0872/03 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam em conferência no Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo - A... interpôs na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo recurso contencioso de anulação do despacho de 25 de Fevereiro de 2002 do Senhor Secretário de Estado Adjunto e dos Transportes, nos termos do qual lhe foi aplicada a sanção disciplinar de vinte dias de suspensão, pela prática de factos ocorridos durante a requisição civil do recorrente, ao abrigo da Portaria nº 245-A/2000 , de 3 de Maio. - Por acórdão da 1ª Secção, 1ª Subsecção deste Supremo Tribunal Administrativo, de 19.2.03, foi declarada a incompetência deste Supremo Tribunal para a apreciação do recurso contencioso, em razão da matéria, considerando-se caber ao Tribunal Central Administrativo a competência em causa (doc. de fls. 10 a 13 inclusive). - Remetido o processo ao Tribunal Central Administrativo, declarou-se o mesmo incompetente para apreciação do recurso contencioso em análise, em razão da hierarquia, mostrando entender (ver parte final do referido acórdão) que a competência em debate pertence ao Supremo Tribunal Administrativo (doc. de fls. 4 a 6 inclusive). - O Recorrente veio requerer a este Supremo Tribunal a resolução do presente conflito negativo de competência, tendo o processo sido distribuído ao Pleno da 1ª Secção. -Notificado nos termos do nº 1 do artigo 120º do Código do Processo Civil, apresentou o Recorrente as alegações de fls. 32 e seguintes, concluindo: “1ª A 1ª Secção do STA declarou-se incompetente em função da matéria para o julgamento do Recurso em causa nos presentes autos; 2ª Para tal alegou a previsão dos arts. 40°, b) e 104° do ETAF; 3ª Interpretando-se em sentido amplo as expressões "actos e matéria relativas ao funcionalismo público" e "que tenham por objecto a definição de uma situação decorrente de uma relação jurídica de emprego público"; 4ª A 1ª Secção do TCA declarou-se também incompetente, em função da hierarquia; 5ª por considerar que a atribuição de competência feita por aqueles arts. tinha como base a "menor relevância dos conflitos emergentes das relações de funcionalismo público " e que, o caso dos presentes autos, pelo "contrário é um dos casos em que o poder administrativo, excepcionalmente, se exerce sobre uma relação jurídica privada"; 6ª O Recorrente reputa como boa esta última Doutrina, pelo que aqui se defende a atribuição de competência para julgamento do mencionado Recurso a este STA.” 1.6 - O Secretário de Estado dos Transportes, notificado para o mesmo fim, alegou pela forma constante de fls. 40 e seguintes, em jeito de conclusões que se transcrevem: 1º 2° 3° 4° 5° 6° 7° 8° 9° 10° “Na fase da resposta ao recurso contencioso interposto por A... do despacho de 26/02/02, que lhe aplicou a pena de 20 dias de suspensão, foi arguida a questão prévia da incompetência do Supremo Tribunal Administrativo para conhecer do recurso, considerando-se ser para o efeito competente o Tribunal Central Administrativo. Recorde-se que o acto recorrido visou punir o recorrente por factos integrantes de ilícito disciplinar praticados durante o período de requisição civil dos trabalhadores da CP aderentes à greve declarada pelo Sindicato dos Maquinistas, requisição que foi determinada pela Portaria n° 245-A/2000 , de 3 de Maio. Sendo determinante, no apuramento da competência do TCA, a natureza da relação jurídica estabelecida entre os trabalhadores requisitados e o Estado, tal como foi caracterizada no parecer da Procuradoria-Geral da República, publicado no DR II, Série, n° 90, de 18/04/85: "a requisição civil (...) gera uma relação laboral, de carácter público, entre os trabalhadores requisitados e o Estado, por virtude da qual aqueles ficam subordinados a este e adquirem a qualidade de agente administrativo e o pessoal requisitado pode ficar sujeito, nos termos da portaria que efectivar a requisição, a um regime de trabalho que inclua aspectos - nomeadamente o disciplinar - do estatuto do pessoal administrativo e do estatuto laboral (...)". Ora, precisamente, os trabalhadores em causa, como o recorrente, ficaram sujeitos ao Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, nos termos do n° 5 da citada Portaria n° 245-A/2000 . Deste modo, inserindo-se o acto punitivo sob recurso no âmbito de uma relação jurídica laboral de carácter público, será o mesmo enquadrável numa acepção lata do conceito de actos relativos ao funcionalismo público, traçado no artº 104° do ETAF, "(...) os que tenham por objecto a definição de uma situação decorrente de uma relação jurídica de emprego público". Aliás, também no acórdão do Tribunal de Conflitos de 16/5/00, recurso 44973, se considerou que o conceito de função pública ou de funcionalismo público presente no artº 104° do ETAF tem que ser entendido num sentido amplo, abrangendo, além dos funcionários públicos, aqueles com quem a Administração estabeleça uma relação jurídica de emprego, "relação jurídica cuja constituição seja disciplinada pelo direito administrativo e em que o ente público assume uma posição de certa preponderância ditada pelo interesse público que prossegue e donde resulta um vínculo de subordinação mais ou menos forte" (ac. do STA de 5/5/98, rec. 43338). Ora, sendo assim, deverá concluir-se que o conhecimento do recurso contencioso de tal acto cai no âmbito da competência do Tribunal Central Administrativo, por força do disposto na alínea b) do artº 40° do referido ETAF. No caso sub judice, através de acórdão de 19/2/03, o Supremo Tribunal Administrativo decidiu pela procedência da questão prévia suscitada, aderindo às posições manifestadas no acórdão proferido em 18/12/02, Procº n° 1085/02-11 e no acórdão de 4/12/02, Procº n° 1080/02. A doutrina e a decisão constantes daqueles arestos veiculam o entendimento uniforme desse Douto Tribunal - reflectido em numerosos casos cujo enquadramento jurídico e matéria de facto é em tudo idêntica à do presente - em que se declarou incompetente para conhecer da matéria dos respectivos recursos contenciosos, e considerou ser para o efeito competente o TCA. Assim, entende-se, em CONCLUSÃO, que na decisão do conflito deverá seguir-se a jurisprudência corrente desse Supremo Tribunal, indicando-se o Tribunal Central Administrativo como o competente para conhecer do recurso.” 1.7 - O Exmº Magistrado do Ministério Público emitiu o parecer de fls. 44, do seguinte teor: “Vem suscitada a resolução do conflito negativo de competência que opõe o TCA e o STA a respeito da questão de saber qual dos referidos tribunais é competente para conhecer do recurso contencioso de anulação interposto do despacho do Sr Secretário de Estado Adjunto e dos Transportes nos termos do qual foi aplicada ao recorrente uma sanção disciplinar pela prática de actos ocorridos durante a requisição civil do recorrente ao abrigo da Portaria 245-A/2000 de 03.05. Em causa está a definição do conceito de funcionário público vertido no artigo 104° do ETAF pois, enquanto o TCA recusa a sua competência com o argumento que a requisição civil e sujeição dos trabalhadores a um regime transitoriamente público não se equipara a uma mera relação interna da organização administrativa, o STA fundamenta a sua recusa no argumento que o recorrente durante o período em que vigorou a requisição civil esteve sujeito ao regime disciplinar aplicável aos funcionários públicos. Aderimos à interpretação que entende aquele conceito num sentido amplo, em termos de nele englobar não só os funcionários públicos propriamente ditos, mas também aqueles com quem é estabelecida pela Administração uma relação jurídica de emprego, ainda que temporariamente, interpretação que, de resto, vem sendo adoptada unanimemente pela jurisprudência deste STA, e que tem conduzido a sucessivas declarações de incompetência em casos idênticos ao dos presentes autos - vide, nomeadamente, Acs STA de 04.12.2002, 28.01.2003, 12.03.2003 e de 20.03.2003, proferidos nos Recs nºs 1080/02, 1093/02, 1081/02 e 1082/02, respectivamente. Nestes termos, e louvando-nos nos argumentos subjacentes à referida jurisprudência, com os quais inteiramente concordamos, somos de parecer que deverá julgar-se pela competência do TCA para o conhecimento do recurso.” 2 - Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir. Na situação em análise estamos perante um conflito negativo de competência suscitado entre a Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo e a Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo para o conhecimento de recurso contencioso do despacho de membro do Governo que aplicou uma sanção disciplinar a maquinista da C.P. (o recorrente), pela prática de factos ocorridos durante a requisição civil do referido trabalhador, ao abrigo da Portaria nº 245-A/2000 , de 3 de Maio. Ambas as decisões aceitam (expressa ou implicitamente) a competência da jurisdição administrativa para o conhecimento da matéria, divergindo somente quanto à questão de saber se estamos perante “matéria relativa ao funcionalismo público” para efeitos do artigo 40º, alínea a) do E.T.A.F. . O Tribunal Central Administrativo, no acórdão aqui em referência, após considerar que a questão é claramente de direito público, sustenta não estar em causa matéria relativa ao funcionalismo público, argumentando: “Todavia, parece-me que tal estado não transforma a relação jurídica em causa numa relação de “funcionalismo público”. Se, por argumentos conceituais, poderia defender-se que, durante a requisição, a relação laboral era de funcionalismo público – pelo menos no seu aspecto disciplinar (precisamente o ponto em que se localiza o litígio destes autos), penso que não é essa a melhor solução. Na verdade, na base da atribuição da competência ao T.C.A. está a menor relevância dos conflitos emergentes das relações de funcionalismo público, por serem questões internas da organização Administrativa. As questões relativas à greve, requisição civil e sujeição dos trabalhadores a um regime transitoriamente público, não parece equiparar-se a uma mera relação “interna” da organização administrativa. Pelo contrário é um dos casos em que o poder administrativo, excepcionalmente, se exerce sobre uma relação jurídica privada. Por isso parece-me que este Tribunal não tem competência hierárquica para julgar o presente recurso contencioso.” A jurisprudência deste Supremo Tribunal, na linha do aresto da sua 1ª Subsecção, ora em conflito com a decisão do Tribunal Central Administrativo, tem-se pronunciado, uniformemente, pela incompetência do Supremo Tribunal Administrativo para o conhecimento da matéria em causa, considerando que a situação se enquadra no disposto no artigo 40º, alínea b) do E.T.A.F., que atribui ao Tribunal Central Administrativo a competência em recurso de actos administrativos, ou em matéria administrativa, quando relativos ao funcionalismo público, orientação que nenhuma razão se vê para alterar. De facto, pondera-se, designadamente, no acórdão de 4.12.02, recurso nº 1080/02: “Conforme se concluiu no Parecer da Procuradoria Geral da República nº 96/84, publicado na DR II Série de 18-4-85, pág. 3626 e segs, após desenvolvida análise – entendimento a que inteiramente se adere –, a requisição civil gera uma relação laboral de carácter público, entre os trabalhadores requisitados e o Estado, por virtude da qual aqueles ficam subordinados a este e adquirem a qualidade de agentes administrativos. Mercê desta relação, os órgãos competentes do Estado detêm o direito de punir durante a requisição e as penas aplicáveis são as previstas no Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central Regional e Local. Dispõe o artº 40º alínea b) do ETAF que compete ao Tribunal Central Administrativo conhecer “dos recursos de actos administrativos praticados pelo Governo e seus membros relativos ao funcionalismo público” De acordo com o artº 140º do mesmo estatuto “para efeitos do presente diploma, consideram-se actos e matéria relativas ao funcionalismo público as que tenham por objecto a definição de uma situação decorrente de uma relação jurídica de emprego público” Conforme se considerou no ac. do T. de Conflitos de 16-5-00, recurso 44.973, o conceito de função pública ou de funcionalismo público vertido no artº 104º do ETAF tem que ser entendido num sentido amplo, englobando não só os funcionários públicos propriamente ditos, mas também aqueles com quem é estabelecida pela Administração uma relação jurídica de emprego, “relação jurídica cuja constituição seja disciplinada pelo direito administrativo e em que o ente público assume uma posição de certa preponderância ditada pelo interesse público que prossegue e donde resulta um vínculo de subordinação mais ou menos forte” (ac. de S.T.A de 5-5.98, rec. 43.338). A jurisprudência deste S.T.A. tem sido unânime na adopção desta interpretação ampla do artº 104º do ETAF, que é, de resto, e que melhor se compagina com as razões que levaram à criação do Tribunal Central Administrativo, designadamente, a de permitir a criação e funcionamento de um tribunal superior da jurisdição administrativa e fiscal que receba uma parte substancial das competências do Supremo Tribunal Administrativo, nomeadamente da sua secção de Contencioso Administrativo e do respectivo Pleno ( artº 2º da Lei 46/96 de 4-9). Ora, parece manifesto que em tal interpretação se engloba a apreciação dos recursos das decisões disciplinares aplicadas por membro do Governo durante o período da requisição civil de trabalhador da C.P. – como foi o caso –, pois, conforme se referiu, durante esse período, é estabelecida uma relação laboral de direito público entre a entidade requisitante e o trabalhador requisitado.” É esta orientação, de que não se vê razão para divergir, que aqui se reitera. 3 - Com os fundamentos expostos, acordam em resolver o conflito suscitado pelo Recorrente, atribuindo a competência para conhecer do recurso jurisdicional ao Tribunal Central Administrativo, Secção do Contencioso Administrativo. Sem custas. Lisboa, 28 de Janeiro de 2004. Angelina Domingues – Relatora – António Samagaio – Azevedo Moreira – Isabel Jovita – Abel Atanásio