0237/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A competência do Director da Alfândega era, antes da vigência da LGT, uma competência própria, mas separada.

II- Do despacho do dito Director, que indefere o pedido do recorrente para substituir listagens apresentadas a 94.02.03, e para que o apuramento do regime incida não sobre o regime de aperfeiçoamento activo, mas sim sobre o apuramento inerente à extinção do entreposto, cabe recurso hierárquico necessário.

III- A via contenciosa abria-se assim - a ser possível recurso contencioso - apenas após decisão do recurso hierárquico.

IV- Interposto recurso contencioso directo do despacho daquele Director, impõe-se rejeitar tal recurso por ilegalidade na sua interposição.

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

1. A..., com sede na rua ..., ..., ..., ..., ..., interpôs, junto da Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo, recurso contencioso de anulação do despacho do Director das Alfândegas de Lisboa, que lhe indeferiu o pedido de substituição das listagens apresentadas bem como o pedido formulado para que o apuramento do regime incida não sobre o regime de aperfeiçoamento activo, mas sim sobre o apuramento inerente à extinção do entreposto.

Por acórdão de 12 de Junho de 2002 tal recurso foi rejeitado, com o fundamento de que se tratava de acto interno, contenciosamente irrecorrível.

Inconformada, a recorrente interpôs recurso para este Supremo Tribunal, formulando as seguintes conclusões nas respectivas alegações de recurso:

. A recorrente exercia a sua actividade industrial num entreposto franco.

. E declarou várias mercadorias comunitárias para entrada em entreposto.

. Ilegalmente a Administração Aduaneira impôs que tais mercadorias fossem duplamente declaradas para o regime aduaneiro de aperfeiçoamento activo.

. Este regime só é aplicável a mercadorias não comunitárias.

. Incorre em erro de pronúncia o douto acórdão quando secunda a opinião da ER e vem dizer que o acto recorrido não passa de uma comunicação sobre o apuramento do regime de aperfeiçoamento activo.

. Que a administração aduaneira sabia não ser aplicável às mercadorias porque eram comunitárias e porque declaradas para entrada em entreposto franco.

. O douto acórdão acaba por omitir a pronúncia sobre a questão essencial que é a da apreciação da legalidade da decisão que impõe um regime aduaneiro contra natura a mercadorias comunitárias.

. E é um acto lesivo dos interesses da recorrente, definitivo e executório, na medida em que a coloca automaticamente em situação infraccional e potencia o nascimento artificial de dividas aduaneiras, sem que tenha ocorrido o correspondente facto gerador do imposto.

Preceitos violados:

CPC- 168º

Reg. CEE n. 2504/88 do Conselho – 25/7/88 – art. 8º

Reg. CEE 1999/85 do Conselho de 17/6/85 – art. 1º, 1 e 2.

2. Está em causa o despacho do Director da Alfândega de Lisboa de 28/9/95.

O respectivo despacho foi levado ao conhecimento da recorrente, por oficio de 18/10/95, o qual é do seguinte teor:

"...face ao pedido dessa firma de 95/08.17, a solicitar a substituição das listagens apresentadas a 94.02.03, e meses subsequentes, pelas listagens agora apresentadas, e que o apuramento do regime incida não sobre o regime de aperfeiçoamento activo, mas sim sobre o apuramento inerente à extinção do entreposto, o mesmo foi indeferido por despacho de 95.09.28, com os seguintes fundamentos:

1. Os entrepostos francos regiam-se pela legislação nacional, desde 1988 a 31/12/91.

2. O art. 114º-D da R.A., introduzido pelo DL 392/85, estabelece nos §§ 1º e 2º as mercadorias que podem ser submetidas em entreposto a manipulações usuais e as que devem ser submetidas a tratamento diferente, ficando portanto sujeitas ao regime de aperfeiçoamento activo.

3. O aperfeiçoamento activo veio a ser objecto de regulamentação comunitária através do Reg. (CEE) 1999/85. Este regulamento entrou em vigor em 1987. Contudo, para Portugal aplicou a derrogação prevista no acto de adesão entrando assim em vigor em 1/88.

4. A partir de 1992, com a entrada em vigor dos Reg. (CEE) 2504/88, 2652/90 e 1656/91, as disposições supracitadas em nada foram alteradas.

Assim, as operações realizadas em entreposto franco, designadamente transformação, montagem e reparação de mercadorias, a partir de Jan./88 terão que obedecer às regras e normas do regime de aperfeiçoamento activo.

Por outro lado, as listagens agora apresentadas não estão elaboradas de acordo com as normas legais previstas no art. 61º do Reg. (CEE) 3677/86, já que não permitem fazer a interligação entre mercadorias de importação e produtos compensadores".

Importa determinar agora duas coisas: primeiro se estamos perante um acto interno, não lesivo. Depois, e a responder-se negativamente a esta questão, se tal acto é recorrível, assente que, a ser interno, não lesivo, não será recorrível.

Vejamos então.

Diga-se desde já que não há qualquer omissão de pronúncia.

Na verdade, o acórdão recorrido decidindo que o acto recorrido é um acto interno, logo irrecorrível, esgotou a sua pronúncia.

Já vimos que o acórdão recorrido considerou o acto recorrido um acto interno.

O que é um acto administrativo interno?

Marcelo Caetano (Manual de Direito Administrativo, Volume I, 10ª Edição, pág. 442,) refere que tais actos se limitam, nos seus efeitos jurídicos, a tornar possível a prática de outro acto, ou a conferir carácter algum ou valor novo a um acto existente, ou seja, actos cujos efeitos se produzem apenas nas relações interorgânicas.

Por sua vez, Freitas do Amaral ( Direito Administrativo – Volume III – Lisboa, 1985) define o acto interno como "aquele cujos efeitos jurídicos se produz no interior de pessoa colectiva cujo órgão os praticou, e que portanto não se projecta na esfera jurídica de outros sujeitos de direito" (por contraposição ao acto externo, que é "aquele cujos efeitos jurídicos se projectam na esfera jurídica de outros sujeitos de direito diferentes daquele que praticou o acto"), sendo que, em face disto "só o acto externo seja susceptível de afectar os direitos ou interesses legítimos dos particulares".

A esta luz temos realmente dificuldade em acompanhar a tese do acórdão recorrido, segundo o qual se está perante um acto interno.

Mas já seria de sufragar o entendimento, também seguido no acórdão recorrido, segundo o qual só o acto de liquidação é susceptível de impugnação contenciosa, aí podendo ser discutidas as eventuais ilegalidades que tenham percorrido a sucessão de todos os actos praticados, na sua globalidade. E isto porque não vemos que tal acto seja um acto destacável, logo contenciosamente recorrível.

Mas, qualquer que seja o entendimento que se sufrague, e mesmo que se entendesse que tal acto era susceptível de recurso – seja porque lesivo, seja porque autonomamente recorrível –, o certo é que o mesmo não era passível de recurso imediato, mas só o acto do superior hierárquico da autoridade recorrida, que mantivesse aquele.

Na verdade, temos para nós que o Director da Alfândega detém uma competência própria, mas separada.

Pelo que, antes da vigência da LGT – como é o caso dos autos –, era necessário esgotar a via graciosa.

Vejamos.

De acordo com os doutrinadores, a competência para a prática de um acto administrativo pode ser reservada, separada ou exclusiva.

Pois bem.

Podemos encontrar na doutrina a definição de tais conceitos.

Veja-se, por exemplo, Marcelo Caetano (Manual de Direito Administrativo, Vol. I, 10ª Edição, pág. 468).

Refere este que "os poderes conferidos pela lei a cada órgão formam a sua competência própria, a qual, nos caos em que não é admissível avocação nem revogação por superior hierárquico, permitindo a prática de actos definitivos, se diz competência exclusiva".

Como é óbvio, no caso, a competência acima referida (competência conferida por lei ao director em causa, que é um órgão subalterno da Administração por oposição ao respectivo Director-Geral) é obviamente uma competência própria.

Freitas do Amaral considera três sub-hipóteses dentro da competência própria ( Curso de Direito Administrativo, Vol. I, pág. 614), a saber: competência separada, competência reservada e competência exclusiva:

Define-as do seguinte modo:

- competência separada: o subalterno é, por lei, competente para praticar actos administrativos, que podem ser executórios mas não são definitivos, pois deles cabe recurso hierárquico necessário (é a regra geral no nosso direito, quantos aos actos praticados por subalterno.

- Competência reservada: o subalterno é por lei competente para praticar actos definitivos e executórios, mas deles, além do recurso contencioso normal, cabe recurso hierárquico facultativo.

- Competência exclusiva: o subalterno é por lei competente para praticar actos definitivos e executórios, dos quais não cabe qualquer recurso hierárquico, mas, porque não é órgão independente, o subalterno pode vir a receber do seu superior uma ordem de revogação do acto praticado.

E noutro local (Conceito e Natureza do Recurso Hierárquico, Vol. I, págs. 62 a 64), o mesmo Professor, depois de dizer que nos casos de competência exclusiva não há recurso hierárquico da decisão do órgão subalterno com competência própria para a prática do respectivo acto administrativo, dá-nos nota que, nos casos de competência separada ou reservada, o subalterno possui competência dispositiva sobre certa matéria; pode praticar actos administrativos executórios sobre os casos concretos compreendidos na referida matéria; compete-lhe receber e despachar os requerimentos dirigidos por particulares sobre tais assuntos; cabe-lhe regular e impulsionar os processos graciosos iniciados sobre as mesmas matérias; incumbindo-lhe ainda, e sobretudo, resolver se pratica ou não o acto administrativo adequado, e a prática de actos secundários a ele respeitantes.

Como refere o citado professor, o regime-regra no direito português é o regime da competência separada, ou seja, a prática pelo subalterno de actos administrativos executórios mas não são definitivos, pois deles cabe recurso hierárquico necessário.

É hoje esta a orientação dominante na Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal, como se pode ver em abundante jurisprudência citada no acórdão deste STA de 18 de Novembro de 1998 (rec. n. 22.943), e para a qual se remete.

E desta necessidade de recurso hierárquico necessário resulta por outro lado a possibilidade de uniformização de procedimentos administrativos, assegurando-se assim princípios de igualdade, imparcialidade e proporcionalidade.

Recurso hierárquico necessário que tem suporte legal nos artºs. 182º e 199º, al. d) da CRP [na redacção de 1997, correspondente aos artºs. 185º e 202º, al. d), na redacção de 1992].

Sendo este, como é, o regime-regra, e não havendo consagração legal de uma excepção, devemos concluir que, no caso, estamos perante a atribuição de competência separada ao dito director da alfândega.

E daí que, tendo embora este uma competência própria mas não exclusiva, daquela decisão impunha-se o recurso hierárquico necessário, só depois disto se abrindo a via contenciosa.

Poder-se-á objectar com o art. 18º do CPT, segundo o qual "os actos tributários praticados por autoridade fiscal competente em razão da matéria são definitivos quanto à fixação dos direitos dos contribuintes, sem prejuízo da sua eventual revisão ou impugnação nos termos deste Código".

Porém, estamos aqui no domínio do direito aduaneiro e não no domínio do direito fiscal onde se situa tal norma.

Ora, no direito aduaneiro pode encontrar-se uma norma de sentido oposto a este, a saber, o n. 2 do art. 243º do Código Aduaneiro Comunitário.

A pretensão do recorrente não logra pois êxito.

Em sentido idêntico pode ver-se o já citado acórdão de 18/11/98 (rec. n. 22.943).

3. Face ao exposto, e com a presente fundamentação, acorda-se em negar provimento ao recurso.

Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 300 € e a procuradoria em 50%.

Lisboa, 07 de Maio de 2003

Lúcio Barbosa – Relator – Alfredo Madureira – Brandão de Pinho –