorização de condicionamentos de trânsito quando for o caso, mas não está isenta das taxas municipais pelo acto de ocupação/utilização do espaço municipal. (…)”; 18. No seguimento da remessa aludida no ponto precedente, por despacho de 12 de Novembro de 2010, da Directora do Gabinete Jurídico e de Contencioso da Câmara Municipal ..., exarado na informação n.º 124/2010, de 28 de Outubro de 2010, daquele Gabinete, intitulada “[SCom02...] S.A. – análise de pedido de isenção de taxas e de prestação de caução”, com a qual declarou concordar, foi considerado que a ora Oponente, na qualidade de empresa concessionária de serviço público, tem “direito a usar do solo ou do subsolo municipais, sob pena de esvaziamento do objeto da concessão”, a qual “não transfere para o concessionário senão os poderes necessários ao desempenho do serviço público por que fica responsável - e é por isto mesmo que lhe e permitido instalar equipamentos no domínio público. Mas não mais do que isso. A concessão não altera a natureza jurídica do concessionário que, no caso, é uma sociedade comercial, e não passou, por obra da concessão, a ser uma pessoa coletiva de direito público - as quais, diga-se, em abono da verdade, também, atualmente, se não encontram isentas de taxas - cf. art.º 7º da Lei n° 53-E/2006 (RGTAL)”, concluindo, assim, que “a utilização / ocupação de espaço público é, legalmente, tributável, nos termos do disposto no art.º 6º do Regime Geral de Taxas das Autarquias Locais (RGTAL)”, não se encontrando a ora Oponente “isenta quer do pagamento das taxas em causa, quer de prestar a caução devida” (cfr. despacho e informação juntos a fls. 163 e ss. do processo físico); 19. Por ofício de 9 de Fevereiro de 2015, do Director do Departamento de Obras Municipais, intitulado “pagamento de taxas liquidadas referentes à ocupação e utilização do domínio público municipal” e remetido por carta registada com aviso de recepção, assinado em 11-02-2015, considerando que “no âmbito das intervenções no espaço público municipal para a instalação de infraestruturas, a [SCom02...], S. A., foi autorizada a proceder à abertura de valas no espaço público para a execução das referidas infraestruturas, ao abrigo do Regulamento Municipal de Urbanização e Edificação, Taxas e Compensações Urbanísticas de ... (RMUE), e definiram-se, nesse âmbito, as Condições Gerais e Condições Particulares, em razão das várias intervenções concretas, com a liquidação das taxas correspondentes e fixação das cauções devidas, de que a empresa tomou conhecimento”, foi a ora Oponente notificada para “efectuar o pagamento das taxas liquidadas e em dívida, cujo montante global ascende a € 485.824,22 (quatrocentos e oitenta e cinco mil oitocentos e vinte e quatro euros e vinte dois cêntimos), a que acresce os respetivos juros de mora à taxa legal” (cfr. ofício n.º 3337 e cópia de aviso de recepção juntos a fls. 182 e ss. do processo físico); 20. Em anexo ao ofício melhor identificado no ponto precedente, foi remetido uma tabela discriminativa das Taxas de Ocupação e Utilização do Espaço Público liquidadas e devidas pela [SCom02...], S. A., “onde se explicitam os fundamentos de facto e de direito que suportam as taxas em dívida de 2008 a 2014” (cfr. ofício n.º 3337 e quadro anexo juntos a fls. 182 e ss. do processo físico). 3.2 Factos Não Provados Não há factos a considerar como não provados com interesse para a presente decisão. *** A convicção do tribunal baseou-se nos documentos constantes do processo, conforme se indicou em cada um dos pontos do probatório, por confronto com o teor dos diplomas identificados nos pontos 1., 2., 3., 8., 9., 13. e 14., sujeitos a publicação em Diário da República e consultados na versão eletrónica disponível em www.dre.pt, bem como atendendo à posição assumida pelas partes nos seus articulados (artigos 83.º, n.º 4, a contrario sensu, e 94.º, n.º 4 do CPTA, e artigos 362.º e ss. do Código Civil).” 2. O Direito A Recorrente não se conforma com o julgamento de improcedência da oposição que deduziu à execução instaurada para cobrança de dívidas relativas a taxas municipais por utilização e ocupação do espaço público, do ano de 2008, no valor total de €36.779,70, previstas nos artigos 153.º, n.º 2, alínea b) e 147.º, ambos do Regulamento Municipal de Urbanização e Edificação, Taxas e Compensações Urbanísticas de ..., publicado no apêndice n.º 159 – II série – n.º 304, de 30 de Dezembro de 2004. Sustenta, então, que a sentença recorrida enferma de erro de julgamento quanto à ilegalidade abstracta das dívidas exequendas e que as normas dos artigos 147.º, 153.º, n.º 2, alínea a) e alínea b) do Regulamento Municipal da Urbanização e Edificação, Taxas e Compensações Urbanísticas de ..., que vigorava à data dos factos, são inconstitucionais, por violação do princípio da proporcionalidade estabelecido no artigo 266.º, n.º 2, da Lei Fundamental. No concernente à ilegalidade abstracta das dívidas exequendas, por inexistência de autorização para cobrança das taxas de utilização do espaço público no subsolo e de ocupação do espaço público por motivo de execução de operações urbanísticas, a sentença recorrida julgou da seguinte forma: “(…) Sustenta a Oponente que o valor cobrado em função do número de metros lineares de ocupação do subsolo é excessivo e desproporcional, violando os princípios da proporcionalidade previsto no artigo 266.º n.º 2 da Constituição da República Portuguesa, e da equivalência, consagrado no artigo 4.º da Lei n.º 53- E/2006 de 29 de Dezembro, porquanto o custo da actividade pública se circunscreveu à simples análise dos processos em função da complexidade do projecto de ocupação do subsolo. Suscita assim a ilegalidade abstracta da taxa aplicável, nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 204.º do CPPT, já que invoca a ilegalidade da norma legal que a prevê, em razão da ausência de correspectividade exigida pelo artigo 4.º n.º 2 da Lei Geral Tributária, porquanto a contraprestação do município inerente à cobrança da taxa não é variável em função do metro linear da conduta a instalar. Esta “ilegalidade abstracta ou absoluta da liquidação distingue-se da «ilegalidade em concreto» por na primeira estar em causa a ilegalidade do tributo e não a mera ilegalidade do acto tributário ou da liquidação; isto é, na ilegalidade abstracta a ilegalidade não reside directamente no acto que faz aplicação da lei ao caso concreto, mas na própria lei cuja aplicação é feita, não sendo, por isso, a existência de vício dependente da situação real a que a lei foi aplicada nem do circunstancialismo em que o acto foi praticado” – cfr. JORGE LOPES DE SOUSA, CPPT Anotado e Comentado, nota 4 ao artigo 204.º. Vejamos: Dispõe o art. 8.º do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais (Lei n.º 53- E/2006, de 29 de Dezembro) que “(…) 2 – O regulamento que crie taxas municipais ou taxas de freguesia contém obrigatoriamente, sob pena de nulidade: (…) c) – A fundamentação económico-financeira relativa ao valor das taxas, designadamente os custos directos e indirectos, os encargos financeiros, amortizações e futuros investimentos realizados ou a realizar pela autarquia local.” Pretendeu, assim, o legislador que as autarquias locais justificassem o modo como concretizam, na tributação, o princípio da equivalência previsto no artigo 4.º deste Regulamento das Taxas Locais e que, no que ora interessa, reza assim no seu n.º 1: “O valor das taxas das autarquias locais é fixado de acordo com o princípio da proporcionalidade e não deve ultrapassar o custo da actividade pública total ou o benefício auferido pelo particular”. Em 07-10-2004, a Assembleia Municipal ... aprovou o Regulamento Municipal de Urbanização e Edificação, Taxas e Compensações Urbanísticas de ..., que foi publicado, através de Edital n.º 834/2004 (2.ª serie), no apêndice n.º 159 de 30 de Dezembro de 2004, na II Série do Diário da República. Do preâmbulo desta Regulamento resulta que “No título «Taxas e compensações» são definidos, de acordo com os princípios da igualdade e equidade, valores correspondentes à remoção do limite legal à possibilidade de construir ou urbanizar, à compensação das desigualdades geradas pelos planos municipais de ordenamento do território quando consagram diferentes usos do solo, às comparticipações no custo da apreciação técnico-administrativa dos processos e ao esforço financeiro municipal na construção de infraestruturas e equipamentos” Os tributos que deram origem à dívida exequenda encontram-se previstos nos artigos 147.º «valas», 153.º n.º 2 alíneas a) e b) «subsolo» que se encontram inseridos no Capitulo V (Ocupação e utilização do espaço público), Secção I (Ocupação do espaço público por motivo de execução de operações urbanísticas) e Secção II (Utilização do espaço público por empresas de rede). As verbas relevantes são as seguintes: “Artigo 147.º Valas As valas, por metro linear ou fracção, por mês ou fracção estão sujeitas à taxa de 5 euros.” “Artigo 153.º Subsolo A utilização subterrânea do solo público municipal, por ano ou fracção, está sujeita ao pagamento das seguintes taxas: (…) 2) Por metro linear ou fracção: a) Se situado na cidade ... — 5 euros; b) Se situado em área exterior à cidade — 2,5 euros.” Por sua vez, o artigo 97.º epigrafado «Princípios de equidade relativos a operações urbanísticas» dispõe do seguinte modo: “1 — As taxas e as compensações definidas neste Regulamento prosseguem os princípios de igualdade e equidade de tratamento das diversas operações urbanísticas e de uma justa distribuição de encargos pelos diversos agentes, no processo de ocupação do território. 2 — Os encargos referidos no número anterior correspondem a: a) Contraprestação pela concessão de licença ou autorização de loteamento, de licença ou autorização de obras de urbanização, de execução de obras de edificação e demolição, de ocupação da via pública por motivo de obras e de utilização de edifícios, bem como de obras para ocupação ou de utilização do solo, subsolo e espaço aéreo do domínio público municipal, correspondentes à contrapartida pela remoção do limite legal à possibilidade de realizar a operação urbanística e pelos serviços técnico-administrativos prestados; b) Contraprestação pela realização, manutenção e reforço de infra-estruturas urbanísticas; c) Compensação pela não cedência de terreno para construção de espaços verdes públicos, equipamentos de utilização colectiva e infra-estruturas. (…)” A referida disposição legal fornece assim a fundamentação económico-financeira do montante do tributo. Atendendo ao disposto no artigo 97.º, cumpre verificar se o valor cobrado é excessivo e desproporcional e desta forma concluir pela existência ou não de um imposto e consequente inconstitucionalidade orgânica das normas regulamentares (147.º, 153.º n.º 2 alíneas a) b)). Ou seja: Dispõe o artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da Constituição da República Portuguesa (CRP) que “1 - É da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre as seguintes matérias, salvo autorização ao Governo: (…) i) Criação de impostos e sistema fiscal e regime geral das taxas e demais contribuições financeiras a favor das entidades públicas;” O referido preceito legal concretiza assim o princípio da reserva de lei formal que exige a intervenção de lei parlamentar, seja para fixar a disciplina dos impostos ou o regime geral das taxas e demais contribuições financeiras, seja para autorizar o Governo a legislar sobre estas matérias de acordo com os parâmetros constantes da lei de autorização. Por sua vez, o artigo 103.º, n.º 2, da CRP (“Os impostos são criados por lei que determina a incidência, a taxa, os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes”) corporiza o princípio da reserva material de lei (ou da tipicidade) que determina que a lei contenha a disciplina tão completa quanto possível da matéria reservada. Pretendeu, assim, o legislador constituinte que a disciplina dos impostos, assim como o regime geral das taxas e o regime geral das contribuições financeiras a favor das entidades públicas, constasse de lei: Lei da Assembleia da República ou Decreto-Lei do Governo autorizado pela Assembleia. E, apenas em relação aos impostos, que tal lei fixasse a incidência, a taxa, os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes. Nessa medida prevê o artigo 277.º, n.º 1, da CRP que “São inconstitucionais as normas que infrinjam o disposto na Constituição ou os princípios nela consignados”, sendo que (artigo 204.º) “Nos feitos submetidos a julgamento, não podem os tribunais aplicar normas “inconstitucionais.” Uma norma padece de inconstitucionalidade formal quando na sua elaboração são infringidas normas sobre a forma e processo de formação dos actos legislativos e de inconstitucionalidade orgânica quando se mostrem infringidas normas de competência. Assim, para apreciar a questão da inconstitucionalidade orgânica das normas que prevêem os tributos que deram origem à quantia exequenda, há que determinar se estamos, ou não, perante um imposto. Vejamos: O artigo 3.º n.º 2 da Lei Geral Tributária (LGT) procede à seguinte classificação dos tributos: “Os tributos compreendem os impostos, incluindo os aduaneiros e especiais, e outras espécies tributárias criadas por lei, designadamente as taxas e demais contribuições financeiras a favor de entidades públicas”. E quanto aos pressupostos dos mesmos, o artigo 4.º da LGT consigna que: “1- Os impostos assentam essencialmente na capacidade contributiva, revelada, nos termos da lei, através do rendimento ou da sua utilização e do património; 2 - As taxas assentam na prestação concreta de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares; 3 - As contribuições especiais que assentam na obtenção pelo sujeito passivo de benefícios ou aumentos de valor dos seus bens em resultado de obras públicas ou da criação ou ampliação de serviços públicos ou no especial desgaste de bens públicos ocasionados pelo exercício de uma actividade são considerados impostos”. O primeiro exame para aferir a natureza de um tributo, para determinar se se está perante um imposto, uma taxa ou uma contribuição será, o da sua bilateralidade: se o pagamento do tributo corresponde à compensação de custos incorridos pela Administração na realização de certa actividade ou de um benefício que o contribuinte dela retira. Ou seja, verificar se entre a prestação do sujeito passivo e a prestação da Administração existe uma equivalência jurídica, uma dependência recíproca que esteja substanciada num nexo sinalagmático que una as duas prestações, designadamente por, nos apontados termos legais (artigo 4.º, n.º 2, da LGT), estar em causa a prestação concreta de um serviço público, a utilização de um bem do domínio público ou a remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares. Sendo certo que constitui jurisprudência pacífica que à dita equivalência jurídica não tem que corresponder “uma equivalência económica rigorosa entre o valor do serviço e o montante da quantia a pagar, podendo até esta ser bastante superior ao custo daquele, salva sempre a «desproporção intolerável” – cfr. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 10 -12-2008, processo n.º 631/08. O princípio da proporcionalidade encontra-se previsto no n.º 2 do artigo 266.º da CRP (Princípios fundamentais): “2. Os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e devem atuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé.”, sendo-lhe assim reconhecida dignidade constitucional. E, nesta dimensão, “tal como é entendido pelo nosso Tribunal Constitucional, equivale a um princípio de proibição do excesso, reservando-se o juízo de inconstitucionalidade apenas para os casos de "desproporção intolerável" ou "violadora do princípio da confiança que vai ínsito na ideia de Estado de Direito", sendo, pois, ―um limite ao excesso ou ao arbítrio” – cfr. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 15-11-2006, processo n.º 566/06. De acordo com a jurisprudência do Tribunal Constitucional, “O teste da proporcionalidade pode ser feito de dois ângulos: saber se ela existe entre a taxa e o benefício obtido pelo seu destinatário; saber se ela existe entre a taxa e o custo do serviço”, sendo que “Este Tribunal tem rejeitado o entendimento de que uma taxa cujo montante exceda o custo do serviço prestado se deve qualificar como imposto, acentuando que «o carácter sinalagmático do nexo entre o pagamento desse tributo e a prestação da actividade pelo ente público não é descaracterizado se não existir equivalência económica, bastando, essencialmente, a correspondência jurídica» (Acórdão n.º 410/00 e, entre muitos outros, Acórdãos n.ºs 1140/96, 115/02, 269/02 e 258/08, disponíveis em www.tribunalconstitucional.pt). (…) Por não ser condição da qualificação de um tributo como taxa a correspondência económica entre este e o custo do serviço prestado, «as opções feitas pelo legislador (ou pela Administração) na fixação do montante das taxas são, em princípio, insindicáveis por este Tribunal, que, quando muito, poderá cassar as decisões legislativas (ou regulamentares), se, entre o montante do tributo e o custo do bem ou serviço prestado, houver uma desproporção intolerável – se a taxa for de montante manifestamente excessivo» (Acórdão n.º 1140/96).” – cfr. aresto do Tribunal Constitucional, de 13-07-2010, Acórdão n.º 288/2010. Assim, somente se houver uma desproporção de tal modo intolerável, que comprometa, de modo inequívoco, a correspectividade pressuposta na relação sinalagmática, é que se estará perante um tributo unilateral. Voltando aos autos: A Oponente alega que “Ora, a cobrança de uma taxa municipal nos termos realizados pelo Município ..., por metro linear ou fração, é ostensivamente ilegal, porquanto o custo da atividade publica desenvolvida pelos serviços municipais não é variável em função do numero de metros lineares da ocupação de subsolo realizada, sendo irrelevante a extensão de 100, 300 ou 700 metros lineares, por exemplo, das condutas a instalar por concessionarias ou empresas privadas, dado que a analise dos processos é realizada em função da complexidade e implicações dos projetos de ocupação do susbsolo e não da dimensão dos mesmos, uma vez que não existe uma verificação ou vistoria in loco exaustiva de cada metro linear para emissão da autorização.” (artigo 22º da petição inicial) e que “De igual modo, o beneficio auferido pela ocupação do espaço publico não pode ser critério da fixação da taxa, pois, atendendo para efeitos de demonstração ao caso da instalação de condutas, facilmente se compreende que não é a extensão da ocupação do solo, mas sim a instalação de um equipamento que se mostra geradora de benefícios.” (artigo 23º da petição inicial). Concluindo assim, que “Para além do exposto, realizar a cobrança do valor por metro linear, numa base anual, como realizado pelo Município ..., é por demais um valor excessivo e desproporcional face ao estabelecido no princípio da proporcionalidade, estabelecido no artigo 266º nº2 da Constituição da República Portuguesa, assim como no princípio da equivalência, consagrado no artigo 4º da Lei nº 52-E/2006 de 29 de dezembro.” (artigo 24º da petição inicial) Vejamos, pois: No caso dos autos, os tributos que deram origem à quantia exequenda, como se viu, encontram-se previstos nos artigos 147.º e 153.º n.º 2 alíneas a) e b) do RMUE, no capítulo V relativo à “Ocupação e Utilização do Espaço Público” (…) Do teor literal destas normas resulta que está em causa o pagamento de determinadas quantias em contrapartida pela ocupação e utilização do espaço de domínio público. A Oponente, ao ter direito a uma contraprestação específica (a ocupação e utilização do espaço público), retira um benefício. Ou seja, o pagamento destes tributos pressupõe a utilização de um bem do domínio público (art. 4.º n.º 2 da LGT). O montante ora em causa destina-se a compensar a ocupação e utilização individualizada do subsolo pela Oponente, uma vez que fica excluída qualquer outra utilização para outros fins no local onde são instaladas as infraestruturas. O tributo cobrado assenta assim na utilização de um bem de domínio público, de que a Oponente tirou proveito para o efeito de realizar a sua actividade. (cfr. pontos 15. e ss. do probatório) Ou seja, é a utilização individualizada do subsolo municipal, e, por conseguinte, um uso privativo do domínio público, que representa uma vantagem patrimonial para o particular, a que corresponde, como contraprestação, o pagamento de uma taxa (cfr. nesse sentido, Ac. do Tribunal Constitucional de n.º 45/2010, de 03/02/2010). Assim sendo, face à existência de uma equivalência jurídica, estamos, em princípio, perante um tributo bilateral. Importa, porém, ainda, aferir da sua proporcionalidade. Em termos estruturais, a base tributável dos tributos executados é o metro linear ou fracção do espaço público ocupado/utilizado pela Oponente (cfr. ponto 14. do probatório) Entende o Tribunal, que este critério se mostra adequado a tributar o benefício que a Oponente obtém com tal ocupação, uma vez que foi utilizada uma unidade de área. Assim já não seria se, por exemplo, o critério fosse o rendimento gerado em resultado dos equipamentos instalados no domínio público, pois tal seria um indicador de que a Autarquia pretenderia tributar não a ocupação do domínio público, mas, sim, a respectiva capacidade contributiva da Oponente revelada pelo rendimento auferido com a ocupação/utilização. Por outro lado, a Oponente não demonstra minimamente a invocada desproporcionalidade, que deverá ser intolerável. Entre a quantia a pagar e o benefício que a Oponente retira, o Tribunal não vislumbra uma desproporcionalidade tal que ponha em causa o referido carácter sinalagmático da taxa, sendo que essa desproporcionalidade manifestamente não foi demonstrada nos autos, pelo que não se verifica a violação do princípio constitucional da proporcionalidade (nesse sentido, cfr. por todos, o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 365/03, de 14-07-2003). Estão, portanto, em causa tributos bilaterais, cuja disciplina podia ser aprovada por acto normativo distinto da Lei da Assembleia da República ou Decreto-Lei do Governo, autorizado pela Assembleia. Improcede assim a oposição quanto à alegada inexistência de autorização para cobrança das taxas de utilização do espaço público no subsolo e de ocupação do espaço público por motivo de execução de operações urbanísticas pelo Município ..., nos termos do disposto no artigo 204.º n.º 1 alínea a) do CPPT. (…)” Este TCA Norte já julgou questão idêntica através do Acórdão de 13/02/2025, prolatado no âmbito do processo n.º 388/16.1BECBR, visando as mesmas partes em litígio. Aqui recuperamos esse julgamento encetado pelo TCA Norte, tendo em vista considerar todos os casos que mereçam tratamento análogo, nos termos do artigo 8.º, n.º 3 do Código Civil, a fim de obter uma interpretação e aplicação uniformes do direito. Alega a Recorrente que a jurisprudência referida na sentença recorrida respeita a situações fácticas distintas da vertente, pois, no caso, a concessionária não é uma empresa comercial privada, antes o seu capital social tem de ser maioritariamente subscrito por entidades do sector público, sendo o Município Exequente accionista da Recorrente. Refere que, então, a sua actividade não é realizada apenas no seu interesse, mas também no interesse dos seus accionistas (Estado, por via indirecta, e municípios). No entanto, a nosso ver, o facto de o Exequente ser, simultaneamente, accionista e “cliente” da Recorrente, em nada altera a natureza jurídica do tributo exequendo, na medida em que, desde logo, não é o único município beneficiário da actividade da Executada e, por outro lado, a ocupação do subsolo continua a consubstanciar uma utilização individualizada desse bem, no interesse próprio da ora Recorrente e, a par da satisfação do interesse público, a sua actividade proporciona-lhe, na mesma, a satisfação dos seus interesses como empresa comercial privada. Mais refere que, pelo contrato de 25 de Maio de 2005, ocorreu a cedência e afectação de infraestruturas do domínio municipal do Município ... ao sistema multimunicipal gerido pela Oponente, titulada, assim, por um contrato específico que previa a cedência de forma onerosa, tendo sido paga a quantia de €22.000.000 (vinte e dois milhões de euros) pela utilização das infraestruturas cedidas, com possibilidade de realizar “todas as obras e benfeitorias indispensáveis à prossecução dos seus fins estatutários”. Esta circunstância respeita, como é bom de ver, à situação específica da Recorrente e, nessa medida, à (i)legalidade concreta das taxas exequendas que, como adequadamente ponderado na sentença recorrida, não integra fundamento legalmente admissível de oposição à execução fiscal. Em suma, a Recorrente não demonstra que a cobrança de uma taxa de utilização municipal da instalação, seja no solo seja subterrânea, de condutas de água afectas pelo Município ... à concessão explorada pela ora Oponente, constitui uma flagrante violação do princípio da proporcionalidade, estabelecido no artigo 266.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa enquanto parâmetro da actividade administrativa, assim como no artigo 4.º da Lei n.º 53-E/2006, de 29 de Dezembro, a cobrança do valor por metro linear, numa base anual, como realizado. Nesta medida, a Recorrente não demonstra factos que sustentem a sua pretensão, no sentido de ser reconhecida a ilegalidade abstracta da liquidação exequenda, inexistindo motivo válido para desaplicar ao caso concreto as normas dos artigos 147.º e 153.º do Regulamento Municipal de Urbanização e Edificação, Taxas e Compensações Urbanísticas de ... (RMUE). Por todo o exposto, confirmando a jurisprudência em que a sentença recorrida se esteou, impera afirmar o acerto desta, pelo que urge negar provimento ao recurso e manter a decisão recorrida no ordenamento jurídico. Conclusões/Sumário I – É de qualificar como taxa, por ter natureza sinalagmática, o tributo liquidado por um município como contrapartida pela utilização do subsolo com tubos e condutas, uma vez que o seu montante se destina a pagar a utilização individualizada do subsolo onde os mesmos foram colocados. II – A ilegalidade abstracta da dívida, enquanto fundamento de oposição à execução fiscal, é apenas a ilegalidade normativa, independente da situação concreta do devedor e do circunstancialismo em que o acto foi praticado. IV. Decisão Em face do exposto, acordam, em conferência, os juízes da Subsecção de Execução Fiscal e de Recursos Contraordenacionais da Secção do Contencioso Tributário deste Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso. Custas a cargo da Recorrente, nos termos da tabela I-B – cfr. artigos 6.º, n.º 2, 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2 do Regulamento das Custas Processuais. Porto, 26 de Fevereiro de 2026 [Ana Patrocínio] [Ana Paula Santos] [Maria do Rosário Pais]

Sumário

I- É de qualificar como taxa, por ter natureza sinalagmática, o tributo liquidado por um município como contrapartida pela utilização do subsolo com tubos e condutas, uma vez que o seu montante se destina a pagar a utilização individualizada do subsolo onde os mesmos foram colocados.

II- A ilegalidade abstracta da dívida, enquanto fundamento de oposição à execução fiscal, é apenas a ilegalidade normativa, independente da situação concreta do devedor e do circunstancialismo em que o acto foi praticado.*

* Sumário elaborado pela relatora

(art. 663º, n.º 7 do Cód. Proc. Civil)

Texto Integral

Acordam, em conferência, os juízes que constituem a Subsecção de Execução Fiscal e Recursos Contraordenacionais da Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Norte:

I. Relatório

[SCom01...], S.A., melhor identificada nos autos, interpôs recurso jurisdicional da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, proferida em 15/09/2022, que julgou improcedente a oposição que deduziu ao processo de execução fiscal n.º ....15, instaurado pelo Município ..., para cobrança coerciva de dívidas de Ocupação e Utilização do Espaço Público, respeitante ao ano de 2008, no valor total de €36.779,70.

A Recorrente terminou as suas alegações de recurso formulando as conclusões que se reproduzem de seguida:

“A. O presente recurso tem por objeto a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de ... - Unidade Orgânica 2, que julgou improcedente a Oposição à Execução Fiscal autuada sob o n.º 19/2015, instaurada pelo Município ..., contra a [SCom01...], S.A., sucessora da [SCom02...], S.A.

B. A Recorrente entende que a sentença recorrida incorre em diversos erros de julgamento, na medida em que se suporta a sua fundamentação jurídica nas taxas previstas no Regulamento Municipal de Urbanização e Edificação, Taxas e Compensações Urbanísticas de ... e no Acórdão n.º 365/2003, do Tribunal Constitucional, de 14 de julho de 2003, sem ter em conta as circunstâncias particulares do caso dos autos e da matéria de facto provada e a diferenciação de pressupostos de facto e de direito entre o caso dos autos e o processo do referido acórdão.

C. No caso concreto dos presentes autos, a ora Recorrente, sucedeu em todas os direitos e obrigações à [SCom02...], S.A., nos termos do artigo 4.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 92/2915, de 29 de maio, sendo ambas empresas públicas, que se integram forçosamente no setor público empresarial, regido pelo Decreto-Lei n.º 133/2013, de 13 de outubro, na redação vigente.

D. O Município ... era acionista da extinta [SCom02...], S.A. (cfr. artigo 5.º, n.º 2, alínea d), do anexo ao Decreto-Lei n.º 172/2004, de 17 de julho), assim como é acionista da ora Recorrente (cfr. anexo aos Estatutos da [SCom01...], aprovados pelo Decreto-Lei n.º 92/2015, de 29 de maio).

E. Atendendo à composição do capital social da extinta [SCom02...], Sistema Multimunicipal de Abastecimento de Água e de Saneamento do ..., S.A., assim como da ora Recorrente, a atividade desenvolvida por ambas as empresas não é realizada unicamente no seu interesse, mas sim no interesse dos seus acionistas - Estado (por via indireta) e municípios.

F. A concessão do serviço público de abastecimento de água e de saneamento de águas residuais urbanas, criado pelo Decreto-Lei n.º 172/2004, de 17 de julho, o Estado e os municípios utilizadores do sistema multimunicipal, em que se inclui o Município ..., procedem à cedência e afetação de infraestruturas do domínio municipal.

G. A cedência de infraestruturas, em que se incluem, entre outras, as infraestruturas que figuram no elenco descrito no ponto 6 da matéria de facto provada da sentença recorrida, foi realizada de forma onerosa, tendo a Oponente pago a quantia de €22.000.000 (vinte e dois milhões de euros) pela sua utilização, incluindo o direito de realizar “todas as obras e benfeitorias indispensáveis à prossecução dos seus fins estatutários”.

H. O carácter oneroso da cedência de utilização das infraestruturas municipais do Município ... resultante da alínea b) do n.º 3 da Cláusula 1.ª e do n.º 4 da Cláusula 4.ª do contrato de 25 de maio de 2005, não foi destacado no ponto 6 da matéria de facto provada da sentença recorrida, embora o Documento n.º 4 junto com a petição inicial tenha integrado a matéria de facto provada.

I. A afetação de infraestruturas realizada através do contrato outorgado em 25 de maio de 2005 não consagra qualquer ressalva quanto à cedência, pelo que o subsolo municipal se considera igualmente afeto à utilização pela concessionária para instalação de condutas, equipamentos e instalações que integram o sistema multimunicipal de abastecimento de água e de saneamento.

J. A decisão recorrida incorreu em manifesto erro de julgamento, em resultado da aplicação do direito não ter considerado a realidade factual.

K. É que, o Tribunal a quo considerou erroneamente o pagamento das taxas de utilização de espaço público no subsolo e de ocupação do espaço público por motivo de execução de operações urbanísticas, cobradas pelo Município ... como contrapartida pela ocupação e utilização do espaço de domínio público, olvidando por completo que a cedência e afetação de infraestruturas do domínio municipal do Município ... ao sistema multimunicipal gerido pela Oponente foi titulada por um contrato específico - contrato de 25 de maio de 2005 - que previu que a cedência seria realizada de forma onerosa.

L. Na avaliação da correspetividade dos tributos exigidos pelo Município ... à Oponente, nomeadamente na apreciação da proporcionalidade exigida para observância do artigo 4.º da Lei n.º 53-E/2006, de 29 de dezembro, o Tribunal a quo não podia ter deixado de ponderar que havia sido prevista a quantia de €22.000.000 (vinte e dois milhões de euros) pela utilização das infraestruturas cedidas, com possibilidade de realizar “todas as obras e benfeitorias indispensáveis à prossecução dos seus fins estatutários”.

M. Efetivamente, no desenho da fundamentação jurídica que consta da decisão recorrida é por demais evidente que a aplicação do direito foi realizada abstraindo-se das circunstâncias particulares do caso dos autos e da matéria de facto provada.

N. Deste modo, a imposição pretendida pelo Município ... de cobrar à ora Recorrente as quantias imputadas a título de taxas de utilização de espaço público no subsolo e de ocupação do espaço público por motivo de execução de operações urbanísticas traduz uma ilegalidade abstrata, na medida em que extravasa os limites conceituais dessa figura legal, nomeadamente se considerado que havia sido acordada a utilização do domínio público municipal, por instrumento jurídico autónomo e posterior ao Regulamento Municipal aplicável e a Oponente havia pago uma quantia avultada pela cedência dessas mesmas infraestruturas.

O. Consequentemente, a estipulação constante do Regulamento Municipal da Urbanização e Edificação, Taxas e Compensações Urbanísticas de ... que vigorava à data dos factos, quanto à determinação do valor da taxas de utilização de espaço público no subsolo e de ocupação do espaço público por motivo de execução de operações urbanísticas devida em função do metro linear, ou seja, em face da maior ou menor extensão das condutas, representa uma ilegalidade abstrata da taxa de utilização do domínio público cobrada à Oponente, nos termos e para os efeitos da alínea a) do n.º 1 do artigo 204.º do CPPT, em razão da ausência de correspetividade exigida pelo artigo 4.º, n.º 2, da Lei Geral Tributária, porquanto a contraprestação do município inerente à cobrança da taxa, além de não ser variável em função do metro linear da conduta a instalar, não tem em conta que foi prevista e paga a quantia de €22.000.000 (vinte e dois milhões de euros) ao Município ... no quadro da execução do contrato outorgado em 25 de maio de 2005, que previa a cedência e a afetação de infraestruturas do domínio público municipal.

P. A não se entender assim, será o Município ... quem obterá uma “vantagem patrimonial”, pois, por via do contrato outorgado com a Oponente em 25 de maio de 2005 recebeu €22.000.000 (vinte e dois milhões de euros) pela cedência de infraestruturas e por via da cobrança das taxas de utilização do domínio público em discussão nos presentes autos conseguirá o quantitativo correspondente à dívida exequenda.

Q. Encontra-se, pois, demonstrado que não existe qualquer fundamento para a cobrança de uma taxa municipal dado que as obras promovidas pela Oponente visavam dar cumprimento às obrigações de serviço público assumidas, por via do Contrato de Concessão com o Estado e por via do contrato de fornecimento de água e do contrato de cedência de infraestruturas outorgados com o Município ..., daí resultando para este uma utilidade da utilização do domínio público municipal que determina a inexistência de nexo de causalidade postulado para o exercício de poderes tributários e a consequente falta de autorização para a cobrança da taxa de utilização do espaço público no subsolo, o que configura um fundamento de ilegalidade abstrata do tributo cobrado, nos termos e para os efeitos da alínea a) do n.º 1 do artigo 204.º do CPPT.

R. À semelhança do previamente referido, também quanto à imputação de ilegalidade por violação do princípio da proporcionalidade para efeitos da alínea a) do n.º 1 do artigo 204.º do CCPT realizada pela Oponente o Tribunal a quo limitou-se a invocar e reproduzir o acórdão do Tribunal Constitucional n.º 365/2003, de 14 de julho de 2003, sobre a temática da proporcionalidade das taxas de ocupação de subsolo sem cuidar de aferir se a situação dos presentes autos configura uma situação paralela ou similar, que motive a aplicação de igual sentido decisório.

S. Uma vez que o domínio público municipal em apreço havia sido afeto à concessão do sistema multimunicipal por efeito do contrato de 25 de maio de 2005, afigura-se que a cobrança de uma taxa de utilização do domínio público traduz uma «desproporção intolerável», na expressão constante do douto Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 1140/96, publicado no Diário da República, 2.ª Série, de 10/02/97.

T. Incorre em erro de julgamento a sentença recorrida por não ter considerado a cobrança de taxas no valor de € 2,50 (dois euros e cinquenta cêntimos) por metro linear e de €5,00 (cinco euros) por metro linear, como previsto no Regulamento Municipal como um valor excessivo e desproporcional, violador do artigo 4.º da Lei n.º 53-E/2006, de 29 de dezembro, uma vez que o domínio público municipal em apreço havia sido afeto à concessão do sistema multimunicipal por efeito do contrato de 25 de maio de 2005.

U. Além do exposto, as dívidas exequendas decorrentes da cobrança de taxas de utilização de espaço público no subsolo e de ocupação do espaço público por motivo de execução de operações urbanísticas, para instalação de condutas de água afetas pelo Município ... à concessão explorada pela ora Oponente, constitui uma flagrante violação do princípio da proporcionalidade, estabelecido no artigo 266.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa enquanto parâmetro da atividade administrativa, assim como no artigo 4.º da Lei n.º 53-E/2006, de 29 de dezembro, a cobrança do valor por metro linear, numa base anual, como realizado.

V. Considerando o exposto, para efeitos do artigo 281.º, n.º 1, alínea b), da Lei Fundamental, argui-se a inconstitucionalidade dos artigos 147.º, 153.º, n.º 2, alínea a) e alínea b) do Regulamento Municipal da Urbanização e Edificação, Taxas e Compensações Urbanísticas de ..., que vigorava à data dos factos, por violação do princípio da proporcionalidade estabelecido no artigo 266.º, n.º 2, da Lei Fundamental, na interpretação vertida na sentença recorrida que admite a cobrança de taxas de utilização de espaço público no subsolo e de ocupação do espaço público por motivo de execução de operações urbanísticas nos casos em que o município, por contrato livremente celebrado, aceitou integrar de forma onerosa o seu domínio público municipal no âmbito de uma concessão de serviço público de abastecimento de água e de saneamento de águas residuais, para utilização do mesmo pela concessionária para os fins de interesse público prosseguido.

Termos em que deve o presente recurso ser julgado procedente, revogando-se a sentença recorrida e, em consequência a oposição à execução ser julgada procedente, por provada, e consequentemente ser extinto o procedimento executivo, com todas as demais e legais consequências daí decorrentes.”

Não houve contra-alegações.

O Ministério Público junto deste Tribunal emitiu parecer no sentido de o recurso não merecer provimento.

Com dispensa dos vistos legais, tendo-se obtido a concordância dos Meritíssimos Juízes-adjuntos, nos termos do artigo 657.º, n.º 4 do CPC; submete-se o processo à Conferência para julgamento.

II- DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO – QUESTÕES A APRECIAR

Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela Recorrente, estando o objecto do recurso delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, sendo que importa apreciar se a sentença recorrida enferma de erro de julgamento quanto à ilegalidade abstracta das dívidas exequendas e se as normas dos artigos 147.º, 153.º, n.º 2, alínea a) e alínea b) do Regulamento Municipal da Urbanização e Edificação, Taxas e Compensações Urbanísticas de ..., que vigorava à data dos factos, são inconstitucionais, por violação do princípio da proporcionalidade estabelecido no artigo 266.º, n.º 2, da Lei Fundamental.

III. Fundamentação

1. Matéria de facto

Na sentença prolatada em primeira instância foi proferida decisão da matéria de facto com o seguinte teor:

“Com relevo para a decisão da causa, o Tribunal julga provados os seguintes factos:

1. A sociedade “[SCom02...], SA.” (doravante [SCom02...]) foi constituída através do Decreto-lei nº 172/2004, de 17 de julho. (cfr. Artigo 1.º n.º1 do Decreto-lei n.º 172/2004, de 17 de Julho, publicado no Diário da República n.º 167/2004, Série I-A de 17-07- 2004);

2. A sociedade [SCom02...] era a concessionária da exploração e gestão do sistema multimunicipal de abastecimento de água e de saneamento do ..., em regime exclusivo, por um prazo de 35 anos (cfr. Artigo 5.º n.º1 do Decreto-lei n.º 172/2004, de 17 de Julho, publicado no Diário da República n.º 167/2004, Série I-A de 2004-07-17);

3. A concessão da exploração e a gestão do sistema multimunicipal de abastecimento de água e de saneamento do ... abrangia a concepção, a construção das obras e equipamentos, bem como a sua exploração, reparação, renovação e manutenção (cfr. Artigo 5.º nº3 do Decreto-lei nº 172/2004, de 17 de julho, publicado no Diário da República n.º 167/2004, Série IA de 2004-07-17);

4. Em 30-12-2004 foi celebrado “Contrato de Concessão” entre o Estado Português e a sociedade [SCom02...], cujo teor se dá por integralmente reproduzido (fls. 36 e ss. do processo físico);

5. Em 30-12-2004 foi celebrado “Contrato de Fornecimento” entre o Município ... e a sociedade [SCom02...], cujo teor se dá por integralmente reproduzido (fls. 145 e ss. do processo físico);

6. Neste Contrato de Fornecimento constam identificadas no anexo 3, que aqui se dá por reproduzido, as infraestruturas do Município a integrar no contrato (fls. 149 e ss. do processo físico);

7. Em 25-052005 foi celebrado entre o Município ... e a sociedade [SCom02...] um contrato “em desenvolvimento do Contrato de Concessão celebrado entre o Estado e a sociedade em 30 de dezembro de 2004.”, que aqui se dá por integralmente reproduzido (fls. 150 e ss. do processo físico);

8. A Oponente foi constituída através do Decreto-lei n.º 92/2015 de 29 de Maio (cfr. Artigo 1.º n.º 2 do Decreto-lei n.º 92/2015, de 29 de Maio, publicado no Diário da República n.º 104/2015, Série I de 2015-05-29);

9. A Oponente sucedeu em todos os direitos e obrigações da sociedade concessionária [SCom02...] (cfr. Artigo 4.º n.º 3 do Decreto-lei n.º 92/2015, de 29 de Maio, publicado no Diário da República n.º 104/2015, Série I de 2015-05- 29);

10. Em 23-07-2015, a sociedade [SCom02...] foi citada para o processo de execução fiscal n.º ....15, instaurado na Câmara Municipal ... (fls. 33 e ss. do processo físico);

11. A execução respeita à cobrança de “dividas de ocupação e utilização do espaço público”, quanto ao ano de 2008, sendo a quantia exequenda de €23.172,50, acrescida de juros no valor de €13.444,82, taxa de justiça no valor de €152,95 e custas no valor de €9,43, totalizando a quantia de €36.779,70 (fls. 33 e ss. do processo físico);

12. O processo de execução fiscal n.º ....15 foi instaurado com base em três certidões de dívida, nas quais a dívida tem a seguinte identificação: “Util. Subsolo Empr.Rede – artº 153-2 al.a) . RMUE-Cidade”, “Ocup.Esp.Púb.Exec.Op.Urb. artº 147 RMUE-Abert. Valas”, “Util. Subsolo Empr.Rede – artº 153-2 al.b) . RMUECidade” (Fls. 34 frente e verso e 35 do processo físico);

13. Em 07-10-2004, a Assembleia Municipal ..., sob proposta da Câmara Municipal, aprovou o Regulamento Municipal de Urbanização e Edificação, Taxas e Compensações Urbanísticas de ..., que foi publicado, através de Edital n.º 834/2004 (2.ª serie), no apêndice n.º 159 de 30 de Dezembro de 2004, na II Série do Diário da República (cfr. citado Diário da República);

14. Este Regulamento Municipal de Urbanização e Edificação, Taxas e Compensações Urbanísticas de ..., que aqui se dá por integralmente reproduzido, tem, no que ora interessa, o seguinte teor (cfr. Diário da República, Apêndice nº 159, 2.ª Série, n.º 304, de 30 de dezembro de 2004):

Preâmbulo

O novo regime jurídico da urbanização e edificação, estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, alterado pelo Decreto-Lei n.º 177/2001, de 4 de Junho, prevê, no artigo 3.º, que os municípios aprovem regulamentos municipais de urbanização e de edificação, bem como regulamentos relativos ao lançamento e liquidação de taxas que, nos termos da lei, sejam devidas pela realização de operações urbanísticas. Tendo presente a experiência adquirida com a aplicação do referido regime jurídico, consideram-se como objectivos a alcançar com o presente Regulamento:

(…)

No título «Taxas e compensações» são definidos, de acordo com os princípios da igualdade e equidade, valores correspondentes à remoção do limite legal à possibilidade de construir ou urbanizar, à compensação das desigualdades geradas pelos planos municipais de ordenamento do território quando consagram diferentes usos do solo, às comparticipações no custo da apreciação técnico-administrativa dos processos e ao esforço financeiro municipal na construção de infra-estruturas e equipamentos.

(…)

TÍTULO

I Objeto e âmbito

Artigo 1.º Lei habilitante

Nos termos do disposto no artigo 241.º da Constituição da República Portuguesa, no uso da competência conferida pela alínea a) do n.º 2 do artigo 53.º e alínea a) do n.º 6 do artigo 64.º da Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro, alterada pela Lei n.º 5-A/2002, de 11 de Janeiro, o presente Regulamento é elaborado ao abrigo do disposto no n.º 1 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, alterado pelo Decreto-Lei n.º 177/2001, de 4 de Junho e pela Lei n.º 15/2002, de 22 de Fevereiro (RJUE), do Regulamento Geral de Edificações Urbanas (RGEU), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 38 382, de 7 de Agosto de 1951, do Decreto-Lei n.º 292/95, de 14 de Novembro, da Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto, do Decreto- -Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro, alterado pelo Decreto-Lei n.º 115/ 2001, de 7 de Abril, e Decreto-Lei n.º 53/2000, de 7 de Abril, e Decreto-Lei n.º 310/2003, de 10 de Dezembro, Lei n.º 107/2001, de 8 de Setembro (LBPC), Decreto-Lei n.º 11/2003, de 18 de Janeiro, Lei n.º 5/2004, de 10 de Fevereiro, e Decreto-Lei n.º 68/ 2004, de 25 de Março.

Artigo 2.º

Objecto e âmbito de aplicação

1- O presente Regulamento tem por objecto a fixação de regras relativas:

a) À urbanização e edificação, complementares dos planos municipais de ordenamento do território e demais legislação em vigor, designadamente em termos da defesa do meio ambiente, da qualificação do espaço público, da estética, salubridade e segurança das edificações;

b) Às competências dos técnicos e actividade fiscalizadora;

c) Às cedências de terrenos e compensações devidas ao Município ...;

d) Às taxas devidas pela concessão de licenças ou autorizações e emissão dos respectivos alvarás, pela realização, manutenção e reforço de infra-estruturas;

e) Às taxas devidas pela prestação de serviços administrativos e outras situações conexas com a área da administração urbanística.

2- O presente Regulamento aplica-se à totalidade do território do Município ..., sem prejuízo da legislação em vigor nesta matéria e do disposto nos planos municipais de ordenamento do território, plenamente eficazes e de outros regulamentos de âmbito especial.

(…)

TÍTULO IV

Taxas e compensações

CAPÍTULO I

Regras gerais

Artigo 97.º Princípios de equidade relativos a operações urbanísticas

1- As taxas e as compensações definidas neste Regulamento prosseguem os princípios de igualdade e equidade de tratamento das diversas operações urbanísticas e de uma justa distribuição de encargos pelos diversos agentes, no processo de ocupação do território.

2- Os encargos referidos no número anterior correspondem a:

a) Contraprestação pela concessão de licença ou autorização de loteamento, de licença ou autorização de obras de urbanização, de execução de obras de edificação e demolição, de ocupação da via pública por motivo de obras e de utilização de edifícios, bem como de obras para ocupação ou de utilização do solo, subsolo e espaço aéreo do domínio público municipal, correspondentes à contrapartida pela remoção do limite legal à possibilidade de realizar a operação urbanística e pelos serviços técnico-administrativos prestados;

b) Contraprestação pela realização, manutenção e reforço de infra-estruturas urbanísticas;

c) Compensação pela não cedência de terreno para construção de espaços verdes públicos, equipamentos de utilização colectiva e infra-estruturas.

3- As taxas e compensações correspondentes a loteamentos e a edificações são proporcionais à área bruta de construção a licenciar ou autorizar aos promotores

(…)

Artigo 147.º Valas

As valas, por metro linear ou fracção, por mês ou fracção estão sujeitas à taxa de 5 euros.

(…)

SECÇÃO II

Utilização do espaço público por empresas de rede

(…)

Artigo 153.º Subsolo

A utilização subterrânea do solo público municipal, por ano ou fracção, está sujeita ao pagamento das seguintes taxas:

1) Por metro quadrado ou fracção:

a) Se situado na cidade ... — 15 euros;

b) Se situado em área exterior à cidade — 10 euros;

2) Por metro linear ou fracção:

a) Se situado na cidade ... — 5 euros;

b) Se situado em área exterior à cidade — 2,5 euros.

15. Por ofício de 9 de Junho de 2008, do Director do Departamento de Obras e Gestão de Infraestruturas da Câmara Municipal ..., intitulado “intervenções na via pública – «empreitada de execução do Complexo ... e Extensão ao Sector Nascente – Lote B (Extensão ao Sector Nascente)”, foi comunicado à ora Oponente que se encontrava “disponível na Divisão Administrativa e de Atendimento o Alvará de Licença de Realização de Obras no Espaço Público referente ao V. pedido de abertura de vala na via pública no âmbito da empreitada (…)” e que “de acordo com o Capítulo V - TITULO IV (Taxas e Compensações) do R.M.U.E., [eram] devidas (…) taxas, a cobrar no acto do levantamento do respetivo Alvará de Licença (e nos períodos seguintes no caso das licenças trimestrais e anuais, depois de actualizadas)” (cfr. fax n.º 22443 junto a fls. 174 e ss. do processo físico);

16. Por ofício de 15 de Julho de 2008, do Director do Departamento de Obras e Gestão de Infraestruturas da Câmara Municipal ..., intitulado “intervenções na via pública – rectificação de valores de Taxas de Ocupação”, foi comunicado à ora Oponente que tinham sido “aprovados os cálculos rectificados das taxas e os respetivos valores corrigidos referentes aos pedidos de intervenção na via pública para realização da «Empreitada de Execução do Sistema Adutor ... - Sector Sul» e da «Empreitada de Execução do Complexo ... e Extensão ao Sector Nascente-Lote B (Extensão ao Sector Nascente)», autorizados respectivamente por despacho do Ex.mo Sr. Vice-Presidente de Câmara Municipal, Eng.° «AA», de 30/05/2008 e do Ex.mo Sr. Presidente Dr. «BB», de 09/06/2008 (…)” (cf. ofício n.º 27135 junto a fls. 172 e 173 do processo físico)

17. Por despacho de 20 de Abril de 2010, do Vereador responsável pela Divisão de Vias e Espaços Exteriores, exarado na informação n.º 13711/2010 de 7 de Abril de 2010, daquela Divisão, intitulada “reclamação de cobrança de taxas e cauções”, foi determinada a remessa de processo que visa a ora Oponente ao Gabinete Jurídico e Contencioso da Câmara Municipal ..., destacando-se do teor de tal informação o seguinte (cf. despacho e informação juntos a fls. 161 e ss. do processo físico):

“(…) A [SCom02...], S.A., vem, através do seu ofício n.º 361/2010 de 26/01/2010, reclamar uma vez mais da contabilização de taxas e cauções no âmbito dos seus processos de intervenção no espaço público municipal, com fundamento na clausula 1.ª, ponto 5, alínea b) do contrato que celebrou com a Câmara Municipal .... Sobre este assunto, esta Divisão elaborou a informação n.º 31895/2008, de 14 de Agosto, a qual obteve parecer do Gabinete Jurídico e de Contencioso através da sua informação n.º 238/2009 de 31 de Dezembro.

Deste parecer se conclui que as empresas concessionárias de serviços públicos, como é o caso da [SCom02...], S.A., estão isentas de licenciamento e assim, isentas do pagamento das taxas de licenciamento. No entanto, conclui-se ainda que, por outro lado, a ocupação/utilização do espaço municipal justifica a cobrança de taxas por esse acto, nos termos da Lei das Finanças Locais.

Em face do exposto, a [SCom02...] está isenta de licenciamento e das respetivas taxas municipais pela prestação do serviço de licenciamento, tendo o direito de utilizar o espaço do domínio público desde que cumprindo a legislação e regulamentos em vigor, nomeadamente mediante parecer prévio da Câmara Municipal e autorização de condicionamentos de trânsito quando for o caso, mas não está isenta das taxas municipais pelo acto de ocupação/utilização do espaço municipal. (…)”;

18. No seguimento da remessa aludida no ponto precedente, por despacho de 12 de Novembro de 2010, da Directora do Gabinete Jurídico e de Contencioso da Câmara Municipal ..., exarado na informação n.º 124/2010, de 28 de Outubro de 2010, daquele Gabinete, intitulada “[SCom02...] S.A. – análise de pedido de isenção de taxas e de prestação de caução”, com a qual declarou concordar, foi considerado que a ora Oponente, na qualidade de empresa concessionária de serviço público, tem “direito a usar do solo ou do subsolo municipais, sob pena de esvaziamento do objeto da concessão”, a qual “não transfere para o concessionário senão os poderes necessários ao desempenho do serviço público por que fica responsável - e é por isto mesmo que lhe e permitido instalar equipamentos no domínio público. Mas não mais do que isso. A concessão não altera a natureza jurídica do concessionário que, no caso, é uma sociedade comercial, e não passou, por obra da concessão, a ser uma pessoa coletiva de direito público - as quais, diga-se, em abono da verdade, também, atualmente, se não encontram isentas de taxas - cf. art.º 7º da Lei n° 53-E/2006 (RGTAL)”, concluindo, assim, que “a utilização / ocupação de espaço público é, legalmente, tributável, nos termos do disposto no art.º 6º do Regime Geral de Taxas das Autarquias Locais (RGTAL)”, não se encontrando a ora Oponente “isenta quer do pagamento das taxas em causa, quer de prestar a caução devida” (cfr. despacho e informação juntos a fls. 163 e ss. do processo físico);

19. Por ofício de 9 de Fevereiro de 2015, do Director do Departamento de Obras Municipais, intitulado “pagamento de taxas liquidadas referentes à ocupação e utilização do domínio público municipal” e remetido por carta registada com aviso de recepção, assinado em 11-02-2015, considerando que “no âmbito das intervenções no espaço público municipal para a instalação de infraestruturas, a [SCom02...], S. A., foi autorizada a proceder à abertura de valas no espaço público para a execução das referidas infraestruturas, ao abrigo do Regulamento Municipal de Urbanização e Edificação, Taxas e Compensações Urbanísticas de ... (RMUE), e definiram-se, nesse âmbito, as Condições Gerais e Condições Particulares, em razão das várias intervenções concretas, com a liquidação das taxas correspondentes e fixação das cauções devidas, de que a empresa tomou conhecimento”, foi a ora Oponente notificada para “efectuar o pagamento das taxas liquidadas e em dívida, cujo montante global ascende a € 485.824,22 (quatrocentos e oitenta e cinco mil oitocentos e vinte e quatro euros e vinte dois cêntimos), a que acresce os respetivos juros de mora à taxa legal” (cfr. ofício n.º 3337 e cópia de aviso de recepção juntos a fls. 182 e ss. do processo físico);

20. Em anexo ao ofício melhor identificado no ponto precedente, foi remetido uma tabela discriminativa das Taxas de Ocupação e Utilização do Espaço Público liquidadas e devidas pela [SCom02...], S. A., “onde se explicitam os fundamentos de facto e de direito que suportam as taxas em dívida de 2008 a 2014” (cfr. ofício n.º 3337 e quadro anexo juntos a fls. 182 e ss. do processo físico).

3. 2 Factos Não Provados

Não há factos a considerar como não provados com interesse para a presente decisão.

A convicção do tribunal baseou-se nos documentos constantes do processo, conforme se indicou em cada um dos pontos do probatório, por confronto com o teor dos diplomas identificados nos pontos 1., 2., 3., 8., 9., 13. e 14., sujeitos a publicação em Diário da República e consultados na versão eletrónica disponível em www.dre.pt, bem como atendendo à posição assumida pelas partes nos seus articulados (artigos 83.º, n.º 4, a contrario sensu, e 94.º, n.º 4 do CPTA, e artigos 362.º e ss. do Código Civil).”

2. O Direito

A Recorrente não se conforma com o julgamento de improcedência da oposição que deduziu à execução instaurada para cobrança de dívidas relativas a taxas municipais por utilização e ocupação do espaço público, do ano de 2008, no valor total de €36.779,70, previstas nos artigos 153.º, n.º 2, alínea b) e 147.º, ambos do Regulamento Municipal de Urbanização e Edificação, Taxas e Compensações Urbanísticas de ..., publicado no apêndice n.º 159 – II série – n.º 304, de 30 de Dezembro de 2004.

Sustenta, então, que a sentença recorrida enferma de erro de julgamento quanto à ilegalidade abstracta das dívidas exequendas e que as normas dos artigos 147.º, 153.º, n.º 2, alínea a) e alínea b) do Regulamento Municipal da Urbanização e Edificação, Taxas e Compensações Urbanísticas de ..., que vigorava à data dos factos, são inconstitucionais, por violação do princípio da proporcionalidade estabelecido no artigo 266.º, n.º 2, da Lei Fundamental.

No concernente à ilegalidade abstracta das dívidas exequendas, por inexistência de autorização para cobrança das taxas de utilização do espaço público no subsolo e de ocupação do espaço público por motivo de execução de operações urbanísticas, a sentença recorrida julgou da seguinte forma:

“(…) Sustenta a Oponente que o valor cobrado em função do número de metros lineares de ocupação do subsolo é excessivo e desproporcional, violando os princípios da proporcionalidade previsto no artigo 266.º n.º 2 da Constituição da República Portuguesa, e da equivalência, consagrado no artigo 4.º da Lei n.º 53- E/2006 de 29 de Dezembro, porquanto o custo da actividade pública se circunscreveu à simples análise dos processos em função da complexidade do projecto de ocupação do subsolo.

Suscita assim a ilegalidade abstracta da taxa aplicável, nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 204.º do CPPT, já que invoca a ilegalidade da norma legal que a prevê, em razão da ausência de correspectividade exigida pelo artigo 4.º n.º 2 da Lei Geral Tributária, porquanto a contraprestação do município inerente à cobrança da taxa não é variável em função do metro linear da conduta a instalar. Esta “ilegalidade abstracta ou absoluta da liquidação distingue-se da «ilegalidade em concreto» por na primeira estar em causa a ilegalidade do tributo e não a mera ilegalidade do acto tributário ou da liquidação; isto é, na ilegalidade abstracta a ilegalidade não reside directamente no acto que faz aplicação da lei ao caso concreto, mas na própria lei cuja aplicação é feita, não sendo, por isso, a existência de vício dependente da situação real a que a lei foi aplicada nem do circunstancialismo em que o acto foi praticado” – cfr. JORGE LOPES DE SOUSA, CPPT Anotado e Comentado, nota 4 ao artigo 204.º.

Vejamos:

Dispõe o art. 8.º do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais (Lei n.º 53- E/2006, de 29 de Dezembro) que “(…) 2 – O regulamento que crie taxas municipais ou taxas de freguesia contém obrigatoriamente, sob pena de nulidade: (…) c) – A fundamentação económico-financeira relativa ao valor das taxas, designadamente os custos directos e indirectos, os encargos financeiros, amortizações e futuros investimentos realizados ou a realizar pela autarquia local.”

Pretendeu, assim, o legislador que as autarquias locais justificassem o modo como concretizam, na tributação, o princípio da equivalência previsto no artigo 4.º deste Regulamento das Taxas Locais e que, no que ora interessa, reza assim no seu n.º 1: “O valor das taxas das autarquias locais é fixado de acordo com o princípio da proporcionalidade e não deve ultrapassar o custo da actividade pública total ou o benefício auferido pelo particular”.

Em 07-10-2004, a Assembleia Municipal ... aprovou o Regulamento Municipal de Urbanização e Edificação, Taxas e Compensações Urbanísticas de ..., que foi publicado, através de Edital n.º 834/2004 (2.ª serie), no apêndice n.º 159 de 30 de Dezembro de 2004, na II Série do Diário da República.

Do preâmbulo desta Regulamento resulta que “No título «Taxas e compensações» são definidos, de acordo com os princípios da igualdade e equidade, valores correspondentes à remoção do limite legal à possibilidade de construir ou urbanizar, à compensação das desigualdades geradas pelos planos municipais de ordenamento do território quando consagram diferentes usos do solo, às comparticipações no custo da apreciação técnico-administrativa dos processos e ao esforço financeiro municipal na construção de infraestruturas e equipamentos”

Os tributos que deram origem à dívida exequenda encontram-se previstos nos artigos 147.º «valas», 153.º n.º 2 alíneas a) e b) «subsolo» que se encontram inseridos no Capitulo V (Ocupação e utilização do espaço público), Secção I (Ocupação do espaço público por motivo de execução de operações urbanísticas) e Secção II (Utilização do espaço público por empresas de rede). As verbas relevantes são as seguintes:

“Artigo 147.º

Valas

As valas, por metro linear ou fracção, por mês ou fracção estão sujeitas à taxa de 5 euros.”

“Artigo 153.º

Subsolo

A utilização subterrânea do solo público municipal, por ano ou fracção, está sujeita ao pagamento das seguintes taxas:

(…)

2) Por metro linear ou fracção:

a) Se situado na cidade ... — 5 euros;

b) Se situado em área exterior à cidade — 2,5 euros.”

Por sua vez, o artigo 97.º epigrafado «Princípios de equidade relativos a operações urbanísticas» dispõe do seguinte modo:

“1- As taxas e as compensações definidas neste Regulamento prosseguem os princípios de igualdade e equidade de tratamento das diversas operações urbanísticas e de uma justa distribuição de encargos pelos diversos agentes, no processo de ocupação do território.

2- Os encargos referidos no número anterior correspondem a:

b) Contraprestação pela realização, manutenção e reforço de infra-estruturas urbanísticas;

c) Compensação pela não cedência de terreno para construção de espaços verdes públicos, equipamentos de utilização colectiva e infra-estruturas. (…)”

A referida disposição legal fornece assim a fundamentação económico-financeira do montante do tributo. Atendendo ao disposto no artigo 97.º, cumpre verificar se o valor cobrado é excessivo e desproporcional e desta forma concluir pela existência ou não de um imposto e consequente inconstitucionalidade orgânica das normas regulamentares (147.º, 153.º n.º 2 alíneas a) b)).

Ou seja:

Dispõe o artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da Constituição da República Portuguesa (CRP) que “1 - É da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre as seguintes matérias, salvo autorização ao Governo: (…) i) Criação de impostos e sistema fiscal e regime geral das taxas e demais contribuições financeiras a favor das entidades públicas;” O referido preceito legal concretiza assim o princípio da reserva de lei formal que exige a intervenção de lei parlamentar, seja para fixar a disciplina dos impostos ou o regime geral das taxas e demais contribuições financeiras, seja para autorizar o Governo a legislar sobre estas matérias de acordo com os parâmetros constantes da lei de autorização.

Por sua vez, o artigo 103.º, n.º 2, da CRP (“Os impostos são criados por lei que determina a incidência, a taxa, os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes”) corporiza o princípio da reserva material de lei (ou da tipicidade) que determina que a lei contenha a disciplina tão completa quanto possível da matéria reservada.

Pretendeu, assim, o legislador constituinte que a disciplina dos impostos, assim como o regime geral das taxas e o regime geral das contribuições financeiras a favor das entidades públicas, constasse de lei: Lei da Assembleia da República ou Decreto-Lei do Governo autorizado pela Assembleia. E, apenas em relação aos impostos, que tal lei fixasse a incidência, a taxa, os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes.

Nessa medida prevê o artigo 277.º, n.º 1, da CRP que “São inconstitucionais as normas que infrinjam o disposto na Constituição ou os princípios nela consignados”, sendo que (artigo 204.º) “Nos feitos submetidos a julgamento, não podem os tribunais aplicar normas “inconstitucionais.”

Uma norma padece de inconstitucionalidade formal quando na sua elaboração são infringidas normas sobre a forma e processo de formação dos actos legislativos e de inconstitucionalidade orgânica quando se mostrem infringidas normas de competência.

Assim, para apreciar a questão da inconstitucionalidade orgânica das normas que prevêem os tributos que deram origem à quantia exequenda, há que determinar se estamos, ou não, perante um imposto.

Vejamos:

O artigo 3.º n.º 2 da Lei Geral Tributária (LGT) procede à seguinte classificação dos tributos: “Os tributos compreendem os impostos, incluindo os aduaneiros e especiais, e outras espécies tributárias criadas por lei, designadamente as taxas e demais contribuições financeiras a favor de entidades públicas”. E quanto aos pressupostos dos mesmos, o artigo 4.º da LGT consigna que: “1- Os impostos assentam essencialmente na capacidade contributiva, revelada, nos termos da lei, através do rendimento ou da sua utilização e do património; 2 - As taxas assentam na prestação concreta de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares; 3 - As contribuições especiais que assentam na obtenção pelo sujeito passivo de benefícios ou aumentos de valor dos seus bens em resultado de obras públicas ou da criação ou ampliação de serviços públicos ou no especial desgaste de bens públicos ocasionados pelo exercício de uma actividade são considerados impostos”.

O primeiro exame para aferir a natureza de um tributo, para determinar se se está perante um imposto, uma taxa ou uma contribuição será, o da sua bilateralidade: se o pagamento do tributo corresponde à compensação de custos incorridos pela Administração na realização de certa actividade ou de um benefício que o contribuinte dela retira. Ou seja, verificar se entre a prestação do sujeito passivo e a prestação da Administração existe uma equivalência jurídica, uma dependência recíproca que esteja substanciada num nexo sinalagmático que una as duas prestações, designadamente por, nos apontados termos legais (artigo 4.º, n.º 2, da LGT), estar em causa a prestação concreta de um serviço público, a utilização de um bem do domínio público ou a remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares.

Sendo certo que constitui jurisprudência pacífica que à dita equivalência jurídica não tem que corresponder “uma equivalência económica rigorosa entre o valor do serviço e o montante da quantia a pagar, podendo até esta ser bastante superior ao custo daquele, salva sempre a «desproporção intolerável” – cfr. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 10 -12-2008, processo n.º 631/08.

O princípio da proporcionalidade encontra-se previsto no n.º 2 do artigo 266.º da CRP (Princípios fundamentais): “2. Os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e devem atuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé.”, sendo-lhe assim reconhecida dignidade constitucional.

E, nesta dimensão, “tal como é entendido pelo nosso Tribunal Constitucional, equivale a um princípio de proibição do excesso, reservando-se o juízo de inconstitucionalidade apenas para os casos de "desproporção intolerável" ou "violadora do princípio da confiança que vai ínsito na ideia de Estado de Direito", sendo, pois, ―um limite ao excesso ou ao arbítrio” – cfr. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 15-11-2006, processo n.º 566/06.

De acordo com a jurisprudência do Tribunal Constitucional, “O teste da proporcionalidade pode ser feito de dois ângulos: saber se ela existe entre a taxa e o benefício obtido pelo seu destinatário; saber se ela existe entre a taxa e o custo do serviço”, sendo que “Este Tribunal tem rejeitado o entendimento de que uma taxa cujo montante exceda o custo do serviço prestado se deve qualificar como imposto, acentuando que «o carácter sinalagmático do nexo entre o pagamento desse tributo e a prestação da actividade pelo ente público não é descaracterizado se não existir equivalência económica, bastando, essencialmente, a correspondência jurídica» (Acórdão n.º 410/00 e, entre muitos outros, Acórdãos n.ºs 1140/96, 115/02, 269/02 e 258/08, disponíveis em www.tribunalconstitucional.pt). (…) Por não ser condição da qualificação de um tributo como taxa a correspondência económica entre este e o custo do serviço prestado, «as opções feitas pelo legislador (ou pela Administração) na fixação do montante das taxas são, em princípio, insindicáveis por este Tribunal, que, quando muito, poderá cassar as decisões legislativas (ou regulamentares), se, entre o montante do tributo e o custo do bem ou serviço prestado, houver uma desproporção intolerável – se a taxa for de montante manifestamente excessivo» (Acórdão n.º 1140/96).” – cfr. aresto do Tribunal Constitucional, de 13-07-2010, Acórdão n.º 288/2010.

Assim, somente se houver uma desproporção de tal modo intolerável, que comprometa, de modo inequívoco, a correspectividade pressuposta na relação sinalagmática, é que se estará perante um tributo unilateral.

Voltando aos autos:

A Oponente alega que “Ora, a cobrança de uma taxa municipal nos termos realizados pelo Município ..., por metro linear ou fração, é ostensivamente ilegal, porquanto o custo da atividade publica desenvolvida pelos serviços municipais não é variável em função do numero de metros lineares da ocupação de subsolo realizada, sendo irrelevante a extensão de 100, 300 ou 700 metros lineares, por exemplo, das condutas a instalar por concessionarias ou empresas privadas, dado que a analise dos processos é realizada em função da complexidade e implicações dos projetos de ocupação do susbsolo e não da dimensão dos mesmos, uma vez que não existe uma verificação ou vistoria in loco exaustiva de cada metro linear para emissão da autorização.” (artigo 22º da petição inicial) e que “De igual modo, o beneficio auferido pela ocupação do espaço publico não pode ser critério da fixação da taxa, pois, atendendo para efeitos de demonstração ao caso da instalação de condutas, facilmente se compreende que não é a extensão da ocupação do solo, mas sim a instalação de um equipamento que se mostra geradora de benefícios.” (artigo 23º da petição inicial). Concluindo assim, que “Para além do exposto, realizar a cobrança do valor por metro linear, numa base anual, como realizado pelo Município ..., é por demais um valor excessivo e desproporcional face ao estabelecido no princípio da proporcionalidade, estabelecido no artigo 266º nº2 da Constituição da República Portuguesa, assim como no princípio da equivalência, consagrado no artigo 4º da Lei nº 52-E/2006 de 29 de dezembro.” (artigo 24º da petição inicial)

Vejamos, pois:

No caso dos autos, os tributos que deram origem à quantia exequenda, como se viu, encontram-se previstos nos artigos 147.º e 153.º n.º 2 alíneas a) e b) do RMUE, no capítulo V relativo à “Ocupação e Utilização do Espaço Público” (…)

Do teor literal destas normas resulta que está em causa o pagamento de determinadas quantias em contrapartida pela ocupação e utilização do espaço de domínio público.

A Oponente, ao ter direito a uma contraprestação específica (a ocupação e utilização do espaço público), retira um benefício. Ou seja, o pagamento destes tributos pressupõe a utilização de um bem do domínio público (art. 4.º n.º 2 da LGT).

O montante ora em causa destina-se a compensar a ocupação e utilização individualizada do subsolo pela Oponente, uma vez que fica excluída qualquer outra utilização para outros fins no local onde são instaladas as infraestruturas. O tributo cobrado assenta assim na utilização de um bem de domínio público, de que a Oponente tirou proveito para o efeito de realizar a sua actividade. (cfr. pontos 15. e ss. do probatório) Ou seja, é a utilização individualizada do subsolo municipal, e, por conseguinte, um uso privativo do domínio público, que representa uma vantagem patrimonial para o particular, a que corresponde, como contraprestação, o pagamento de uma taxa (cfr. nesse sentido, Ac. do Tribunal Constitucional de n.º 45/2010, de 03/02/2010).

Assim sendo, face à existência de uma equivalência jurídica, estamos, em princípio, perante um tributo bilateral.

Importa, porém, ainda, aferir da sua proporcionalidade.

Em termos estruturais, a base tributável dos tributos executados é o metro linear ou fracção do espaço público ocupado/utilizado pela Oponente (cfr. ponto 14. do probatório)

Entende o Tribunal, que este critério se mostra adequado a tributar o benefício que a Oponente obtém com tal ocupação, uma vez que foi utilizada uma unidade de área. Assim já não seria se, por exemplo, o critério fosse o rendimento gerado em resultado dos equipamentos instalados no domínio público, pois tal seria um indicador de que a Autarquia pretenderia tributar não a ocupação do domínio público, mas, sim, a respectiva capacidade contributiva da Oponente revelada pelo rendimento auferido com a ocupação/utilização. Por outro lado, a Oponente não demonstra minimamente a invocada desproporcionalidade, que deverá ser intolerável.

Entre a quantia a pagar e o benefício que a Oponente retira, o Tribunal não vislumbra uma desproporcionalidade tal que ponha em causa o referido carácter sinalagmático da taxa, sendo que essa desproporcionalidade manifestamente não foi demonstrada nos autos, pelo que não se verifica a violação do princípio constitucional da proporcionalidade (nesse sentido, cfr. por todos, o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 365/03, de 14-07-2003).

Estão, portanto, em causa tributos bilaterais, cuja disciplina podia ser aprovada por acto normativo distinto da Lei da Assembleia da República ou Decreto-Lei do Governo, autorizado pela Assembleia.

Improcede assim a oposição quanto à alegada inexistência de autorização para cobrança das taxas de utilização do espaço público no subsolo e de ocupação do espaço público por motivo de execução de operações urbanísticas pelo Município ..., nos termos do disposto no artigo 204.º n.º 1 alínea a) do CPPT. (…)”

Este TCA Norte já julgou questão idêntica através do Acórdão de 13/02/2025, prolatado no âmbito do processo n.º 388/16.1BECBR, visando as mesmas partes em litígio.

Aqui recuperamos esse julgamento encetado pelo TCA Norte, tendo em vista considerar todos os casos que mereçam tratamento análogo, nos termos do artigo 8.º, n.º 3 do Código Civil, a fim de obter uma interpretação e aplicação uniformes do direito.

Alega a Recorrente que a jurisprudência referida na sentença recorrida respeita a situações fácticas distintas da vertente, pois, no caso, a concessionária não é uma empresa comercial privada, antes o seu capital social tem de ser maioritariamente subscrito por entidades do sector público, sendo o Município Exequente accionista da Recorrente. Refere que, então, a sua actividade não é realizada apenas no seu interesse, mas também no interesse dos seus accionistas (Estado, por via indirecta, e municípios).

No entanto, a nosso ver, o facto de o Exequente ser, simultaneamente, accionista e “cliente” da Recorrente, em nada altera a natureza jurídica do tributo exequendo, na medida em que, desde logo, não é o único município beneficiário da actividade da Executada e, por outro lado, a ocupação do subsolo continua a consubstanciar uma utilização individualizada desse bem, no interesse próprio da ora Recorrente e, a par da satisfação do interesse público, a sua actividade proporciona-lhe, na mesma, a satisfação dos seus interesses como empresa comercial privada.

Mais refere que, pelo contrato de 25 de Maio de 2005, ocorreu a cedência e afectação de infraestruturas do domínio municipal do Município ... ao sistema multimunicipal gerido pela Oponente, titulada, assim, por um contrato específico que previa a cedência de forma onerosa, tendo sido paga a quantia de €22.000.000 (vinte e dois milhões de euros) pela utilização das infraestruturas cedidas, com possibilidade de realizar “todas as obras e benfeitorias indispensáveis à prossecução dos seus fins estatutários”.

Esta circunstância respeita, como é bom de ver, à situação específica da Recorrente e, nessa medida, à (i)legalidade concreta das taxas exequendas que, como adequadamente ponderado na sentença recorrida, não integra fundamento legalmente admissível de oposição à execução fiscal.

Em suma, a Recorrente não demonstra que a cobrança de uma taxa de utilização municipal da instalação, seja no solo seja subterrânea, de condutas de água afectas pelo Município ... à concessão explorada pela ora Oponente, constitui uma flagrante violação do princípio da proporcionalidade, estabelecido no artigo 266.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa enquanto parâmetro da actividade administrativa, assim como no artigo 4.º da Lei n.º 53-E/2006, de 29 de Dezembro, a cobrança do valor por metro linear, numa base anual, como realizado.

Nesta medida, a Recorrente não demonstra factos que sustentem a sua pretensão, no sentido de ser reconhecida a ilegalidade abstracta da liquidação exequenda, inexistindo motivo válido para desaplicar ao caso concreto as normas dos artigos 147.º e 153.º do Regulamento Municipal de Urbanização e Edificação, Taxas e Compensações Urbanísticas de ... (RMUE).

Por todo o exposto, confirmando a jurisprudência em que a sentença recorrida se esteou, impera afirmar o acerto desta, pelo que urge negar provimento ao recurso e manter a decisão recorrida no ordenamento jurídico.

Conclusões/Sumário

IV. Decisão

Em face do exposto, acordam, em conferência, os juízes da Subsecção de Execução Fiscal e de Recursos Contraordenacionais da Secção do Contencioso Tributário deste Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso.

Custas a cargo da Recorrente, nos termos da tabela I-B – cfr. artigos 6.º, n.º 2, 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2 do Regulamento das Custas Processuais.

Porto, 26 de Fevereiro de 2026

[Ana Patrocínio]

[Ana Paula Santos]

[Maria do Rosário Pais]

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Texto Integral

I. Relatório

III. Fundamentação

2. O Direito

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