Quem foi o relator do acórdão 13297/16?

O relator foi Paulo Pereira Gouveia, no Tribunal Central Administrativo Sul.

Quando foi proferido o acórdão 13297/16?

O acórdão foi proferido em 12 de janeiro de 2017.

13297/16 - TCAS

Sumário

I - Qualquer divisão de um prédio, de que resulte um ou mais lotes destinados a edificação urbana, é um loteamento. II - Incluem-se ali os loteamentos parciais (ou incompletos). III - Um destaque de uma parcela de um prédio urbano (no sentido do Código Civil) impede que se faça outro destaque de outra parcela desse mesmo prédio (originário). IV – Não são assimiláveis ou a mesma coisa o destaque (loteamento em sentido restrito) e a operação jurídica de loteamento regulada no RJUE. São realidades jurídicas materialmente diferentes.

Texto

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul: I. RELATÓRIO MINISTÉRIO PÚBLICO intentou no Tribunal Administrativo de Círculo de LEIRIA ação administrativa especial contra MUNICIPIO DA MARINHA GRANDE e CONTRA-INTERESSADA L…………….— INVESTIMENTOS IMOBILIÁRIOS. O pedido formulado foi o seguinte: - Declaração de nulidade das deliberações da Câmara Municipal da Marinha Grande datadas de 05 .12.2002 e de 04.09.2003, referentes a licenciamento de um projeto de loteamento e de um bloco de apartamentos, no âmbito do Proc. de Loteamento nº 576/2002. Por acórdão de 28-01-2016, o referido tribunal veio a prolatar decisão, onde absolveu o réu do pedido. * Inconformado com tal decisão, o autor interpôs o presente recurso de apelação, formulando na sua alegação as seguintes conclusões: 1. É legalmente inadmissível a constituição de um lote e de uma parcela remanescente autónoma num prédio que havia sido objeto de destaque e sobre o qual impendia um ónus de não fracionamento. 2. Por força do conceito consagrado no art. 2º/i do DL nº 555/99, de 16/12, na redação dada pelo DL nº 177/01, de 4/6 (RJUE), vigente à data dos atos impugnados, um loteamento só pode ocorrer em função de uma divisão de um ou vários prédios ou de um emparcelamento. 3. Ora, a situação dos autos não se enquadra nesse dispositivo legal, porque o loteamento constituído na parcela destacada não resultou da sua divisão nem de emparcelamento. 4. Não se questiona, desse modo, a admissibilidade legal de uma operação de loteamento, mesmo que parcial, numa parcela destacada, mas sim a possibilidade desse loteamento resultar, tão só, na constituição de um lote, sem que tivesse a suportá-lo um emparcelamento, como sucedeu no caso em apreço. 5. Depois, definindo-se o destaque como um loteamento em sentido restrito, ou simples, que dá origem a 2 lotes para efeitos de registo predial e de futura edificação , significa que os fins que presidem a esse instituto foram beliscados com a vertente operação urbanística na parte destacada, já que não só resultou uma divisão fundiária dela, mas a real divisão/constituição jurídica de dois (2) prédios autónomos, sendo que a denominada parte sobrante do lote foi vendida em 10/2/2005 a Francisco da Rocha. 6. Posto isto, se a operação urbanística em análise, ao configurar a constituição de um lote, é ilegal por, no caso, ser legalmente inadmissível/impossível, face ao disposto nos art.s 2º/i e 41º do RJUE, ao considerar-se como uma desanexação é, de igual forma, ilegal por contrariar o prescrito nos art.s 5º/3 do DL nº 448/91, de 29/11 e 6º/6 do RJUE, sendo, sempre, por isso, nula por força do art. 133º, nºs 1 e 2/c) do art. 133º do CPA. 7. Pelo que, ao decidir como decidiu, o acórdão recorrido fez, a nosso ver, errada interpretação e aplicação desses dispositivos legais, pelo que deve anular-se o mesmo e substituído por outro que declare nula a operação urbanística em apreço. * O recorrido município contra-alegou, concluindo: 1. O acórdão proferido nos presentes autos enquadra devidamente os factos e o Direito aplicável, não merecendo, por isso, qualquer censura. 2. No que concerne à violação do regime legal dos loteamentos, refere o Recorrente que o terreno sobre o qual incidiu a operação urbanística em discussão nestes autos tinha um ónus de não fraccionamento, pelo prazo de 10 anos a contar de 23.05.2001, acto registado em 12.06.2001. 3. Essa operação consistiu num Destaque, operado ao abrigo do n.º 1 do art. 5. do DL n. 448/91 de 29.11, com a redacção dada pelo DL n.º 334/95 de 28.12, sendo que, nos termos do n. 3 do mesmo preceito legal, o ónus de não fraccionamento apenas impede, durante 10 anos, a realização de outro destaque e não a de qualquer outra operação urbanística, como seja, o loteamento. 4. Nesse conspecto, conclui-se que na sequência de um destaque, mesmo que ainda não ultrapassado o período de não fraccionamento, é admissível realizar/autorizar uma operação de loteamento na parcela sobrante, não restando ao Recorrente, quanto a este concreto ponto, quaisquer dúvidas. 5. Agora, em sede de recurso, a questão que é levantada prende-se com a possibilidade de (como defende ter sucedido no caso em apreço) do loteamento resultar, tão só, na constituição de um lote, sem que tivesse a suportá-lo um emparcelamento. 6. O douto Acórdão proferido, e bem, responde à questão suscitada nesta sede de recurso pelo Recorrente, pois que, contrariamente ao que o mesmo pretende defender, não é necessário verificar-se um emparcelamento para que possa resultar a constituição de um lote. 7. Nem, salvo melhor e douta opinião, tem o Parecer invocado pelo Recorrente qualquer aplicação ao caso concreto, pois trata de matéria totalmente distinta, assente em versões da Lei inaplicáveis (porque posteriores) ao presente e, mais importante, não se debruça sobre a questão nesta sede em crise. 8. Em sentido favorável a loteamentos parciais, afirma expressamente José Miguel Sardinha que não existe obrigatoriedade legal de a área a lotear ser totalmente coincidente com a área total do prédio originário. É, pois, a este propósito que se fala, segundo o mesmo, em parcelas sobrantes ou remanescentes. Tal entendimento tem igualmente sido acolhido nos pareceres da CCDR Centro e Alentejo. 9. O mesmo se diga, agora de forma mais sucinta no que tange ao argumento da violação do disposto no art. 41. do RJUE, dado que o Acórdão recorrido adaptou o que veio a ser jurisprudencialmente determinado - e que, no entendimento do aqui Réu, com excepção do entendimento do Recorrente ainda se vem mantendo unânime - designadamente o Ac. do STA de 09.06.2010, proc. n. 0227/10, anexo à decisão em crise e dela fazendo parte integrante. 10. Inexiste qualquer violação do RJUE, pelo que as deliberações em crise não padecem de qualquer invalidade, devendo improceder o Recurso apresentado pelo Ministério Público. * Cumpridos os demais trâmites processuais, importa agora apreciar e decidir em conferência. * Para decidir, este tribunal tem omnipresente a nossa Constituição, como (i) síntese da ideia-valor de Direito vigente, cujo (ii) modelo político é de natureza ético-humanista e cujo (iii) modelo económico é o da economia social de mercado, amparado no Direito. Consideramos as três dimensões do Direito como ciência do conhecimento prático - por referência à ação humana e ao dever-ser inspirador das leis -, quais sejam, (i) a dimensão factual social - que influencia muito e continuamente o direito legislado através das janelas de um sistema jurídico uno e real, (ii) a dimensão ética e seus princípios práticos - que influenciam o direito objetivo também através das janelas do sistema jurídico - e, a jusante, (iii) a dimensão normativa e seus princípios prático-jurídicos. * DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR Cabe, ainda, sublinhar que os recursos, sendo dirigidos contra a decisão do tribunal recorrido e respetivos fundamentos, têm o seu âmbito objetivo delimitado pelo recorrente nas conclusões da sua alegação de recurso (cfr. artigos 144º/2 e 146/4 do CPTA, 5º, 608º/2, 635º/4/5, e 639º do CPC/2013, “ex vi” artigos 1º e 140º do CPTA), alegação que apenas pode incidir sobre as questões de facto e ou de direito que tenham sido apreciadas pelo tribunal recorrido ou que devessem ser aí oficiosamente conhecidas. Por outro lado, nos termos do artigo 149.º do CPTA, o tribunal “ad quem”, em sede de recurso de apelação, não se limita a cassar a decisão judicial recorrida, porquanto, ainda que a revogue ou declare nula, deve decidir o objeto da causa apresentada ao tribunal “a quo”, conhecendo de facto e de direito, reunidos que se mostrem no caso os pressupostos e condições legalmente exigidos. As questões a resolver neste recurso são as identificadas no ponto II.2, onde as apreciaremos. * II. FUNDAMENTAÇÃO II.1. FACTOS PROVADOS O tribunal “a quo” deu como provada a seguinte matéria de facto: 1) A 25.06.2002, a ora contrainteressada L............. - Investimentos ……………., Lda., no âmbito do Processo de Loteamento n.º 576/2002, requereu junto da entidade demandada a aprovação do pedido de licenciamento de uma operação de loteamento de um seu prédio rústico, sito em Casal dos Lobos, freguesia de Vieira de Leiria, inscrito na matriz predial rústica com o artigo 1819 e descrito na Conservatória de Registo Predial de Marinha Grande sob o n.º 03661/160/95. 2) Tal operação urbanística destinava-se à divisão de um terreno, já antes destacado, · com a área de 4197,50 m2 em um lote para construção e · uma parcela remanescente, com as áreas de 717,70 m2 e 3254,50 m2, respetivamente. 3) O terreno tinha um ónus de não fracionamento, pelo prazo de 10 anos a contar de 23.05.2001, ato esse registado a 12.06.2001. 4) Parte do terreno situa-se em zona urbana, definida no Perímetro Urbano da Vieira de Leiria, segundo a Planta de Ordenamento do Regulamento do Plano Diretor Municipal da Marinha Grande, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 37/95, publicado no Diário da República, 1. ª Série-B, n.º 94, de 21 .04.1995, e outra parte situa-se em espaço agroflorestal. 5) A zona onde serão feitas as construções: fica na área urbana; tem passeios, gare de estacionamento e alargamento do caminho, drenagem de esgotos e abastecimento de água, para executar, é terreno não urbanizado e cuja urbanização não se encontra programada em Plano Municipal de Ordenamento do Território. 6) A 05.12.2002, a entidade demandada, em sede de reunião do órgão executivo colegial, deliberou aprovar o projeto de loteamento referido em A). 7) A 04.09.2003, a entidade demandada, em sede de reunião do órgão executivo colegial, deliberou aprovar as obras de urbanização referentes ao loteamento referido em A). 8) A 29.10.2003, a entidade demandada emitiu o alvará de construção n.º 9/2003, com referência ao projeto de loteamento referido em A). 9) Por escritura notarial de compra e venda, datada de 06.02.2004, o lote em questão foi adquirido por compra à contrainteressada L............., Lda. pelos aqui contrainteressados Carlos …………………… e Carlos ………………….. 10) O lote deu lugar a duas moradias, inscritas na matriz predial urbana com o artigo matricial 5 284, e descritas na Conservatória de Registo Predial de Marinha Grande sob o n.º ………….. , e sobre elas foi constituída propriedade horizontal, ato, esse, registado na mesma conservatória a 17 .03.2006, do qual resultaram as frações A e B. 11) A fração A, com o n.º 5880/2003/1/1-A, foi adquirida àqueles últimos contrainteressados, por compra, pelos contrainteressados Miguel …………………. e mulher Sandra …………………………, cuja aquisição foi registada na Conservatória de Registo Predial de Marinha Grande, a 21 .12.2006. 12) Sobre ela incide uma hipoteca voluntária, registada na mesma data, a favor da contrainteressada Caixa Geral de Depósitos, para garantia de dívida emergente de contrato de mútuo celebrado com os contrainteressados em K). 13) A fração B, com o n.º ………………………., foi adquirida aos contrainteressados referidos em J) por compra, pelos contrainteressados Ana …………………… e marido Fernando …………………, cuja aquisição foi registada na Conservatória de Registo ………………………., a 21 .12.2006. 14) Sobre ela incide uma hipoteca voluntária, registada na mesma data, a favor da contrainteressada Banco Comercial Português, para garantia de dívida emergente de contrato de mútuo celebrado com essa contrainteressada. 15) A presente ação foi intentada a 14.10.2010. * Presente o quadro factual antecedente passemos, então, à apreciação das questões que constituem o objeto deste recurso. * II.2. APRECIAÇÃO DO RECURSO Aqui chegados, há, pois, condições para se compreender esta apelação e para, num dos momentos da verdade do Estado de Direito (o do controlo jurisdicional) e da efetividade do seu sistema jurídico (conjunto organizado e racional de regras e princípios jurídicos, caracterizado pela adequação valorativa e pela unidade interna, cujo núcleo irradiante e atrativo é a Constituição em sentido material), ter presentes, “inter alia”, os seguintes princípios jurídicos fundamentais: (i) juridicidade e legalidade administrativas, ao serviço do bem comum; (ii) igualdade de tratamento material e axiológico de todas as pessoas humanas; (iii) certeza e segurança jurídicas; e (iv) tutela jurisdicional efetiva e não meramente formal. Em consequência, este tribunal utiliza um método jurídico adequado à garantia efetiva, previsível e transparente dos direitos e interesses legítimos dos cidadãos, através de um processo decisório teleologicamente orientado apenas (i) à concretização dos valores da Constituição e (ii) ao controlo racional de coerência dos nexos da sistematicidade jurídica que precedam a resolução do caso. Assim, a resolução de litígios através do tribunal, num Estado democrático de Direito, implica: (i) um rigoroso respeito pelas normas materialmente constitucionais inseridas nos artigos 9º e 10º do Código Civil, na busca do pensamento legislativo da fonte de direito, dentro do sistema jurídico atual e com respeito pela máxima constitucional da sujeição dos juizes às leis e aos artigos 111º e 112º da Constituição da República Portuguesa; (ii) e, nos casos “difíceis” e excecionais em que tal for lícito ao juiz, implica ainda a metodologia racional-justificativa consistente no sopesamento ou ponderação de bens, interesses e valores eventualmente colidentes na situação concreta, sob a égide da máxima metódica da proporcionalidade, mas sempre sem prejuízo, quer dos cits. quatro princípios jurídicos fundamentais, quer do princípio constitucional da sujeição da atividade jurisdicional às leis. Ora, o presente recurso de apelação demanda que conheçamos do seguinte: 1ª questão - erro de direito, pois, sendo o destaque de 1995 um loteamento, não poderia depois haver outros dois prédios, o novo lote urbano e a área sobrante criados em 2002 (cfr. artigos 2º/i) e 6º/6 do RJUE/2001); aliás, os artigos 72º/2 e 154º do Decreto-Lei nº 380/99 teriam revogado os artigos 3º, 4º e 5º do RPDM de 1995, que definiam o perímetro urbano, onde se integrava este novo lote criado, pelo que já nem haveria aqui perímetro urbano; 2ª questão - erro de direito, uma vez que o loteamento de 2002 aqui sindicado não resultou de divisão da parcela (antes) destacada em 1995, nem de um emparcelamento; não poderia, por isso, dar origem a um só lote e sem emparcelamento (cfr. artigos 2º/i) e 41º do RJUE/2001); 3ª questão - erro de direito, pois havendo aqui, afinal, uma desanexação em 2002, esta violou o artigo 6º/6 do RJUE/2001, igual ao artigo 5º/3 do Decreto-Lei nº 448/91. A) Estão em causa dois atos administrativos previstos no RJUE/2001, um de 2002 (licença de loteamento: artigo 4º/1/2-a) do RJUE/2001), outro de 2003 (autorização de urbanização: artigo 4º/1/3-b) do RJUE/2001). Para o M.P. são atos nulos, de acordo com o artigo 133º/2-c) do Código do Procedimento Administrativo/1991 (objeto impossível). Ora, aqueles atos administrativos têm o seguinte contexto: primeiro houve um destaque de um prédio; sobre este prédio destacado (a parcela destacada do prédio mãe) que fez-se depois o loteamento aqui em apreciação; deste loteamento resultou agora -um só lote, em parte desse prédio antes destacado (em área dentro do perímetro urbano, de acordo com o PDM de 1995: “a parte loteada”), e -uma outra parcela de terreno não loteada (área fora do perímetro urbano: “ a parte não loteada”); Finalmente, há as obras de urbanização aprovadas sobre aquele lote, naturalmente. Portanto, não estamos aqui a discutir um destaque (cfr. o artigo 6º/1-c)/4/5/6/7/8 do RJUE/2001; antes cfr. o artigo 5º do Decreto-Lei nº 448/91 atualizado). Discute-se, sim, o loteamento feito em 2002 (cfr. artigos 2º/i) e 41º ss do RJUE/2001) e a subsequente urbanização (cfr. artigos 2º/h) e 53º ss do RJUE/2001). B) Façamos o cotejo e a interpretação do quadro legal necessário à apreciação do litígio “sub specie”. B.1) Dispunha o RJUE/2001, aqui aplicável (cfr. artigo 12º do Código Civil), o seguinte: - Artigo 2º/i): são “operações de loteamento: as acções que tenham por objecto ou por efeito a constituição de um ou mais lotes destinados imediata ou subsequentemente à edificação urbana, e que resulte da divisão de um ou vários prédios, ou do seu emparcelamento ou reparcelamento”; Ora, aplicando aqui o artigo 9º do Código Civil, isto significa que qualquer divisão de um prédio, de que resulte um ou mais lotes destinados a edificação urbana, é um loteamento. Temos aqui uma regra definitória. Incluem-se ali, pois, os loteamentos parciais (ou incompletos), como aqui se verificou. Não partilhamos de qualquer dúvida sobre isto, mesmo em 1999 ou 2001, porque nenhum elemento não literal da lei significa que está excluído o loteamento parcial, de modo a ficar uma área não loteada ou remanescente, mesmo quando não haja parte do prédio dentro e parte fora do perímetro urbano (onde não é possível lotear) (cfr. assim M.J. CASTANHEIRA NEVES et al., RJUE Comentado, 1ª ed., pág. 60; 3ª ed., pág. 62). B.2) - Artigo 4º: “1 - A realização de operações urbanísticas depende de prévia licença ou autorização administrativas, nos termos e com as excepções constantes da presente secção. 2 - Estão sujeitas a licença administrativa: a) As operações de loteamento em área não abrangida por plano de pormenor ou abrangida por plano de pormenor que não contenha as menções constantes das alíneas a), c), d), e) e f) do n.º 1 do artigo 91.º do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro; … 3 - Estão sujeitas a autorização administrativa: … b) As obras de urbanização e os trabalhos de remodelação de terrenos em área abrangida por operação de loteamento e que não respeitem à criação ou remodelação de infra-estruturas sujeitas à legislação específica referida na parte final da alínea b) do número anterior; …” B.3) Aquando do prévio destaque (o qual aqui não se discute), dispunha o artigo 5º do Decreto-Lei nº 448/91: “Destaque 1 - Nos aglomerados urbanos e nas áreas urbanas, os actos que tenham como efeito o destaque de uma única parcela de prédio inscrito ou participado na matriz são dispensados do regime de licenciamento previsto no presente diploma, desde que cumpram, cumulativamente, as seguintes condições: a) Do destaque não resultem mais de duas parcelas que confrontem com arruamentos públicos; b) A construção a erigir na parcela a destacar disponha de projecto aprovado pela câmara municipal; 2 - Nas áreas situadas fora dos aglomerados urbanos e das áreas urbanas, os actos a que se refere o número anterior são dispensados do licenciamento previsto no presente diploma, desde que sejam cumpridas, cumulativamente, as seguintes condições: a) Na parcela destacada só seja construído edifício que se destine exclusivamente a fins habitacionais e que não tenha mais de dois fogos; b) Na parcela restante se observe a área da unidade de cultura fixada pela lei geral para as respectivas regiões; 3 - Não é permitido efectuar, na área correspondente ao prédio originário e no prazo de 10 anos, mais do que o destaque de uma parcela; 4 - O condicionamento da construção bem como o ónus do não fraccionamento, previstos nos números 2 e 3, devem ser inscritos no registo predial sobre as parcelas resultantes do destaque, sem o que não pode ser licenciada qualquer edificação nessas parcelas. 5 - Havendo plano de urbanização ou plano de pormenor, o destaque do qual não resultem mais de duas parcelas ficará dispensado do regime de licenciamento previsto no presente diploma, obedecendo unicamente às condições previstas no plano, sendo documento bastante para fazer prova do facto, para efeitos do registo predial, certidão emitida pela câmara municipal.” B.4) Artigo 6º (semelhante ao artigo 5º do Decreto-Lei nº 448/91): “4 - Os actos que tenham por efeito o destaque de uma única parcela de prédio com descrição predial que se situe em perímetro urbano estão isentos de licença ou autorização, desde que cumpram, cumulativamente, as seguintes condições: a) As parcelas resultantes do destaque confrontem com arruamentos públicos; b) A construção erigida ou a erigir na parcela a destacar disponha de projecto aprovado quando exigível no momento da construção. 5 - Nas áreas situadas fora dos perímetros urbanos, os actos a que se refere o número anterior estão isentos de licença ou autorização quando, cumulativamente, se mostrem cumpridas as seguintes condições: a) Na parcela destacada só seja construído edifício que se destine exclusivamente a fins habitacionais e que não tenha mais de dois fogos; b) Na parcela restante se respeite a área mínima fixada no projecto de intervenção em espaço rural em vigor ou, quando aquele não exista, a área de unidade de cultura fixada nos termos da lei geral para a região respectiva. 6 - Nos casos referidos nos n.os 4 e 5, não é permitido efectuar, na área correspondente ao prédio originário, novo destaque nos termos aí referidos por um prazo de 10 anos contados da data do destaque anterior. 7 - O condicionamento da construção bem como o ónus do não fraccionamento, previstos nos n.os 5 e 6 devem ser inscritos no registo predial sobre as parcelas resultantes do destaque, sem o que não pode ser licenciada ou autorizada qualquer obra de construção nessas parcelas. 8 - O disposto neste artigo não isenta a realização das operações urbanísticas nele previstas da observância das normas legais e regulamentares aplicáveis, designadamente as constantes de plano municipal e plano especial de ordenamento do território e as normas técnicas de construção. 9 - A certidão emitida pela câmara municipal constitui documento bastante para efeitos de registo predial da parcela destacada”. Significa, no que aqui nos interessa, que um destaque de uma parcela de um prédio urbano (no sentido do Código Civil) impede que se faça outro destaque de outra parcela desse mesmo prédio (originário). O M.P. considera que se inclui naquela previsão legal limitativa qualquer fracionamento posterior do prédio originário, incluindo um loteamento como definido no artigo 2º/i). Para tal, invoca que o destaque é (foi) também um loteamento em sentido estrito e que ocorreu aqui novo loteamento ou desanexação/destaque. Quer-se referir o autor M.P. à natureza jurídica do destaque como divisão de um prédio em dois lotes para efeitos de construção. Mas, na 1ª hipótese interpretativa do autor, temos por óbvio que, se o legislador quisesse dizer “loteamento” como definido no RJUE, tê-lo-ia dito (cfr. artigo 9º do Código Civil). Quis mesmo dizer apenas “destaque”, outro destaque (cfr. assim M.J. CASTANHEIRA NEVES et al., RJUE Comentado, 1ª ed., pág. 94; 3ª ed., pág. 127). O resultado da interpretação do artigo 5º/3 do Decreto-Lei nº 448/91 ou do artigo 6º/6 do RJUE é, pois, uma interpretação declarativa restrita (cfr. MIGUEL TEIXEIRA DE SOUSA, Introdução ao Direito, pág. 374). Já a 2ª hipótese interpretativa do M.P., pressupõe que este loteamento resultou em 2 lotes (para edificação urbana), o que não se verifica. B.5) - Artigo 41º: “As operações de loteamento só podem realizar-se nas áreas situadas dentro do perímetro urbano e em terrenos já urbanizados ou cuja urbanização se encontre programada em plano municipal de ordenamento do território”. Tendo presente o Decreto-Lei nº 448/91 e o artigo 72º/2-b) do Decreto-Lei nº 380/99 (“ Solo urbano é aquele para o qual é reconhecida vocação para o processo de urbanização e de edificação, nele se compreendendo os terrenos urbanizados ou cuja urbanização seja programada, constituindo o seu todo o perímetro urbano”), ao abrigo do artigo 9º do Código Civil, parece-nos que a 1ª parte deste artigo 41º do RJUE/2001 abrange as áreas identificadas antes como perímetros urbanos nos PDM elaborados antes do Decreto-Lei nº 380/99, como é o caso do PDM de 1995 do município réu. Isto quer dizer que o Decreto-Lei nº 380/99 não revogou, não eliminou aquilo que já era perímetro urbano sob a capa do Decreto-Lei nº 448/91. No caso presente, temos o PDM de 1995, que integra no perímetro urbano o novo lote criado em 2002 e fora desse perímetro a área não loteada ou remanescente. O artigo 154º/1 do Decreto-Lei nº 380/99 não nos desmente: “Todos os instrumentos de natureza legal ou regulamentar com incidência territorial actualmente existentes continuam em vigor até à respectiva adequação ao sistema de gestão territorial estabelecido neste diploma, nos termos previstos nos números seguintes”. B.6) De acordo com o C.C. da PGR (Parecer n.º 152/2004-C): 1.ª — O actual conceito de operação de loteamento definido pelo artigo 2.º, alínea i), do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, compreende a constituição de um ou mais lotes, a destinação imediata ou subsequente à edificação urbana e, como acções que lhe dão origem, prevê a divisão de um ou mais prédios ou o seu reparcelamento; 2.ª — As operações de divisão e de reparcelamento implicam, por natureza, a constituição de duas ou mais unidades prediais autónomas, ainda que apenas uma delas se destine imediata ou subsequentemente à edificação urbana; 3.ª — O fraccionamento de um prédio rústico, em que uma parcela se destina à rectificação de estremas com prédio contíguo e a parte sobrante é vendida e destinada a construção urbana, não constitui uma operação de loteamento, já que dele não resultou a constituição de novas unidades prediais autónomas no âmbito de uma operação urbanística; 4.ª — As operações de loteamento devem conformar -se com os instrumentos de gestão territorial aplicáveis e estão condicionadas pela situação e classificação dos solos, devendo integrar -se em perímetro urbano e em solo urbanizado ou cuja urbanização esteja programada em plano municipal de ordenamento do território, nos termos do artigo 41.º do Decreto -Lei n.º 555/99; 5.ª — A “pertinência” do prédio a solo com a caracterização referida na conclusão anterior, não constituindo elemento objectivo da noção legal de operação de loteamento que consta do artigo 2.º, alínea i), do mesmo diploma legal, encontra -se, de um modo geral, subjacente à noção de loteamento que resulta duma compreensão integrada e sistemática das disposições normativas que regem as intervenções urbanísticas e dos princípios que enformam o direito do ordenamento do território e do urbanismo; 6.ª — A vontade manifestada pelo adquirente quanto ao destino que pretende dar ao lote adquirido, não tendo a virtualidade de alterar a natureza do prédio nem de constituir direitos de utilização urbanística, assume relevância na medida em que, conjugada com os elementos de ordem objectiva que integram o conceito legal de operação de loteamento, pode revelar a existência de um negócio jurídico cuja validade pressupõe a emissão de um alvará de loteamento, que deve ser identificado no respectivo instrumento notarial, nos termos do artigo 49.º, n.º 1, do Decreto -Lei n.º 555/99; 7.ª — Idêntica declaração de vontade em acto de transmissão da parte sobrante de um prédio rústico, fora de uma operação de loteamento, não obsta à celebração da escritura apesar de a realização efectiva da obra de construção ficar dependente das exigências de índole administrativa e urbanística que se mostrem aplicáveis; …” Concordamos. B.7) Evidenciámos o quadro normativo pertinente (sendo de sublinhar que “quadro normativo” não são os enunciados linguísticos contidos nas fontes de direito ou disposições legais, mas sim o significado prático-jurídico dessas fontes – a regra (1) a aplicar ao caso ou o princípio a concretizar no caso -, significado obtido pelo juiz através do método contido nos artigos 4º, 9º e 10º do Código Civil e na Constituição da República Portuguesa). É o fundamento do juízo a formular pelo tribunal). Estamos, agora, em condições de responder aos problemas colocados, operando a “qualificação do caso”. C) Assim, quanto à 1ª questão cit., podemos responder que a lei (artigo 5º/3 do Decreto-Lei nº 448/91) impedia, por causa do destaque de 1995, novo destaque (criação de mais 2 parcelas para construção), mas não impedia um loteamento parcial na parte então destacada, até porque a parte agora não loteada nunca o poderia ser, pois está fora do perímetro urbano vigente. Como aqui ocorreu um loteamento (parcial) de acordo com os artigos 2º/i) e 41º do RJUE, trata-se de um tipo de “fracionamento” não proibido pelo artigo 6º/6 do RJUE/2001 (ou 5º/3 do Decreto-Lei nº 448/91). Com efeito, o autor assentou num erro técnico: confundiu a natureza jurídica do destaque (loteamento em sentido restrito) com a operação jurídica de loteamento regulada no RJUE. São realidades jurídicas materialmente diferentes. E daí que o legislador as saiba distinguir no RJUE, utilizando cada conceito no seu lugar respetivo. Quanto às 2ª e 3ª questões cits., o autor também não tem razão, pelo que já dissemos (há mesmo um loteamento aqui), pois, esta ação resultou mesmo na divisão do prédio (antes destacado em 1995) em 2 partes, uma é um lote para edificação urbana e outra é a área remanescente não urbanizável, desanexada (como diz o autor). Portanto, o objeto do loteamento não é (legalmente) impossível (artigo 133º/2-c) do Código do Procedimento Administrativo/1991). Não há qualquer nulidade no ato administrativo de licença de loteamento impugnado, nem, consequentemente, no ato administrativo de autorização das obras de urbanização daquele lote. * III. DECISÃO Por tudo quanto vem de ser exposto e de harmonia com os poderes conferidos no artigo 202º da Constituição, acordam os juizes deste Tribunal Central Administrativo Sul em, negando provimento ao recurso, manter a decisão recorrida. Custas a cargo do recorrente. Lisboa, 12-01-2017 (Paulo Pereira Gouveia - relator) (Nuno Coutinho) (Carlos Araújo) (1)Cuja natureza é geralmente hipotética e cuja estrutura é, como sabemos, a seguinte: (i) a previsão, (ii) o operador deôntico (comando, proibição ou permissão) que se refere a uma conduta/dever/direito ou a um poder/sujeição/faculdade ou ainda a um efeito, e (iii) a consequência ou estatuição. Implicam-se normativamente; H. Kelsen falava em causalidade jurídica. As normas jurídicas obtidas para o caso, pelo intérprete-aplicador, podem ser primárias ou secundárias, gerais ou especiais ou específicas, excecionais, revogatórias, injuntivas ou supletivas. Fazem parte de um sistema autónomo – o jurídico – que é composto de um modo consistente por princípios jurídicos – programáticos, formais e materiais – e por regras jurídicas.

Sumário

I- Qualquer divisão de um prédio, de que resulte um ou mais lotes destinados a edificação urbana, é um loteamento.

II- Incluem-se ali os loteamentos parciais (ou incompletos).

III- Um destaque de uma parcela de um prédio urbano (no sentido do Código Civil) impede que se faça outro destaque de outra parcela desse mesmo prédio (originário).

IV- Não são assimiláveis ou a mesma coisa o destaque (loteamento em sentido restrito) e a operação jurídica de loteamento regulada no RJUE. São realidades jurídicas materialmente diferentes.

Texto Integral

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:

I. RELATÓRIO

MINISTÉRIO PÚBLICO intentou no Tribunal Administrativo de Círculo de LEIRIA ação administrativa especial contra

MUNICIPIO DA MARINHA GRANDE e

CONTRA-INTERESSADA L…………….— INVESTIMENTOS IMOBILIÁRIOS.

O pedido formulado foi o seguinte:

- Declaração de nulidade das deliberações da Câmara Municipal da Marinha Grande datadas de 05 .12.2002 e de 04.09.2003, referentes a licenciamento de um projeto de loteamento e de um bloco de apartamentos, no âmbito do Proc. de Loteamento nº 576/2002.

Por acórdão de 28-01-2016, o referido tribunal veio a prolatar decisão, onde absolveu o réu do pedido.

Inconformado com tal decisão, o autor interpôs o presente recurso de apelação, formulando na sua alegação as seguintes conclusões:

1. É legalmente inadmissível a constituição de um lote e de uma parcela remanescente autónoma num prédio que havia sido objeto de destaque e sobre o qual impendia um ónus de não fracionamento.

2. Por força do conceito consagrado no art. 2º/i do DL nº 555/99, de 16/12, na redação dada pelo DL nº 177/01, de 4/6 (RJUE), vigente à data dos atos impugnados, um loteamento só pode ocorrer em função de uma divisão de um ou vários prédios ou de um emparcelamento.

3. Ora, a situação dos autos não se enquadra nesse dispositivo legal, porque o loteamento constituído na parcela destacada não resultou da sua divisão nem de emparcelamento.

4. Não se questiona, desse modo, a admissibilidade legal de uma operação de loteamento, mesmo que parcial, numa parcela destacada, mas sim a possibilidade desse loteamento resultar, tão só, na constituição de um lote, sem que tivesse a suportá-lo um emparcelamento, como sucedeu no caso em apreço.

5. Depois, definindo-se o destaque como um loteamento em sentido restrito, ou simples, que dá origem a 2 lotes para efeitos de registo predial e de futura edificação , significa que os fins que presidem a esse instituto foram beliscados com a vertente operação urbanística na parte destacada, já que não só resultou uma divisão fundiária dela, mas a real divisão/constituição jurídica de dois (2) prédios autónomos, sendo que a denominada parte sobrante do lote foi vendida em 10/2/2005 a Francisco da Rocha.

6. Posto isto, se a operação urbanística em análise, ao configurar a constituição de um lote, é ilegal por, no caso, ser legalmente inadmissível/impossível, face ao disposto nos art.s 2º/i e 41º do RJUE, ao considerar-se como uma desanexação é, de igual forma, ilegal por contrariar o prescrito nos art.s 5º/3 do DL nº 448/91, de 29/11 e 6º/6 do RJUE, sendo, sempre, por isso, nula por força do art. 133º, nºs 1 e 2/c) do art. 133º do CPA.

7. Pelo que, ao decidir como decidiu, o acórdão recorrido fez, a nosso ver, errada interpretação e aplicação desses dispositivos legais, pelo que deve anular-se o mesmo e substituído por outro que declare nula a operação urbanística em apreço.

O recorrido município contra-alegou, concluindo:

1. O acórdão proferido nos presentes autos enquadra devidamente os factos e o Direito aplicável, não merecendo, por isso, qualquer censura.

2. No que concerne à violação do regime legal dos loteamentos, refere o Recorrente que o terreno sobre o qual incidiu a operação urbanística em discussão nestes autos tinha um ónus de não fraccionamento, pelo prazo de 10 anos a contar de 23.05.2001, acto registado em 12.06.2001.

3. Essa operação consistiu num Destaque, operado ao abrigo do n.º 1 do art. 5. do DL n. 448/91 de 29.11, com a redacção dada pelo DL n.º 334/95 de 28.12, sendo que, nos termos do n. 3 do mesmo preceito legal, o ónus de não fraccionamento apenas impede, durante 10 anos, a realização de outro destaque e não a de qualquer outra operação urbanística, como seja, o loteamento.

4. Nesse conspecto, conclui-se que na sequência de um destaque, mesmo que ainda não ultrapassado o período de não fraccionamento, é admissível realizar/autorizar uma operação de loteamento na parcela sobrante, não restando ao Recorrente, quanto a este concreto ponto, quaisquer dúvidas.

5. Agora, em sede de recurso, a questão que é levantada prende-se com a possibilidade de (como defende ter sucedido no caso em apreço) do loteamento resultar, tão só, na constituição de um lote, sem que tivesse a suportá-lo um emparcelamento.

6. O douto Acórdão proferido, e bem, responde à questão suscitada nesta sede de recurso pelo Recorrente, pois que, contrariamente ao que o mesmo pretende defender, não é necessário verificar-se um emparcelamento para que possa resultar a constituição de um lote.

7. Nem, salvo melhor e douta opinião, tem o Parecer invocado pelo Recorrente qualquer aplicação ao caso concreto, pois trata de matéria totalmente distinta, assente em versões da Lei inaplicáveis (porque posteriores) ao presente e, mais importante, não se debruça sobre a questão nesta sede em crise.

8. Em sentido favorável a loteamentos parciais, afirma expressamente José Miguel Sardinha que não existe obrigatoriedade legal de a área a lotear ser totalmente coincidente com a área total do prédio originário. É, pois, a este propósito que se fala, segundo o mesmo, em parcelas sobrantes ou remanescentes. Tal entendimento tem igualmente sido acolhido nos pareceres da CCDR Centro e Alentejo.

9. O mesmo se diga, agora de forma mais sucinta no que tange ao argumento da violação do disposto no art. 41. do RJUE, dado que o Acórdão recorrido adaptou o que veio a ser jurisprudencialmente determinado - e que, no entendimento do aqui Réu, com excepção do entendimento do Recorrente ainda se vem mantendo unânime - designadamente o Ac. do STA de 09.06.2010, proc. n. 0227/10, anexo à decisão em crise e dela fazendo parte integrante.

10. Inexiste qualquer violação do RJUE, pelo que as deliberações em crise não padecem de qualquer invalidade, devendo improceder o Recurso apresentado pelo Ministério Público.

Cumpridos os demais trâmites processuais, importa agora apreciar e decidir em conferência.

Para decidir, este tribunal tem omnipresente a nossa Constituição, como (i) síntese da ideia-valor de Direito vigente, cujo (ii) modelo político é de natureza ético-humanista e cujo (iii) modelo económico é o da economia social de mercado, amparado no Direito.

Consideramos as três dimensões do Direito como ciência do conhecimento prático - por referência à ação humana e ao dever-ser inspirador das leis -, quais sejam, (i) a dimensão factual social - que influencia muito e continuamente o direito legislado através das janelas de um sistema jurídico uno e real, (ii) a dimensão ética e seus princípios práticos - que influenciam o direito objetivo também através das janelas do sistema jurídico - e, a jusante, (iii) a dimensão normativa e seus princípios prático-jurídicos.

DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR

Cabe, ainda, sublinhar que os recursos, sendo dirigidos contra a decisão do tribunal recorrido e respetivos fundamentos, têm o seu âmbito objetivo delimitado pelo recorrente nas conclusões da sua alegação de recurso (cfr. artigos 144º/2 e 146/4 do CPTA, 5º, 608º/2, 635º/4/5, e 639º do CPC/2013, “ex vi” artigos 1º e 140º do CPTA), alegação que apenas pode incidir sobre as questões de facto e ou de direito que tenham sido apreciadas pelo tribunal recorrido ou que devessem ser aí oficiosamente conhecidas.

Por outro lado, nos termos do artigo 149.º do CPTA, o tribunal “ad quem”, em sede de recurso de apelação, não se limita a cassar a decisão judicial recorrida, porquanto, ainda que a revogue ou declare nula, deve decidir o objeto da causa apresentada ao tribunal “a quo”, conhecendo de facto e de direito, reunidos que se mostrem no caso os pressupostos e condições legalmente exigidos.

As questões a resolver neste recurso são as identificadas no ponto II.2, onde as apreciaremos.

II. FUNDAMENTAÇÃO

II.1. FACTOS PROVADOS

O tribunal “a quo” deu como provada a seguinte matéria de facto:

1) A 25.06.2002, a ora contrainteressada L............. - Investimentos ……………., Lda., no âmbito do Processo de Loteamento n.º 576/2002, requereu junto da entidade demandada a aprovação do pedido de licenciamento de uma operação de loteamento de um seu prédio rústico, sito em Casal dos Lobos, freguesia de Vieira de Leiria, inscrito na matriz predial rústica com o artigo 1819 e descrito na Conservatória de Registo Predial de Marinha Grande sob o n.º 03661/160/95.

2) Tal operação urbanística destinava-se à divisão de um terreno, já antes destacado,

· com a área de 4197,50 m2 em um lote para construção e

· uma parcela remanescente,

com as áreas de 717,70 m2 e 3254,50 m2, respetivamente.

3) O terreno tinha um ónus de não fracionamento, pelo prazo de 10 anos a contar de 23.05.2001, ato esse registado a 12.06.2001.

4) Parte do terreno situa-se em zona urbana, definida no Perímetro Urbano da Vieira de Leiria, segundo a Planta de Ordenamento do Regulamento do Plano Diretor Municipal da Marinha Grande, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 37/95, publicado no Diário da República, 1. ª Série-B, n.º 94, de 21 .04.1995, e outra parte situa-se em espaço agroflorestal.

5) A zona onde serão feitas as construções:

fica na área urbana;

tem passeios, gare de estacionamento e alargamento do caminho, drenagem de esgotos e abastecimento de água, para executar,

é terreno não urbanizado e cuja urbanização não se encontra programada em Plano Municipal de Ordenamento do Território.

6) A 05.12.2002, a entidade demandada, em sede de reunião do órgão executivo colegial, deliberou aprovar o projeto de loteamento referido em A).

7) A 04.09.2003, a entidade demandada, em sede de reunião do órgão executivo colegial, deliberou aprovar as obras de urbanização referentes ao loteamento referido em A).

8) A 29.10.2003, a entidade demandada emitiu o alvará de construção n.º 9/2003, com referência ao projeto de loteamento referido em A).

9) Por escritura notarial de compra e venda, datada de 06.02.2004, o lote em questão foi adquirido por compra à contrainteressada L............., Lda. pelos aqui contrainteressados Carlos …………………… e Carlos …………………

10) O lote deu lugar a duas moradias, inscritas na matriz predial urbana com o artigo matricial 5 284, e descritas na Conservatória de Registo Predial de Marinha Grande sob o n.º ………….. , e sobre elas foi constituída propriedade horizontal, ato, esse, registado na mesma conservatória a 17 .03.2006, do qual resultaram as frações A e B.

11) A fração A, com o n.º 5880/2003/1/1-A, foi adquirida àqueles últimos contrainteressados, por compra, pelos contrainteressados Miguel …………………. e mulher Sandra …………………………, cuja aquisição foi registada na Conservatória de Registo Predial de Marinha Grande, a 21 .12.2006.

12) Sobre ela incide uma hipoteca voluntária, registada na mesma data, a favor da contrainteressada Caixa Geral de Depósitos, para garantia de dívida emergente de contrato de mútuo celebrado com os contrainteressados em K).

13) A fração B, com o n.º ………………………., foi adquirida aos contrainteressados referidos em J) por compra, pelos contrainteressados Ana …………………… e marido Fernando …………………, cuja aquisição foi registada na Conservatória de Registo ………………………., a 21 .12.2006.

14) Sobre ela incide uma hipoteca voluntária, registada na mesma data, a favor da contrainteressada Banco Comercial Português, para garantia de dívida emergente de contrato de mútuo celebrado com essa contrainteressada.

15) A presente ação foi intentada a 14.10.2010.

Presente o quadro factual antecedente passemos, então, à apreciação das questões que constituem o objeto deste recurso.

II.2. APRECIAÇÃO DO RECURSO

Aqui chegados, há, pois, condições para se compreender esta apelação e para, num dos momentos da verdade do Estado de Direito (o do controlo jurisdicional) e da efetividade do seu sistema jurídico (conjunto organizado e racional de regras e princípios jurídicos, caracterizado pela adequação valorativa e pela unidade interna, cujo núcleo irradiante e atrativo é a Constituição em sentido material), ter presentes, “inter alia”, os seguintes princípios jurídicos fundamentais: (i) juridicidade e legalidade administrativas, ao serviço do bem comum; (ii) igualdade de tratamento material e axiológico de todas as pessoas humanas; (iii) certeza e segurança jurídicas; e (iv) tutela jurisdicional efetiva e não meramente formal.

Em consequência, este tribunal utiliza um método jurídico adequado à garantia efetiva, previsível e transparente dos direitos e interesses legítimos dos cidadãos, através de um processo decisório teleologicamente orientado apenas (i) à concretização dos valores da Constituição e (ii) ao controlo racional de coerência dos nexos da sistematicidade jurídica que precedam a resolução do caso.

Assim, a resolução de litígios através do tribunal, num Estado democrático de Direito, implica: (i) um rigoroso respeito pelas normas materialmente constitucionais inseridas nos artigos 9º e 10º do Código Civil, na busca do pensamento legislativo da fonte de direito, dentro do sistema jurídico atual e com respeito pela máxima constitucional da sujeição dos juizes às leis e aos artigos 111º e 112º da Constituição da República Portuguesa; (ii) e, nos casos “difíceis” e excecionais em que tal for lícito ao juiz, implica ainda a metodologia racional-justificativa consistente no sopesamento ou ponderação de bens, interesses e valores eventualmente colidentes na situação concreta, sob a égide da máxima metódica da proporcionalidade, mas sempre sem prejuízo, quer dos cits. quatro princípios jurídicos fundamentais, quer do princípio constitucional da sujeição da atividade jurisdicional às leis.

Ora, o presente recurso de apelação demanda que conheçamos do seguinte:

1ª questão - erro de direito, pois, sendo o destaque de 1995 um loteamento, não poderia depois haver outros dois prédios, o novo lote urbano e a área sobrante criados em 2002 (cfr. artigos 2º/i) e 6º/6 do RJUE/2001); aliás, os artigos 72º/2 e 154º do Decreto-Lei nº 380/99 teriam revogado os artigos 3º, 4º e 5º do RPDM de 1995, que definiam o perímetro urbano, onde se integrava este novo lote criado, pelo que já nem haveria aqui perímetro urbano;

2ª questão - erro de direito, uma vez que o loteamento de 2002 aqui sindicado não resultou de divisão da parcela (antes) destacada em 1995, nem de um emparcelamento; não poderia, por isso, dar origem a um só lote e sem emparcelamento (cfr. artigos 2º/i) e 41º do RJUE/2001);

3ª questão - erro de direito, pois havendo aqui, afinal, uma desanexação em 2002, esta violou o artigo 6º/6 do RJUE/2001, igual ao artigo 5º/3 do Decreto-Lei nº 448/91.

Estão em causa dois atos administrativos previstos no RJUE/2001,

um de 2002 (licença de loteamento: artigo 4º/1/2-a) do RJUE/2001),

outro de 2003 (autorização de urbanização: artigo 4º/1/3-b) do RJUE/2001).

Para o M.P. são atos nulos, de acordo com o artigo 133º/2-c) do Código do Procedimento Administrativo/1991 (objeto impossível).

Ora, aqueles atos administrativos têm o seguinte contexto:

primeiro houve um destaque de um prédio;

sobre este prédio destacado (a parcela destacada do prédio mãe) que fez-se depois o loteamento aqui em apreciação;

deste loteamento resultou agora

-um só lote, em parte desse prédio antes destacado (em área dentro do perímetro urbano, de acordo com o PDM de 1995: “a parte loteada”), e

-uma outra parcela de terreno não loteada (área fora do perímetro urbano: “ a parte não loteada”);

Finalmente, há as obras de urbanização aprovadas sobre aquele lote, naturalmente.

Portanto, não estamos aqui a discutir um destaque (cfr. o artigo 6º/1-c)/4/5/6/7/8 do RJUE/2001; antes cfr. o artigo 5º do Decreto-Lei nº 448/91 atualizado).

Discute-se, sim, o loteamento feito em 2002 (cfr. artigos 2º/i) e 41º ss do RJUE/2001) e a subsequente urbanização (cfr. artigos 2º/h) e 53º ss do RJUE/2001).

Façamos o cotejo e a interpretação do quadro legal necessário à apreciação do litígio “sub specie”.

B. 1)

Dispunha o RJUE/2001, aqui aplicável (cfr. artigo 12º do Código Civil), o seguinte:

- Artigo 2º/i):

são “operações de loteamento: as acções que tenham por objecto ou por efeito a constituição de um ou mais lotes destinados imediata ou subsequentemente à edificação urbana, e que resulte da divisão de um ou vários prédios, ou do seu emparcelamento ou reparcelamento”;

Ora, aplicando aqui o artigo 9º do Código Civil, isto significa que qualquer divisão de um prédio, de que resulte um ou mais lotes destinados a edificação urbana, é um loteamento.

Temos aqui uma regra definitória.

Incluem-se ali, pois, os loteamentos parciais (ou incompletos), como aqui se verificou.

Não partilhamos de qualquer dúvida sobre isto, mesmo em 1999 ou 2001, porque nenhum elemento não literal da lei significa que está excluído o loteamento parcial, de modo a ficar uma área não loteada ou remanescente, mesmo quando não haja parte do prédio dentro e parte fora do perímetro urbano (onde não é possível lotear) (cfr. assim M.J. CASTANHEIRA NEVES et al., RJUE Comentado, 1ª ed., pág. 60; 3ª ed., pág. 62).

B. 2)

- Artigo 4º:

“1- A realização de operações urbanísticas depende de prévia licença ou autorização administrativas, nos termos e com as excepções constantes da presente secção.

2- Estão sujeitas a licença administrativa:

a) As operações de loteamento em área não abrangida por plano de pormenor ou abrangida por plano de pormenor que não contenha as menções constantes das alíneas a), c), d), e) e f) do n.º 1 do artigo 91.º do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro; …

3- Estão sujeitas a autorização administrativa: …

b) As obras de urbanização e os trabalhos de remodelação de terrenos em área abrangida por operação de loteamento e que não respeitem à criação ou remodelação de infra-estruturas sujeitas à legislação específica referida na parte final da alínea b) do número anterior; …”

B. 3)

Aquando do prévio destaque (o qual aqui não se discute), dispunha o artigo 5º do Decreto-Lei nº 448/91:

“Destaque

1- Nos aglomerados urbanos e nas áreas urbanas, os actos que tenham como efeito o destaque de uma única parcela de prédio inscrito ou participado na matriz são dispensados do regime de licenciamento previsto no presente diploma, desde que cumpram, cumulativamente, as seguintes condições:

a) Do destaque não resultem mais de duas parcelas que confrontem com arruamentos públicos;

b) A construção a erigir na parcela a destacar disponha de projecto aprovado pela câmara municipal;

2- Nas áreas situadas fora dos aglomerados urbanos e das áreas urbanas, os actos a que se refere o número anterior são dispensados do licenciamento previsto no presente diploma, desde que sejam cumpridas, cumulativamente, as seguintes condições:

a) Na parcela destacada só seja construído edifício que se destine exclusivamente a fins habitacionais e que não tenha mais de dois fogos;

b) Na parcela restante se observe a área da unidade de cultura fixada pela lei geral para as respectivas regiões;

3- Não é permitido efectuar, na área correspondente ao prédio originário e no prazo de 10 anos, mais do que o destaque de uma parcela;

4- O condicionamento da construção bem como o ónus do não fraccionamento, previstos nos números 2 e 3, devem ser inscritos no registo predial sobre as parcelas resultantes do destaque, sem o que não pode ser licenciada qualquer edificação nessas parcelas.

5- Havendo plano de urbanização ou plano de pormenor, o destaque do qual não resultem mais de duas parcelas ficará dispensado do regime de licenciamento previsto no presente diploma, obedecendo unicamente às condições previstas no plano, sendo documento bastante para fazer prova do facto, para efeitos do registo predial, certidão emitida pela câmara municipal.”

B. 4)

Artigo 6º (semelhante ao artigo 5º do Decreto-Lei nº 448/91):

“4- Os actos que tenham por efeito o destaque de uma única parcela de prédio com descrição predial que se situe em perímetro urbano estão isentos de licença ou autorização, desde que cumpram, cumulativamente, as seguintes condições:

a) As parcelas resultantes do destaque confrontem com arruamentos públicos;

b) A construção erigida ou a erigir na parcela a destacar disponha de projecto aprovado quando exigível no momento da construção.

5- Nas áreas situadas fora dos perímetros urbanos, os actos a que se refere o número anterior estão isentos de licença ou autorização quando, cumulativamente, se mostrem cumpridas as seguintes condições:

a) Na parcela destacada só seja construído edifício que se destine exclusivamente a fins habitacionais e que não tenha mais de dois fogos;

b) Na parcela restante se respeite a área mínima fixada no projecto de intervenção em espaço rural em vigor ou, quando aquele não exista, a área de unidade de cultura fixada nos termos da lei geral para a região respectiva.

6- Nos casos referidos nos n.os 4 e 5, não é permitido efectuar, na área correspondente ao prédio originário, novo destaque nos termos aí referidos por um prazo de 10 anos contados da data do destaque anterior.

7- O condicionamento da construção bem como o ónus do não fraccionamento, previstos nos n.os 5 e 6 devem ser inscritos no registo predial sobre as parcelas resultantes do destaque, sem o que não pode ser licenciada ou autorizada qualquer obra de construção nessas parcelas.

8- O disposto neste artigo não isenta a realização das operações urbanísticas nele previstas da observância das normas legais e regulamentares aplicáveis, designadamente as constantes de plano municipal e plano especial de ordenamento do território e as normas técnicas de construção.

9- A certidão emitida pela câmara municipal constitui documento bastante para efeitos de registo predial da parcela destacada”.

Significa, no que aqui nos interessa, que um destaque de uma parcela de um prédio urbano (no sentido do Código Civil) impede que se faça outro destaque de outra parcela desse mesmo prédio (originário).

O M.P. considera que se inclui naquela previsão legal limitativa qualquer fracionamento posterior do prédio originário, incluindo um loteamento como definido no artigo 2º/i). Para tal, invoca que o destaque é (foi) também um loteamento em sentido estrito e que ocorreu aqui novo loteamento ou desanexação/destaque.

Quer-se referir o autor M.P. à natureza jurídica do destaque como divisão de um prédio em dois lotes para efeitos de construção.

Mas, na 1ª hipótese interpretativa do autor, temos por óbvio que, se o legislador quisesse dizer “loteamento” como definido no RJUE, tê-lo-ia dito (cfr. artigo 9º do Código Civil). Quis mesmo dizer apenas “destaque”, outro destaque (cfr. assim M.J. CASTANHEIRA NEVES et al., RJUE Comentado, 1ª ed., pág. 94; 3ª ed., pág. 127).

O resultado da interpretação do artigo 5º/3 do Decreto-Lei nº 448/91 ou do artigo 6º/6 do RJUE é, pois, uma interpretação declarativa restrita (cfr. MIGUEL TEIXEIRA DE SOUSA, Introdução ao Direito, pág. 374).

Já a 2ª hipótese interpretativa do M.P., pressupõe que este loteamento resultou em 2 lotes (para edificação urbana), o que não se verifica.

B. 5)

- Artigo 41º:

“As operações de loteamento só podem realizar-se nas áreas situadas dentro do perímetro urbano e em terrenos já urbanizados ou cuja urbanização se encontre programada em plano municipal de ordenamento do território”.

Tendo presente o Decreto-Lei nº 448/91 e o artigo 72º/2-b) do Decreto-Lei nº 380/99 (“ Solo urbano é aquele para o qual é reconhecida vocação para o processo de urbanização e de edificação, nele se compreendendo os terrenos urbanizados ou cuja urbanização seja programada, constituindo o seu todo o perímetro urbano”), ao abrigo do artigo 9º do Código Civil, parece-nos que a 1ª parte deste artigo 41º do RJUE/2001 abrange as áreas identificadas antes como perímetros urbanos nos PDM elaborados antes do Decreto-Lei nº 380/99, como é o caso do PDM de 1995 do município réu.

Isto quer dizer que o Decreto-Lei nº 380/99 não revogou, não eliminou aquilo que já era perímetro urbano sob a capa do Decreto-Lei nº 448/91.

No caso presente, temos o PDM de 1995, que integra no perímetro urbano o novo lote criado em 2002 e fora desse perímetro a área não loteada ou remanescente.

O artigo 154º/1 do Decreto-Lei nº 380/99 não nos desmente: “Todos os instrumentos de natureza legal ou regulamentar com incidência territorial actualmente existentes continuam em vigor até à respectiva adequação ao sistema de gestão territorial estabelecido neste diploma, nos termos previstos nos números seguintes”.

B. 6)

De acordo com o C.C. da PGR (Parecer n.º 152/2004-C):

1.ª O actual conceito de operação de loteamento definido pelo artigo 2.º, alínea i), do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, compreende a constituição de um ou mais lotes, a destinação imediata ou subsequente à edificação urbana e, como acções que lhe dão origem, prevê a divisão de um ou mais prédios ou o seu reparcelamento;

2.ª As operações de divisão e de reparcelamento implicam, por natureza, a constituição de duas ou mais unidades prediais autónomas, ainda que apenas uma delas se destine imediata ou subsequentemente à edificação urbana;

3.ª O fraccionamento de um prédio rústico, em que uma parcela se destina à rectificação de estremas com prédio contíguo e a parte sobrante é vendida e destinada a construção urbana, não constitui uma operação de loteamento, já que dele não resultou a constituição de novas unidades prediais autónomas no âmbito de uma operação urbanística;

4.ª As operações de loteamento devem conformar -se com os instrumentos de gestão territorial aplicáveis e estão condicionadas pela situação e classificação dos solos, devendo integrar -se em perímetro urbano e em solo urbanizado ou cuja urbanização esteja programada em plano municipal de ordenamento do território, nos termos do artigo 41.º do Decreto -Lei n.º 555/99;

5.ª A “pertinência” do prédio a solo com a caracterização referida na conclusão anterior, não constituindo elemento objectivo da noção legal de operação de loteamento que consta do artigo 2.º, alínea i), do mesmo diploma legal, encontra -se, de um modo geral, subjacente à noção de loteamento que resulta duma compreensão integrada e sistemática das disposições normativas que regem as intervenções urbanísticas e dos princípios que enformam o direito do ordenamento do território e do urbanismo;

6.ª A vontade manifestada pelo adquirente quanto ao destino que pretende dar ao lote adquirido, não tendo a virtualidade de alterar a natureza do prédio nem de constituir direitos de utilização urbanística, assume relevância na medida em que, conjugada com os elementos de ordem objectiva que integram o conceito legal de operação de loteamento, pode revelar a existência de um negócio jurídico cuja validade pressupõe a emissão de um alvará de loteamento, que deve ser identificado no respectivo instrumento notarial, nos termos do artigo 49.º, n.º 1, do Decreto -Lei n.º 555/99;

7.ª Idêntica declaração de vontade em acto de transmissão da parte sobrante de um prédio rústico, fora de uma operação de loteamento, não obsta à celebração da escritura apesar de a realização efectiva da obra de construção ficar dependente das exigências de índole administrativa e urbanística que se mostrem aplicáveis; …”

Concordamos.

B. 7)

Evidenciámos o quadro normativo pertinente (sendo de sublinhar que “quadro normativo” não são os enunciados linguísticos contidos nas fontes de direito ou disposições legais, mas sim o significado prático-jurídico dessas fontes – a regra (1) a aplicar ao caso ou o princípio a concretizar no caso -, significado obtido pelo juiz através do método contido nos artigos 4º, 9º e 10º do Código Civil e na Constituição da República Portuguesa). É o fundamento do juízo a formular pelo tribunal).

Estamos, agora, em condições de responder aos problemas colocados, operando a “qualificação do caso”.

Assim, quanto à 1ª questão cit., podemos responder que a lei (artigo 5º/3 do Decreto-Lei nº 448/91) impedia, por causa do destaque de 1995, novo destaque (criação de mais 2 parcelas para construção), mas não impedia um loteamento parcial na parte então destacada, até porque a parte agora não loteada nunca o poderia ser, pois está fora do perímetro urbano vigente.

Como aqui ocorreu um loteamento (parcial) de acordo com os artigos 2º/i) e 41º do RJUE, trata-se de um tipo de “fracionamento” não proibido pelo artigo 6º/6 do RJUE/2001 (ou 5º/3 do Decreto-Lei nº 448/91).

Com efeito, o autor assentou num erro técnico: confundiu a natureza jurídica do destaque (loteamento em sentido restrito) com a operação jurídica de loteamento regulada no RJUE. São realidades jurídicas materialmente diferentes.

E daí que o legislador as saiba distinguir no RJUE, utilizando cada conceito no seu lugar respetivo.

Quanto às 2ª e 3ª questões cits., o autor também não tem razão, pelo que já dissemos (há mesmo um loteamento aqui), pois, esta ação resultou mesmo na divisão do prédio (antes destacado em 1995) em 2 partes, uma é um lote para edificação urbana e outra é a área remanescente não urbanizável, desanexada (como diz o autor).

Portanto, o objeto do loteamento não é (legalmente) impossível (artigo 133º/2-c) do Código do Procedimento Administrativo/1991).

Não há qualquer nulidade no ato administrativo de licença de loteamento impugnado, nem, consequentemente, no ato administrativo de autorização das obras de urbanização daquele lote.

III. DECISÃO

Por tudo quanto vem de ser exposto e de harmonia com os poderes conferidos no artigo 202º da Constituição, acordam os juizes deste Tribunal Central Administrativo Sul em, negando provimento ao recurso, manter a decisão recorrida.

Custas a cargo do recorrente.

Lisboa, 12-01-2017

(Paulo Pereira Gouveia - relator)

(Nuno Coutinho)

(Carlos Araújo)

(1) Cuja natureza é geralmente hipotética e cuja estrutura é, como sabemos, a seguinte: (i) a previsão, (ii) o operador deôntico (comando, proibição ou permissão) que se refere a uma conduta/dever/direito ou a um poder/sujeição/faculdade ou ainda a um efeito, e (iii) a consequência ou estatuição. Implicam-se normativamente; H. Kelsen falava em causalidade jurídica.

As normas jurídicas obtidas para o caso, pelo intérprete-aplicador, podem ser primárias ou secundárias, gerais ou especiais ou específicas, excecionais, revogatórias, injuntivas ou supletivas. Fazem parte de um sistema autónomo – o jurídico – que é composto de um modo consistente por princípios jurídicos – programáticos, formais e materiais – e por regras jurídicas.