Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1. RELATÓRIO
“JUNTA FREGUESIA DE SÃO PEDRO DA TORRE”, devidamente identificada nos autos, inconformada, interpôs recurso jurisdicional da decisão do TAF do Porto, datada de 31.03.2008, que nos autos de execução de julgado anulatório pela mesma movida contra “MUNICÍPIO DE VALENÇA”, “VALORMINHO - VALORIZAÇÃO E TRATAMENTO DE RESÍDUOS SÓLIDOS URBANOS, SA”, “INSTITUTO DE RESÍDUOS” e “COMISSÃO DE COORDENAÇÃO DESENVOLVIMENTO REGIONAL NORTE”, todos igualmente identificados nos autos, julgou inexistir causa legítima de inexecução e especificou “… que a execução deve consistir na realização de inquérito público de acordo com o estabelecido na Lei n.º 83/95, de 31 de Agosto, o qual deve preceder a deliberação camarária ...” e fixou “… em 120 dias o prazo para a prática do referido acto de execução ...” e “… nos termos do artigo 169.º, n.º 2, do CPTA, em 10% do salário mínimo nacional mais elevado, a sanção pecuniária compulsória a pagar por cada dia de atraso que, para além do prazo limites atrás estabelecido, se possa vir a verificar na execução desta decisão ...”.
Formula a recorrente nas respectivas alegações (cfr. fls. 681 e segs. - paginação processo suporte físico tal como as referências posteriores a paginação salvo expressa indicação em contrário), as seguintes conclusões que se reproduzem:
“...
1. Por douto acórdão proferido pelo STA em 22 de Janeiro de 2004 - (correcção introduzida por este Tribunal ao teor das conclusões não «Abril» como consta do teor das alegações) - foi declarado nulo o acto da Câmara Municipal de Valença que determinou a localização do Aterro Sanitário de São Pedro da Torre, por esse mesmo acto não ter sido precedido de audiência prévia, como determinado na Lei n.º 85/93.
2. Face a essa decisão o referido acórdão não conheceu dos demais vícios apontados ao acto pela ora recorrente.
3. O Município de Valença, chamado a decidir sobre a execução em concreto do referido acórdão, deliberou que a execução consistiria na remoção dos resíduos sólidos urbanos existentes no aterro sanitário.
4. Tendo ponderado a possibilidade de renovar o acto declarado nulo, expressamente afastou tal possibilidade.
5. E alegando razões de ordem financeira o Município de Valença veio a declarar a inexistência de justa causa de inexecução do referido acórdão.
6. Por discordar das razões invocadas, a recorrente intentou os presentes autos de execução de sentença, pedindo fosse declarada a inexistência de justa causa de inexecução, a condenação dos executados à imediata cessação de laboração do aterro sanitário, a proceder à sua remoção ou à sua selagem com a consequente monitorização dos resíduos sólidos.
7. A recorrente não pediu a renovação do acto declarado nulo.
8. Ao decidir para além do pretendido pelas partes nestes autos e em objecto diverso do pedido, a decisão recorrida viola o princípio do dispositivo a que está obrigada.
9. A decisão ora recorrida, ao determinar que a execução do acórdão se resume à renovação do acto com prévia realização de inquérito público, nos termos do disposto na Lei n.º 83/95, extravasa os seus poderes jurisdicionais por pretender impor à entidade administrativa um tipo de conduta que não foi requerida por si ou pela recorrente, violando o art. 111.º, n.º 1 da Constituição da República.
10. A decisão ora recorrida extravasa os poderes do Tribunal em processo de execução ao pronunciar-se pela não verificação de nulidade do acto declarado nulo (e do eventual acto renovatório), por violação do PDM de Valença, quanto tal matéria não foi objecto de decisão por parte do Supremo Tribunal Administrativo.
11. Pelo que a decisão recorrida é nula por força do disposto nas alíneas d) e e) do n.º 1 do artigo 668.º do Código de Processo Civil.
12. O aterro sanitário, em causa, que foi construído no local determinado pelo acto recorrido, está em pleno funcionamento desde 1997, encontrando-se, actualmente, perto do seu limite máximo de capacidade.
13. Estando o procedimento administrativo terminado, o aterro sanitário construído e em pleno funcionamento é agora impossível proceder-se à renovação do acto da Câmara Municipal de Valença, de escolha do local para a sua instalação, mediante a realização de um procedimento de inquérito público, uma vez que o mesmo seria irrelevante - a escolha já foi feita e o aterro aí instalado está em pleno funcionamento.
14. Pelo que o acto da Câmara Municipal de Valença declarado nulo não é renovável.
15. A audiência prévia dos interessados tem de ter lugar antes da tomada de decisão da administração, de modo a serem tidas em linha de conta as sugestões, reclamações e preocupações dos cidadãos eventualmente afectados pela instalação do aterro sanitário.
16. A audiência prévia não se resume a uma mera formalidade do procedimento administrativo, constitui um seu elemento fundamental, de acordo com o princípio democrático e da participação na vida pública, garantido pelo disposto na Lei n.º 83/95 e pelos arts. 48.º e 52.º da Constituição da República.
17. Este direito de participação procedimental, existe para garantir a protecção de direitos fundamentais dos cidadãos - no caso, o direito ao ambiente sadio e ecologicamente equilibrado.
18. A sua preterição origina um vício próprio e interno do acto que põe em causa a sua própria vigência e que constitui um vício insuprível a partir do momento que o acto é produzido.
19. Daí que a falta de audiência prévia, nos casos previstos na Lei n.º 83/95, correspondendo à violação de um direito fundamental é geradora de nulidade do acto em causa.
20. Não se confundindo, como o faz a decisão recorrida, com o mero direito de audição prévia consagrado no art. 100.º do CPA.
21. Violou assim a decisão recorrida os artigos 48.º, 52.º, 111.º n.º 1, da Constituição da República; arts. 95.º, n.º 1, 173.º, n.º 1, 179.º, n.º 1, do CPTA e 660.º, n.º 2 e 661.º, n.º 1 do CPC …”.
Conclui no sentido da revogação da “… decisão recorrida, determinando-se que a execução do acórdão do STA em crise nestes autos seja efectuada mediante a imediata cessação de laboração do aterro sanitário e a remoção dos resíduos sólidos aí depositados ou a selagem aterro sanitário com a sua consequente monitorização conforme o que for determinado pela autoridade administrativa com competência na matéria, conforme pedido pela recorrente …”.
O executado Município apresentou contra-alegações e interpôs recurso jurisdicional subordinado na parte em que desatendeu a excepção de ilegitimidade passiva e julgou inexistir causa legítima de inexecução (cfr. fls. 755 e segs.), nas quais termina concluindo do seguinte modo:
“...
1.ª Verifica-se a ilegitimidade passiva dos executados, por não terem intervido nos autos, na posição de contra-interessados, os accionistas da Valorminho, S.A. individualmente considerados, e não esta própria.
2.ª Não obsta a tal ilegitimidade o facto de a «Valorminho - Valorização e Tratamento de Resíduos Sólidos, S.A.» ser representada por um conselho de administração.
3.ª Uma coisa é a sociedade anónima de que fazem parte os respectivos accionistas, sendo que o conselho de administração apenas representa legitimamente a sociedade; outra coisa são os accionistas individualmente considerados e que são representados apenas pelos seus órgãos legítimos, dotados das competências e atribuições fixadas por lei, na defesa dos seus interesses e direitos.
4.ª Foi a própria exequente a imputar a cada um deles as mais diversas responsabilidades, a alegar que deveriam suportar os mais variados «custos», proceder ao aumento das tarifas, suportar as mais variadas responsabilidades e resolver as mais diversas questões decorrentes da execução.
5.ª Em caso de encerramento e desactivação do aterro, sempre cada um dos Municípios passaria a ter de tratar da solução a dar aos RSU produzidos nas respectivas áreas geográficas, independentemente da questão da indemnização pelos prejuízos sofridos, da responsabilidade da executada.
6.ª O próprio Estado Português tem interesse manifesto no desfecho da execução e é afectado pelo eventual encerramento do aterro, pois que o mesmo concessionou à Valorminho S.A. a exploração e gestão do sistema multimunicipal de valorização e tratamento de resíduos sólidos urbanos do Vale do Minho, tanto mais que a selagem e desactivação do aterro sanitário contrariam a política ambiental definida para o País e eliminam uma célula importante dessa política relativamente ao Alto Minho, tal como implicam a impossibilidade de cumprimento do contrato de concessão celebrado, sendo que as actividades concessionadas incumbem, em primeira linha, ao Estado.
7.ª Todos esses contra-interessados, enquanto pessoas colectivas individualmente consideradas e com interesses próprios a defender, seriam, sem qualquer dúvida, prejudicados com a satisfação das pretensões deduzidas pela exequente, tendo, por isso, manifesto interesse na manutenção dos actos consequentes ao acto declarado nulo.
8.ª Deveria ter sido concretamente apreciada a causa legítima de inexecução invocada e os seus fundamentos.
9.ª Apesar de ter sido entendido na douta sentença que a execução da douta decisão anulatória deveria consistir na prática de novo acto precedido da formalidade essencial omitida - o inquérito público a que se refere a Lei 83/95, de 31 de Agosto -, devia a causa legítima de inexecução invocada pela executada (quer no que respeita à impossibilidade absoluta alegada, quer no que respeita à verificação de grave prejuízo para o interesse público) ter sido concretamente apreciada, atento o pressuposto nela invocado de que não seria legalmente admissível a prática de novo acto, que sempre seria nulo, e depois de ordenadas as diligências instrutórias pertinentes e necessárias.
10.ª Tratava-se da observância do princípio da tutela judicial efectiva e da obrigatoriedade de conhecimento de todas as questões suscitadas pelas partes.
11.ª Não o tendo sido feito, no caso de se vir a entender que não é legalmente possível a prática de novo acto nos termos considerados na douta sentença - o que, obviamente, não se admite -, ficaria toda a causa legítima de inexecução invocada pela ora recorrente por apreciar, o que não seria aceitável, quando era, precisamente, esse o principal objecto do thema decidendum, o que consubstancia nulidade da douta decisão proferida.
12.ª Salvo o devido respeito, foram violadas, entre outras, as disposições dos arts. 133.º/2/i) do CPA e 2.º, 10.º/1/2ª parte, 57.º, 89.º/1/d), 95.º/1, 173.º/3 e 177.º/1 e 4 do CPTA, 288.º/1/d), 493.º/1 e 2 e 494.º/e), 660.º e 668.º/1/d) do CPC, aplicáveis ex vi do art. 1.º do CPTA …”.
A co-executada “VALORMINHO …” formulou também contra-alegações (cfr. fls. 767 e segs. e fls. 820 e segs. no âmbito do recurso jurisdicional subordinado), onde conclui nos termos seguintes:
I) Quanto ao recurso da exequente:
“...
1. Em ordem a aferir das decisões que admitem recurso de revista per saltum para o STA há que fazer uma leitura conjugada dos artigos 142.º e 151.º, n.º 1, dirigindo, no presente caso, particular atenção ao facto de aqui se tratar de apreciar uma decisão proferida em processo de execução.
2. De acordo com os artigos 142.º e 151.º do CPTA, em sede de processo executivo, apenas são recorríveis, independentemente do valor da causa, as decisões que (i) declarem a existência de causa legítima de inexecução, (ii) pronunciem a invalidade de actos desconformes ou (iii) fixem indemnizações fundadas na existência de causa legítima de inexecução. Esta é a interpretação que está conforme com a letra da lei e com a vontade legislativa, mas também com o espírito constitucional que enforma todo o sistema normativo.
3. A decisão do Tribunal a quo não tem o conteúdo enquadrável nas decisões que, à luz do artigo 142.º, n.ºs 1 e 2, do CPTA admitem recurso, pelo que, por falta de pressupostos, deve o recurso de revista interposto ser rejeitado, indeferindo-se o requerimento de interposição de recurso apresentado pela JUNTA DE FREGUESIA. Atendendo a que o TAF do Porto já proferiu despacho no sentido da admissão do recurso, em violação do disposto no artigo 145.º do CPTA, porquanto o fez sem que antes as recorridas tivessem tido a oportunidade de se pronunciar sobre a admissibilidade do mesmo, deve o Tribunal ad quem reapreciar essa decisão e, no entendimento da VALORMINHO, revogar a decisão anteriormente proferida, com os fundamento em violação das normas constantes dos artigos 142.º, 145.º e 151.º do CPTA.
4. Para a hipótese de o Tribunal ad quem admitir o recurso interposto, sempre se deve referir que, quanto à matéria de fundo, não assiste razão à JUNTA DE FREGUESIA, na medida em que o Tribunal a quo se manteve dentro das fronteiras do tema decidendum, tratando dos pedidos formulados pela Exequente à luz das normas constantes do artigo 95.º, n.º 1, do CPTA e artigo 664.º do CPC, não se verificando, por conseguinte, qualquer fundamento de nulidade da sentença, por omissão ou excesso de pronúncia [cfr. alíneas d) e e) do n.º 1 do artigo 668.º do CPC].
5. Na verdade, a Exequente pediu que fossem apreciados os fundamentos invocados pelo Município de Valença para não dar cumprimento aos comandos que decorriam da Sentença anulatória em que foi condenado e foi exactamente isso que o Tribunal a quo fez. De resto, julgando procedente o pedido da Exequente no sentido da não verificação de causas legítimas de inexecução do Acórdão de 22 de Janeiro de 2005, o Tribunal não fez mais do que dar cumprimento ao artigo 179.º, n.º 1, do CPTA, ou seja «o tribunal [especificou], no respeito pelos espaços de valoração próprios do exercício da função administrativa, o conteúdo dos actos e operações a adoptar para dar execução à sentença (...), fixando ainda, segundo critérios de razoabilidade, o prazo em que os referidos actos e operações devem ser praticados».
6. Para a análise da eventual nulidade da sentença recorrida por violação do princípio do dispositivo, são irrelevantes os argumentos avançados pela Exequente segundo os quais o Tribunal teria decidido sobre o modo como se deveria dar execução ao Acórdão do STA em desconformidade com o que (alegadamente) seria a vontade da Exequente e do Município de Valença. Com efeito, (i) quanto à «vontade» da Recorrente, a única consequência a retirar da apreciação feita pelo Tribunal a quo é a da improcedência dos pedidos de condenação por esta formulados e não a do excesso de pronúncia da instância jurisdicional por os não ter acolhido, manifestando entendimento diverso no quadro da apreciação do pedido principal formulado pela JUNTA DE FREGUESIA; (ii) quanto à «vontade» do Município de Valença, tendo em conta que a audiência pública é o acto que o Tribunal a quo entende dever ser realizado por forma a dar execução ao Acórdão de 22 de Janeiro de 2004, a verdade é que o Município se encontra em face de uma actuação vinculada nos termos legais e imposta pelos órgãos jurisdicionais.
7. No que respeita às considerações tecidas pela JUNTA DE FREGUESIA na parte final das suas alegações, importa sublinhar que o facto de a preterição de uma formalidade procedimental ser fundamento de nulidade e não de anulabilidade do acto não significa que a ausência dessa formalidade se transforme em vício intrínseco ao próprio acto e que deixe de ser «formalidade» para passar a configurar-se como elemento constitutivo do acto. É a circunstância de o acto versar sobre direitos de natureza fundamental que gera a nulidade em vez da anulabilidade e não a preterição da formalidade de per se. Por isso, expurgada a ilegalidade procedimental, o acto é irrepetível.
8. Por outro lado, o Tribunal a quo não declarou a nulidade ou anulou qualquer acto consequente do acto objecto da decisão anulatório do STA. Nesta medida, a afirmação segundo a qual não seria possível sequer retomar qualquer procedimento, porquanto o mesmo teria ficado viciado desde o início, é apenas configurável como um juízo praeter decisão judicial, que em nada afecta a sentença recorrida;
9. A invocação pela Recorrente dos artigos 48.º, 52.º e 111.º, n.º 1, da Constituição é meramente artificial, não se configurando de que modo poderia a sentença de que se recorre violar o princípio da democrático e de participação na vida pública, bem como consubstanciar uma violação do direito ao ambiente sadio e ecologicamente equilibrado dos cidadãos.
10. Para a hipótese de o STA entender que existem fundamentos para revogar a sentença recorrida, então devem improceder os pedidos formulados pela JUNTA DE FREGUESIA no seu requerimento inicial e na sua alegação de recurso, com os fundamentos apresentados na oposição da VALORMINHO, devendo conceder-se provimento ao pedido aí formulado por esta contra-interessada, i.e. devem os pedidos de declaração de nulidade dos actos praticados pela Direcção Regional do Ambiente, de 7 de Julho de 1999, e pela Direcção Regional do Ambiente e Ordenamento do Território, de 6 de Maio de 2003, ser julgados totalmente improcedentes, com as legais consequências, e, caso assim se não entenda, devem ser julgadas totalmente procedentes as causas legítimas de inexecução, a saber, impossibilidade natural, impossibilidade absoluta e impossibilidade jurídica …”.
II) Quanto ao recurso subordinado do co-executado Município de Valença:
“...
1. A sentença de execução do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto desconsiderou - quase por inteiro - os argumentos aduzidos, quer pela Exequente, quer pela Valorminho, no que tange à existência de causa legítima de inexecução de sentença.
2. Nesta medida, e atendendo aos fundamentos de recurso invocados pela Exequente, deve ser declarada a existência de causa legítima de inexecução de sentença, com fundamento em impossibilidade natural, impossibilidade absoluta e impossibilidade jurídica.
3. Antes de mais, importa referir que o Acórdão exequendo parte de determinados pressupostos factuais, os quais - diga-se - não correspondem à realidade. Ora, uma vez chegados à conclusão de que o Acórdão exequendo se encontra baseado numa realidade fáctica inexistente, este carece de objecto, o que necessariamente redunda no facto de este, por natureza, não poder ser juridicamente executado.
4. De igual modo, deve concluir-se pela existência de uma causa legítima de inexecução de sentença, nos termos dos arts. 179.º e 163.º do CPTA, porquanto existe uma impossibilidade absoluta em proceder ao encerramento do aterro sanitário do sistema multimunicipal do Vale do Minho. Com efeito, no presente momento, não existem alternativas viáveis - físicas e financeiras - ao referido aterro sanitário, sendo que o encerramento do mesmo implicaria que seis municípios do Vale do Minho, e suas populações, ficassem sem meios de recolha, tratamento e valorização dos resíduos sólidos urbanos.
5. Por fim, importa frisar que a causa legítima de inexecução de sentença deriva também de uma impossibilidade jurídica. De facto, se se considerar que a construção e instalação do aterro sanitário de S. Pedro da Torre é um acto consequente da deliberação da Câmara Municipal de Valença, assim como o facto de a Valorminho ser, simultaneamente, terceiro de boa-fé em todo o procedimento administrativo e titular de direitos adquiridos em virtude da prática de actos administrativos de autorização, instalação e funcionamento (todos eles, muito antes da declaração de nulidade do acto antecedente), tal implica, nos termos do artigo 173.º do CPTA, que esta tenha o direito de conservar a respectiva situação jurídica, opondo-se à execução do Acórdão pelo Supremo Tribunal Administrativo …”.
Foi sustentada a decisão quanto às arguidas nulidades da decisão (cfr. fls. 850).
Na sequência de despacho do Juiz Conselheiro Relator inserto a fls. 863/865 dos autos [que negou a admissão de recurso revista «per saltum» ao abrigo do disposto no art. 151.º do CPTA], foram os mesmos remetidos pelo STA a este Tribunal.
O Ministério Público (MºPº) junto deste Tribunal notificado nos termos e para efeitos do disposto no art. 146.º do CPTA não apresentou qualquer parecer/pronúncia (cfr. fls. 881 e segs.).
Colhidos os vistos legais juntos dos Exmos. Juízes-Adjuntos foram os autos submetidos à Conferência para julgamento.
2. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelos recorrentes (principal e subordinado), sendo certo que, pese embora por um lado, o objecto do recurso se ache delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º 4 do CPTA, 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 690.º todos do CPC “ex vi” arts. 01.º e 140.º do CPTA, temos, todavia, que, por outro lado, nos termos do art. 149.º do CPTA o tribunal “ad quem” em sede de recurso de apelação não se limita a cassar a decisão judicial recorrida porquanto ainda que a declare nula decide “o objecto da causa, conhecendo de facto e de direito” reunidos que se mostrem no caso os necessários pressupostos e condições legalmente exigidas.
As questões suscitadas resumem-se, em suma, em determinar:
I) QUANTO RECURSO DA EXEQUENTE se a decisão judicial recorrida enferma, por um lado, de nulidade [arts. 660.º, n.º 2, 661.º, n.º 1 e 668.º, n.º 1, als. d) e e) do CPC] e, por outro, de erro de julgamento de direito traduzido na incorrecta e ilegal aplicação, mormente, dos arts. 48.º, 52.º, 111.º, n.º 1 da CRP, 95.º, n.º 1, 173.º, n.º 1 e 179.º, n.º 1 do CPTA;
II) QUANTO RECURSO DO CO-EXECUTADO MUNICÍPIO DE VALENÇA se a decisão judicial recorrida enferma, por um lado de nulidade [arts. 660.º e 668.º, n.º 1, al. d) do CPC] e, por outro lado, de erro de julgamento de direito traduzido na incorrecta e ilegal aplicação, mormente, dos arts. 133.º, n.º 2, al. i) do CPA, 02.º, 10.º, n.º 1, 2.ª parte, 57.º, 89.º, n.º 1, al. d), 95.º, n.º 1, 173.º, n.º 3 e 177.º, n.º 1 e 4 do CPTA, 288.º, n.º 1, al. d), 493.º, n.ºs 1 e 2 e 494.º, al. e) CPC [cfr. alegações e demais conclusões supra reproduzidas].
Da análise dos autos mostra-se assegurado que o objecto do recurso principal [interposto pela exequente] está em condições de ser conhecido dada a ausência de excepções e/ou questões que a tal obstem decidida que se mostra pelo STA e sem impugnação [cfr. despacho do Juiz Conselheiro Relator supra aludido] a questão da inadmissibilidade do recurso de revista «per saltum» suscitada em sede das conclusões 01.ª) e 02.ª) das contra-alegações da co-executada “VALORMINHO …”.
Importa, todavia, começar por julgar as questões colocadas no recurso subordinado [interposto pelo co-executado “MUNICÍPIO DE VALENÇA”] porquanto o conhecimento do respectivo objecto precede o do recurso principal face ao que deriva do art. 288.º do CPC [cfr., Amâncio Ferreira in: “Manual dos Recursos em Processo Civil”, 9.ª edição, págs. 92 e segs.; J. Alberto dos Reis in: “Código de Processo Civil Anotado”, vol. V, pág. 290; Rodrigues Bastos in: “Notas ao Código Processo Civil”, vol. III, 3.ª edição, págs. 224; Ac. STA de 26.05.2010 - Proc. n.º 09/10 in: «www.dgsi.pt/jsta»; Ac. TCAN de 18.11.2010 - Proc. n.º 00223/06.9BEMDL in: «www.dgsi.pt/jtcn»].
3. FUNDAMENTOS
3.1. DE FACTO
Da decisão recorrida resultaram provados os seguintes factos:
I) No âmbito do recurso contencioso que começou por correr termos no então Tribunal Administrativo do Círculo do Porto com o n.º 656/96 foi proferido Acórdão do STA em 22.01.2004 que concedeu provimento ao recurso contencioso, e declarando nulo o acto da ali recorrida de 30.04.1996 da Câmara Municipal de Valença (ratificado por deliberação da Assembleia Municipal de Valença em 12.07.1996), que aprovou a instalação de um aterro sanitário no lugar de Covas do Arraial, freguesia de São Pedro da Torre (fls. 433 a 442 do processo principal cujo teor aqui se dá por reproduzido).
II) No Acórdão referido em I) foi considerada a seguinte factualidade:
A) Em Reunião Ordinária da Recorrida efectuada no dia 30.04.1996 foi aprovada a localização de aterro sanitário em Covas do Arraial, Freguesia de S. Pedro da Torre, Valença (cfr. doc. n.º 01 junto com a PI);
B) Posteriormente tal deliberação foi ratificada pela Assembleia Municipal em 12.07.1996 (cfr. doc. n.º 02 junto com a PI);
C) Ambas as deliberações foram publicadas no Boletim Municipal, respectivamente, n.º 29, pág. 05 de Abril a Junho de 1996 e n.º 30, pág. 07 de Julho a Setembro de 1996 (cfr. docs. juntos a fls. 119 a 157 dos autos);
D) À data em que foi aprovada a localização e construção do aterro sanitário para esse local, não se encontrava previsto no PDM qualquer equipamento público do género, nem em qualquer outro local do concelho de Valença;
E) O PDM de Valença é anterior à data de início de vigência do DL n.º 310/95, de 20.11, tendo entrado em vigor em 07.09.1994;
F) O local onde se localiza o aterro sanitário trata-se de terrenos baldios e terrenos privados, não havendo habitações nas proximidades (cfr. doc. de fls. 182 e 225);
G) A Câmara Municipal lançou concurso público internacional para a concepção e construção do aterro sanitário de Valença pelo preço base de 700.000.000$00 a que acrescia o IVA (cfr. doc. de fls. 67);
H) Não foi realizado qualquer inquérito público previamente à tomada da deliberação impugnada e respeitante à localização do aterro sanitário;
I) O terreno onde foi deliberado implantar o aterro sanitário abrange duas áreas de infiltração máxima, actualmente incluídas na REN;
J) Em 29.11.1999 o Ministro do Ambiente e do Território proferiu o seguinte despacho: “Nos termos e para os efeitos do disposto na alínea c) do n.º 2 do Decreto-lei n.º 93/90 de 19 de Março, com a redacção que lhe foi dada pelo Decreto-lei n.º 213/92 de 12 de Outubro, é reconhecido o interesse público na construção do Aterro Sanitário do Vale do Minho, freguesia de S. Pedro da Torre, concelho de Valença” (cfr. doc. de fls. 231);
L) A REN de Valença foi aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 73/99 e publicada a 16.07.1999;
M) Houve parecer favorável da DRAN à localização do aterro sanitário bem como de outros organismos do Ministério do Ambiente (cfr. doc. de fls. 244 a 255) …”
III) Do acórdão referido em I) consta seguinte fundamentação que se transcreve:
“… A recorrente contesta também a sentença, por nela se ter decidido pela inexistência da nulidade que vinha imputada à deliberação impugnada, por não ter sido precedida de inquérito público, de acordo com o estabelecido na Lei 83/95, de 31.8.
Este diploma legal, tal como refere o respectivo art. 1.º, n.º 1, define os casos e termos em que é conferido e pode ser exercido, designadamente, o direito de participação popular em procedimentos administrativos, visando a protecção de interesses como a saúde pública, o ambiente, a qualidade de vida, a protecção do consumo de bens e serviços, o património cultural e o domínio público (n.º 2).
Assim, estabelece esse mesmo diploma legal:
Artigo 4.º
Dever de prévia audiência na preparação de planos ou na localização e realização de obras e investimentos públicos
1- A adopção de planos de desenvolvimento das actividades da Administração Pública, de planos de urbanismo, de planos directores e de ordenamento do território e a decisão sobre a localização e a realização de obras públicas ou de outros investimentos públicos com impacte relevante no ambiente ou nas condições económicas e sociais e de vida em geral das populações ou agregados populacionais de certa área do território nacional devem ser precedidos, na fase de instrução dos respectivos procedimentos, da audição dos cidadãos interessados e das entidades defensoras dos interesses que possam vir a ser afectados por aqueles planos ou decisões.
2- Para efeitos desta lei, considera-se equivalente aos planos a preparação de actividades coordenadas da Administração a desenvolver com vista à obtenção de resultados com impacte relevante.
3- São consideradas como obras públicas ou investimentos públicos com impacte relevante para efeitos deste artigo os que se traduzam em custos superiores a um milhão de contos ou que, sendo de valor inferior, influenciem significativamente as condições de vida das populações de determinada área, quer sejam executados directamente por pessoas colectivas públicas quer por concessionários.
Conforme a matéria de facto assente, a deliberação impugnada não foi precedida de qualquer inquérito público.
Em face do que a sentença começou por considerar que, tendo a mesma deliberação sido aprovada pela Assembleia Municipal e reunindo esta os presidentes das Juntas de Freguesia, foram indirectamente ouvidos os cidadãos que se reúnam sob a jurisdição de cada um destes.
Veio, porém, a concluir que, no caso, a indicada lei não teria aplicação. Por falta do requisito económico referido no citado art. 4.º, já que a obra em causa não atingia o valor de um milhão de contos. E, além disso, porque, no entendimento da sentença, «o aterro sanitário tem como virtualidade ser isento de derrames cheiros persistentes e outros incómodos, salvo casos de acidente ou má utilização». Pelo que se traduz, ainda segundo o entendimento seguido na sentença, «numa mais-valia ambiental, que permite a eliminação controlada dos resíduos sólidos urbanos, não influenciando significativamente as condições de vida das populações de determinada área».
Dado o que se apurou em sede de matéria de facto quanto ao valor da obra correspondente ao aterro em causa, não merece censura a conclusão da sentença, no sentido de que não verifica o requisito económico estabelecido no n.º 3 do citado art. 4.º para a realização do inquérito público.
Mas já o mesmo não poderá dizer-se do decidido quanto ao elemento dimensão do empreendimento, relativo ao respectivo impacte no ambiente e na qualidade de vida das populações.
Diversamente do entendimento manifestado na sentença, um aterro controlado para a deposição de resíduos sólidos urbanos, como é aquele cuja localização foi aprovada pela deliberação impugnada, é uma instalação susceptível de provocar impactes ambientais significativos, que, sendo preferível à não existência de qualquer tratamento de tais resíduos, não poderá deixar de se considerar como actividade incómoda, insalubre, nociva e perigosa, como bem refere o estudo/parecer junto aos autos pela recorrente.
A própria Comissão da União Europeia, na proposta de directiva relativa à deposição de resíduos em aterros, ali citada, diz que «Na Estratégia Comunitária para os resíduos, a deposição em aterros representa a opção última, dados os seus efeitos negativos consideráveis no ambiente. Desses efeitos, os mais importantes são a libertação de substâncias perigosas para o solo e para as águas subterrâneas, as emissões de metano para a atmosfera, o pó, o ruído, os riscos de explosão e a deterioração dos terrenos».
E a própria lei, designadamente o DL 186/90, de 6.6, vigente na data em que foi tomada a deliberação impugnada, reconhece que as «instalações de eliminação de resíduos domésticos», como é aquela a que respeitam os autos, são «susceptíveis de provocar incidências significativas no meio ambiente», colocando-as entre os «projectos» de intervenção no meio natural e na paisagem que deverão ser submetidos a «um processo prévio de avaliação de impacto ambiental» (AIA) - cfr. arts. 1.º, n.º 2, al. a), 2.º, n.º 1, 7.º, n.º 1 e Anexo III, n.º 11.
Deve, pois, concluir-se que se trata de obra com impacte relevante no ambiente e nas condições económicas e sociais e de vida em geral das populações, para efeito do disposto no aludido art. 4.º, n.º 1 da Lei 83/95.
Esse diploma legal disciplina (arts. 5.º e segts.) os termos da publicitação da obra e audição dos interessados, segundo procedimento que, no caso em apreço, claramente não teve lugar. Sendo para tal efeito de todo irrelevante a circunstância, invocada na sentença, de estar em causa deliberação aprovada pela Assembleia Municipal.
Verificada, assim, tal omissão procedimental, importa apurar do regime de invalidade que projecta no subsequente acto administrativo.
O direito constitucional de audiência tem natureza instrumental, assumindo a configuração de direito fundamental apenas quando for esta a natureza do direito dominante.
Assim, por via de regra, a falta de audiência dos interessados antes da decisão final do procedimento constitui vício gerador de mera anulabilidade dessa decisão (art. 135.º CPA). Mas será gerador de nulidade da decisão com a qual está instrumentalmente conexionada quando esta ponha em causa o conteúdo essencial de um direito fundamental [art. 133.º, n.º 2, al. d) CPA]. Este tem sido o entendimento, que acolhemos, da jurisprudência deste Supremo Tribunal (vd. ac. de 11.1.94 - R.º 32 182, de 8.6.99 - R.º 44565, de 12.10.99 - R.º 44503 e de 16.10.02 - R.º 941/02 e de 24.10.02 - R.º 44052).
No caso dos autos, está em causa o direito ao ambiente, consagrado no art. 66.º da Constituição da República.
Como assinalam G. Canotilho e V. Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª Ed., 348, citados pelo acórdão desta 1.ª Secção de 14.4.94 (R.º 32555), «a compreensão antropocêntrica do ambiente justifica a consagração do direito ao ambiente como um direito constitucional», que «é, desde logo, um direito negativo, ou seja, um direito à abstenção, por parte do Estado e de terceiros, de acções ambientalmente nocivas (n.º 3)», e «por outro lado, trata-se de um direito positivo a uma acção do Estado (n.º 2), no sentido de defender o ambiente e de controlar as acções poluidoras deste, impondo-lhes as correspondentes obrigações políticas, legislativas, administrativas e penais». Na referida dimensão negativa, «o direito do ambiente é seguramente um dos direitos fundamentais de natureza análoga a que se refere o art. 17.º, sendo-lhe portanto aplicável o regime constitucional específico dos direitos liberdades e garantias».
A deliberação contenciosamente impugnável era, pois, susceptível de por em causa um direito fundamental.
Pelo que a referenciada falta de audiência prévia dos interessados implica a nulidade dessa mesma deliberação, nos termos do art. 133.º, n.º 2, al. d) do CPA ...”.
IV) A Câmara Municipal de Valença, por deliberação tomada na sua reunião em 04.03.2004, determinou em face do trânsito em julgado do Acórdão do STA que:
“... Esta situação impõem, necessariamente, que sejam tomadas medidas por esta Câmara Municipal para a execução do mencionado Acórdão do STA, pelo que, para este efeito, proponho que esta Câmara delibere oficiar à VALORMINHO - Valorização e Tratamentos de Resíduos Sólidos, S.A.:
1.º No sentido de a mesma contactar, com a máxima urgência, outros aterros que se mostrem disponíveis para receber resíduos sólidos urbanos produzidos na área dos municípios accionistas daquela empresa, averiguando dos prazos de duração de tal recepção dos resíduos e respectivos preços;
2.º Para que, junto dos municípios accionistas daquela mesma empresa, sejam promovidos, com a máxima urgência, todos os estudos necessários para a localização e construção de um novo aterro sanitário na região geográfica dos mesmos municípios …” - Proposta aprovada por unanimidade, constante de fls. 208 dos presentes autos;
V) A Câmara Municipal de Valença, por deliberação tomada na sua reunião de 07.05.2004, deliberou “… nos termos do art. 163.º do CPTA declarar e reconhecer a existência de causa legítima de inexecução da decisão anulatória … porque se verifica uma situação de impossibilidade absoluta, quer porque, mesmo que a execução fosse possível ela implicaria grave prejuízo para o interesse público, devendo ser, em consequência encetados contactos com a Junta de Freguesia de S. Pedro da Torre no sentido de ser fixada consensualmente a respectiva indemnização …” - fls. 50 a 75 dos presentes autos que aqui se dão por integralmente reproduzidos -, considerando, nomeadamente, que:
“1- Por Acórdão de 22 de Janeiro de 2004 do Supremo Tribunal Administrativo, proferido no processo n.º 429/02-11 - 1.ª secção/1.ª subsecção, em que foi recorrente a Junta de Freguesia de S. Pedro da Torre, foi declarada a nulidade da deliberação desta Câmara Municipal de 30 de Abril de 1996, que aprovou a instalação do aterro sanitário no Lugar de Covas do Arraial, na Freguesia de S. Pedro da Torre;
2- Tal decisão transitou em julgado no passado dia 10 de Fevereiro de 2004, tornando-se obrigatória, nos precisos termos definidos pelo art. 158.º/1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), aprovado pela lei n.º 15/2002, de 22.02, com as alterações que lhe foram introduzidas pela Lei n.º 4/2003, de 19 de Fevereiro.
3- Está, pois, a Câmara Municipal constituída no dever de executar o referido julgado, o que implica que esteja a mesma constituída na obrigação de reconstituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado, para o que dispõe do prazo de três meses a contar do trânsito em julgado da decisão anulatória - art. 173.º/1, 175.º/1 e 160.º, todos do CPTA.
4- A simples repetição do acto omitido e que deu causa à declaração de nulidade referida - o prévio inquérito público - não seria suficiente para dar execução ao referido Acórdão, sabido como é que, por força da nulidade de todos os actos consequentes, ao inquérito público teriam de seguir-se a prática de todos esses actos igualmente nulos, agora despedidos dos vício gerador da citada invalidade, sendo que o licenciamento do aterro sanitário que viesse a ser aprovado chocaria, no mínimo com as regras do Plano Director Municipal de Valença, que continua a não prever um local específico destinado à instalação do aterro, pelo que estaríamos perante uma nova nulidade, nos termos dos arts. 68.º/a) do Regime Jurídico da urbanização e Edificação aprovado pelo DL 555/99, de 16.12, alterado pelo DL 177/2001, de 04.06 e 103.º do DL 380/99, de 22.09, alterado pelo DL 310/2003, de 10.12, com as graves consequências daí decorrentes (cfr. nomeadamente, o disposto no art. 158.º/2 do CPTA).
5- A competência para a execução da decisão anulatória é da responsabilidade desta Câmara Municipal - art. 174.º/1 do CPTA.
6- No caso concreto, o dever de executar a decisão anulatória implica, não apenas a mera selagem do aterro, mas, muito mais do que isso, a remoção do volume de resíduos nele depositados desde o início do seu funcionamento para outro local (é dizer, para outro aterro sanitário), a limpeza de toda a área, a demolição do edifício e de toda a demais estrutura que compõem o aterro, a remoção de todas as infra-estruturas e equipamentos nele instalados ou que dele fazem parte, a desactivação e remoção da estação de transferência, o encerramento e cobertura do alvéolo com terra vegetal e a reposição do terreno no estado em que se encontrava antes da prática do acto declarado nulo, incluindo mesmo a respectiva arborização.
7- A execução da decisão anulatória implica, para além dos custos e prejuízos decorrentes da prática dos actos e operações materiais necessários à integral execução da mesma, sumariamente enunciados no ponto 6. da presente proposta, outros prejuízos com eles directamente relacionados, nomeadamente:
a) o acréscimo de custos que supõe o transporte e deposição dos resíduos por todos os Municípios que, nos termos da concessão celebrada em 6 de Novembro de 1996, tinham direito à deposição no aterro de S. Pedro da Torre, para outros locais de deposição adequados;
b) as indemnizações ao pessoal que presta serviço para a concessionária - VALORMINHO - Valorização e Tratamento de Resíduos Sólidos, S.A. -, expressamente criada para a gestão de resíduos sólidos na área geográfica dos Municípios accionistas, sendo certo que não existe qualquer outro aterro sanitário em tal área, pelo que o encerramento do aterro torna inviável e injustificável a existência da empresa e a manutenção do respectivo pessoal;
c) os lucros cessantes da empresa que deixam de ser recebidos;
d) a restituição dos subsídios recebidos da União Europeia nomeadamente para a construção do aterro;
e) a restituição à VALORMINHO dos benefícios usufruídos pelo Município de Valença (custos mais baixos de deposição dos resíduos relativamente aos demais Municípios), por força da instalação do aterro na sua área geográfica.
8- O ressarcimento de todos os prejuízos referidos, na medida em que decorrem do acto administrativo declarado nulo e são consequência directa dos actos jurídicos e operações materiais cuja prática se torna necessária para que seja dada integral execução à decisão anulatória, recai sobre a entidade que praticou o acto, isto é, e em última análise, sobre o Município de Valença.
9- Face ao dever de executar a decisão anulatória, fez o signatário todos os esforços no sentido de averiguar da possibilidade de encerramento do aterro e da reposição integral da situação actual hipotética, com o levantamento de todos os actos e operações necessários para tal efeito, para o que, não apenas estabeleceu vários contactos directos e se desdobrou em reuniões, quer com o Ministério das Cidades do Ordenamento do Território e do Ambiente, quer com a VALORMINHO, quer com os Municípios accionistas, através dos respectivos representantes, como solicitou a elaboração de um estudo contendo a previsão dos custos e prejuízos que tal medida implicaria, no sentido de avaliar da possibilidade física e económica de a concretizar e do impacte das suas consequências, nomeadamente para o Município de Valença.
10- De todas as reuniões havidas, resultou apenas e sempre o especial alerta de tais interlocutores para os elevadíssimos custos e prejuízos que implicaria a execução da decisão anulatória e que acabariam por recair sobre o Município de Valença, enquanto pessoa colectiva pública na qual se integra o órgão que praticou o acto declarado nulo e sobre o qual recai o dever de executar.
11- Não obstante o signatário não ter tido qualquer participação nem, lhe podendo ser assacada, por isso, qualquer responsabilidade pessoal na prática do acto declarado nulo, por não ter participado na sua formação, não sendo, sequer, à data, membro da Câmara Municipal, não obstante ter sido um opositor claro à instalação e construção do aterro em S. Pedro da Torre, não obstante continuar a manter a sua posição pessoal sobre o assunto, de resto, publicamente conhecida, e não obstante ter consciência de que da declaração de nulidade referida deveria resultar, em termos normais, a imediata reposição da situação que se verificava anteriormente à prática de tal acto, a verdade é que, enquanto Presidente da Câmara Municipal de Valença, o signatário não pode deixar de privilegiar e defender intransigentemente o interesse público, na medida em que o mesmo representa o interesse geral do Município e de todos os munícipes, em detrimento das suas posições, opções e convicções pessoais, sobretudo quando estas mesmas podem implicar sacrifícios incomportáveis para a população e uma verdadeira machadada no interesse público a que o signatário está obrigado a prosseguir, nomeadamente, nos termos dos art. 235.º/2, 266.º/1, 269.º/1, todos da Constituição da Republica Portuguesa (CRP) e 4.º/2/a) e b) do estatuto dos Eleitos Locais, aprovado pela Lei n.º 29/87, de 30.06, na redacção actual.
12- Para se ter uma ideia mais aproximada daquilo que, na prática, implica apenas a remoção dos resíduos depositados no aterro de S. Pedro da Torre para o Aterro de Viana do Castelo, e que constitui apenas uma das muitas operações que implicaria a execução, deverá notar-se que tal operação, feita com 10 camiões trabalhando 8 horas/dia, demoraria mais de um ano de trabalho.
13- A simples selagem do aterro, que sempre ficaria muito aquém da execução integral da decisão anulatória, na medida em que aquele contém resíduos compactados, implicaria a monitorização dos resíduos durante 150 anos.
14- Tais dados implicam a conclusão de que se verifica, manifestamente, a impossibilidade absoluta de execução da decisão anulatória referida, uma vez que qualquer das duas operações referidas nos pontos 12. e 13. implicaria a não execução imediata e integral da decisão, a qual sempre teria de ocorrer no prazo de três meses a contar do trânsito em julgado da decisão anulatória – art. 173.º/1 e 175.º/1 e 160.º/1 do CPTA.
15- Acresce que do estudo que foi solicitado a uma empresa independente resulta, de forma evidente, que a execução do Acórdão Anulatório, mesmo prolongando-se, com toda a probabilidade, por mais de dois anos e mesmo assim com custos elevadíssimos decorrentes, não apenas do próprio transporte e deposição dos resíduos, como também da monitorização dos resíduos compactados do aterro de S. Pedro da Torre e controle rigoroso de toda essa operação, associados a outros custos e prejuízos decorrentes da execução, implica grave prejuízo para o interesse público.
16- Com efeito, o estudo em causa teve por base dois cenários, quais sejam o da reposição parcial da situação existente à data da prática do acto nulo e o da reposição total da mesma, sendo que apenas este último deve ser, considerado, em obediência ao disposto no art. 173.º/1 do CPTA, uma vez que, do dever de executar resulta o dever de reconstituir integralmente a situação que existiria se o acto nulo não tivesse sido praticado.
17- Mesmo neste cenário de reposição integral da situação anterior, foram considerados três hipóteses relativamente à remoção e deposição para outro aterro dos resíduos acumulados até ao momento no de S. Pedro da Torre, concretamente, para os aterros da RESULIMA, em Viana do castelo, da BRAVAL, em Póvoa de Lanhoso, ou para as instalações da LIPOR, na Maia, para a incineração dos mesmos, sem cuidar de ter aqui como dado adquirido a aceitação dos resíduos por qualquer das entidades gestoras dos mesmos, e tendo em atenção exclusivamente os preços por tonelada praticados por qualquer uma delas em relação aos Municípios accionistas de cada uma delas ou que estejam presentemente a fazer as duas deposições nas respectivas instalações em consequência da respectiva contratualização, sendo de ressalvar que não é garantido, obviamente, que viesse a ser mantido o mesmo preço por tonelada para a recepção dos resíduos removidos do aterro de S. Pedro da Torre e para a deposição futura de todos os resíduos produzidos nos Municípios accionistas da VALORMINHO.
18- Em todo o caso, tendo por base essas condicionantes e nos termos de tal estudo, com o qual se concorda e, por isso, de dá aqui por reproduzido, teríamos os seguintes valores finais de custos, que implicaram para o Município de Valença, no mínimo, a obrigação de indemnizar em igual medida:
(…)
CUSTOS AMBIENTAIS
(…) eles não deixariam de se verificar na hipótese aqui tratada e que seriam de enorme importância, nomeadamente, com o decréscimo da qualidade do ar em função do acréscimo de poeiras, odores, maiores ruídos, etc., etc., tal como se lê no estudo referido.
(…)
27- O aterro de S. Pedro da Torre foi previsto para funcionar durante um período de dez anos, devendo ser substituído por outro a instalar na área geográfica de um dos restantes município accionista da VALORMINHO, por força do princípio da rotatividade entre os mesmos estabelecido, sendo que aquele entrou em funcionamento em Outubro de 1998, devendo, por isso, receber deposições apenas até Outubro de 2008, ou seja, está a quatro anos da sua selagem e de cumprir o fim para o qual foi concebido, instalado e posto em funcionamento.
28- Verifica-se assim, que 60% do seu período de vida está já cumprido, o que permite, com maior nitidez, avaliar da desproporcionada manifesta entre os custos e prejuízos da reposição que pudessem resultar da manutenção de deposição controlada dos resíduos no aterro de S. Pedro da Torre durante os últimos quatro anos de vida de tal estrutura, independentemente do facto de na sua origem ter estado um acto nulo por falta de realização de inquérito público.
29- Os factos elencados nos pontos anteriores constituem causa legítima de inexecução …”.
VI) Na deliberação mencionada em V) foi ainda deliberada concomitantemente “… diligenciar junto dos restantes municípios accionistas da Valorminho e desta, no sentido de que sejam imediatamente promovidos todos os estudos e procedimentos necessários para a localização e construção de um novo aterro sanitário na área geográfica dos mesmos municípios e, obviamente, fora da área do município de Valença, de modo a que, respeitando o princípio da rotatividade, seja garantido um local adequado para a deposição dos resíduos produzidos na área de todos os municípios accionistas ...”.
VII) A exequente foi notificada daquela deliberação em 07.05.2004 (cfr. fls. 49 dos presentes autos);
VIII) Dá-se aqui por integralmente reproduzido o teor de fls. 25 a 48 dos presentes autos;
IX) Dá-se aqui por integralmente reproduzido o teor do relatório técnico levado a cabo pela “GIBB Portugal, Strategic Alliance With Gibb Holdings” a pedido da Câmara Municipal de Valença sobre “Encerramento do Aterro da Valorminho e Reposição da Situação Actual”, constante de fls. 76 a 108 dos presentes autos;
X) Dá-se aqui por reproduzido o teor de fls. 213 dos presentes autos informação prestada pela “RESULIMA”.
∞
Nos termos do art. 712.º do CPC e por resultar dos autos adita-se a seguinte factualidade que se mostra necessária à apreciação das questões suscitadas nos mesmos:
XI) Dá-se como reproduzida a licença ambiental n.º 17/2008 conferida à co-executada “VALORMINHO …” relativa ao “Aterro sanitário de Valença” emitida pela Agência Portuguesa de Ambiente em 28.02.2008 e válida até 28.02.2018 (cfr. fls. 894 a 919 dos presentes autos);
XII) Foi aberto em 15.04.2008 pela co-executada “VALORMINHO …” (mediante aviso publicado no DR II.ª Série, n.º 80, de 23.04.2008, e no suplemento JOUE, S76, de 18.04.2008) concurso público internacional que tinha por objecto o aproveitamento energético do biogás produzido no aterro sanitário de Valença, concurso esse no âmbito do qual se previa a necessidade de apresentação de “projecto de selagem e encerramento do aterro anexo ao caderno de encargos …” (cfr. fls. 920 a 922 dos presentes autos);
XIII) Tal concurso veio a ser anulado por deliberação da co-executada “VALORMINHO …” de 25.09.2008 devido ao facto da selagem e encerramento do Aterro Sanitário de Valença se encontrarem “… dependentes da prévia construção e entrada em funcionamento do Novo Aterro Sanitário de Vila Nova de Cerveira …” realidade e pressuposto que no momento não era possível verificar dado este aterro não estar ainda a funcionar (cfr. fls. 929 e 930 dos presentes autos);
XIV) O terreno onde se mostra instalado o aterro sanitário de Valença foi expropriado encontrando-se a propriedade do mesmo registada em favor da “VALORMINHO …” (cfr. fls. 931 a 955 dos presentes autos).
«»
3.2. DE DIREITO
Considerada a factualidade supra fixada importa, agora, entrar na análise dos fundamentos dos recursos jurisdicionais interpostos considerando o atrás definido em termos de ordem de precedência de análise.
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3.2.1. DA DECISÃO JUDICIAL RECORRIDA
O TAF do Porto em apreciação da pretensão deduzida pela exequente, aqui ora recorrente, contra o “Município de Valença” e os co-executados “VALORMINHO - Valorização e Tratamento de Resíduos Sólidos Urbanos, SA”, “Instituto de Resíduos” e “Comissão de Coordenação Desenvolvimento Regional Norte” [pretensão consubstanciada em que: a) seja declarada a inexistência de justa causa de inexecução do acórdão do STA proferido no recurso contencioso anulação; b) seja declarada da nulidade do acto administrativo do Instituto dos Resíduos de 11.08.1998 que autorizou a instalação e funcionamento do aterro sanitário de Valença e a nulidade do acto da CCDRN que emitiu a favor da “Valorminho, …, SA” as licenças de utilização do domínio público hídrico para a rejeição das águas residuais, do aterro sanitário, em linha de água, n.º 692/99 e 170/2003 datadas, respectivamente, de 07.07.99 e 06.05.2003; c) prolatada sentença que determine à “Valorminho, …, SA” a cessação imediata da laboração do aterro sanitário de Valença e que condene esta conforme o que o Tribunal entender ser o mais adequado: (i) a remoção do aterro sanitário e dos resíduos aí instalados, no prazo máximo de 3 meses após a prolação dessa sentença; ou (ii) a selagem do aterro sanitário, com a consequente monitorização dos resíduos sólidos, suas emissões gasosas, efluentes e rejeição de águas residuais, a efectuar de acordo com a legislação em vigor e de acordo com o que assim for determinado pela entidade administrativa com competência na matéria (Instituto de Resíduos); d) seja condenado o co-executado Município de Valença no pagamento de uma indemnização à exequente de 10.000 € por cada mês em que o aterro se encontrou e se encontrar instalado na circunscrição administrativa da exequente, até a sua remoção, ou até à inactivação dos resíduos aí depositados, a qual, neste momento se contabiliza em 720.000 €; e) seja condenada a “Valorminho, …, SA” no pagamento de uma sanção pecuniária compulsória no montante de 1.000 € por cada dia de atraso no cumprimento do que for determinado nestes autos], concluiu no sentido da inexistência de “… causa legítima de inexecução …” e decidiu “… Especificar que a execução deve consistir na realização de inquérito público de acordo com o estabelecido na Lei n.º 83/95, de 31 de Agosto, o qual deve preceder a deliberação camarária …” fixando para efectivação da mesma um prazo de 120 dias, sob pena de sanção pecuniária compulsória no valor computado de “... 10% do salário mínimo nacional mais elevado … a pagar por cada dia de atraso que, para além do prazo limites atrás estabelecido, se possa vir a verificar na execução desta decisão …”.
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3.2.2. DA TESE DOS RECORRENTES
Reagindo contra tal decisão insurgem-se contra o ali julgado quer a exequente como o co-executado Município de Valença sustentando haver o tribunal “a quo” incorrido em nulidades várias e em erro no julgamento de direito de harmonia com os fundamentos supra enunciados.
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3.2.3. DO OBJECTO DA INSTÂNCIA DE RECURSO JURISDICIONAL
3.2.3. 1. DO RECURSO DO CO-EXECUTADO MUNICÍPIO DE VALENÇA (RECURSO SUBORDINADO)
3.2.3. 1.1. DA NULIDADE DE DECISÃO
Sustenta o recorrente que a decisão judicial recorrida enferma de nulidade por omissão de pronúncia [arts. 660.º e 668.º, n.º 1, al. d) do CPC, 02.º e 95.º, n.º 1 do CPTA], porquanto a Mm.ª Juiz “a quo” não apreciou as questões por si invocadas relativas à existência de causa legítima de inexecução decorrentes quer da impossibilidade absoluta de execução e quer da verificação de grave prejuízo para o interesse público.
Vejamos.
I. Estipula-se no art. 668.º do CPC, sob a epígrafe de “causas de nulidade da sentença” e na parte que ora releva, que é “… nula a sentença: … d) Quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento ...”.
As situações de nulidade da decisão encontram-se legalmente tipificadas no art. 668.º, n.º 1 do CPC, cuja enumeração é taxativa, comportando causas de nulidade de dois tipos [de carácter formal - art. 668.º, n.º 1, al. a) CPC - e várias causas respeitantes ao conteúdo da decisão - art. 668.º, n.º 1, als. b) a e) CPC], sendo que a qualificação como nulidade de decisão de ilegalidades integradoras de erro de julgamento não impede o Tribunal “ad quem” de proceder à qualificação jurídica correcta e apreciar, nessa base, os fundamentos do recurso.
II. Caracterizando em que se traduz a nulidade da decisão por infracção ao disposto na alínea em questão do art. 668.º do CPC temos que a mesma se prende com o dever que impende sobre o tribunal de resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras (cfr. art. 660.º, n.º 2 CPC).
Trata-se, nas palavras de M. Teixeira de Sousa, do “... corolário do princípio da disponibilidade objectiva (art. 264.º, n.º 1 e 664.º, 2.ª parte) …” que “… significa que o tribunal deve examinar toda a matéria de facto alegada pelas partes e analisar todos os pedidos formulados por elas, com excepção apenas das matérias ou pedidos que forem juridicamente irrelevantes ou cuja apreciação se tornar inútil pelo enquadramento jurídico escolhido ou pela resposta fornecida a outras questões.
(...) Também a falta de apreciação de matéria de conhecimento oficioso constitui omissão de pronúncia …” (in: “Estudos sobre o novo Processo Civil”, Lex, Lx 1997, págs. 220 e 221).
Questões para este efeito são “... todas as pretensões processuais formuladas pelas partes que requerem decisão do juiz, bem como os pressupostos processuais de ordem geral e os pressupostos específicos de qualquer acto (processual) especial, quando realmente debatidos entre as partes …” (cfr. A. Varela in: RLJ, Ano 122.º, pág. 112) e não podem confundir-se “... as questões que os litigantes submetem à apreciação e decisão do tribunal com as razões (de facto ou de direito), os argumentos, os pressupostos em que a parte funda a sua posição na questão …” (cfr. J. Alberto dos Reis in: “Código de Processo Civil Anotado”, vol. V, pág. 143).
Daí que as questões suscitadas pelas partes e que justificam a pronúncia do Tribunal terão de ser determinadas pelo binómio causa de pedir-pedido.
Afirma ainda neste âmbito M. Teixeira de Sousa que o “... tribunal não tem de se pronunciar sobre todas as considerações, razões ou argumentos apresentados pelas partes, desde que não deixe de apreciar os problemas fundamentais e necessários à decisão da causa. (...) Verifica-se, pelo contrário, uma omissão de pronúncia e a consequente nulidade [art. 668.º, n.º 1, al. d) 1.ª parte] se na sentença, contrariando o disposto no art. 659.º, n.º 2, o tribunal não discriminar os factos que considera provados (...) ou se abstiver de apreciar a procedência da acção com fundamento numa das causas de pedir invocadas pelo autor (...).
Se o autor alegar vários objectos concorrentes ou o réu invocar vários fundamentos de improcedência da acção, o tribunal não tem de apreciar todos esses objectos ou fundamentos se qualquer deles puder basear uma decisão favorável à parte que os invocou. (...)
Em contrapartida, o tribunal não pode proferir uma decisão desfavorável à parte sem apreciar todos os objectos e fundamentos por ela alegados, dado que a acção ou a excepção só pode ser julgada improcedente se nenhum dos objectos ou dos fundamentos puder proceder.
… Como corolário do princípio da disponibilidade objectiva (arts. 264.º, n.º 1 e 664.º 2.ª parte), a decisão é nula quando o tribunal conheça de questões de que não podia tomar conhecimento [art. 668.º, n.º 1, al. d) 2.ª parte], ou seja, quando a decisão esteja viciada por excesso de pronúncia. Verifica-se este excesso sempre que o tribunal utiliza, como fundamento da decisão, matéria não alegada ou condena ou absolve num pedido não formulado, bem como quando conhece de matéria alegada ou pedido formulado em condições em que está impedido de o fazer. (...).
O excesso de pronúncia pode ser parcial ou qualitativo, consoante o tribunal conheça de um pedido que é quantitativa ou qualitativamente distinto daquele que foi formulado pela parte. Este excesso de pronúncia parcial ou qualitativo também conduz à nulidade da decisão [arts. 661.º, n.º 1 e 668.º, n.º 1, al. e)], mas ele é distinto do excesso de pronúncia previsto no art. 668.º, n.º 1, al. d) 2.ª parte, pela seguinte razão: - se o tribunal condena no pedido formulado, mas utiliza um fundamento que excede os seus poderes de conhecimento, a hipótese cabe na nulidade prevista no art. 668.º, n.º 1, al. d) 2.ª parte; - mas se o tribunal, mesmo utilizando os fundamentos admissíveis, condena em quantidade superior ou em objecto diverso do pedido, o caso inclui-se na previsão do art. 668.º, n.º 1, al. e).
(...) O art. 661.º, n.º 3 (...) constitui uma excepção a este fundamento de nulidade da decisão …” (in: ob. cit., págs. 220 a 223).
A sentença ou o acórdão constituem decisões jurisdicionais proferidas pelos tribunais no exercício da sua função jurisdicional que, num caso posto à sua apreciação, dirimem um conflito de interesses (públicos e/ou privados) no âmbito das relações jurídicas administrativas (cfr. arts. 01.º e 04.º ambos do ETAF).
Os mesmos conhecem do pedido e da causa de pedir, ditando o direito para aquele caso concreto, pelo que a sentença ou o acórdão podem estar viciados de duas causas que poderão obstar à eficácia ou validade da dicção do direito:
- Por um lado, podem ter errado no julgamento dos factos e do direito e, então, a consequência é a sua revogação;
- Por outro, como actos jurisdicionais, podem ter atentado contra as regras próprias da sua elaboração e estruturação ou contra o conteúdo e limites do poder à sombra do qual são decretados e, então, tornam-se passíveis de nulidade nos termos do art. 668.º do CPC.
III. Munidos deste enquadramento quanto ao conceito de nulidade de decisão judicial e em particular da nulidade sob análise temos que, no caso, falha a assacada nulidade da decisão do TAF do Porto por infracção à al. d) do n.º 1 do art. 668.º do CPC e aos arts. 02.º e 95.º, n.º 1 do CPTA.
Desde logo e na lógica do que se mostra decidido nos autos, analisados seu teor e fundamentos, não se descortina existir qualquer omissão de pronúncia quanto às questões supra elencadas já que a sentença proferida enuncia-as e sobre as mesmas emite pronúncia (cfr. quanto à alegada situação de “impossibilidade absoluta” págs. 25 a 30; quanto à situação de “existência de graves prejuízos para o interesse público” vide págs. 30 e segs.). E fá-lo no sentido da sua improcedência ou da sua não verificação expendendo para tal fundamentação que na sua lógica argumentativa conduziria a tal conclusão.
Nessa medida, lida atentamente a decisão judicial objecto de impugnação dúvidas não se nos afigura existir de que na mesma a Mm.ª Juiz “a quo” não omitiu, ao invés do sustentado pela aqui recorrente, o seu dever de pronúncia quanto às aludidas questões por si suscitadas em sede de oposição sendo certo que inclusive se depreende ou se podem extrair da sua fundamentação, mormente das páginas supra enumeradas, expressas referências quanto às mesmas e motivação decisória para a sua improcedência.
O saber e determinar se tal argumentação e juízo se mostra acertado trata-se já de questão conducente a um eventual erro no julgamento [de facto/direito] havido, erro esse que manifestamente não se integra na previsão dos normativos em epígrafe e que em sede própria se cuidará.
De harmonia com o atrás exposto, temos que no caso em apreço improcede a nulidade assacada à decisão judicial em crise [conclusões 08.ª), 09.ª) em parte, 10.ª), 11.ª) e 12.ª) ambas em parte].
3.2.3. 1.2. DO ERRO JULGAMENTO
3.2.3. 1.2.1. DA ILEGITIMIDADE PROCESSUAL PASSIVA
Argumenta nesta sede o co-executado aqui ora recorrente que a decisão judicial sob apreciação ao desatender a excepção aludida em epígrafe incorreu em errada interpretação e aplicação do quadro legal inserto nos arts. 10.º, n.º 1, 2.ª parte, 57.º, 89.º, n.º 1, al. d) CPTA, 288.º, n.º 1, al. d), 493.º, n.ºs 1 e 2 e 494.º, al. e) CPC.
Analisemos.
I. Está em causa determinar se no caso a regularidade da presente instância executiva em termos legitimidade processual passiva exigia que tivesse sido instaurada não apenas contra os executados que o foram mas ainda contra todos os accionistas da co-executada “VALORMINHO …”.
A decisão judicial entendeu que no caso a regularidade daquele pressuposto processual se mostrava assegurado com a demanda unicamente da co-executada “VALORMINHO …”.
II. Decorre do art. 10.º do CPTA, sob a epígrafe “legitimidade passiva”, que cada “… acção deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida e, quando for caso disso, contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor …” (n.º 1) sendo que nos termos do art. 173.º “… no respeito pelos limites ditados pela autoridade do caso julgado, a anulação de um acto administrativo constitui a Administração no dever de reconstituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado, bem como de dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido com fundamento no acto entretanto anulado, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter actuado …” (n.º 1) e para “… efeitos do disposto no número anterior, a Administração pode ficar constituída no dever de praticar actos dotados de eficácia retroactiva que não envolvam a imposição de deveres, a aplicação de sanções ou a restrição de direitos ou interesses legalmente protegidos, bem como no dever de remover, reformar ou substituir actos jurídicos e alterar situações de facto que possam ter surgido na pendência do processo e cuja manutenção seja incompatível com a execução da sentença de anulação …” (n.º 2).
Deriva, por seu turno, do art. 174.º do mesmo código que o “… cumprimento do dever de executar a que se refere o artigo anterior é da responsabilidade do órgão que tenha praticado o acto anulado …” (n.º 1) e se “… a execução competir, cumulativa ou exclusivamente, a outro ou outros órgãos, deve o órgão referido no número anterior enviar-lhes os elementos necessários para o efeito …” (n.º 2).
Resulta ainda do art. 177.º que apresentada a “… petição, é ordenada a notificação da entidade ou entidades requeridas, bem como dos contra-interessados a quem a satisfação da pretensão possa prejudicar …” (n.º 1).
III. Presente o quadro legal antecedente importa do mesmo extrair os pertinentes ensinamentos para o que cumpre tecer breves notas.
IV. E como primeira nota importa ter presente que a legitimidade processual constitui um pressuposto adjectivo através do qual a lei selecciona os sujeitos de direito admitidos a participar em cada processo levado a tribunal, sendo que nas situações da denominada legitimidade extraordinária (v.g., situações de litisconsórcio - cfr. arts. 174.º e 177.º, n.º 1 conjugado com art. 57.º todos do CPTA - ou de legitimidade indirecta) a existência da relação material controvertida não se basta, nem depende das meras afirmações do A./exequente, mas da efectiva configuração da situação em que assenta a legitimidade nos termos do quadro legal específico.
V. Como segunda nota importa ter presente que na aferição da legitimidade passiva em processo de execução de julgado se torna, por regra, irrelevante que o ente executado tenha figurado como entidade também demandada na acção administrativa principal já que o que releva é a sua competência para praticar os actos e operações necessários à eliminação da ordem jurídica dos efeitos que o acto ilegal tenha produzido, e de reconstituir, na medida do possível, a situação que existiria se o acto ilegal não tivesse sido praticado (cfr. n.º 2 do art. 174.º do CPTA).
Tal como se considerou no acórdão do STA de 23.10.2007 (Proc. n.º 01270A/05 in: «www.dgsi.pt/jtcn») “… a Administração deve praticar todos os actos jurídicos e operações materiais que forem necessários à reintegração da ordem jurídica, segundo o critério da reconstituição da situação actual hipotética, «isto é, tem, por força do dever de acatamento da sentença, de eliminar da ordem jurídica os efeitos positivos ou negativos que o acto ilegal tenha produzido e de reconstituir, na medida do possível, a situação que neste momento existiria se o acto ilegal não tivesse sido praticado e se, portanto, o curso dos acontecimentos no tempo que medeia entre a prática do acto e o momento da execução se tivesse apoiado sobre uma base legal …».
… É irrelevante que o acto anulado não seja da autoria de órgão do Ministério … e, consequentemente, que não tenha figurado como entidade recorrida no recurso contencioso.
O que releva é a sua competência para praticar os actos e operações necessários à eliminação da ordem jurídica dos efeitos que o acto ilegal tenha produzido, e de reconstituir, na medida do possível, a situação que existiria se o acto ilegal não tivesse sido praticado (174.º, n.º 2 do CPTA) …”.
VI. Como nota final importa ter presente que decorre da conjugação dos arts. 10.º, n.º 1, 57.º, 174.º e 177.º, n.º 1 do CPTA que a instauração de acção executiva está sujeita à regra da imposição de litisconsórcio necessário passivo entre entidade ou entidades requeridas e os contra-interessados a quem a satisfação da pretensão possa prejudicar.
Estes contra-interessados no âmbito da acção executiva serão aqueles a quem a execução da decisão judicial anulatória possa directamente prejudicar mercê de deterem na sua esfera jurídica um interesse directo e pessoal que conflitue com o interesse do exequente em obter vencimento na acção. Não são, assim, todos aqueles que possam ter um qualquer interesse, por mais remoto que o mesmo se apresente, visto se afigurar necessário que exista uma actualidade do interesse e que, em concreto, vejam as suas posições jurídicas agravadas/afectadas pelo facto de o exequente obter ganho de causa.
Exige-se, todavia, para a sua demandada e como tal para a imposição de situação de litisconsórcio necessário passivo que os mesmos tenham sido parte na acção declarativa principal na qual foi proferida a decisão judicial exequenda.
É que, em regra, no contencioso administrativo as decisões judiciais produzem os seus efeitos apenas entre as partes (cfr. J. C. Vieira de Andrade in: “A Justiça Administrativa (Lições), 10.ª edição, págs. 397 e segs.), sendo que os efeitos desfavoráveis decorrentes do efeito constitutivo de decisão invalidatória para terceiros potencialmente destinatários ou lesados apenas poderá ocorrer quando os mesmos hajam sido demandados na acção declarativa enquanto contra-interessados.
Neste sentido milita, aliás, o regime que se mostra hoje consagrado nos arts. 154.º e 155.º, n.º 2 do CPTA em matéria de recurso de revisão ao conferir legitimidade para interpor aquele recurso não apenas a quem devesse ter sido obrigatoriamente citado no processo não o tenha sido mas também àqueles que não tendo tido oportunidade de participar no processo tenham sofrido ou possam vir a sofrer com a execução da decisão judicial a rever, no que se traduz numa clara afirmação de que nos processos respeitantes a actos administrativos existe um verdadeiro litisconsórcio necessário passivo entre entidade pública demandada e os contra-interessados mesmo em sede executiva e, bem assim, de que o caso julgado anulatório não tem eficácia “erga omnes” mas apenas eficácia “inter partes” (cfr. M. Aroso de Almeida e C.A. Fernandes Cadilha in: “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 3.ª edição revista, págs. 1020/1021, nota 2).
Nessa medida, para se ser demandado como co-executado enquanto contra-interessado numa acção executiva exige-se que aquele tenha sido também parte passiva na acção declarativa principal assim estando igualmente vinculado pela força do caso julgado e pelos efeitos decorrentes da decisão judicial invalidatória.
Não se nos afigura, pois, possível virem a ser demandados como contra-interessados pessoas (singulares ou colectivas) a quem a satisfação da pretensão possa prejudicar que não hajam tido intervenção nessa qualidade no âmbito de acção declarativa e na mesma exercido os respectivos direitos substantivos e adjectivos advenientes da tutela jurisdicional efectiva.
VII. Presentes estas notas de enquadramento centremos, pois, a nossa atenção no caso vertente e julgamento no mesmo realizado no âmbito em que o mesmo aqui constitui objecto de pronúncia.
E avançando na resposta à questão suscitada em sede de apreciação da excepção de ilegitimidade passiva suscitada pelo co-executado aqui recorrente por alegada preterição do litisconsórcio passivo [alegada ausência de total indicação dos contra-interessados prejudicados pela execução] temos que a mesma deverá ser julgada improcedente em harmonia com os considerandos acabados de expender.
Na verdade, compulsados os autos temos que no âmbito do processo declarativo no qual veio a ser proferido o acórdão exequendo [recurso contencioso de anulação sob o n.º 656/96] apenas figura como ente demandado a “Câmara Municipal de Valença”, não constando ali como contra-interessados, nomeadamente, os entes públicos que foram indicados pelo co-executado aqui recorrente como devendo fazer parte da presente acção executiva também enquanto contra-interessados [Estado Português e demais municípios que são accionistas da “VALORMINHO …”].
Nessa medida, não tendo aqueles sido parte demandada enquanto contra-interessados na acção declarativa não detém os mesmos legitimidade processual passiva para naquela qualidade serem demandados em sede executiva, inexistindo assim qualquer litisconsórcio necessário passivo que haja sido preterido e que um juízo de improcedência da invocada excepção envolva violação do quadro normativo colocada em evidência em sede de recurso pelo ente aqui recorrente.
Improcede, pois, com a fundamentação antecedente o recurso jurisdicional quanto ao assacado erro de julgamento em epígrafe [conclusões 01.ª) a 07.ª) e 12.ª) em parte].
3.2.3. 1.2.2. DA EXISTÊNCIA CAUSA LEGÍTIMA DE INEXECUÇÃO
Alega neste âmbito o co-executado que a decisão judicial sob apreciação errou no julgamento que fez quanto à invocação da existência de causa legítima de inexecução que havia feito em sede de oposição já que, no seu entendimento, a mesma ocorre nas suas várias vertentes, pelo que ao assim não haver sido considerado a julgadora “a quo” efectuou incorrecta e ilegal aplicação, mormente, dos arts. 133.º, n.º 2, al. i) do CPA, 173.º, n.º 3 e 177.º, n.º 1 e 4 do CPTA.
Analisemos.
I. Resulta, desde logo, do art. 205.º da CRP que as “… decisões dos tribunais são obrigatórias para todas as entidades públicas e privadas e prevalecem sobre as de quaisquer outras autoridades …” (n.º 2), sendo que a “… lei regula os termos da execução das decisões dos tribunais relativamente a qualquer autoridade e determina as sanções a aplicar aos responsáveis pela sua inexecução …” (n.º 3).
E em consagração destes comandos constitucionais decorre do art. 04.º, n.º 1, al. n) do ETAF/2002 em consonância com o princípio da sua auto-suficiência executiva enunciado no art. 03.º, n.º 3 do CPTA, que incumbe aos tribunais da jurisdição administrativa a execução das decisões pelos mesmos proferidas, prevendo-se o processo de execução de decisão anulatória logo no art. 47.º, n.º 3 do CPTA e a possibilidade de cumulação com o pedido impugnatório de pedido condenatório à adopção dos actos e operações necessários à reconstituição da situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado [cfr. al. b) do n.º 2 do art. 47.º do CPTA].
Decorre, ainda, do art. 173.º do aludido Código (preceito inserido no Capítulo que tem por epígrafe “Execução de sentenças de anulação de actos administrativos”) que sem “… prejuízo do eventual poder de praticar novo acto administrativo, no respeito pelos limites ditados pela autoridade do caso julgado, a anulação de um acto administrativo constitui a Administração no dever de reconstituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado, bem como de dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido com fundamento no acto entretanto anulado, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter actuado ...” (n.º 1), sendo que para “… efeitos do disposto no número anterior, a Administração pode ficar constituída no dever de praticar actos dotados de eficácia retroactiva que não envolvam a imposição de deveres, a aplicação de sanções ou a restrição de direitos ou interesses legalmente protegidos, bem como no dever de remover, reformar ou substituir actos jurídicos e alterar situações de facto que possam ter surgido na pendência do processo e cuja manutenção seja incompatível com a execução da sentença de anulação …” (n.º 2).
Prevê-se no art. 175.º do CPTA que salvo “… ocorrência de causa legítima de inexecução, o dever de executar deve ser integralmente cumprido no prazo de três meses …” (n.º 1) e que a “… existência de causa legítima de inexecução deve ser invocada segundo o disposto no artigo 163.º, mas não se exige, neste caso, que as circunstâncias invocadas sejam supervenientes …” (n.º 2), sendo que sem “… prejuízo do disposto no artigo 177.º, quando a execução da sentença consista no pagamento de uma quantia pecuniária, não é invocável a existência de causa legítima de inexecução e o pagamento deve ser realizado no prazo de 30 dias …” (n.º 3).
II. Delimitado o quadro legal e cientes do mesmo importa dele extrair o pertinente enquadramento necessário à análise das questões suscitadas.
A execução duma decisão judicial anulatória de acto ilegal consiste na prática pela Administração - a quem incumbe tirar as consequências da anulação - dos actos e operações materiais necessárias à reintegração da ordem jurídica violada de molde a que seja restabelecida a situação que o interessado tinha à data do acto ilegal e a reconstituir, se for caso disso, a situação que o mesmo teria se o acto não tivesse sido praticado.
Com efeito, em termos de princípio geral temos como dado adquirido que no âmbito da execução de decisões judiciais anulatórias a Administração deve procurar reconstituir a situação actual hipotética, ou seja, deve procurar repor a situação que existiria se o acto ilegal não tivesse sido praticado de molde a que a ordem jurídica seja reintegrada, actividade que passa pela realização, agora, do que se deveria ter realizado se a ilegalidade não tivesse inquinado o procedimento, isto é, passa pela prática dos actos jurídicos e das operações materiais necessárias à mencionada reconstituição e pela eliminação da ordem jurídica de todos os efeitos positivos ou negativos que a contrariem.
III. Temos, ainda, que a decisão judicial anulatória possui, por um lado, um efeito constitutivo o qual, por regra, consiste na invalidação do acto impugnado, fazendo-o desaparecer do mundo jurídico desde o seu nascimento.
E detém, de igual modo, também um outro efeito que advém da força do caso julgado ou do dever de respeitar o julgado, denominado de efeito conformativo, preclusivo ou inibitório, dever esse que proíbe a reincidência, excluindo a possibilidade da Administração reproduzir o acto com as mesmas ilegalidades individualizadas e assim declaradas pelo juiz administrativo sob pena de incorrer em nulidade [cfr. art. 133.º, n.º 2, al. h) do CPA].
Tal decisão judicial anulatória goza, ainda, dum outro efeito que é o da reconstituição da situação hipotética actual, também chamado de efeito repristinatório, efeito reconstitutivo ou reconstrutivo.
É à luz deste efeito que a Administração tem o dever de reconstituir a situação que existiria se não tivesse sido praticado o acto ilegal ou se o acto tivesse sido praticado sem a ilegalidade.
Na verdade, e como resulta do n.º 1 do citado art. 173º, supra reproduzido, os deveres em que a Administração pode ficar constituída por efeito da anulação de um acto administrativo podem situar-se em três planos, ou seja, o da reconstituição da situação que existiria se o acto ilegal não tivesse sido praticado, mediante a execução do efeito repristinatório da anulação (1.º), o do cumprimento tardio dos deveres que a Administração não cumpriu, durante a vigência do acto ilegal, porque este acto disso a dispensava (2.º) e da eventual substituição do acto ilegal, sem reincidir na ilegalidade anteriormente cometida (3.º).
E na observância e cumprimento destes deveres, a Administração, dependendo dos casos, pode ter de actuar por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter actuado (art. 173.º, n.º 1 do CPTA) e de praticar, quando for caso disso, actos administrativos retroactivos, desde que esses actos “não envolvam a imposição de deveres, a aplicação de sanções ou a restrição de direitos ou interesses legalmente protegidos” (cfr. n.º 2 do citado normativo).
Atente-se que, como sustenta M. Aroso de Almeida citando A. M. Sandulli, a decisão judicial anulatória “… elimina directa e imediatamente do mundo jurídico o acto administrativo anulado, repristinando automaticamente ex tunc o statu quo ante, sem que para tal fim ocorra qualquer intervenção da autoridade administrativa …” (in: “Anulação de actos administrativos e relações jurídicas emergentes”, pág. 225).
IV. Existem, todavia, casos em que essa forma de execução do julgado não pode ser realizada, quer porque a referida reconstituição é impossível quer porque, atento o grave prejuízo para o interesse público que dela decorreria, não é exigível.
Daí que nesses casos a lei admite que a Administração invoque essa impossibilidade ou essa inexigibilidade como fundamento para a recusa da reconstituição da realidade nos termos atrás mencionados, cumprindo ao Tribunal verificar a procedência dos fundamentos invocados e, sendo caso disso, desonerá-la da obrigação de executar a decisão judicial invalidatória (cfr. arts. 175.º, n.º 2 e 163.º, n.º 1 ambos do CPTA).
Na definição proposta por Diogo Freitas do Amaral, cuja actualidade permanece intacta, as causas legítimas de inexecução são “… situações excepcionais que tornam lícita, para todos os efeitos, a inexecução das sentenças dos tribunais administrativos, obrigando, no entanto, ao pagamento de uma indemnização compensatória ao titular do direito à execução …” (in: “A Execução das Sentenças dos Tribunais Administrativos”, pág. 123).
Atente-se que a impossibilidade de cumprimento do julgado anulatório não se reconduz à mera dificuldade ou onerosidade da execução da prestação, porquanto a mesma configura-se como um absoluto impedimento irremovível à sua efectivação decorrente da existência de um obstáculo de natureza material ou legal inultrapassável (cfr., entre outros, Freitas do Amaral in: ob. cit., pág. 128; Ac. do STA de 14.07.2008 - Proc. n.º 035910B in: «www.dgsi.pt/jsta»).
V. Note-se, todavia, que a obrigação de realizar uma prestação apenas existe ou ocorre enquanto e na medida em que aquela prestação se mostre possível.
Tal como afirma M. Aroso de Almeida num “… momento em que já se consumou de modo irreversível a situação de facto constituída pelo acto anulado, não é possível equacionar a substituição desse acto por outro de conteúdo diferente. Que sentido faria, na verdade, a emissão, com efeitos retroactivos, de um acto que viesse a determinar a produção de efeitos incompatíveis com aqueles que, de modo irreversível, resultaram do acto anulado? (…).
…, a existência efectiva, na sequência de anulação, da possibilidade da prática de um acto administrativo de conteúdo diferente daquele que foi anulado é essencial para que, ao mesmo tempo, se justifique e seja possível a substituição do acto anulado por outro, no reexercício da mesma competência. E isto por uma razão simples: se, no caso em apreço, não existe a possibilidade da prática de um acto administrativo de conteúdo diferente daquele que foi anulado, isso deve-se ao facto de já não subsistir, no plano dos factos, a necessidade de interesse público a que o acto anulado pretendeu dar resposta, mercê da alteração irreversível do quadro factual entretanto ocorrida. (…).
Reconhecer isto é, naturalmente, reconhecer relevância à situação de facto constituída pelo acto anulado. …, o reconhecimento de que o novo acto substitutivo do acto anulado não viria a dar hoje resposta a uma necessidade de interesse público deixou de existir em consequência do acto anulado e, portanto, no reconhecimento dos efeitos irreversíveis que a execução material do acto anulado produziu no plano dos factos. … Encontramo-nos, com efeito, perante um tipo de situação em que não se pode deixar de reconhecer o que, de facto, aconteceu sob a égide do acto anulado durante o período de tempo que precedeu o momento da sua anulação e, portanto, os limites da construção da anulação como uma ficção. A situação de facto irreversivelmente constituída ao abrigo do acto anulado impede, na verdade, a Administração de retomar o procedimento como se ainda estivessem em aberto as opções de que dispunha à partida. A verdade é que essas opções já não estão em aberto e não há ficção que se possa sobrepor a essa realidade …” (em “Renovação do acto anulado e causa legítima de inexecução: revisitação do tema” in: CJA, n.º 73, págs. 28 e 29) (sublinhados nossos).
E continua o citado Professor reportando-se à tese de que seria sempre possível ou admissível a substituição de acto anulado por outro que não reincida nas mesmas ilegalidades a mesma “… não equaciona verdadeiramente a hipótese de o novo acto poder ter conteúdo diferente do acto anulado, mas apenas a da renovação do acto: uma vez anulado o acto por falta de fundamentação ou por preterição de formalidade essencial do procedimento, como um parecer obrigatório ou a audiência dos interessados, cumpriria, pois, praticar outro acto com o mesmo conteúdo, mas agora com fundamentação em falta ou uma vez observado o trâmite anteriormente preterido. …, subjacente a este entendimento está uma concepção que esvazia completamente do seu conteúdo substantivo as exigências legais de carácter formal ou procedimental, reduzindo-as a uma mera forma destituída de qualquer conteúdo.
(…) o mesmo sucede, por maioria de razão, na hipótese … em que a anulação tinha sido determinada por falta de parecer obrigatório.
(…), é tradicional o entendimento de que os pareceres não podem ser emitidos em momento ulterior ao da prática do acto que visam preparar, sob pena de se frustrar a função preparatória que lhes cumpre desempenhar no âmbito do procedimento em que se integram, dirigido a habilitar o órgão competente para decidir com os elementos necessários à tomada da melhor decisão no termo do procedimento.
Vigora, assim, nesse domínio, um critério que qualificaríamos como de estrita sequencialidade temporal, de acordo com o qual não pode ter eficácia sanatória do acto final, um parecer emitido a posteriori, em momento ulterior àquele em que esse acto foi praticado (…).
E o STA tem ido ao ponto de estender este entendimento aos casos de preterição de pareceres vinculativos ou outras decisões integradas no âmbito de sequências procedimentais complexas, em que exista um encadeamento de decisões atinentes a aspectos parcelares, numa relação de prejudicialidade de uma decisão em relação às outras, recusando, também nesses casos, que a emissão tardia de tais actos possa sanar a invalidade decorrente da preterição no momento próprio.
Ora, este entendimento é, a nosso ver, incoerente com admitir-se que, não obstante, o procedimento possa ser retomado, para o efeito de ser emitido o parecer anteriormente preterido, em momento no qual o acto tenha sido anulado por falta de parecer obrigatório e em que já não possa ser adoptada opção de sentido diferente daquela que tinha sido assumida com o acto anulado. … Do ponto de vista substancial … é indiscutível que existe uma óbvia conexão entre as duas questões, na medida em que a renovação do acto anulado vai funcionar, já após a anulação, como uma espécie de sucedâneo da sanação do acto em momento anterior ao da anulação, cuja possibilidade não foi admitida. Afigura-se-nos, por isso, incoerente tanta rigidez quanto ao reconhecimento da possibilidade de sanação do acto praticado na ausência de parecer obrigatório em momento prévio ao da sua anulação contenciosa e, ao mesmo tempo, tanta flexibilidade no reconhecimento, após a anulação contenciosa, da admissibilidade da renovação do acto, mediante a emissão do parecer anteriormente preterido, em momento no qual a situação de facto já se encontre consumada no sentido que tinha sido determinado pelo acto anulado.
(…) era, pois, acertada a orientação que o STA vinha assumindo, de rejeitar a possibilidade de renovação de actos anulados cujos efeitos já se tivessem consumado no plano dos factos. Numa tal situação, afigura-se … de entender que, nem é possível reconstituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado, nem é possível substituir o acto anulado por outro que não reincida nos mesmos vícios. Existe, por isso, uma causa legítima de inexecução da sentença de anulação, da qual decorre o direito do impugnante a ser indemnizado pelos danos resultantes da impossibilidade de obter a execução da sentença …” (in: loc. cit., págs. 29/31) (sublinhados nossos).
O entendimento acabado de reproduzir, crítico é certo do posicionamento firmado pelo STA em Secção no seu acórdão de 21.02.2008 (Proc. n.º 0805A/03 in: «www.dgsi.pt/jsta»), tem-se no nosso juízo como de acolher e afirmar assim se divergindo, com a devida vénia, do posicionamento que fez vencimento naquele Supremo Tribunal.
Note-se, aliás, que o STA em Pleno no seu acórdão de 22.06.2006 (Proc. n.º 0805/03 in: «www.dgsi.pt/jsta»), perante impugnação de acto declaração de utilidade pública da expropriação incidente sobre parcelas de terreno integradas na RAN destinadas à construção de uma auto-estrada que não foi precedido do necessário parecer prévio da respectiva CRRA, considerou e passa-se a citar que é “… de concluir que o parecer em causa, sendo, nos termos expostos, necessário por imperativo do art. 9.º n.º 1 do Dec.-Lei n.º 196/89 e não tendo sido emitido no momento próprio, acarretou, tal como decidiu o acórdão sob recurso, a nulidade do despacho de expropriação.
… esta conclusão, ainda que solidamente ancorada no texto da lei, terá de ser confrontada com uma dúvida quanto ao seguinte ponto: saber se a nulidade que, deste modo, caberia declarar não deverá ser afastada ou limitada nos seus efeitos pela circunstância de o parecer da Comissão Regional ter sido de facto emitido em sentido favorável, ainda que em momento posterior ao despacho expropriativo, acrescendo que a obra em questão se encontra integralmente executada.
Dúvida essa que se legitima pelo apelo ao conhecido princípio do aproveitamento do acto administrativo ou teoria dos vícios inoperantes, que a jurisprudência deste Supremo Tribunal tem aceitado, ainda que sob certas condições (…), segundo o qual a anulação de um acto viciado não será pronunciada quando seja seguro que o novo acto a emitir, isento desse vício, não poderá deixar de ter o mesmo conteúdo decisório que tinha o acto impugnado.
Seria este o caso presente, uma vez que, renovado o procedimento, iríamos obter um novo parecer favorável, agora prévio, mas que, afinal, já fazia parte, com esse preciso conteúdo, do procedimento destruído. O acto final expropriativo, objecto do ataque contencioso, resultaria, assim, inexoravelmente incólume.
... Deixando de lado esses esquemas classificatórios, importa reter que, relativamente à categoria de infracções mais graves, a dos chamados «vícios absolutos» (que incluem, entre outros, os casos que implicam nulidade), se aceita sem reticências, que a sua ocorrência conduz irremediavelmente à sanção primária prevista na lei. Isto com desprezo total pela correcção jurídica da decisão substantiva.
O fundamento desta posição reside, não só na apontada autonomia das normas de procedimento que não consente que os efeitos da ilegalidade cometida sejam sacrificados ao acerto daquela decisão, mas também, e principalmente, no radical desvalor que o ordenamento jurídico liga a este tipo de violação de lei.
Na verdade, entende-se que nos casos de nulidade (aos quais se associam, por via interpretativa, os de anulabilidade especialmente grave, p. ex. aqueles em que a norma de procedimento está ao serviço de um direito substantivo particularmente relevante) são os próprios fundamentos do sistema que são postos em crise por esse «vício absoluto». A atribuição de quaisquer efeitos jurídicos, ainda que colaterais, ao acto nulo representaria um entorse intolerável na estrutura normativa do Estado de Direito.
Recordemos que os actos nulos - e é justamente com um acto deste tipo que aqui nos confrontamos - não produzem quaisquer efeitos jurídicos (art. 134.º n.º 1 do CPA), não há, quanto a eles, sanação possível por ratificação, reforma ou conversão (art. 137.º do CPA), não podendo, por isso, ainda que na qualidade de acto interlocutório mas condicionante da decisão final, ser objecto de qualquer aproveitamento.
E a circunstância de ter sido emitido parecer favorável, embora a posteriori, não altera os dados da questão. É que o «fim procedimental singular da norma» … o seu «escopo de protecção», não é tanto o interesse geral, que sempre existe, de uma correcta decisão de fundo, mas a exigência expressamente afirmada no texto da lei, de um certo momento para a emissão daquele acto.
Podemos, pois, dizer que o legislador, na arquitectura desta nulidade, atribuiu ao elemento temporal importância essencial e que, por outro lado, é este elemento qualificador que confere autonomia funcional ao vício.
Acresce ainda, numa perspectiva complementar, que a análise dos valores ou interesses, de raiz constitucional, que essa norma de procedimento e a sanção de nulidade visam proteger confirmam inteiramente as considerações precedentes.
… Por conseguinte, vindo o despacho impugnado apoiado por parecer favorável mas não prévio da competente comissão regional, o mesmo é irremediavelmente nulo …”.
VI. Note-se, por outro lado, que em sede de pronúncia no âmbito da execução de julgado anulatório o juiz em termos da reposição da legalidade e reconstituição da situação conforme com aquele julgado deve ter em atenção na sua análise todas as circunstâncias relevantes ocorridas e isso independentemente do momento em que aquelas circunstâncias se possam ter produzido (cfr. Ac. STA/Pleno de 03.05.2007 - Proc. n.º 030373A in: “www.dgsi.pt/jsta”).
VII. Chegados aqui, munidos dos considerandos de enquadramento antecedentes, estamos agora habilitados a aferir da bondade e do acerto do decidido em sede de existência ou não de causa legítima de inexecução pela julgadora “a quo”.
E avançando, desde já, uma resposta quanto à questão que nos é colocada temos que, nosso juízo, o entendimento firmado na decisão judicial sob apreciação não pode ser mantido.
Na verdade, presentes todos os contornos fácticos e jurídicos do caso “sub judice” constatamos estar perante execução de douto acórdão anulatório que declarou a nulidade da deliberação da Câmara Municipal Valença de 30.04.1996 que havia aprovada a instalação de um aterro sanitário, nulidade essa estribada unicamente na infracção ao disposto nos arts. 04.º, 05.º e segs. da Lei n.º 83/95, de 31.08, 133.º, n.º 2, al. d) do CPA, já que no mesmo foi julgada improcedente a ilegalidade consubstanciada num alegado desrespeito ao arts. 09.º do DL 310/95, de 20.11, 04.º, 15.º e 17.º do DL n.º 93/90, de 19.03 (na redacção introduzida pelo DL n.º 316/90 e pelo DL n.º 213/92) [regime legal da «REN» à data vigente] e a invocada ilegalidade decorrente da violação dos arts. 05.º, n.º 2, al. a), 09.º, n.ºs 1 e 2 do DL n.º 69/90, de 02.03, 02.º, n.ºs 1 e 2 do PDM de Valença (ratificado Resolução Conselho Ministros n.º 78/94) não chegou a ser objecto de pronúncia.
Mais deriva de todo o circunstancialismo entretanto ocorrido e que se mostra apurado que aquele aterro sanitário se mostra instalado e em pleno funcionamento desde 1998, detendo a co-executada contra-interessada “VALORMINHO …” a concessão da gestão de resíduos sólidos na área geográfica dos Municípios seus accionistas, actividade essa para a qual está autorizada mediante licença ambiental n.º 17/2008 emitida pela Agência Portuguesa de Ambiente em 28.02.2008 e válida até 28.02.2018 (cfr. doc. fls. 894 a 919 dos presentes autos), tanto para mais que pese embora prevista a instalação de novo aterro sanitário numa outra localização e, bem assim, a selagem e o encerramento do “Aterro Sanitário de Valença” tal ainda não se concretizou [cfr. n.ºs IV), V), V), XII) e XIII) dos factos apurados].
Ora declarado nulo o acto administrativo impugnado em sede de recurso contencioso de anulação por preterição de formalidade essencial do procedimento [audiência/inquérito público dos interessados] temos que a execução do julgado não é possível através da prática doutro acto com conteúdo diverso mas agora uma vez observado o trâmite anteriormente preterido.
A assim se entender estar-se-ia a esvaziar por completo o conteúdo substantivo das exigências legais em matéria de carácter formal ou procedimental em sede de direito de audição, reconduzindo-o a uma mera formalidade desprovida de qualquer conteúdo e sem levar em conta inclusive a materialização ou constituição nos planos dos factos e do direito de situação incompatível.
A ilegalidade decorrente da preterição daquele procedimento de audição/inquérito público prévio à decisão de aprovação da instalação daquele aterro sanitário não poderá considerar-se como sanada com a sua realização tardia e num segundo momento que não o próprio à luz do quadro legal à data vigente.
Do descrito resulta no nosso entendimento a consumação de modo irreversível duma situação de facto constituída pelo acto entretanto declarado nulo, não se mostrando como possível no plano dos factos e do direito equacionar a hipótese consistente e credível da substituição desse acto por outro com ou de conteúdo diverso.
A situação de facto irreversivelmente constituída ao abrigo do acto declarado nulo impede, na verdade, a Administração de retomar o procedimento como se ainda estivessem em aberto todas as opções de que dispunha à partida. É que essas opções já não estão em aberto e não há ficção que se possa sobrepor a essa realidade através dum “simulacro” de audição/inquérito público a que se seguiria em tese um acto que poderia ser diverso.
Tem-se, por conseguinte, de rejeitar a tese da possibilidade ou da aceitação da renovação de actos invalidados cujos efeitos já se tenham consumado no plano dos factos em termos de não ser possível reconstituir a situação que existiria se o acto invalidado não tivesse sido praticado.
A existência efectiva, na sequência de invalidação, da possibilidade da prática de um acto administrativo de conteúdo diferente daquele que foi julgado ilegal e inválido mostra-se essencial para que, ao mesmo tempo, se justifique e seja possível a substituição do acto anulado por outro no âmbito do reexercício da mesma competência.
Tal quadro configura assim, no nosso juízo, uma causa legítima de inexecução da decisão judicial exequenda, causa essa da qual deriva o direito da exequente/impugnante em ser indemnizada pelos danos resultantes da impossibilidade de obter a execução da decisão judicial em questão.
Nessa medida, com esta fundamentação tem-se assim com procedente a invocação duma situação de existência de causa legítima de inexecução por parte do co-executado Município de Valença, pelo que o juízo divergente firmado pelo tribunal “a quo” não pode desta forma manter-se, impondo-se a sua revogação, com todas as legais consequências.
3.2.3. 2. DO RECURSO JURISDICIONAL DA EXEQUENTE (PRINCIPAL)
3.2.3. 2.1. DAS NULIDADES DE DECISÃO
Invoca a exequente, ora também recorrente, que a decisão judicial em crise enfermaria de nulidade [arts. 660.º, n.º 2, 661.º, n.º 1 e 668.º, n.º 1, als. d) e e) do CPC] porquanto teria decidido e conhecido de questão/pretensão para além daquilo que por si havia sido peticionado.
Vejamos.
I. Valendo e reiterando aqui os considerandos de enquadramento tecidos sob o ponto 3.2.3.1.1) temos que improcede a arguida nulidade.
II. Tal como foi considerado pelo STA/Pleno no seu acórdão de 18.09.2008 (Proc. n.º 024690A in: «www.dgsi.pt/jsta») do facto da lei determinar que o exequente, na petição, “… «deve especificar os actos e operações em que considera que a execução deve consistir, podendo, para o efeito, pedir a condenação da Administração ao pagamento de quantias pecuniárias» …” não deriva “… a vinculação do Tribunal a seguir o caminho indicado pelo exequente nem que só possa decidir dentro dos limites que este balizou …”, nada impedindo, nomeadamente, que o tribunal fixe e condene a Administração na realização de actos e operações diversos dos que foram peticionados sem que daí se possa considerar que “… está a condenar em objecto diverso do pedido porque este era o da execução do julgado anulatório e tal foi deferido, ainda que de forma diferente da que vinha requerida …”.
Extrai-se da sua fundamentação na parte que aqui ora releva que a “… Administração, por força do julgado anulatório, ficou constituída no dever de substituir o acto ilegal por um acto legal ou, sendo tal impossível ou inútil, ficou obrigada a reconstituir a situação que existiria se aquele acto não tivesse sido praticado cumprindo ao Tribunal, verificando-se desacordo entre as partes, especificar os actos em que o cumprimento do julgado se deve materializar e o prazo dentro do qual tal deve ser feito - vd. arts. 173.º e 179.º do CPTA.
E, porque assim, é que a lei determina que o exequente, na petição, «deve especificar os actos e operações em que considera que a execução deve consistir, podendo, para o efeito, pedir a condenação da Administração ao pagamento de quantias pecuniárias» - n.º 3 do art. 176.º do CPTA.
Todavia, o disposto neste n.º 3 não significa … a vinculação do Tribunal a seguir o caminho por elas indicado nem, tão pouco, que só possa decidir dentro dos limites que elas balizaram, pelo que nada impedia este Tribunal de condenar a Administração em coisa diversa do que havia sido pedido - designadamente a renovar o acto anulado quando se requerera a atribuição de uma quantia indemnizatória - desde que se entendesse que essa renovação ainda era possível e que constituía a forma legalmente adequada de execução do julgado.
Isto porque o que estava em causa era o cumprimento do decidido no recurso e a forma como tal devia ser feito e, sendo assim, havendo desacordo entre as partes ou inércia da Administração, caberia ao Tribunal indicá-la.
… Ao … decidir estava a deferir o pedido de execução do julgado, muito embora tivesse entendido que essa execução deveria ser feita por forma diferente da solicitada pelas exequentes. O que quer dizer que, contrariamente ao alegado, o Tribunal não condenou em objecto diverso do pedido pois que este era o pedido de execução do julgado e este pedido foi satisfeito, ainda que por forma diferente da requerida …”.
III. Ora valendo aqui plenamente o entendimento jurisprudencial acabado de enunciar, o qual se acompanha e reitera, temos que analisada a decisão judicial recorrida a Mm.ª Juiz “a quo” observou o âmbito e limites de pronúncia com o alcance definido visto se haver contido unicamente na apreciação do pedido que lhe foi dirigido em sede de requerimento executivo, não tendo conhecido de quaisquer questões de que não podia ter tomado conhecimento.
Na verdade, não se descortina que a decisão em questão se mostre proferida com excesso de pronúncia, porquanto na mesma o tribunal utilizou, como fundamento do segmento decisório, a matéria que foi alegada nos autos e limitou-se a apreciar da procedência ou não do pedido formulado, não havendo em momento algum extravasado os limites/condições impostos para a emissão da sua decisão. Nem o tribunal condenou no pedido formulado utilizando um fundamento que excede os seus poderes de conhecimento, nem utilizando fundamentos admissíveis condenou em quantidade superior ou em objecto diverso do pedido executivo entendido com o âmbito atrás definido.
Pelo exposto, sem prejuízo do erro de julgamento de que padece a pronúncia em crise não enferma das arguidas nulidades [arts. 660.º, n.º 2, 661.º, n.º 1 e 668.º, n.º 1, al. d) e e) do CPC], nem infringe qualquer princípio dispositivo [conclusões 01.ª) a 08.ª) e 11.ª)].
3.2.3. 2.2. DO ERRO JULGAMENTO
3.2.3. 2.2.1. DA VIOLAÇÃO DO ART. 111.º, N.º 1 CRP
Sustenta a exequente que a decisão judicial em crise ao julgar nos termos em que o fez violou o comando constitucional em epígrafe já que estaria a exorbitar dos seus poderes constitucionais ao impor à entidade administrativa demandada um tipo de conduta que não havia sido peticionada por ninguém.
Apreciemos da procedência deste fundamento.
I. Deriva do n.º 1 do art. 03.º do CPTA, preceito que tem por epígrafe «poderes dos tribunais administrativos», que no “… respeito pelo princípio da separação e interdependência dos poderes, os tribunais administrativos julgam do cumprimento pela Administração das normas e princípios jurídicos que a vinculam e não da conveniência ou oportunidade da sua actuação …” (sublinhados nossos).
Reitera-se e reafirma-se aqui o princípio da separação e interdependência de poderes, que já se mostrava enunciado nos arts. 02.º e 111.º da CRP, constituindo e enunciando-se o mesmo como referência e limite aos poderes de cognição dos tribunais no exercício da sua função no seio do Estado de Direito (cfr. arts. 202.º, n.º 2 e 203.º da CRP).
Note-se que o princípio da separação de poderes não corresponde apenas a uma ideia formal organizatória de disposição dos órgãos constitucionais de poder, mas também a uma ideia material de moderação, concertação e racionalidade da actuação dos poderes públicos e, bem assim, a uma estratégia funcional de eficiência e de responsabilidade.
Nas palavras de Jorge Sousa “… o princípio da separação e interdependência dos poderes não poderá ser considerado um princípio de valor absoluto, antes poderá ser restringido na medida do necessário para assegurar os imperativos da efectivação dos direitos e liberdades fundamentais …” (em “Poderes de cognição dos tribunais administrativos relativamente a actos praticados no exercício da função política” in: Revista “Julgar”, n.º 03, pág. 121).
Temos, pois, que o princípio da divisão de poderes não implica hoje uma proibição absoluta ou sequer uma proibição-regra do juiz condenar, dirigir injunções ou orientações, intimar, sancionar, proibir ou impor comportamentos à Administração.
Na verdade, tal princípio implica tão-só uma proibição funcional do juiz afectar a essência do sistema de administração executiva, ou seja, não pode ofender a autonomia do poder administrativo [o núcleo essencial da sua discricionariedade], enquanto medida definida pela lei daquilo que são os poderes próprios de apreciação ou decisão conferidos aos órgãos da Administração (cfr. arts. 03.º, n.ºs 1 e 3, 71.º, n.º 2, 95.º, n.º 3, 167.º, n.º 6, 168.º, n.º 3 e 179.º, n.ºs 1 e 5 todos do CPTA, preceitos estes dos quais claramente se infere a preocupação do legislador em assegurar ou mesmo reservar/preservar os denominados “espaços de valoração próprios do exercício da função administrativa”).
Tal como afirma em síntese M. Aroso de Almeida “… sobre os tribunais administrativos, enquanto órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo nos litígios emergentes de relações jurídicas administrativas …, recai o sagrado dever de fazer cumprir a lei e o Direito, em toda a extensão em que a conduta da Administração se deva pautar por regras e princípios jurídicos. Os tribunais administrativos não julgam, portanto, da conveniência ou oportunidade da actuação administrativa (artigo 3.º, n.º 1 do CPTA). Mas não podem deixar de exercer, em plenitude, a função (judicial) de que estão incumbidos, em toda a extensão em que o exija a aplicação das normas jurídicas que obrigam a Administração Pública …” [em “Considerações sobre o novo regime do contencioso administrativo”, in: “A Reforma da Justiça Administrativa”, BFDC, 2005, pág. 18; vide, na jurisprudência, entre outros, o Ac. do STA de 06.03.2007 - Proc. n.º 01143/06 in: «www.dgsi.pt/jsta»].
Também Bernardo Diniz Ayala refere que qualquer “… Estado de Direito que pretenda honrar esse nome não pode deixar de consagrar um sistema judicial de fiscalização da actividade administrativa …”, sendo que “… a reserva da administração consubstanciada numa margem de livre decisão administrativa constitui um limite funcional da jurisdição administrativa, pois as opções do órgão administrativo tomadas nesse domínio relevam da esfera do mérito e não da esfera da validade.
A questão, no fundo, é a seguinte: partindo do princípio de que qualquer acto jurídico da Administração pode ser submetido à fiscalização de órgãos jurisdicionais (que o removerão da ordem jurídica na parte em que o julgarem inválido), até onde devem e até onde podem os tribunais controlar a actividade administrativa para que a Administração possa actuar - dentro dos limites da lei e tendo em vista a realização de fins de interesse público - de acordo com os seus próprios critérios?
… Em bom rigor, e visto o problema em abstracto, a regra básica é de fácil formulação: a margem de livre decisão «qua tale» é insusceptível de controlo judicial porque respeita ao mérito, à conveniência ou à oportunidade da administração; pelo contrário, tudo o que se situar fora dessa esfera é judicialmente sindicável porque estará em causa a validade da conduta administrativa (e nesse domínio já não há livre decisão mas sim vinculação) …” (in: “O (Défice de) controlo judicial da margem de livre decisão administrativa”, pág. 83).
II. Do que vimos enunciando e daquilo que resulta do quadro normativo inserto no CPTA não se pode inferir que uma adequada e correcta interpretação e compatibilização entre o princípio da separação de poderes e o princípio da tutela jurisdicional efectiva conduza a maiores limitações dos poderes dos tribunais administrativos em sede de execução das suas próprias decisões anulatórias.
Aliás, com o princípio da sua auto-suficiência executiva [cfr. art. 03.º, n.º 3 do CPTA] incumbe aos tribunais da jurisdição administrativa a execução das decisões por eles proferidas, prevendo-se nos arts. 157.º a 179.º do CPTA um verdadeiro processo executivo, o qual constitui e evidencia um claro reforço dos seus poderes de pronúncia e de coerção.
III. Daí que presente o quadro normativo que resulta da conjugação dos arts. 173.º, 176.º, n.º 3 e 179.º do CPTA e tal como tivemos oportunidade de referir supra o tribunal não está vinculado a seguir o caminho que foi indicado pelo exequente, nem, tão pouco, que só possa decidir dentro dos limites que ali estejam balizados [cfr. M. Aroso de Almeida e C.A. Fernandes Cadilha in: ob. cit., pág. 1137].
Nessa medida, nada impedia o Tribunal “a quo” de condenar a Administração em coisa diversa do que havia sido pedido, designadamente por entender, no nosso juízo incorrectamente, de que era possível renovar o acto declarado nulo e que essa forma constituía o meio legalmente adequado de execução do julgado.
E isso não contraria o que se dispõe nos arts. 95.º, 173.º, 176.º e 179.º do CPTA porquanto o que estava e está em causa é o cumprimento do decidido com trânsito em julgado no recurso contencioso de anulação e a forma como tal devia ser feito, termos em que, não existindo consenso entre as partes sobre o modo como tal execução se teria de processar, caberia ao Tribunal indicá-la e fixá-la no uso dos poderes que a lei lhe confere sempre com respeito pelos espaços de valoração próprios do exercício da função administrativa, na certeza de que tal não envolve qualquer violação do princípio da separação de poderes e que assim se mostre infringido o disposto no art. 111.º, n.º 1 da CRP.
Improcede, por conseguinte, também este fundamento de recurso.
3.2.3. 2.2.2. DA VIOLAÇÃO DOS ARTS. 48.º, 52.º CRP, 173.º e 179.º CPTA
Argumenta a exequente neste âmbito que a decisão judicial impugnada se mostra proferida em infracção ao quadro normativo enumerado em epígrafe já que o entendimento nela firmado configura a audiência prévia como uma mera formalidade, banalizando a sua função, termos em que face à ilegalidade declarada a sua execução passa pelo provimento da sua pretensão exequenda, ou seja, pela “… imediata cessação de laboração do aterro sanitário e a remoção dos resíduos sólidos aí depositados ou a selagem aterro sanitário com a sua consequente monitorização conforme o que foi determinado pela autoridade administrativa com competência na matéria …”.
Vejamos.
I. Reiterando-se aqui tudo o que foi considerado e entendido sob a matéria na caracterização feita da situação sob o ponto 3.2.3.1.2.2), entendimento esse que, no que tange à relevância da ilegalidade e efeitos da sua existência para o procedimento, se mostra em consonância com o aqui sustentado pela recorrente, temos, todavia, que, como concluímos supra, as consequências não podem ser aquelas que se mostram invocadas pela recorrente, não podendo, desta feita, proceder a sua pretensão.
II. Efectivamente tal como ali se firmou posicionamento que aqui se reafirma na situação vertente ocorre causa legítima de inexecução do julgado anulatório, tanto para mais que face aos termos do procedimento havidos e situação fáctica que se veio a consolidar deparamo-nos perante uma impossibilidade absoluta legal ou jurídica de reintegração/reposição efectiva.
III. Temos, por outro lado, que o caso julgado firmado pela decisão judicial exequenda delimita os poderes de pronúncia do juiz de execução.
Com efeito, dado a execução da decisão judicial anulatória passar pela prática pela Administração de todos os actos jurídicos e operações materiais que se tomem necessários à reintegração da ordem jurídica violada o âmbito dessa actividade e da actividade de controlo exercido pelo tribunal quanto à actuação/omissão daquela está condicionada ou reconduz-se pelo âmbito definido pelo caso julgado decorrente daquela decisão judicial e respectivos limites [cfr. Acs. STA de 02.07.2008 (Pleno) - Proc. n.º 01328A/03, de 18.11.2009 - Proc. n.º 0581/09 in: «www.dgsi.pt/jsta»].
É que os limites objectivos do caso julgado das decisões anulatórias de actos administrativos, seja no que respeita ao efeito preclusivo, seja no que se reporta ao seu efeito conformador em termos do reexercício do poder administrativo, determinam-se pela(s) ilegalidade(s) que fundaram a decisão que se executa, pelo que a eficácia de caso julgado anulatório encontra-se circunscrita à(s) ilegalidade(s) que ditou(aram) o fundamento de invalidade do acto.
Resulta, aliás, do decidido pelo Ac. do STA/Pleno de 15.11.2006 [Proc. n.º 01A/02 in: «www.dgsi.pt/jsta»], proferido por referência já às execuções tramitadas no âmbito do CPTA, que o “… processo executivo tende a conferir efectividade prática ao respectivo título, a que por inteiro se subordina, não servindo para se obterem pronúncias declarativas sobre questões novas e independentes …” [cfr., no mesmo sentido, Ac. do STA de 18.11.2009 - Proc. n.º 0581/09 in: «www.dgsi.pt/jsta».; vide ainda M. Aroso de Almeida e C.A. Fernandes Cadilha in: ob. cit., págs. 1082 e segs.].
IV. Se assim dever ser entendido o quadro normativo vigente temos, retomando o caso em presença, que no mesmo está em questão tão-só a execução de decisão judicial que apenas declarou a ilegalidade de acto impugnado [deliberação da Câmara Municipal Valença de 30.04.1996 que havia aprovada a instalação do aterro sanitário em crise] com a consequência da nulidade enquanto estribada unicamente na infracção ao disposto nos arts. 04.º, 05.º e segs. da Lei n.º 83/95, 133.º, n.º 2, al. d) do CPA [preterição da realização de audiência/inquérito público], não se tendo nos autos declarativos discutido, nem muito menos decidido [e como tal está fora do objecto dos autos de execução “sub judice”] que a instalação e funcionamento do aterro sanitário em crise lese ou viole ainda que potencialmente o ambiente, qualidade de vida e/ou a saúde das populações.
Na verdade, naquela decisão foi julgada improcedente a ilegalidade consubstanciada num alegado desrespeito ao arts. 09.º do DL 310/95, 04.º, 15.º e 17.º do DL n.º 93/90 [regime legal da «REN» à data vigente] e quanto à outra invocada ilegalidade decorrente da violação dos arts. 05.º, n.º 2, al. a), 09.º, n.ºs 1 e 2 do DL n.º 69/90, 02.º, n.ºs 1 e 2 do PDM de Valença não chegou a haver qualquer pronúncia.
Saber se aquela infra-estrutura ali instalada e em funcionamento infringe estes comandos legais em matéria de planeamento urbanístico ou ainda outros comandos e normativos legais vigentes em matéria ambiental, de saúde pública ou de outras áreas constitui matéria ou questão que se mostra fora do âmbito ou do objecto dos presentes autos.
Temos, assim, que circunscrevendo-se a pronúncia exequenda a que seja dada execução à decisão judicial anulatória com aquele conteúdo e mostrando-se, pela fundamentação já atrás expendida, ocorrer causa legítima de inexecução temos que terá a pretensão da exequente de soçobrar impondo-se tal declaração e daí extrair as legais consequências, mormente, as decorrentes do art. 178.º do CPTA.
Julga-se, por conseguinte, também improcedente este fundamento de impugnação, inexistindo infracção aos citados preceitos normativos.
Sumariando, nos termos do n.º 7 do art. 713.º do CPC, concluiu-se da seguinte forma:
I. Na aferição da legitimidade passiva em processo de execução de julgado torna-se, por regra, irrelevante que o ente executado tenha figurado como ente também demandado na acção administrativa principal já que o que releva é a sua competência para praticar os actos e operações necessários à eliminação da ordem jurídica dos efeitos que o acto ilegal tenha produzido e de reconstituir, na medida do possível, a situação que existiria se o acto ilegal não tivesse sido praticado.
II. Da conjugação dos arts. 10.º, n.º 1, 57.º, 174.º e 177.º, n.º 1 do CPTA resulta que a instauração de acção executiva está sujeita à regra da imposição de litisconsórcio necessário passivo entre entidade ou entidades requeridas e os contra-interessados a quem a satisfação da pretensão possa prejudicar.
III. Para a demanda dos contra-interessados e como tal para a imposição de situação de litisconsórcio necessário passivo é exigido que os mesmos tenham sido parte na acção declarativa principal na qual foi proferida a decisão judicial exequenda.
IV. Resultam do n.º 1 do art. 173º do CPTA os deveres em que a Administração pode ficar constituída por efeito da anulação de um acto administrativo, deveres esses que podem situar-se em três planos, ou seja, o da reconstituição da situação que existiria se o acto ilegal não tivesse sido praticado mediante a execução do efeito repristinatório da anulação (1.º), o do cumprimento tardio dos deveres que a Administração não observou durante a vigência do acto ilegal porque este acto disso a dispensava (2.º) e o da eventual substituição do acto ilegal sem reincidir na ilegalidade anteriormente cometida (3.º).
V. Existem, todavia, casos em que essa forma de execução do julgado pode não ser realizada, quer porque a referida reconstituição é impossível quer porque atento o grave prejuízo para o interesse público que dela decorreria tal não será exigível.
VI. Em sede de pronúncia no âmbito da execução de julgado anulatório o juiz deve ter em atenção na sua análise todas as circunstâncias relevantes ocorridas e isso independentemente do momento em que aquelas circunstâncias se possam ter produzido.
VII. Declarado, em sede de recurso contencioso de anulação, nulo o acto administrativo impugnado [deliberação da Câmara Municipal Valença de 30.04.1996 que havia aprovada a instalação de um aterro sanitário] por preterição de formalidade essencial do procedimento [audiência/inquérito público dos interessados nos termos dos arts. 04.º, 05.º e segs, da Lei n.º 83/95] e sendo que desde 1998 até à data aquele aterro se encontra aberto e em funcionamento com licença ambiental válida até 2018, temos que a execução daquele julgado não se mostra no plano dos factos e do direito como possível mediante a prática doutro acto com conteúdo diverso mas agora uma vez observado o trâmite anteriormente preterido.
VIII. A existência efectiva, na sequência de invalidação, da possibilidade da prática de um acto administrativo de conteúdo diferente daquele que foi julgado ilegal e inválido mostra-se essencial para que, ao mesmo tempo, se justifique e seja possível a substituição do acto anulado por outro no âmbito do reexercício da mesma competência.
IX. Um tal quadro factual e jurídico configura causa legítima de inexecução da decisão judicial exequenda, causa essa da qual deriva o direito da exequente/impugnante em ser indemnizada pelos danos resultantes da impossibilidade de obter a execução daquela decisão.
X. Do facto da lei determinar que o exequente, na petição, deve especificar os actos e operações em que considera que a execução deve consistir, podendo, para o efeito, pedir a condenação da Administração ao pagamento de quantias pecuniárias não deriva a vinculação do Tribunal a seguir o caminho indicado pelo exequente nem que só possa decidir dentro dos limites que este balizou, pelo que o tribunal pode fixar e condenar a Administração na realização de actos e operações diversos dos que foram peticionados sem que daí se possa considerar que exista nulidade da decisão, ou que a mesma infrinja os poderes decorrentes dos arts. 95.º, 173.º, 176.º e 179.º do CPTA, ou ainda que tal envolva violação do princípio da separação de poderes (art. 111.º, n.º 1 da CRP).
XI. O caso julgado firmado pela decisão judicial exequenda delimita os poderes de pronúncia do juiz de execução, termos em que a execução da decisão judicial anulatória está condicionada ou reconduz-se ao âmbito definido pelo caso julgado decorrente daquela decisão judicial e respectivos limites.
XII. Os limites objectivos do caso julgado das decisões anulatórias de actos administrativos, seja no que respeita ao efeito preclusivo, seja no que se reporta ao seu efeito conformador em termos do reexercício do poder administrativo, determinam-se pela(s) ilegalidade(s) que fundaram a decisão judicial que se executa.
4. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em:
A) Negar total provimento ao recurso jurisdicional interposto pela exequente e conceder parcial provimento ao recurso jurisdicional subordinado interposto pelo co-executado “Município de Valença” e, em consequência, pelos fundamentos e motivação antecedentes revogar a decisão judicial recorrida;
B) Julgar verificada a existência de causa legítima de inexecução do julgado anulatório, improcedendo a pretensão executiva deduzida pela “Junta de Freguesia de S. Pedro da Torre”, aqui recorrente, com todas as legais consequências;
C) Determinar, nos termos do art. 178.º do CPTA, a notificação do co-executado “Município de Valença” e da exequente/requerente para, no prazo de 20 dias, acordarem no montante da indemnização devida pelo facto de ocorrer inexecução, notificação essa sob cominação de se tal acordo não vier a ser obtido naquele prazo ou noutro que venha a ser fixado após prorrogação os autos seguirem seus termos segundo os trâmites previstos no art. 166.º do mesmo Código.
Custas em ambas as instâncias a cargo da exequente, sendo que nesta instância a taxa de justiça é reduzida a metade nos termos legais [arts. 73.º-A, n.º 1, 73.º-E, n.º 1, al. a), 73.º-F, 17.º, 18.º, n.º 2 todos do CCJ, 446.º do CPC e 189.º do CPTA].
Notifique-se. D.N
Restituam-se, oportunamente, os suportes informáticos que hajam sido gentilmente disponibilizados.
Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. art. 138.º, n.º 5 do CPC “ex vi” arts. 01.º e 140.º do CPTA).
Porto, 25 de Fevereiro de 2011
Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho
Ass. Antero Pires Salvador
Ass. Rogério Paulo da Costa Martins
