00893/08.3BECBR - Tribunal Central Administrativo Norte

1. O artigo 63º da Constituição da República Portuguesa, relativo à segurança social, não tem, por regra, a força jurídica estabelecida pelos artigos 17º e 18º, nº 1, do mesmo diploma fundamental, ou seja, a possibilidade de aplicação directa e vinculação das entidades públicas e privadas.

2. De igual modo, por regra, a violação do conteúdo essencial do direito à segurança social não se traduz na nulidade do acto administrativo que a pratique, face ao disposto na alínea d) do número 2 do artigo 133.º do Código de Procedimento Administrativo.

3. Verifica-se no entanto, nos termos alegados, esta violação, no caso do acto administrativo que determinou a suspensão das pensões de sobrevivência que recebiam a viúva e a filha órfã de um funcionário, nos valores de 180,08 e 120,05 euros por mês e quando os únicos rendimentos que ambas têm são as pensões pagas por uma seguradora nos valores mensais de 233,40 e 155,40 euros por mês.

4. A verificar-se a invocada violação de lei, este acto será nulo por violação do conteúdo essencial de um direito fundamental, pelo que a acção destinada a declara essa nulidade pode ser intentada a todo o tempo, nos termos do n.º 2 do artigo 134.º do Código de Procedimento Administrativo.*

*Sumário elaborado pelo Relator

EM NOME DO POVO

Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

BM. … e DC. …, vieram interpor o presente RECURSO JURISDICIONAL contra o saneador sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, de 29 de Setembro de 2010, a fls. 76-82, pelo qual foi a Entidade Demandada absolvida da instância, na acção administrativa especial movida contra Caixa Geral de Aposentações, I.P., para declaração de nulidade do acto que suspendeu a pensão de sobrevivência às autoras.

Invocaram para tanto, em síntese, que: a presente impugnação está em tempo de ser deduzida, ao contrário do decidido, dado estar em causa um acto administrativo – que determinou a suspensão do pagamento da pensão de sobrevivência que as Recorrentes têm vindo a receber - nulo por ofensa grave do conteúdo essencial do direito fundamental à segurança social, consignado nos n.ºs 1,3 e 4, do artigo 63º da Constituição da República Portuguesa; ao decidir em contrário, a decisão recorrida violou, por erro de interpretação e aplicação ao caso concreto, o disposto naquele preceito constitucional e na alínea d) do número 2 do artigo 133.º en.º 2 do artigo 134.º, ambos do Código de Procedimento Administrativo.

O Recorrido apresentou contra-alegações, defendendo a manutenção do decidido.

O Ministério Público neste Tribunal não emitiu parecer.

Cumpre decidir já que nada a tal obsta.

São estas as conclusões das alegações do presente recurso jurisdicional e que definem respectivo objecto:

1- Vem o presente recurso interposto da douta sentença proferida pelo tribunal a quo que julgou procedente a alegada excepção dilatória da caducidade do direito de acção das AA., ora Recorrentes, com a consequente absolvição da Réu da instância. Salvo o devido respeito, que é muito, não podem as Recorrentes conformar-se com tal decisão.

2- Importa, desde já, realçar que o sentido da decisão a tomar – procedência ou não da alegada caducidade – dependerá, apenas, de se entender que o direito à segurança social consubstancia um verdadeiro direito fundamental ou se, ao invés, se trata de um direito “menor”. Tal qualificação determinará qual o prazo disponível para apresentação da acção e, consequentemente a bondade, ou não, da decisão de que ora se recorre.

3- Alegaram a ora Recorrida e o Ilustre representante do Ministério Público que o direito de acção das ora Recorrentes, já terá caducado, porquanto o direito à segurança social, previsto no artigo 63.º da Constituição da República Portuguesa (de ora em diante, C.R.P.), não pode ser considerado um direito fundamental, nos termos e para os efeitos da alínea d) do número 2 do artigo 133.º do Código de Procedimento Administrativo (de ora em diante, C.P.A.), na medida em que não pertence ao subtipo dos direitos fundamentais dos direitos, liberdades e garantias, mas antes, e apenas, ao elenco dos direitos sociais, pelo que deveria a acção ter sido intentada no prazo estabelecido na alínea b) do n.º 1 do artigo 58.º do Código de Processo dos Tribunais Administrativos (de ora em diante, C.P.T.A.). Posição essa acolhida pelo tribunal a quo.

4- Por diversas ordens de razões, não podem as AA. conformar-se com tal entendimento. Senão vejamos,

5- Estabelece o n.º 1 do artigo 63.º da C.R.P. que “todos têm direito à segurança social”, estatuindo o n.º 3 do mesmo preceito que “o sistema de segurança social protege os cidadãos na doença, velhice, invalidez, viuvez e orfandade, independentemente do sector de actividade em que tiver sido prestado.” (sublinhado e negrito nosso). Sendo ainda de referir o n.º 4 do mesmo dispositivo que prevê que “todo o tempo de trabalho contribui, nos termos da lei, para o cálculo das pensões de velhice e invalidez, independentemente do sector de actividade em que tiver sido prestado”.

6- Não obstante a menor concretização constitucional dos direitos sociais (que há que reconhecer), a sua consagração ao nível da Lei Fundamental imprime-lhes, de per si, a imperatividade característica das normas constitucionais, nunca podendo deixar de ser respeitado – e realizado - o conteúdo mínimo, o núcleo fundamental do direito constitucional estabelecido – e imposto – pela Lei Fundamental.

7- Impondo tal previsão constitucional que tanto o legislador como todos de quem dependa a aplicação em concreto da lei tomem as medidas necessárias para que se realize cabalmente qualquer direito constitucionalmente consagrado. Neste sentido, Vieira de Andrade, n´“Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976”, 3ª Edição, pg. 399 que “(…) no que respeita ao conteúdo mínimo dos preceitos constitucionais, tem de admitir-se uma vinculação estrita do legislador às normas constitucionais, que pode mesmo, em determinadas circunstâncias, permitir a afirmação judicial de direitos originários a prestações.”

8- Ora, sem necessidade de muitas delongas, cumprirá relembrar que a ora Recorrida através de um único acto e, com o devido respeito, lançando mão de uma rebuscadíssima interpretação dos preceitos aplicáveis (utilizando pensões que nem processou para justificar a suspensão de outras…), a ora Recorrida fez tábua rasa de toda uma vida de descontos do pai e marido das ora Recorrentes, assim se eximindo ao pagamento de toda e qualquer quantia devida por uma vida de descontos.

9- In casu, urge perguntar: sendo constitucionalmente imposta ao legislador a tarefa de obter as condições materiais e institucionais necessárias à realização dos direitos económicos, sociais e culturais, qual a legitimidade de quem aplica a lei em concreto para, através da interpretação, vir determinar a inexistência de tal direito originário? Ainda mais se tivermos em consideração que a força jurídica – inegável - dos direitos fundamentais sociais se manifesta, também, no facto de se dever “preferir, entre várias interpretações possíveis das normas legais, a solução mais favorável ao direito fundamental”, nas palavras de Vieira de Andrade, obra citada, pg 393.

10- Ora, tal como já foi mencionado, a ora Recorrida fez tábua rasa das mencionadas imposições constitucionais, não tendo, sequer, cumprido esta ideia (vinculativa) da interpretação mais favorável à concretização do direito social, antes o anulando por completo. Assim se fazendo da Lei Fundamental, nomeadamente do seu artigo 63.º, letra morta.

11- Violado o núcleo de tal direito fundamental, e na sequência de tudo o que foi supra exposto, não pode deixar de considerar-se nulo um acto que viole o conteúdo mínimo de um direito social. Neste sentido, pode ler-se na obra citada, pg. 471, que “(…) estarão feridos de nulidade e serão, por isso, em princípio, absolutamente improdutivos, os actos administrativos que afectem o conteúdo essencial de direitos económicos, sociais e culturais (…). (negrito e sublinhados nossos).

12- E poderá conceber-se outro conteúdo mínimo ao direito fundamental à segurança social que não seja o de os herdeiros terem direito a uma pensão por força de uma vida inteira de descontos?

13- Atingido, frontalmente, o núcleo essencial daquele direito social, não poderá deixar de considerar-se que a tal violação, pela sua gravidade, corresponda a nulidade do acto, nos termos da alínea d) do número 2 do artigo 133.º do C.P.A.. Sendo nulo, a impugnação de tal acto pode ser efectuada a todo o tempo, nos termos do n.º 2 do artigo 134.º do C.P.A.

14- Pelo que, com o devido respeito, esteve mal o tribunal a quo ao considerar procedente a excepção da caducidade do direito das AA. já que a acção por estas proposta o foi em tempo.

I- Devemos dar por assente a seguinte matéria de facto, pertinente para o conhecimento da excepção de caducidade do direito de acção, como se refere na decisão recorrida e não posta em causa:

1. Consta do ofício remetido à Autora BM …, com data de 28/08/2006 subscrito pelo Chefe de Serviço da Caixa Geral de Aposentações (Doc. n.º 2 anexo à P.I.):

“Comunico a V.Ex.ª que, por decisão de 2006-08-01, da Direcção da Caixa Geral de Aposentações (…) foi-lhe fixada a pensão anual de 2.521,12 €, a que corresponde o abono mensal de 180,08 €. A pensão que lhe compete foi calculada com base em 30% da remuneração anual – 8.403,74 € - que o falecido auferia à data do óbito, conforme dispõe (…).

(…)

Tendo em conta que a pensão por morte, agora fixada, resulta superior ao valor da pensão de sobrevivência que V.Ex.ª se encontra a receber, será esta suspensa enquanto o seu valor for inferior ao da pensão por morte em serviço, sendo deduzidos à pensão agora fixada os montantes já pagos desde o início do abono da pensão (…).

Por outro lado, a pensão por morte, agora fixada, também não é acumulável com qualquer outra importância que, a título de pensão ou indemnização, vise o ressarcimento dos mesmos danos, conforme dispõe o art.º 46.º do já citado DL. 503/99.

(…)

Assim, como a pensão por morte em serviço que agora lhe foi fixada, resulta inferior ao valor fixado pelo Tribunal de Trabalho de Coimbra, não há lugar ao pagamento de qualquer pensão por esta Caixa.

(…)”

2. Consta do ofício remetido à Autora DC. …, com data de 28/08/2006 subscrito pelo Chefe de Serviço da Caixa Geral de Aposentações (Doc. n.º 3 anexo à P.I.):

“Comunico a V.Ex.ª que, por decisão de 2006-08-01, da Direcção da Caixa Geral de Aposentações (…) foi-lhe fixada a pensão anual de 1.680,74€, a que corresponde o abono mensal de 120,05 €. A pensão que lhe compete foi calculada com base em 20% da remuneração anual – 8.403,74 € - que o falecido auferia à data do óbito, conforme dispõe (…).

(…)

Tendo em conta que a pensão por morte, agora fixada, resulta superior ao valor da pensão de sobrevivência que V.Ex.ª se encontra a receber, será esta suspensa enquanto o seu valor for inferior ao da pensão por morte em serviço, sendo deduzidos à pensão agora fixada os montantes já pagos desde o início do abono da pensão (…)

Por outro lado, a pensão por morte, agora fixada, também não é acumulável com qualquer outra importância que, a título de pensão ou indemnização, vise o ressarcimento dos mesmos danos, conforme dispõe o art.º 46.º do já citado DL. 503/99.

(…)

Assim, como a pensão por morte em serviço que agora lhe foi fixada, resulta inferior ao valor fixado pelo Tribunal de Trabalho de Coimbra, não há lugar ao pagamento de qualquer pensão por esta Caixa.

(…)”

3. Com data de 2 de Outubro de 2006 as Autoras dirigiram ao Presidente da Caixa Geral de Aposentações, subscrita pelo seu ilustre mandatário, uma reclamação pugnando pela manutenção do pagamento da pensão de sobrevivência (fls 89/90 do P.A.).

4. Com data de 14/11/2006 a entidade demandada dirigiu um ofício ao ilustre mandatário das Autoras, mantendo a decisão anterior (fls. 97 do P.A.).

5. A Acção deu entrada em Juízo em 29 de Setembro de 2008.

II. O Enquadramento jurídico.

Como referem as recorrentes, a questão a decidir, da procedência ou não da caducidade do direito de acção depende apenas de saber se o direito à segurança social consubstancia um verdadeiro direito fundamental ou se, ao invés, se trata de um direito “menor”.

O direito à segurança social está consagrado nos artigos XXII e XXV, nº 1, parte final, da Declaração Universal dos Direitos Humanos (Adoptada e proclamada pela resolução 217 A (III) da Assembleia Geral das Nações Unidas em 10 de Dezembro de 1948:

“Toda a pessoa, como membro da sociedade, tem direito à segurança social; e pode legitimamente exigir a satisfação dos direitos económicos, sociais e culturais indispensáveis, graças o esforço nacional e à cooperação internacional, de harmonia com a organização e os recursos de cada país.”

“Toda a pessoa tem direito a um nível de vida suficiente para lhe assegurar e à sua família a saúde e o bem-estar inclusive alimentação, vestuário, habitação, cuidados médicos e os serviços sociais indispensáveis e tem direito à segurança no desemprego, na doença, na invalidez, na viuvez, na velhice ou noutros casos de perda de meios de subsistência por circunstâncias independentes da sua vontade.”

Regras que também encontram acolhimento no nosso ordenamento jurídico fundamental.

Integrado no Capítulo II (Direitos e deveres sociais), do Título III (Direitos e deveres económicos, sociais e culturais), I Parte (Direitos e deveres fundamentais), dispõe o artigo 63º da Constituição da República Portuguesa, sob a epígrafe “Segurança social e solidariedade”:

“1. Todos têm direito à segurança social.

2. Incumbe ao Estado organizar, coordenar e subsidiar um sistema de segurança social unificado e descentralizado, com a participação das associações sindicais, de outras organizações representativas dos trabalhadores e de associações representativas dos demais beneficiários.

3. O sistema de segurança social protege os cidadãos na doença, velhice, invalidez, viuvez e orfandade, bem como no desemprego e em todas as outras situações de falta ou diminuição de meios de subsistência ou de capacidade para o trabalho.

4. Todo o tempo de trabalho contribui, nos termos da lei, para o cálculo das pensões de velhice e invalidez, independentemente do sector de actividade em que tiver sido prestado.

(…)”.

A Constituição não só consagra, assim, o direito à segurança social como também impõe ao Estado a organização, coordenação e subsidiação de um sistema de segurança social unificado e descentralizado, definindo em parte o modelo de satisfação do direito fundamental em causa, mas não os seus precisos termos.

O que significa que apenas se pode retirar desta norma constitucional a obrigação genérica do Estado garantir protecção aos cidadãos em situações de desemprego, doença, velhice, invalidez, viuvez e orfandade, mas não a sua concretização.

Daí que se entenda que o artigo 63º não tenha, por regra, a força jurídica estabelecida pelos artigos 17º e 18º, nº 1, todos da Constituição da República Portuguesa, ou seja, a possibilidade de aplicação directa e vinculação das entidades públicas e privadas.

Face às crescentes limitações orçamentais dos Estados para dar resposta às necessidades de apoio social, tem-se vindo a defender que os direitos fundamentais sociais estão sujeitos a uma “reserva do possível” em cada momento, na linha da ressalva já constante do artigo XXII (parte final) da Declaração Universal dos Direitos Humanos.

Claro que a aceitação sem reservas deste entendimento pode abrir a porta ao esvaziamento praticamente total dos direitos fundamentais sociais, sempre que as opções ideológicas do legislador ordinário o levem a estabelecer outras prioridades em detrimento das políticas sociais.

Assim se, por um lado, se deve ter em conta os constrangimentos financeiros do Estado e a margem de escolha dos governos eleitos, em função do seu projecto político, por outro lado também há que proteger a confiança dos cidadãos criada pelo sistema de protecção social estabelecido que deve ser assegurado no seu conteúdo mínimo.

No dizer de Rui Medeiros, in Constituição da República Portuguesa Anotada, Coimbra Editora, tomo I, p. 634, «os direitos sociais contêm também - ou podem conter – um conteúdo mínimo, nuclear ou, porventura essencial directamente aplicável».

O que significa que o legislador ordinário está confinado, na concretização do direito à segurança social (e de outros direitos derivados a prestações), entre, por um lado, a “reserva do possível” e, por outro, o mínimo de dignidade humana vigente em cada época.

Como sustentou o Tribunal Constitucional, no acórdão n.º 3/2010, processo n.º 176/09:

“Na verdade, naquelas circunstâncias típicas previstas no n.º 3, do artigo 63.º, quando esteja em causa a própria subsistência mínima e, portanto, a existência socialmente condigna, o direito à segurança social adquire uma urgência e uma força vinculante que o tornam directamente aplicável e o subtraem, em ampla medida, ao poder de legislar extrai-se do princípio da dignidade humana (artigo 1º da Constituição da República Portuguesa) um direito fundamental a um mínimo de existência condigna.”

Resulta em suma deste acórdão – que traduz o mais recente entendimento deste Tribunal – que se extrai do princípio da dignidade humana (artigo 1º da Constituição da República Portuguesa) um direito fundamental a um mínimo de existência condigna.

Esta jurisprudência que se aplica à avaliação da conformidade da lei ordinária com a lei fundamental, deve, por uma questão de unidade do sistema jurídico, servir para aferir a validade e definir o tipo de invalidade de que padece um acto administrativo que restrinja, limite ou negue um direito social, como é o direito, aqui em causa, a receber uma pensão.

Está aqui impugnado o despacho que ordenou a suspensão da pensão de sobrevivência, no valor de 180,08 € para a Autora mãe e de 120,05 € para a Autora filha.

Isto numa situação em que o único rendimento que auferem, como viúva e filha de um trabalhador da Câmara Municipal de Coimbra, é o somatório dos valores de 233,40 e 155,40 euros que nem sequer são pagos pelo Estado mas de uma seguradora, a coberto de um contrato de seguro celebrado pelo falecido marido e pai das Autoras – ver factos invocados nos artigos 28º e 65º do articulado inicial.

Estamos, portanto, perante um acto que, a confirmar-se a matéria articulada na petição inicial, restringe de maneira insustentável, o direito social à assistência na viuvez e na orfandade, sendo certo que os valores em causa, mesmo no somatório para as duas Autoras, não atinge o valor do salário mínimo nacional.

A ser inválido o acto, será nulo, por ofensa do conteúdo essencial de um direito social, equiparável, neste caso, a um direito fundamental, não estando a respectiva impugnação sujeita a prazo – artigos133º, n.º 2, alínea d) e 134º n.º2, ambos do Código de Procedimento Administrativo.

Termos em que se impõe julgar procedente o recurso jurisdicional determinando que os autos baixem ao Tribunal recorrido para aí prosseguir os seus termos com vista ao conhecimento de mérito, se nada mais a tal obstar.

Pelo exposto, os juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte, acordam CONCEDER PROVIMENTO ao recurso jurisdicional, pelo que, a improcedência da excepção de caducidade, revogam o acórdão recorrido determinando a baixa dos autos ao Tribunal recorrido para aí prosseguirem os seus termos com vista ao conhecimento de mérito, se nada mais a tal obstar.

Custas pelo Recorrido.

Porto, 9 de Novembro de 2012

Ass. Rogério Martins

Ass. João Beato Oliveira Sousa

Ass. Antero Pires Salvador