02419/14.0BELSB - Supremo Tribunal Administrativo

Tendo o STA entendido recentemente que a reterição da formalidade da audiência prévia dos interessados é sempre geradora da nulidade do acto impugnado, doutrina que parece impossibilitar a aplicação do princípio do aproveitamento do acto administrativo efectuada pelo acórdão recorrido, justifica-se admitir a revista para reavaliação de jurisprudência que se encontrava firmada.

ACORDAM NA FORMAÇÃO DE APRECIAÇÃO PRELIMINAR DA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO:

1. AA, BB, CC, DD e EE intentaram, no TAC, contra a CAIXA GERAL de APOSENTAÇÕES (doravante CGA), acção administrativa especial para impugnação do acto de suspensão do pagamento da sua pensão com efeitos a partir de Junho de 2014, pedindo, além da anulação deste acto e o reconhecimento do direito a receber a pensão, “a condenação da R. a repor os montantes entretanto não pagos a este título, incluindo os retroativos dos acréscimos de 2013 devidos desde Janeiro de 2014 e que por norma seriam pagos em Junho de 2014, acrescidos dos juros desde a citação até efetivo e integral pagamento com as devidas e legais consequências” .

Foi proferida sentença que, julgando a acção improcedente, absolveu a entidade demandada dos pedidos.

Os Autores apelaram para o TCA-Sul, o qual, por acórdão de 26/10/2023, negou provimento ao recurso, confirmando a sentença.

É deste acórdão que os Autores vêm pedir a admissão do recurso de revista.

2. Tem-se em atenção a matéria de facto considerada pelo acórdão recorrido.

3. O artº. 150.º, n. º 1, do CPTA, prevê que das decisões proferidas em 2.ª instância pelos tribunais centrais administrativos possa haver excepcionalmente revista para o STA "quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental" ou "quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito".

Como decorre do texto legal e tem sido reiteradamente sublinhado pela jurisprudência deste STA, está-se perante um recurso excepcional, só admissível nos estritos limites fixados pelo citado art.º 150.º, n.º 1, que, conforme realçou o legislador na Exposição de Motivos das Propostas de Lei nos. 92/VIII e 93/VIII, corresponde a uma "válvula de segurança do sistema" que apenas pode ser accionada naqueles precisos termos.

Os AA., alegando terem sido oficiais da Força Aérea que, após entrarem na situação de reforma, celebraram, em Março de 2000, com a "A..., SA", contratos individuais de trabalho por tempo indeterminado, passando a exercer funções de pilotos de linha aérea e que, devido a estes vínculos laborais, a entidade demandada, entre 2013 e 2014, notificou-os da suspensão do pagamento das pensões de reforma que auferiam, por entender que as funções que desempenhavam se integravam no âmbito de aplicação do n.º 1 do art.º 78.º do Estatuto da Aposentação, intentaram, em 16/10/2014, acção administrativa de impugnação desses actos de suspensão, imputando-lhes um vício de forma por preterição da formalidade da audiência prévia dos interessados e um vício de violação de lei por errada interpretação dos artºs. 78.º e 79.º, ambos do Estatuto da Aposentação, na redacção resultante do DL n. º 237/2010, de 28/12, quando considerou que eram funções públicas as por eles desempenhadas na A

A sentença julgou improcedentes estes vícios, porque, por um lado, o incumprimento da formalidade da audiência prévia dos AA. não tinha efeito invalidante por aplicação do princípio do aproveitamento dos actos administrativos e porque, por outro, à data em que foi proferido o acto impugnado e em que se verificava a cumulação em causa a A... constituía uma empresa pública, nos termos do art.º n.º 3, do DL n.º 558/99, de 17/12. Quanto aos pedidos de reconhecimento do direito a receber a pensão e de condenação à reposição dos “montantes entretanto não pagos” também foram julgados improcedentes porque “não sendo o acto impugnado objecto de anulação, devendo manter-se na ordem jurídica, não poderá ser reconhecido aos AA. o direito a receberem a pretendida pensão durante o período de tempo de cumulação que aqui está em causa, nem, por conseguinte, a condenação da entidade demandada à reposição dos valores peticionados acrescidos dos requeridos juros.”

O acórdão recorrido, para confirmar o entendimento da sentença, considerou que a preterição da formalidade da audiência prévia dos interessados não determinava a anulação dos actos por estes corresponderem àquela que era a única decisão correcta e legalmente possível e, quanto ao arguido vício de violação de lei, baseando-se na jurisprudência deste Supremo, referiu:

“(…).

Assim, porque não vem questionada a constitucionalidade do regime jurídico do setor empresarial do Estado e os atos impugnados, executados a partir de junho de 2014, aplicou aos recorrentes o regime dos arts 78º e 79º do EA na redação dada pelo DL no 137/2010, com efeitos a 1.1.2011, período em que a A..., pese embora transformada em sociedade anónima, em termos materiais continuou a ser exclusivamente (100%) do Estado, temos de consentir assistir razão ser o pagamento pelo erário público da pensão de aposentação dos recorrentes e bem assim a remuneração que auferiram como pilotos da A... insuscetível de acumulação.

Na verdade, os recorrentes, no período em causa nos autos, não exerceram funções suscetíveis de se enquadrar no conceito de funções públicas em sentido estrito, enquanto designando o conjunto de trabalhadores da Administração Pública cujas relações de emprego, de natureza estatutária, se mostram regidas por um regime específico de Direito administrativo (cfr Lei no 12-A/2008, de 27.2 (art 3º, no 5), e da Lei nº 59/2008, de 11.9 (art 3º), ou ainda a um sentido mais amplo de função pública, abarcando todas as relações/vínculos de emprego estabelecidas entre uma pessoa física com uma pessoa coletiva pública e cuja disciplina jurídica, podendo ser "jus-laboralísticas" ou "jus-administrativistas", tenha, todavia, na base e enquanto denominador comum, um regime "jus-publicista" [cfr Ac do STA acima citado e parcialmente transcrito].

Mas, por outro lado, por força do previsto no nº 3 do art 78.º do EA, na redação dada pelo DL no 137/2010, e da enorme amplitude pelo mesmo aportada, mostram-se, ainda, incluídos no conceito de exercício de funções relevantes nesta sede, fazendo operar as incompatibilidades que impendem sobre aposentados e reformados todos os tipos de atividade e de serviços [independentemente da sua duração, regularidade e forma de remuneração], bem como todas as modalidades de contratos [independentemente da respetiva natureza - pública ou privada, laboral ou de aquisição de serviços] com quaisquer serviços da administração central, regional e autárquica, empresas públicas, entidades públicas empresariais, entidades que integram o setor empresarial regional e municipal e demais pessoas coletivas públicas.

O exercício das funções de piloto pelos recorrentes (ainda que ao abrigo de um contrato individual de trabalho, com retribuição mensal, foi prestado em benefício da A..., SA e por esta remunerado, quando o capital da A... era 100% público) integra-se no conceito de exercício de funções constante do art 78º do EA, na redação que lhe foi dada pelo DL n º 137/2010 e, por isso, fica abrangido pela previsão do art 79º do EA.

Dito de outro modo, a atividade dos recorrentes aposentados, como pilotos, por conta da A..., SA, integra-se na previsão do art 78º, nº 1 do EA, porquanto estamos em face de exercício de uma função remunerada para sujeito indicado no nº 3 do mesmo preceito legal e no desenvolvimento das concretas atribuições pela A... prosseguidas. E este enquadramento jurídico não é posto em causa pelo valor da taxa contributiva paga pelos recorrentes, dado estarem em exercício de funções remuneradas com dinheiros públicos (em termos amplos, como explicámos em cima).

Em suma, a atividade dos recorrentes, como pilotos da A..., SA, a que se reportam os atos impugnados, é incompatível com a situação de aposentados, já que a remuneração das funções exercidas foi feita com recurso a dinheiros públicos e o regime instituído pelos artigos 78º e 79º do EA, na redação dada pelo DL nº 137/2010, visou a redução da despesa pública, com o dispêndio de dinheiros provenientes de orçamentos públicos nos pagamentos de pensões a aposentados e das funções/tarefas ou atividades pelos mesmos desenvolvidas em acumulação para sujeitos ou entes públicos.

Pelo exposto, improcede o recurso com fundamento em erro de julgamento de direito, estando os recorrentes sujeitos ao regime de aposentação regulado pelos arts 78º e 79º do EA, na redação dada pelo DL nº 137/2010 e, assim sendo, os atos impugnados têm fundamento legal, como decidiu o tribunal recorrido.

Os AA. justificam a admissão da revista com a relevância jurídica e social das questões a decidir, alegando que importa que o STA clarifique o âmbito de aplicação do princípio do aproveitamento do acto administrativo que se coloca em todas as relações jurídico-administrativas e por estar em causa a matéria complexa da qualificação jurídica da "A..., SA", sendo que a jurisprudência ainda não se pronunciou sobre a aplicação do regime da incompatibilidade, plasmado no n.º 1 do art.º 78.º do Estatuto da Aposentação quando a entidade é uma empresa participada, como sucede com a A... desde 12/11/2015, e com a necessidade de se proceder a uma melhor aplicação do direito, imputando ao acórdão recorrido erros de julgamento, por, no caso, a violação do direito de audiência prévia determinar a nulidade do acto, nos termos do art.º 267.º, n.º 5, da CRP, não sendo, por isso, possível aplicar o princípio do aproveitamento do acto administrativo e uma vez que, desde 12/11/2015, a "A..., SA" deixou de ser qualificada como empresa pública, passando a assumir a natureza jurídica de empresa participada, pelo que desde esta data não é aplicável aos AA. o regime das incompatibilidades previsto naquele art.º 78.º, n.º 1, além de que as funções que desempenhavam não eram passíveis de se integrar no conceito de funções públicas que se restringe aos funcionários com vínculo de emprego público.

Está em causa nos autos a questão da incompatibilidade da acumulação da pensão de aposentação com remuneração por parte dos pilotos aviadores da A... na vigência do art.º 78º, do Estatuto da Aposentação, na redacção resultante do DL n.º 237/2010, de 28/12, quando os actos administrativos impugnados na acção são anteriores à Resolução do Conselho de Ministros n.º 91-A/2015 (publicada no DR, I Série, de 12/11/2015) e lhes são imputados um vício de forma por preterição da formalidade da audiência prévia dos interessados e um vício de violação de lei.

Relativamente a esta questão, existe jurisprudência firmada neste STA (cf. Acs. de 21/5/2020 - Proc. n.º 02111/14.6BESNT, de 2/7/2020 - Proc. n.º 0243/15.2BELSB e de 7/10/2021 - Proc. n.º 02111/14.6BESNT) que, quando perfilhada pela decisão recorrida, tem motivado a não admissão dos respectivos recursos de revista (cf. Acs. desta formação de 15/10/2020 Proc. n.º 0557/15.1BESNT e de 25/3/2021 - Proc. n.º 0179/12.9BESNT), considerando-se também irrelevante a argumentação dos recorrentes em torno da privatização da A... ocorrida em 2015 quando o processo respeita à legalidade de actos praticados anteriormente e que, por isso, tem de ser aferida à luz da "lex temporis" (cf. citados Acs. de 25/3/2021 e de 7/10/2021).

Porém, como alegam os recorrentes, este STA entendeu recentemente (cf. AC. de 7/4/2022 — Proc. n.º 03478/14.1BEPRT) que a preterição da formalidade da audiência prévia dos interessados gera sempre a nulidade — e não a mera anulabilidade — do acto por violação do conteúdo essencial de um direito fundamental, doutrina que parece impossibilitar a aplicação do princípio do aproveitamento do acto administrativo (cf. Ac. do Pleno de 21/1/2021 — Proc. n.º 094/09.3BEPRT) efectuada pelo acórdão recorrido.

Assim, justifica-se a admissão da revista para reavaliação da mencionada jurisprudência.

4. Pelo exposto, acordam em admitir a revista.

Sem custas.

Lisboa, 2 de maio de 2024. – Fonseca da Paz (relator) – Teresa de Sousa – José Veloso.