1515/25.3BELRA-A.CS1 - Tribunal Central Administrativo Sul

I. Encontra-se suficientemente fundamentado o ato que indefere o pedido de autorização de residência aduzindo para tanto que o requerente não satisfaz o requisito da “ausência de indicação no SIS” previsto no artigo 77.º, n.º 1 al. i) da Lei n.º 23/2007 por sobre si impender “uma medida cautelar, nos termos do artigo 3.º do Regulamento n.º 2018/1860”.

II. A circunstância de o requerente não satisfazer o requisito da “ausência de indicação no SIS” previsto no artigo 77.º, n.º 1 al. i) da Lei n.º 23/2007, isto é, de relativamente ao mesmo existir uma indicação no SIS, não determina inelutavelmente, por não corresponder a uma atuação vinculada da Administração, o indeferimento da autorização de residência;

III. Existindo uma indicação no SIS para efeitos de regresso, apenas nas situações em que a AIMA – enquanto entidade administrativa do Estado-Membro de concessão - pondere conceder ou prorrogar um título de residência, deverá consultar o Estado-Membro autor da indicação, conforme consignado no artigo 9.º, n.º 1 ou, se a decisão de regresso não se mostrar acompanhada de proibição de entrada, informar nos termos n.º 2 do artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de novembro de 2018;

IV. Quando está em causa o requisito da “ausência de indicação no SIS”, impõe-se que a entidade administrativa não só conheça as razões e motivos da indicação, como também, à luz da situação individual e concreta do Autor, avalie o seu enquadramento nos casos de “permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada” ou nas razões excecionais previstas no artigo 123.º ex vi artigo 77.º, n.º 7 da Lei n.º 23/2007, de 04/07;

V. Só depois de realizada essa atividade instrutória, analisando a situação individual e concreta do requerente, incluindo os fundamentos e razões que subjazem à indicação no SIS, a entidade administrativa pode concluir se a não verificação do requisito da “ausência de indicação no SIS” determina o indeferimento do pedido ou se considera a concessão porque estamos apenas perante a “permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada” ou pondera essa concessão nos termos do artigo 123.º da Lei n.º 23/2007, de 04/07;

VI. A obrigação de consulta prévia a que se reporta o artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860 não se destina a que o Estado-Membro da concessão afira da regularidade (ou proporcionalidade) da inserção da medida cautelar por referência à infração que a tenha determinado;

VII. A circunstância de o requerente se ter mantido em Portugal ao abrigo de manifestação de interesse, não é apta a criar-lhe a confiança no deferimento do seu pedido, pois que tal situação apenas se mantém até que seja proferida a decisão do pedido de autorização de residência e esta depende do preenchimento dos requisitos previstos na lei.

1. Relatório

P. .... (doravante A., Requerente ou Recorrido) instaurou, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, por apenso à ação administrativa que ali corria termos sob o número 1515/25.3BELRA, ação cautelar contra a AIMA – Agência para a Integração Migrações e Asilo (doravante, Requerida ou Recorrente), peticionando a suspensão da eficácia do ato administrativo que lhe indeferiu o pedido de autorização de residência e o notificou para abandono voluntário do território nacional.

Naquela ação administrativa o A./Recorrente peticionara a declaração de nulidade do ato administrativo que lhe indeferiu o pedido de autorização de residência e o notificou para abandono voluntário do território nacional, devendo o procedimento ser refeito em conformidade com o procedimento referido no n.º 7 do artigo 77.º da Lei n.º 23/2007 e por fim proferido o ato de deferimento do seu pedido.

Em 8 de dezembro de 2025, antecipando a decisão da causa principal no processo n.º 1515/23.3BELRA, o referido Tribunal julgou a ação totalmente improcedente, absolvendo a Entidade Requerida do pedido.

Inconformado, o A./Recorrente interpôs recurso jurisdicional dessa decisão para este Tribunal Central Administrativo, concluindo nos seguintes termos:

“1. A Douta Sentença recorrida julgou improcedente a ação, antecipando a decisão da causa principal, sem apreciar devidamente todas as questões jurídicas suscitadas pelo Autor/Recorrente.

2. O Douto Tribunal a quo restringiu indevidamente o objeto do litígio, reduzindo-o à verificação abstrata dos pressupostos de concessão da autorização de residência, desconsiderando os vícios concretamente imputados ao ato administrativo impugnado.

3. O ato de indeferimento da autorização de residência padece de falta de fundamentação, por não identificar o Estado-Membro emissor da indicação no SIS, nem o respetivo tipo, fundamento e alcance dessa indicação, em violação dos artigos 152° e 153°, do CPA, e do artigo 268°, n.° 3, da CRR

4. A fundamentação constante do ato impugnado não permite ao (seu) destinatário médio conhecer o itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pela Administração, inviabilizando o pleno e efetivo exercício do direito de defesa e de impugnação.

5. O Douto Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento ao considerar irrelevante o vício de fundamentação, qualificando o ato como de conteúdo vinculado e afastando, indevidamente, os efeitos úteis da anulação.

6. A Recorrida violou o disposto no artigo 77°, n.°s 6 e 7, da Lei n.° 23/2007, ao não proceder à consulta/informação prévia do Estado-Membro autor da indicação no SIS; obrigação essa legal expressa e não facultativa.

7. Foi igualmente violado o artigo 9o, do Regulamento (UE) 2018/1860, de aplicação direta, que impõe a consulta ou informação entre Estados-Membros sempre que esteja em causa a concessão de título de residência a nacional de país terceiro visado por indicação de regresso.

8. A existência de uma indicação no SIS não determina, por si só, o indeferimento automático do pedido de autorização de residência, impondo-se uma apreciação concreta dos fundamentos; das razões subjacentes à indicação, e, da eventual ameaça à ordem ou segurança públicas.

9. No caso concreto, não foi apurada qualquer natureza criminal da indicação nem ponderada a aplicação do regime excecional do artigo 123°, da Lei n.° 23/2007, apesar de se verificarem razões humanitárias relevantes, nomeadamente a inserção laborai prolongada do Recorrente.

10. O Tribunal a quo errou ao afastar a aplicação do regime excecional previsto no artigo 77°, n.° 7, e no artigo 123°, da Lei n.° 23/2007, não obstante a inexistência de fundamento criminal e a verificação de razões humanitárias relevantes.

11. 0 Tribunal a quo incorreu, ainda, em erro de direito ao afastar a aplicação dos princípios da proporcionalidade, proteção da confiança e boa-fé, quando a própria lei prevê uma atuação administrativa de ponderação e não meramente automática.

12. A decisão administrativa impugnada padece, assim, de vícios de forma e de violação de lei, determinantes da sua anulação.

13. A Douta Sentença recorrida violou, designadamente, os artigos 152.° e 153.° do CPA, os artigos 77°, n.°s 6 e 7, e 123° da Lei n.° 23/2007, o artigo 9º do Regulamento (UE) 2018/1860, bem como o artigo 266.° da CRP.

14. Em consequência, deve a Recorrida AIMA IP ser condenada a retomar o procedimento, cumprindo os deveres de consulta/informação previstos na lei e nos regulamentos europeus, e a proferir nova decisão conforme ao direito.

15. A Douta Sentença recorrida violou, designadamente, os artigos 152° e 153° do CPA, os artigos 77°, n.°s 6 e 7, e 123° da Lei n.° 23/2007, o artigo 9º do Regulamento (UE) 2018/1860, bem como os princípios constitucionais consagrados no artigo 266.° da CRP.

16. A Douta Sentença deve, por isso, ser revogada, julgando-se a ação procedente, com a consequente anulação do ato administrativo impugnado, e a condenação da Recorrida a retomar o procedimento, e a proferir nova decisão nos termos peticionados.

17. Ou seja, deferindo o pedido de concessão de autorização de residência apresentado pelo

aqui Recorrente.”

A Entidade Requerida/Recorrida não apresentou contra-alegações.

O recurso foi admitido com subida imediata, nos próprios autos e efeito devolutivo.

O Ministério Público junto deste TCA Sul, notificado nos termos e para efeitos do disposto no n.º 1, do artigo 146.º do CPTA, emitiu parecer, pugnando pela improcedência do recurso.

Com dispensa dos vistos, atento o carácter urgente dos presentes autos, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos Srs. Juízes Desembargadores adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

2. Delimitação do objeto do recurso

Considerando que o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões da alegação da apelante, não podendo este Tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso (cfr. artigos 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), 608.º, n.º2, 635.º, nºs 4 e 5 e 639.º, nºs 1 e 2, do CPC ex vi artigos 1.º e 140.º do CPTA), cabe a este Tribunal apreciar se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento de julgamento de direito.

3. Fundamentação de facto

3.1. Na decisão recorrida deram-se como provados os seguintes factos:

“1. O autor é nacional da índia, e titular do passaporte n.° S92......., emitido em 19/12/2018 pelas autoridades da Índia, válido até 18/12/2028 (cf. fls. 1 do processo administrativo, referência processo eletrónico n.° 63449168).

2. Em 25/06/2022, o Autor submeteu junto do SEF o pedido de autorização de residência temporária ao abrigo do artigo 88°, da Lei 23/2007, mediante a manifestação de interesse n.° 17169252 (cf. fls. 3 do processo administrativo, referência processo eletrónico n.° 63449168).

3. O Autor é titular no número de identificação fiscal 311....... (cf. fls. 26 do processo administrativo, referência processo eletrónico n.°52048387).

4. O Autor é o beneficiário da Segurança Social n.° 120....... (cf. fls. 17 processo administrativo, referência processo eletrónico n.° 63449168).

5. O Autor, no ano de 2022, declarou à Segurança Social, para efeitos da sua carreira contributiva, referente a 19 dias, o valor total de remunerações de 633,93€ (cf. fls. 41 do processo administrativo, referência processo eletrónico n.° 63449168).

6. O Autor, no ano de 2023, declarou à Segurança Social, para efeitos da sua carreira contributiva, referentes a 253 dias, o valor total de remunerações de 7.660,65€ (cf. fls. 42 processo administrativo, referência processo eletrónico n.° 63449168).

7. O Autor, no ano de 2024, declarou à Segurança Social, para efeitos da sua carreira contributiva, referentes a 272 dias, o valor total de remunerações de 8.794,16€ (cf. fls. 4 3 do processo administrativo, referência processo eletrónico n.° 63449168).

8. O Autor, até maio de 2025, declarou à Segurança Social, para efeitos da sua carreira contributiva, referentes a 119 dias, o valor total de remunerações de 3.451,92€ (cf. fls. 44 processo administrativo, referência processo eletrónico n.° 63449168).

9. Com data de 17/03/2023, a junta de Freguesia de Nossa Senhora das Misericórdias atestou que o Autor residia, desde 17/03/2023, na Rua D......, Vilar dos Prazeres, 24……, Ourém (cf. fls. 18 do processo administrativo, referência processo eletrónico n.° 63449168).

10. Com data de 17/03/2023, foi elaborado um documento particular, do qual consta, entre o mais, o seguinte teor:

“Aos dezassete dias do mês de Março de dois mil e vinte e três, entre P......, EDA., titular do cartão de pessoa colectiva n°. 504….., com a actividade de fabricação depaletes e caixas de madeira, com sede na Rua dos B......, Vilar dos Prazeres, 24…. Ourém na qualidade de primeira outorgante e,

P. ....., possuidor do número fiscal de contribuinte 311….., morador na Zona Industrial da Eomba, Rua d….., 24….Vilar dos Prazeres, na qualidade de segundo outorgante, foi, livremente e de boa fé, ajustado celebrarem um contrato a termo certo a 180 dias, renovando-se automaticamente se nenhuma das partes o denunciarem dentro dos prazos legais, que se regulará pelas cláusulas seguintes:

1. ª

A primeira outorgante admite a segundo outorgante para que esta lhe preste a sua actividade de fabricação de paletes e caixas de madeira a partir de 20 de Março de 2023

2. ª

A segunda outorgante exercerá as suas funções nas instalações da empresa, sitas na Rua dos

B….., Vilar dos Prazeres, ficando sujeito ao seguinte horário de trabalho de Segunda

a Sexta-feira

Das 08H00 às 10H00

Das 10H30às 12H30

Das 13H30às 17H30

A primeira outorgante pagará à segunda outorgante a remuneração mensal ilíquida de €760,00 (setecentos e sessenta euros) (..)”

(cf. fls. 19 a 20 do processo administrativo, referência processo eletrónico n.° 63449168).

11. Em 06/03/2025, a Entidade Demandada informou o Autor da intenção de indeferimento do pedido de autorização de residência em território Português, com o seguinte teor:

“Nos termos e para os efeitos previstos nos artigos 121 ,° e 122.° do Código de Procedimento Administrativo (CPA), fica V. Ex. a , notificado(a) do projeto de decisão de indeferimento do pedido de concessão de autorização de residência temporária para exercício de atividade profissional subordinada apresentado nos termos do artigo 88. °, n.° 2 | do artigo 89. °, n. ° 2, da Lei n. ° 23/2007, de 4 de julho, na redação em vigor à data do pedido, uma vez que se verificou não cumprir o(s) seguinte(s) requisito(s):

a) Ausência de condenação por crime que em Portugal seja punido com pena privativa de liberdade superior a 1 ano - a comprovar pela apresentação do certificado do registo criminal do país de origem ou do país onde residiu mais de 1 ano

- Artigo 77.°, n.° 1, al. g), da Lei n.° 23/2007, de 4 d^e julho.

- Artigos 42. °-C, 42. °-D e 53. °, n. ° 4, do Decreto Regulamentar n.° 84/2007, de 5 de novembro.

b) Inscrição junto da administração fiscal

- Artigo 42. °-A e artigo 53. °, n.° 2 do Decreto Regulamentar n.° 84/2007, de 5 de novembro.

c) Outras informações”

É detentor de duas medidas cautelares, que foram inseridas posteriormente à data de submissão da MI, pelo que obsta ao deferimento.

O Requerente deverá juntar um Registo Criminal que abarque todo o território, devendo ser emitido pelo Regional Passport Office ou pela Embaixada da índia em Lisboa, e que seja reconhecido e legalizado nos termos do art. 440° do Código de Processo Civil.

Requer-se, ainda, a junção do comprovativo de inscrição na Autoridade Tributária.

Fica ainda V. Exa. notificado(a) de que:

- Dispõe do prazo de 10 dias úteis, a contar da data da presente notificação para, querendo, se pronunciar sobre o referido projeto de decisão, juntando as eventuais alegações e os documentos considerados pertinentes, em https://services.aima.govpt/SAPA/login.php - Caso tenha na sua posse documentos que não tenham sido apresentados no atendimento, poderá apresentá-los no link acima indicado;

No caso de pretender apresentar o certificado do registo criminal do país de origem ou do país onde residiu mais de um ano, pode enviar os originais destes documentos para o Apartado 42004 (Lisboa) ou Apartado 55002 (Porto) ou apresentar os originais destes documentos no local onde foi atendido presencialmente, devendo apresentar esta notificação;

No caso de pretender apresentar o passaporte pode apresentar o documento original no local onde foi atendido presencialmente, devendo apresentar esta notificação”

(cf. processo administrativo fls. 45 a 49, referência processo eletrónico n.° 63449168).

12. A 24/06/2025, por correio eletrónico, a Entidade Demandada informou o Autor da decisão proferida em 31/03/2025, pela qual foi indeferido o pedido de autorização de residência em território Português, com o seguinte teor:

“Considerando que:

1. O requerente acima identificado apresentou pedido de autorização de residência em território nacional através da manifestação de interesse n.° 17169252, de acordo com o disposto no n.° 2 do artigo 88.° da Lei n 0 23/2007, de 4 de julho, na redação vigente à data da apresentação do pedido.

2. A concessão de autorização de residência prevista depende da verificação cumulativa dos requisitos previstos nas alíneas b) a j) do n.° 1 do artigo 77.° da Lei n.° 23/2007, de 4 de julho.

3. Da análise dos documentos apresentados e da consulta das bases de dados relevantes para a apreciação do pedido, constatou-se que:

a) Impende sobre o requerente uma medida cautelar, nos termos do disposto no artigo 3.° do Regulamento (UE) 2018/1860.

4. Notificado para se pronunciar em sede de audiência prévia sobre o projeto de decisão de indeferimento, nos termos dos artigos 121.° e 122.° do Código de Procedimento Administrativo (CPA), com fundamento nas circunstâncias anteriormente identificadas no ponto 3, tendo-lhe sido concedido prazo para apresentar alegações, em sede de audiência prévia, sob pena de ver o seu pedido ser alvo de indeferimento final.

5. Na sequência da audiência prévia realizada não se recolheram elementos que justifiquem a alteração da proposta de decisão sobre a qual o requerente foi convidado a pronunciar-se em sede de audiência prévia, nomeadamente que prejudiquem a validade da circunstância invocada como fundamento para o indeferimento.

DECISÃO FINAL

Face ao exposto, determina-se o indeferimento do pedido de autorização de residência apresentado pelo requerente, nos termos do disposto no n.° 2 do artigo 88.° da Lei n.° 23/2007, de 4 de julho, na sua atual redação, por não reunir os requisitos exigidos nas disposições normativas aplicáveis, nomeadamente o disposto na alínea i) do n.° 1.° do art.° 77.° do referido diploma legal.

Informa-se que, caso pretenda impugnar a presente decisão, poderá:

a) Apresentar reclamação, através do portal de serviços;

b) Apresentar ação judicial para o efeito no prazo de 3 meses, nos termos dos artigos 16.° e 58.° do Código de Processos nos Tribunais Administrativos.

Considerando a presente a decisão de indeferimento, fica por este meio notificado o requerente de que deverá abandonar o Território Nacional no prazo de vinte (20) dias, nos termos do artigo 138.° da Lei n.° 23/2007, de 4 de julho, na sua atual redação.

Este prazo para abandono voluntário pode ser prorrogado tendo em conta, designadamente, a duração da permanência, a existência de filhos que frequentem a escola e a existência de outros membros da família e de laços sociais, podendo enviar o pedido de prorrogação do prazo e/ou os documentos para a AIMA, I.P., preferencialmente para o e-mail [email protected] ou por correio para a sede da AIMA, sita na Avenida António Augusto de Aguiar, n.° 20, 1069119 Lisboa, ou entregar as alegações e/ou documentos numa Loja AIMA.

Fica ainda por este meio notificado de que:

a) Deverá comprovar documentalmente junto da AIMA [email protected] o abandono do Território Nacional e Espaço Schengen, Estados Membros da União Europeia ou Estados Parte ou

Associados da Convenção da Aplicação do Acordo de Schengen, para o país de que é nacional, ou outro Estado terceiro, no qual tenha garantida a admissão;

b) Caso não abandone voluntariamente Território Nacional nos termos supramencionados, poderá ficar sujeito(a) a detenção por permanência ilegal promovida pelas forças e serviços de segurança e à instauração do procedimento de afastamento coercivo, previsto no artigo 146.° da Lei n.° 23/2007, de 4 de julho, na sua atual redação”

(cf. fls. 54 a 55, do processo administrativo fls. 45 a 49, referência processo eletrónico n.° 63449168).

3.2. A respeito dos factos não provados consignou-se na sentença,

“De relevo para a decisão da causa inexistem factos por provar.”

3.3. Em sede de motivação de facto consta da sentença,

“A convicção para o julgamento dos factos provados resultou do processo administrativo e documentos juntos, atendendo à posição concordante quanto aos mesmos, e por não ter sido colocada em causa a sua autenticidade e genuinidade, e estão devidamente identificados nos concretos pontos.

Quanto ao restante, o Tribunal não julgou como provado ou não provado por não ter relevo para a decisão da causa ou por serem alegações conclusivas ou de direito.”

4. Fundamentação de direito

4.1. Do erro de julgamento de direito

Entende o Recorrente que o Tribunal a quo errou no julgamento que fez a respeito da falta de fundamentação porquanto o ato impugnado não enuncia, de um ponto de vista formal, os respetivos fundamentos, na medida em que não lhe foi dado a conhecer o motivo da indicação no SIS e as razões pelas quais a Administração não aplicou o disposto no artigo 77.º, n.º 6 da Lei n.º 23/2007 e o disposto no artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860, violando o ato o disposto nos artigos 152.º e 153.º do CPA.

A respeito da falta de fundamentação, entendeu-se na sentença que,

“Quanto ao alegado incumprimento do dever de fundamentação, refira-se que o ato de indeferimento expõe as razões de facto e de direito que motivam e justificam a decisão, assentes, como expressamente nele se indica, na existência de uma medida cautelar introduzida no SIS. Ainda que, como alega o Autor, do ato (nem do projeto de decisão) não conste a indicação do Estado emissor da informação, o próprio Autor identifica, no ponto 3 do requerimento inicial, que tal medida foi introduzida pela Áustria, sendo, assim, alcançável ao destinatário o motivo do indeferimento.

Contudo, e ainda que assim não se entendesse, o eventual incumprimento do dever de fundamentação constituiria mera causa de anulabilidade, nos termos do artigo 163.°, n.° 1, do CPA. Todavia, tratando-se de um ato de conteúdo vinculado, a eventual anulação não produziria efeitos anulatórios úteis, nos termos do artigo 163.°, n.° 1, alínea a), do CPA.”

É sabido que o art.º 268.º, n.º 3 da CRP estabelece o dever de fundamentação expressa e acessível dos atos administrativos que afetem direitos ou interesses legalmente protegidos. Dever que se mostra regulado no art.º 153.º, do CPA que prescreve que “a fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituem, neste caso, parte integrante do respetivo ato” (n.º 1), sendo que equivale “à falta de fundamentação a adoção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do ato” (n.º 2).

Assim, a fundamentação da decisão administrativa consiste na enunciação de forma expressa das premissas fácticas e jurídicas em que a mesma assenta, visando impor à Administração que pondere antes de decidir e, consequentemente, contribuir para uma mais esclarecida formação de vontade por parte de quem tem essa responsabilidade para além de permitir ao administrado seguir o processo intelectual que a ela conduziu. Para tanto basta uma fundamentação sucinta, mas a mesma importa que seja clara, concreta, congruente e contextual.

Conforme é jurisprudência uniforme e constante a fundamentação assume-se como um conceito relativo que varia em função do tipo concreto de cada ato e das circunstâncias concretas em que é praticado, cabendo ao tribunal, em face de cada caso, ajuizar da sua suficiência mediante a adoção de um critério prático que consiste na indagação sobre se um destinatário normal, face ao itinerário cognoscitivo e valorativo constante do ato em causa, fica em condições de saber o motivo porque se decidiu num sentido e não noutro.

Nestes termos, um ato estará devidamente fundamentado sempre que um destinatário normal possa ficar ciente do sentido dessa mesma decisão e das razões, de facto e de direito, que a sustentam, permitindo-lhe apreender o itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pela entidade administrativa, e optar conscientemente entre a aceitação do ato ou o acionamento dos meios legais de impugnação.

Como resulta do probatório, extrai-se do ato que o pedido de autorização de residência da A./Recorrente foi indeferido “nos termos do disposto no n.° 2 do artigo 88.° da Lei n.° 23/2007, de 4 de julho, na sua atual redação, por não reunir os requisitos exigidos nas disposições normativas aplicáveis, nomeadamente o disposto na alínea i) do n.° 1° do art.° 77.° do referido diploma legal”, na medida em que sobre este impende “uma medida cautelar, nos termos do artigo 3.º do Regulamento n.º 2018/1860”.

Embora sucinta, é perfeitamente compreensível que a pretensão do Recorrente foi indeferida por se considerar que este não satisfaz o requisito da “ausência de indicação no SIS” previsto no artigo 77.º, n.º 1 al. i) da Lei n.º 23/2007, por sobre este impender uma medida cautelar de regresso.

Refira-se que a circunstância de no ato não constar qual é, afinal, a medida cautelar que impende sobre o Recorrente ou, como pretende, as razões pelas quais não foi dado cumprimento ao disposto no artigo 77.º, n.º 6 da Lei n.º 23/2007 e o disposto no artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860, não contendem com a suficiência da fundamentação do ato. A ausência de tais indicações não impede o Recorrente de saber que o fundamento do indeferimento foi o não preenchimento do requisito para a concessão de autorização de residência a que se reporta a al. i) do n.º 1 do artigo 77.º da Lei n.º 23/2007, qual seja a “ausência de indicação no SIS”. E, resultando do ato, que sobre o requerente impende uma medida cautelar, nos termos do artigo 3.º do Regulamento (UE) 2018/1860, relativo à utilização do Sistema de Informação Schengen para efeitos de regresso dos nacionais de países terceiros em situação irregular, o requerente não desconhece que, em causa está, a introdução no SIS de uma indicação para efeitos de regresso. O que lhe permite, sem qualquer dificuldade ou necessidade de informação adicional, defender-se, como faz nos autos, quanto às razões pelas quais entende que, não obstante tal indicação, o seu pedido deveria ser deferido.

Ou seja, a fundamentação contém a fundamentação de facto e de direito suficiente para garantir não só que o Recorrente conheça o iter cognoscitivo subjacente à decisão, como dela se possa defender demonstrando que, na realidade, lhe assiste o direito a autorização de residência que reclama.

E, assim sendo, a fundamentação contida no ato é suficiente para se compreender os motivos que conduziram ao indeferimento, não sendo, pois, de considerar verificado tal vício, tal como, embora com distintos fundamentos, entendeu na sentença recorrida.

A Recorrente discorda, ainda, da sentença no que respeita ao entendimento de que não se impõe a obrigação de proceder à consulta/informação prévia do Estado-Membro autor da indicação no SIS, nos termos do artigo 77°, n.°s 6 e 7, da Lei n.° 23/2007 e 9.º, do Regulamento (UE) 2018/1860, e ao afastar a aplicação do regime excecional previsto no artigo 77°, n.° 7, e no artigo 123°, da Lei n.° 23/2007, não obstante a inexistência de fundamento criminal e a verificação de razões humanitárias relevantes.

Advoga que, não obstante entre as condições para a concessão de autorização de residência encontrar-se a “ausência de indicação no SIS” e, no caso, essa indicação existir, a existência de tal indicação não implica, por si só, o indeferimento do pedido de autorização de residência.

Sustenta que tem apenas uma indicação de regresso desacompanhada de recusa de entrada e permanência, desconhecendo-se se a indicação diz respeito apenas a permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada ou não e que, em tal situação, ao abrigo do artigo 77.º, n.º 6 da Lei n.º 23/2007 e 9.º, n.º 2 do Regulamento (UE) 2018/1860, é obrigatória a consulta/informação ao Estado membro que emitiu a referida indicação – Áustria. Pelo que se ao apreciar a sua pretensão, nada mais se opuser ao deferimento da mesma, cabe à Recorrida necessariamente ponderar a concessão da autorização de residência requerida e, não havendo oposição, expressa ou tácita, do Estado-membro emissor da indicação no SIS, este suprime a indicação para efeitos de regresso, e a R. deve conceder a autorização de residência requerida.

Aduz que, se a indicação disser respeito a outros casos que não a permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada, nos termos previstos no n.° 7, do artigo 77°, da Lei n.° 23/2007, a Recorrida tem que ponderar se se verificam circunstâncias de excecional interesse público, nomeadamente, as previstas no artigo 123°, da Lei n.° 23/2007. E, à luz do disposto no artigo 62°, n.° 2, do Decreto-Regulamentar n.° 84/2007, de 5 de novembro, na redação atual, a Recorrida deve considerar, ponderadas as circunstâncias concretas do caso, como razões humanitárias a inserção no mercado laboral por um período superior a um ano, o que, in casu, se verifica.

Na sentença recorrida, a este respeito, consignou-se, em suma,

“(…) a decisão de obstar à aplicação do disposto no artigo 77.°, n.° 1, alínea i), da Lei 23/2007 não é da livre iniciativa dos particulares interessados. Trata-se de um regime de natureza excecional (como desde logo resulta da própria epígrafe do artigo), em que, mediante proposta do conselho diretivo da AIMA, I. P., ou por iniciativa do membro do Governo responsável pela área das migrações, pode ser concedida autorização de residência (cf. ainda o disposto nos artigos 77.°, n.°s 6 e 7, e 123.° da Lei n.° 23/2007).Trata-se, a aplicação do referido regime, de uma decisão discricionária, de carácter excecional, e que não constitui um direito subjetivo do requerente. Só no caso de tal ocorrer é que se impõe a comunicação ao Estado-Membro emissor, o que não aconteceu no caso, e como tal a comunicação não se impunha.

(…)

Volvendo ao caso concreto, constatando-se que, associado ao Autor, se encontravam averbadas no SIS duas medidas cautelares (que o próprio Requerente identifica como provenientes do Estado Austríaco, artigo 3.° do requerimento inicial) está preenchido, assim, de forma positiva, os pressupostos negativos legalmente previstos para a concessão da autorização de residência.

Verifica-se, assim, que a decisão da entidade administrativa, à luz do princípio da legalidade, não poderia ser outra, em virtude de o ato ser de natureza vinculada quanto ao te da decisão, que é o indeferimento, por aplicação do artigo 77.°, n.° 1, alínea i(, da Lei n.° 23/2007, de 4 de julho.

Por conseguinte, tal é suficiente para que não lhe possa ser concedida autorização de residência.

Recorde-se que, e quanto à informação do (SIS), não está em causa, nem poderia estar, a atuação do Estado-Membro Autor da informação, mas antes e apenas a apreciação pela Entidade Requerida dos pressupostos de facto ao pedido de autorização de residência.

Ou seja, a Estado emissor recusou a entrada, permanência ou regresso do autor. Se qualquer Estado-Membro do Espaço Schengen pudesse, sem mais, conceder-lhe residência ou visto de longa duração, então tal frustraria o motivo pelo qual a Estado emissor lhe recusou a entrada, face à facilidade de circulação de pessoas dentro deste espaço, contrariando uma decisão de regresso já proferida pelas autoridades de um Estado-Membro.

Do exposto, resulta que o requisito cumulativo de que o requerente da autorização de residência não tenha qualquer indicação no SIS não está preenchido, em virtude de os pressupostos de concessão serem cumulativos.”

No essencial em causa nos autos está saber se, impendendo sobre o Recorrente uma medida cautelar, nos termos do disposto no artigo 3.° do Regulamento (UE) 2018/1860 (facto 12), há lugar, necessariamente, ao indeferimento do seu pedido de autorização de residência por falta de verificação do requisito da al. i) do n.º 1 do artigo 77.º da Lei n.º 23/2007, ou se, como defende o Recorrente, antes de proferir tal decisão cabia à AIMA realizar a consulta ao Estado-Membro autor da indicação no SIS e (para o efeito de) ponderar a concessão de autorização de residência, concretamente à luz das circunstâncias excecionais do artigo 123°, da Lei n.° 23/2007.

Avançamos que entendemos que a circunstância de o requerente não satisfazer o requisito da “ausência de indicação no SIS” previsto no artigo 77.º, n.º 1 al. i) da Lei n.º 23/2007, isto é, de relativamente ao mesmo existir uma indicação no SIS, não determina inelutavelmente, por não corresponder a uma atuação vinculada da Administração, o indeferimento da autorização de residência.

De facto, o que o artigo 77.º, n.º 1 al. i) da Lei n.º 23/2007 prevê, textualmente, é que para a concessão de autorização de residência deve o requerente satisfazer o requisito da “ausência de indicação no SIS”, mas os n.ºs 6 e 7 do mesmo normativo, como também o artigo 123.º, regulam hipóteses em que, ainda que não cumpra tal condição, ao requerente relativamente ao qual consta uma indicação no SIS pode ser concedida autorização de residência. E de resto, como se deu nota nos Acs. do TCA Norte de 19.12.2025, proferidos nos processos 333/25.3BEPNF, 476/25.3BEAVR.CN1 e 1084/25.4BEPRT, ainda não publicados, a “obrigação de consulta resultaria totalmente inútil ou desprovida de sentido, se se entendesse que a AIMA se encontra vinculada a indeferir pedido de autorização de residência temporária, sempre que o requerente fosse objeto de indicação SIS, o que não se mostra razoável”. Afastando, portanto, uma leitura a contrario do n.º 1 do artigo 77.º da Lei n.º 23/2007, que impusesse uma atuação vinculada da Administração a indeferir a pretensão que lhe foi apresentada.

Sem prejuízo, opostamente ao que entende o Recorrente, da circunstância de estar em causa a existência de uma indicação no SIS, no caso para efeitos de regresso, não decorre, obrigatoriamente, a necessidade da autoridade do Estado-Membro da concessão (no caso Portugal) proceder à consulta prévia ou informação do Estado-Membro autor da indicação nos termos do artigo 9.º, n.º 1 ou 2 do Regulamento (UE) 2018/1860, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de novembro de 2018.

De facto, existindo uma indicação no SIS para efeitos de regresso, apenas nas situações em que a AIMA – enquanto entidade administrativa do Estado-Membro de concessão - pondere conceder ou prorrogar um título de residência, deverá consultar o Estado-Membro autor da indicação, conforme consignado no artigo 9.º, n.º 1 ou, se a decisão de regresso não se mostrar acompanhada de proibição de entrada, informar nos termos n.º 2 do artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de novembro de 2018. Não se impondo que proceda a tal consulta (entendida em termos latos, abrangendo os n.ºs 1 e 2 do artigo 9.º) em todas as situações em que exista a referida indicação e que, por não satisfação do requisito al. i) do n.º 1 do artigo 77.º da Lei n.º 23/2007, conduzam a uma decisão de não concessão.

Com efeito, é que o n.º 6 do artigo 77.º da Lei n.º 23/2007 ao impor – por via da utilização da expressão verbal “deve” – a consulta prévia ao Estado-Membro autor da indicação “sempre que o requerente seja objeto de indicação de regresso ou de recusa de entrada e de permanência”, não deixa de o fazer por referência (ou “em conformidade”) ao artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1861 e ao artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861 os quais preveem a “consulta prévia antes da concessão ou prorrogação de um título de residência ou de um visto de longa duração”, estabelecendo que a esta há (deve haver) lugar, no caso dos n.ºs 1 e 2 do artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860, “[s]empre que um Estado-Membro ponderar conceder ou prorrogar um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro visado por uma indicação para efeitos de regresso introduzida por outro Estado—Membro” ou “[s]empre que um Estado-Membro pondere conceder ou prorrogar um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro visado numa indicação para efeitos de recusa de entrada e de permanência introduzida por outro Estado-Membro” para a hipótese regulada no artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861 (sublinhados nossos).

Ou seja, o significado do n.º 6 do artigo 77.º da Lei n.º 23/2007, não pode ser encontrado isoladamente e numa leitura parcial e não integral do seu teor – que, à primeira vista, apontaria para um dever de prévia consulta do Estado-Membro autor da indicação “sempre que o requerente seja objeto de indicação de regresso ou de recusa de entrada e de permanência” -, antes se devendo considerar que o próprio normativo dispõe que essa consulta seja feita “em conformidade com o artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861 ou com o artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860, ambos do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de novembro de 2018”, portanto (apenas e) sempre que um Estado-Membro ponderar (ou considerar) conceder ou prorrogar um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro visado numa indicação para efeitos de recusa de entrada e de permanência ou de regresso introduzida por outro Estado-Membro

E sendo de harmonia com esse artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860 [ou artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861 quando esteja em causa uma indicação para efeitos de recusa e permanência] e das razões que subjazem ao regime consagrado pelo legislador europeu, que se deve encontrar o âmbito e ratio do dever de consulta prévia ao Estado-Membro autor da indicação – e, consequentemente, o sentido que foi atribuído e pretendido pelo legislador nacional ao dever de consulta que impôs no artigo 77.º, n.º 6 da Lei n.º 23/2007 - , o que dele se extrai é que a esse dever de consulta prévia há lugar quando, ainda que exista essa indicação no SIS, o Estado-Membro da concessão (in casu Portugal) pondere conceder ou prorrogar um título de residência.

E compreende-se que assim seja pelas seguintes ordens de razão.

Porque face ao objeto do registo das indicações para efeitos de regresso - cujo conjunto de dados mínimos necessários para introduzir uma indicação no SIS é constituído pelos dados referidos no artigo 4.º, n.º 1, alíneas a), f), j), l), m), x) e z) do Regulamento (UE) 2018/1860 – que inclui o motivo da indicação, a referência à decisão que originou a indicação e se a decisão de regresso é acompanhada de uma proibição de entrada, e atento o direito de acesso aos dados introduzidos no SIS [artigo 34.º, n.º 1 al. d) do Regulamento (UE) 2018/1861 ex vi artigo 17.º, n.º 1 do Regulamento (UE) 2018/1860] em que, após a obtenção de uma resposta positiva (hit), se aplica “o regime do intercâmbio de informações em caso de resposta positiva” que possibilita a obtenção de informações suplementares [ponto 2.3 da Decisão de Execução (UE) 2017/1528 da Comissão de 31 de agosto de 2017 relativa ao Manual SIRENE e outras medidas de execução para o Sistema de Informação de Schengen de segunda geração (SIS II)], as entidades administrativas consultam os dados inscritos no SIS e por via dos procedimentos previstos nas Decisões de Execução referidas obtêm informações suplementares e, assim, podem conhecer os fundamentos subjacentes à referida indicação.

Evidencie-se, aliás, que a Decisão de Execução (UE) 2017/1528 da Comissão de 31 de agosto de 2017 no seu ponto 4.5. e a Decisão de Execução da Comissão de 18.11.2021 C (2021) 7900 final no seu Capítulo 6, artigos 29.º e 30.º, e Capítulo 7, artigo 34.º, preveem um mecanismo distinto para a "consulta prévia" a que se referem, respetivamente, o artigo 25.º da Convenção de Schengen e os artigos 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860 e 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861, com distintos formulários, a confirmar, portanto, serem distintas as finalidades do regime das informações suplementares ao da consulta prévia.

Esses fundamentos da indicação no SIS, no caso da indicação para efeitos de regresso, podendo ser acompanhada ou não de proibição de entrada, no que remete para o artigo 11.º da Diretiva 2008/115/CE, que prevê, desde logo, a possibilidade de revogar ou suspender proibições de entrada em determinados casos concretos por razões humanitárias ou outras razões, e limita a aplicação de proibições de entrada a vítimas de tráfico de seres humanos, podendo reportar-se a situações de distintas caraterísticas e relevância, são ou podem ser (também) conhecidos – por via daquele “regime de intercâmbio de informações em caso de resposta positiva” – pela entidade competente do Estado-Membro da concessão.

E daí que, em face do princípio da colaboração e confiança recíproca entre os Estados-Membros, reconhecendo-se a competência e idoneidade do Estado-Membro para a inscrição (e manutenção) da indicação, que obedece a regras estritas, quer quanto aos seus fundamentos e condições [artigo 3.º do Regulamento (UE) 2018/1860, 24.º e ss. do Regulamento (UE) 2018/1861 e Diretiva 2008/115/CE], quer quanto ao seu conteúdo [artigo 4.º do Regulamento (UE) 2018/1860 e artigos 20.º e 21.º do Regulamento (UE) 2018/1861], prevendo-se regimes de consulta prévia e posterior à própria introdução de uma indicação para efeitos de recusa de entrada e de permanência [artigos 10.º e 11.º do Regulamento (UE) 2018/1860 e artigos 28.º e 29.º do Regulamento (UE) 2018/1861] e devendo sempre ser feita com respeito pelo princípio da proporcionalidade [artigo 21.º do Regulamento (UE) 2018/1861], a necessidade da consulta prévia do Estado-Membro autor da indicação apenas existirá quando o Estado-Membro da concessão/execução, ainda assim, pondere conceder ou prorrogar um título de residência ou um visto de longa duração, afastando-se, portanto, da indicação aposta no SIS por outro Estado-Membro.

O que, no essencial, se mostra confirmado pelas regras a que obedece essa consulta, previstas nas distintas alíneas do n.º 1 artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860, que revelam que o que está em causa neste mecanismo é saber se o Estado-Membro da indicação se opõe, ou não, à concessão ou prorrogação do título pelo Estado-Membro da concessão/execução [artigo 9.º, n.º 1 al. c)] e permitir que este último tenha “em conta os motivos da decisão do Estado-Membro autor da indicação” e “em consideração, em conformidade com o direito nacional, qualquer ameaça para a ordem pública ou para a segurança pública que possa ser colocada pela presença do nacional de país terceiro em questão no território dos Estados-Membros” [artigo 9.º, n.º 1, al. d)]. Sendo que quando a indicação para efeitos de regresso introduzida por outro Estado-Membro não seja acompanhada de uma proibição de entrada, a prestação de informação destina-se a suprimir com a maior brevidade a indicação, eliminando o conflito (artigo 9.º, n.º 2).

De facto, sendo de gravidade e/ou relevância distinta os factos que podem estar subjacentes à indicação no SIS ou até podendo existir situações em que não tenha havido lugar à supressão ou revisão das indicações no prazo previsto [artigo 14.º do Regulamento (UE) 2018/1860 e artigo 39.º do Regulamento (UE) 2018/1861], à ratio da previsão do procedimento de consulta prévia a que se reporta o artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860 [e o artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861] encontra-se o reconhecimento ao Estado-Membro da concessão da possibilidade de se afastar da indicação no SIS (inscrita por outro Estado-Membro) por se entender que “[u]ma indicação introduzida no SIS para efeitos de regresso não constitui, em si mesma, uma determinação do estatuto do nacional de um país terceiro no território dos Estados-Membros, em particular em Estados-Membros que não o Estado-Membro que introduziu a indicação no SIS” [Considerando (6) do Regulamento (UE) 2018/1860].

No pressuposto de que o Estado‑Membro no qual esse nacional apresentou esse pedido, sendo soberano na definição das suas políticas migratórias, mantém a faculdade de conceder ao referido nacional esse título de residência, mas incumbindo-lhe, previamente, consultar [ou informar, no caso do n.º 2 do artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860] o Estado-Membro que inseriu a indicação, na medida em que a concessão desse título de residência não deixa de atribuir ao nacional do Estado terceiro um direito à livre circulação no território dos Estados-Membros, incluindo aquele que foi o autor da indicação.

A consulta prévia regulada no n.º 1 do artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860 [e no artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861] visa, pois, que os Estados “conversem” antes de uma decisão que valide a permanência, possibilitando ao Estado-Membro da concessão ter em conta, na sua decisão “os motivos da decisão do Estado-Membro autor da indicação e “em consideração, em conformidade com o direito nacional, qualquer ameaça para a ordem pública ou para a segurança pública que possa ser colocada pela presença do nacional de país terceiro em questão no território dos Estados-Membros” [9.º, n.º 1 al. d) do Regulamento (UE) 2018/1860 e artigo 27.º, al. d) do Regulamento (UE) 2018/1861]. Sendo que, como já aqui referido, a prestação de informação prevista no n.º 2 do artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860, destina-se a que o Estado-Membro autor da indicação a suprima, eliminando a existência de decisões contraditórias.

E, portanto, mostra-se desnecessária se o Estado-Membro da concessão não pondera conceder ou prorrogar um título de residência, pois, nesse caso, limita-se a executar uma decisão de regresso ou manter a proibição de entrada introduzida pelo Estado-Membro autor da indicação.

A consulta prévia assimila-se, assim, a um mecanismo de mediação para alinhar as posições do Estado-Membro que pondera conceder ou prorrogar o título e do Estado-Membro que, ao inserir a indicação a SIS, considerou existirem fundamento para o dever de regresso e recusa de entrada e permanência daquele nacional de Estado terceiro no território dos Estados-Membros. Pelo que inexistindo esse conflito a consulta prévia não tem razão de ser.

Note-se, aliás, que no Considerando (17) do Regulamento (UE) 2018/1860, assume-se expressamente que se estabelecem “regras obrigatórias para a consulta entre as Estados-Membros a fim de evitar ou reconciliar instruções contraditórias. As consultas deverão ser realizadas quando os nacionais de países terceiros que possuam ou estiverem em vias de obter um título de residência ou um visto de longa duração válidos emitidos por um Estado-Membro forem visados por indicações para efeitos de regresso inseridas por outro Estado-Membro, em especial se a decisão de regresso for acompanhada de uma proibição de entrada, ou caso possam surgir situações contraditórias à entrada nos territórios dos Estados-Membros” (sublinhado nosso), as quais se distinguem do “intercâmbio de informações suplementares” a que o Regulamento se refere, também, nos Considerandos (7) e (12).

Esta interpretação é a que, de resto, cumprindo com os objetivos do Regulamento (UE) 2018/1860 de “melhorar a eficácia do sistema da União tendo em vista o regresso dos nacionais de países terceiros em situação irregular.” [Considerando (2)], assegura maior eficácia e celeridade na cooperação policial e fronteiriça, não introduzindo um obstáculo burocrático desnecessário à execução de medidas de regresso ou afastamento de cidadãos de Estados terceiros, quando o Estado-Membro da concessão/execução não pondera conceder ou prorrogar a autorização de residência ou visto de longa duração.

Assim, da interpretação do artigo 77.º, n.º 1 al. i) e n.º 6 da Lei n.º 23/2007, conjugado com o artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860 ou o artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861 e artigo 11.º, n.º 4 da Diretiva 2008/115/CE, o que resulta é que, apenas e sempre, que a entidade administrativa (do Estado-Membro da concessão) pondere/considere a concessão ou prorrogação de um título de residência a um nacional de Estado terceiro que seja objeto de indicação de regresso ou de recusa de entrada e de permanência, não poderá decidir o pedido sem cumprir o subprocedimento de consulta prévia, previsto, consoante o caso, no artigo 9.º, n.º 1 ou 2 do Regulamento (UE) 2018/1860 ou no artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861, ao Estado-Membro autor da indicação.

É certo que o legislador comunitário não definiu, por estar no âmbito da margem de livre decisão dos Estados-Membros, quando e em que circunstâncias à entidade administrativa do Estado-Membro da concessão cabe ponderar ou considerar a possibilidade de conceder ou prorrogar um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro visado numa indicação para efeitos de recusa de entrada e de permanência introduzida por outro Estado-Membro.

Contudo, o legislador português quando está em causa o requisito da ausência de indicação no SIS, cuja não verificação, como dissemos, não determina inevitavelmente o indeferimento do pedido de autorização de residência, por via do n.º 7 do artigo 77.º e artigo 123.º da Lei n.º 23/2007, ao excecionar, por um lado, os "casos em que a indicação diga respeito apenas a permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada" e, por outro, possibilitar, a título excecional, a concessão de autorização de residência temporária a cidadãos estrangeiros que não preencham os requisitos nos termos do artigo 123.º da Lei n.º 23/2007 – por força do dever de instrução que sobre a AIMA recai ao abrigo do artigo 82.º, n.º 1 da Lei n.º 23/2007 -, impõe que a entidade administrativa não só conheça as razões e motivos da indicação (designadamente, se necessário, por via do regime de intercâmbio de informações em caso de resposta positiva previsto no ponto 2.3. da Decisão de Execução (UE) 2017/1528 da Comissão de 31 de agosto de 2017), como também, à luz da situação individual e concreta do Autor, avalie o seu enquadramento nos casos de “permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada” ou nas razões excecionais previstas no artigo 123.º ex vi artigo 77.º, n.º 7 da Lei n.º 23/2007, de 04/07 (notando-se, a tal respeito, que o n.º 2 do artigo 62.º do Decreto Regulamentar n.º 84/2007, de 05 de Novembro, na redação introduzida pelo Decreto Regulamentar n.º 1/2024, de 17 de Janeiro, vincula a administração “a considerar, ponderadas as circunstâncias concretas do caso, como razões humanitárias a inserção no mercado laboral por um período superior a um ano”).

Diverso entendimento, que possibilitasse perante uma resposta positiva (hit) no SIS – e, portanto, à míngua de informações como aquelas a que se reporta o conteúdo mínimo de dados a introduzir numa indicação SIS [artigo 4.º do Regulamento (UE) 2018/1860], designadamente o motivo da indicação, a referência à decisão que originou a indicação e se a decisão de regresso é acompanhada de uma proibição de entrada - a entidade administrativa indeferisse o pedido de autorização de residência, sem obter informações suplementares, teria como significado atribuir um carácter vinculado – que, como vimos, este não tem - no sentido do indeferimento às situações em que o que está em causa a existência de uma indicação no SIS, esvaziando de qualquer conteúdo este regime de afastamento do cumprimento do requisito da “ausência de indicação no SIS” que o legislador nacional estabeleceu nos artigos 77.º n.º 7 e 123.º da Lei n.º 23/2007.

Portanto, só depois de realizada essa atividade instrutória, analisando a situação individual e concreta do requerente, incluindo os fundamentos e razões que subjazem à indicação no SIS, a entidade administrativa pode concluir se a não verificação do requisito da “ausência de indicação no SIS” determina o indeferimento do pedido ou se considera a concessão porque estamos apenas perante a “permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada” ou a pondera ao abrigo do disposto no artigo 123.º. Será, nestas duas últimas hipóteses, que a consulta prévia, prevista no artigo 9.º, n.º 1 do Regulamento (UE) 2018/1860 e no artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861, ou a prestação de informação a que se reporta o n.º 2 do artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860, consoante o caso, emerge como obrigatória.

Ora, o probatório não reflete que a AIMA tenha, sequer, realizado esta atividade instrutória e de análise da situação individual e concreta do Recorrente, que possibilitasse a realização de tais juízos de ponderação.

Na realidade, o que se verifica é que apenas apurou que “impende sobre o requerente uma medida cautelar, no termos do disposto no artigo 3.º do Regulamento (UE) 2018/1860”, considerando automaticamente que tal constitui motivo de indeferimento ao abrigo da al. i) do n.º 1 do artigo 77.º da Lei n.º 23/2007.

Ou seja, a AIMA, quando proferiu a decisão, desconhecia os fundamentos pelos quais foi aplicada ao Requerente a medida cautelar e se a mesma, sequer, era ou não acompanhada de proibição de entrada e, consequentemente, não realizou qualquer juízo verdadeiramente decisório quanto ao enquadramento na situação de “permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada” ou nas razões excecionais do artigo 123.º ou ao próprio indeferimento.

Tal impossibilita, é certo, que se possa considerar preterido o dever de consulta prévia nos termos do artigo 77.º, n.º 6 da Lei n.º 23/2007, de 04/07 e do artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860, por se desconhecer se o mesmo era (ou não) obrigatório, e em que termos deveria ser realizado (n.º 1 ou 2 do normativo).

Mas do exposto resulta, como pugnado pelo Recorrente, que o ato de indeferimento não se pode manter na ordem jurídica, porquanto, sem realizar as diligências instrutórias necessárias, designadamente por via do mecanismo de prestação de informações suplementares, a analisar a situação individual e concreta do requerente, incluindo quanto aos motivos e fundamentos da indicação no SIS, e a proceder ao juízo decisório quanto ao indeferimento ou deferimento, designadamente por enquadramento na situação de “permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada” ou nas situações excecionais do artigo 123.º e, sendo o caso nos termos já aqui indicados, realizar a consulta ao Estado-Membro autor da indicação ao abrigo do artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860, a AIMA não poderia, sem mais, indeferir o pedido de autorização de residência apresentado pelo Recorrente. No que, efetivamente, incorreu a sentença em erro de julgamento.

Consistindo os autos numa ação de condenação à prática de ato devido (conforme artigo 66.º e 67.º, n.º 1 al. b) do CPTA), em que o objeto do processo é a pretensão do interessado, resultando diretamente da pronúncia condenatória a eliminação do ato de indeferimento da ordem jurídica, e não tendo o Recorrente deixado de peticionar o deferimento do seu pedido, importa, contudo, dar conta que, desconhecendo-se quais as causas que subjazem à indicação no SIS e verificando-se que à possibilidade de deferimento do pedido do Recorrente não deixam de se encontrar subjacentes valorações próprias do exercício da função administrativa, o deferimento não emerge como ato vinculado, nem como única atuação legalmente possível.

Assim, à luz do disposto nos artigos 71.º, n.º 2 e 95.º, n.º 5 do CPTA, cabe (apenas) condenar a AIMA a reapreciar o pedido de autorização de residência do A., realizando as diligências instrutórias necessárias, designadamente por via do mecanismo de prestação de informações suplementares, a analisar a situação individual e concreta do requerente, incluindo quanto aos motivos e fundamentos da indicação no SIS, e a proceder ao juízo decisório quanto ao indeferimento ou deferimento, designadamente por enquadramento na situação de “permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada” ou nas situações excecionais do artigo 123.º e, sendo o caso, realizar a consulta ao Estado-Membro autor da indicação ao abrigo do artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860.

Por último, o Recorrente insurge-se, ainda, contra a sentença por entender que esta errou ao afastar a aplicação dos princípios da proporcionalidade, proteção da confiança e boa-fé, quando a própria lei prevê uma atuação administrativa de ponderação e não meramente automática.

A tal respeito escreveu-se na sentença recorrida que,

“a aplicação dos princípios da atividade administrativa, designadamente o princípio da igualdade e da proporcionalidade (proteção da confiança) apenas constitui fator de ponderação quando a administração atua em domínios em que dispõe de margem de apreciação. Tais princípios não se podem sobrepor ao princípio da legalidade quando esteja em causa a prática de um ato de natureza vinculada, por não estar na disponibilidade da administração aturar de forma distinta, não sendo os mesmos de apreciar nesta sede”.

Importa considerar que, no âmbito da petição inicial, a referência ao princípio da proporcionalidade surge por entender o Recorrente que a consulta ao Estado-Membro autor da indicação se afiguraria fundamental para saber se a infração justificaria a inserção da medida cautelar. Por seu turno, a respeito da boa-fé e confiança legítima alegava o A. que a sua manutenção em território nacional, em situação de fato conhecida pelas autoridades, a sua regular contribuição para a economia e sistema da segurança social, e a existência de um regime legal que expressamente prevê a regularização por via excecional, lhe teriam criado uma legítima expetativa de obtenção de autorização de residência, razão pela qual lhe assistiria o direito à concessão de autorização de residência.

Ora, além de o Regulamento (CE) 1987/2006 que o Recorrente convoca no artigo 61.º da p.i. do processo 1515/25.3BELRA não se encontrar em vigor, como vimos supra e que aqui reiteramos, a obrigação de consulta prévia a que se reporta o artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860 não se destina a que o Estado-Membro da concessão afira da regularidade (ou proporcionalidade) da inserção da medida cautelar por referência à infração que a tenha determinado, para o efeito – se bem se compreende da alegação do Recorrente – de o Estado-Membro da concessão poder desconsiderar ou afastar a indicação no SIS. Antes serve o propósito de alinhar as posições do Estado-Membro que pondera conceder ou prorrogar o título e do Estado-Membro que, ao inserir a indicação a SIS, considerou existirem fundamento para o dever de regresso e recusa de entrada e permanência daquele nacional de Estado terceiro no território dos Estados-Membros.

Se o Recorrente entendia que a inserção da própria indicação no SIS era desproporcional, então cabia-lhe apresentar o pedido de retificação ou eliminação junto do Gabinete Sirene, competindo às autoridades competentes do Estado-Membro autor da indicação a alteração, atualização ou apagamento dos dados introduzidos.

E ao contrário do que defende não lhe assiste por força dos princípios da boa-fé e confiança legítima o direito à autorização de residência, exatamente porque nenhuma situação de confiança no deferimento lhe foi criada pela Administração.

Com efeito, no âmbito da atividade administrativa são pressupostos da tutela de confiança, dimensão do princípio da boa-fé: um comportamento gerador de confiança; a existência de uma situação de confiança; a efetivação de um investimento de confiança; e a frustração da confiança por parte de quem a gerou.

Ora, o Recorrente encontra-se em Portugal ao abrigo do procedimento de manifestação de interesse (facto 2), estabelecido pela Lei n.º 23/2007, de 4.7, na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 59/2017, de 31.7 (e revogado pela Lei n.º 37-A/2024, de 3.7), que permitia a regularização da permanência em território nacional, por meio do exercício de uma atividade profissional subordinada ou independente, a imigrantes sem visto válido para o efeito, por força do n.º 2 do artigo 88.º e do n.º 2 do artigo 89.º da Lei n.º 23/2007. Procedimento esse que permite ao cidadão estrangeiro permanecer regularmente em território nacional, ainda que tenha entrado de forma irregular no País, até ser proferido e ser notificado do despacho final que decida o seu pedido de concessão de autorização de residência.

Ou seja, a circunstância de se ter mantido em Portugal ao abrigo de tal manifestação de interesse, com conhecimento das autoridades, nunca seria apto a criar-lhe a confiança no deferimento do seu pedido, pois que tal situação apenas se mantém até que seja proferida a decisão do pedido de autorização de residência.

Na realidade, recordando-se que o desconhecimento da lei não aproveita a ninguém, o Recorrente sabia (e sabe) que, para que seja deferido o pedido de autorização de residência, se impõe a verificação dos requisitos consagrados no artigo 88.º da Lei n.º 23/2007 e as condições gerais de concessão de autorização de residência temporária previstas no artigo 77.º, incluindo, sem prejuízo do enquadramento nas situações de “permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada” e nas situações excecionais do artigo 123.º da Lei n.º 23/2007 nos termos que supra indicamos, a “ausência de indicação no SIS” (artigo 77.º, n.º 1 al. i) da Lei n.º 23/2007).

Daí que, existindo essa indicação no SIS, e não tendo o Recorrente demonstrado o seu enquadramento nas referidas hipóteses, nunca poderia, por via do princípio da proteção da confiança, ter criado qualquer expetativa legítima no deferimento do seu pedido.

No que, embora com distintos fundamentos, não incorreu o Tribunal a quo em erro ao julgar não verificada a violação dos princípios da proporcionalidade, da boa-fé e da proteção da confiança.

4.2. Da condenação em custas

Vencidos, são o Recorrente e a Entidade Recorrida condenados nas custas da ação e do recurso na proporção do respetivo decaimento que se computa, respetivamente em ¼ e ¾, sem prejuízo do apoio judiciário de que beneficie o Recorrente e, bem assim, não sendo devida taxa de justiça pela Recorrida por não ter contra-alegado (art.ºs 527.º n.ºs 1 e 2 do CPC, 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2 do RCP e 189.º, n.º 2, do CPTA).

5. Decisão

Nestes termos, acordam os juízes desembargadores da Subsecção Administrativa Comum, do Tribunal Central Administrativo Sul, em

a. Conceder provimento ao recurso e, em consequência, revogar a decisão recorrida;

b. Julgar a ação parcialmente procedente e, em consequência, condenar a AIMA a reapreciar o pedido de autorização de residência do A., realizando as diligências instrutórias necessárias, designadamente por via do mecanismo de prestação de informações suplementares, a analisar a situação individual e concreta do requerente, incluindo quanto aos motivos e fundamentos da indicação no SIS, e a proceder ao juízo decisório quanto ao indeferimento ou deferimento, designadamente por enquadramento na situação de “permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada” ou nas situações excecionais do artigo 123.º e, sendo o caso, realizar a consulta ao Estado-Membro autor da indicação ao abrigo do artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860.

c. Condenar a Recorrente e o Recorrido nas custas da ação e do recurso na proporção do respetivo decaimento que se computa, respetivamente em ¾ e ¼, sem prejuízo do apoio judiciário de que aquele beneficie e não sendo devida taxa de justiça pela Recorrida por não ter contra-alegado.

Mara de Magalhães Silveira

Joana Costa e Nora (vencida, nos termos da declaração de voto infra)

Marta Cavaleira

Declaração de voto

Não acompanho a fundamentação do Acórdão pelas seguintes razões.

Em primeiro lugar, discordo que, “quando está em causa o requisito da ausência de indicação no SIS”, o artigo 82.º da Lei n.º 23/2007, de 04 de Julho, imponha, sem qualquer alegação factual por parte do requerente, que a entidade administrativa “à luz da situação individual e concreta do Autor, avalie o seu enquadramento nos casos de “permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada” ou nas razões excecionais previstas no artigo 123.º”. Com efeito, as competências da AIMA, I. P., no âmbito da instrução do procedimento de concessão de autorização de residência, nos termos do artigo 82.º, não abrangem a realização de diligências instrutórias para apurar uma situação que não foi alegada pelo requerente nem o dispensam do ónus de alegar factos constitutivos do direito que pretende ver reconhecido. Assim, se o requerente for objecto de indicação no SIS, cabe-lhe alegar os factos caracterizadores da sua situação concreta e concretizadores de interesses relevantes adequados a justificar a ponderação do Estado a conceder-lhe autorização de residência, ónus que se impõe com importância acrescida quando o motivo da indicação é a permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada, por nesse caso, nos termos do n.º 7 do artigo 77.º da Lei n.º 23/2007, de 04 de Julho, não ser aplicável o regime do artigo 123.º, de iniciativa oficiosa e assente em razões de interesse nacional, humanitárias ou de interesse público, impondo-se que o requerente alegue uma situação de facto relevante. O incumprimento do ónus de alegação por parte do requerente inviabiliza essa ponderação, por nada haver a ponderar, implicando a ponderação a existência de factos para analisar e apreciar, caso em que o Estado indefere o pedido, considerando a existência da indicação, e dado que, nos termos da alínea i) do n.º 1 do artigo 77.º, um dos “requisitos cumulativos” que “deve o requerente satisfazer” “para a concessão da autorização de residência” é a “Ausência de indicação no SIS”.

Em segundo lugar, ao contrário do que se afirma no Acórdão, considero que, no caso em apreço, ao indeferir o pedido de autorização de residência com fundamento na alínea i) do n.º 1 do artigo 77.º da Lei n.º 23/2007, de 04 de Julho, por impender sobre o requerente uma medida cautelar nos termos do artigo 3.º do Regulamento UE 2018/1860, a entidade administrativa, (i) não só não ponderou a concessão de autorização de residência, nos termos do artigo 9.º do mesmo Regulamento - nem poderia tê-la ponderado, pois que a ponderação implica a alegação de factos (inexistentes, no caso) aptos a determinar a concessão de autorização de residência nos termos do n.º 7 do artigo 77.º -, (ii) como não efectuou o “o seu enquadramento nos casos de “permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada” ou nas razões excecionais previstas no artigo 123.º”, nem o poderia ter feito porque é desconhecida a sua situação individual e concreta. E, portanto, não houve qualquer juízo de ponderação que pudesse ser posto em causa pelo requerente. Deste modo, o disposto nos artigos 77.º, n.º 7, e 123.º da Lei n.º 23/2007, de 04 de Julho, não fica “esvaziado de qualquer conteúdo” por ser indeferido o pedido de autorização de residência com base na existência de indicação no SIS; pode é não ter aplicação num caso concreto por o requerente não alegar factos concretizadores dos pressupostos de aplicação de tal regime, o que é bem diferente.

Em terceiro lugar, sendo o pedido da presente acção o de declaração de nulidade do acto de indeferimento e consequente condenação do réu a proceder à consulta do Estado membro autor da indicação no SIS, nos termos do artigo 77.º, n.º 6, da Lei n.º 23/2007, de 04 de Julho, e a conceder autorização de residência ao autor, o que se lhe impunha com vista a alcançar a sua pretensão era que alegasse e demonstrasse os pressupostos de aplicação daquela norma que consagra o dever de consulta prévia (a saber: ponderação de concessão por parte do Estado e indicação acompanhada de proibição de entrada), o que não fez. E só se o Estado ponderar conceder ou prorrogar autorização de residência, é que pode ficar constituído no dever de consulta prévia ao Estado emitente de uma indicação de regresso ou de recusa de entrada e de permanência, dever este que visa acautelar os interesses dos Estados partes no Acordo de Schengen, e não os interesses particulares dos cidadãos que, como o recorrente, pretendem obter autorização de residência. Além do mais, a preterição de tal consulta nos casos em que a mesma se imponha não é desfavorável para a posição do requerente de autorização de residência que, desse modo, a vê deferida sem a eventual oposição do Estado emitente da indicação.

Em quarto lugar, o Acórdão parte do pressuposto – errado porque não demonstrado nos autos - de que o Estado português, apenas porque indefere o pedido de autorização de residência sem que conste dos autos o motivo da indicação no SIS, desconhece as “informações como aquelas a que se reporta o conteúdo mínimo de dados a introduzir numa indicação SIS [artigo 4.º do Regulamento (UE) 2018/1860], designadamente o motivo da indicação, a referência à decisão que originou a indicação e se a decisão de regresso é acompanhada de uma proibição de entrada”. Ora, a circunstância de tal motivo não constar dos autos não significa que o Estado português não o conheça, desde logo porque esse desconhecimento que o Acórdão assume como certo nem sequer foi alegado pelo autor – que se limita a afirmar que não constam do projecto de decisão de indeferimento as menções ao país autor da indicação e às datas da sua inserção e da sua validade (cfr. artigos 40 a 42 da p.i.), reconduzindo essa omissão ao vício de falta de fundamentação do acto, mais assumindo, no artigo 89 da p.i., que a entidade demandada constatou “a inexistência de fundamento criminal” -, pelo que não poderia considerar-se provado tal desconhecimento. O próprio autor assume que conhece o motivo da indicação, ao alegar (nos artigos 65 a 67 e 83 da p.i.) que a medida cautelar em causa corresponde a uma “infracção de carácter administrativo” e “não resulta da prática de um crime”.

Enfim, sendo o requerente objecto de uma indicação no SIS, não se impõe ao Estado que pondere conceder ou prorrogar autorização de residência nem que realize actividade instrutória para avaliação da situação individual e concreta do mesmo, se não houver evidência de violação de direitos fundamentais nem o requerente tiver alegado, em sede de audiência prévia, factualidade apta a sustentar essa ponderação, caso em que o Estado deve indeferir o pedido, dado que, nos termos da alínea i) do n.º 1 do artigo 77.º, um dos “requisitos cumulativos” que “deve o requerente satisfazer” “para a concessão da autorização de residência” é a “Ausência de indicação no SIS”. E foi o que sucedeu no caso em apreço.

Pelas razões expostas, concluiria pela improcedência da acção.

Joana Costa e Nora