0731/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Estabelecendo o artº 106º da Lei 2110, de 19/08/61 que “as Câmaras municipais podem impedir a execução de quaisquer obras na faixa de terreno que, segundo o projecto ou anteprojecto aprovado, deva vir a ser ocupada por um troço novo de via municipal ou uma variante a algum troço de via existente”, apresenta-se como ilegal o despacho do Vereador de uma Câmara Municipal que, com fundamento nessa disposição, indefere um pedido de licenciamento em terreno onde ainda não fora aprovado qualquer “projecto” ou “anteprojecto” da via que no local se pretende construir.

II- Se o indeferimento contido no acto contenciosamente impugnado se fundamentou em mais que uma razão de ordem legal, considerada a ilegalidade de um desses fundamentos que determinaram aquele indeferimento, tal não integra força suficiente para se decretar a anulação do indeferimento contido no acto impugnado, sendo necessário indagar sobre a legalidade dos outros fundamentos que igualmente estiveram na base daquele indeferimento.

ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO:

1- A..., id. a fls. 2, interpôs no TAF do Porto recurso contencioso de anulação do despacho de 11.02.2003 do VEREADOR DO PELOURO DO URBANISMO DA CÂMARA MUNICIPAL DE VILA NOVA DE GAIA que lhe indeferiu um pedido de licenciamento para construção de um edifício para armazém que pretendia levar a efeito em terreno sito na Rua ..., ..., ..., Vila Nova de Gaia.

2- Por sentença de 17.01.05 (fls. 76/82) com fundamento em “violação de lei por desrespeito ao disposto no artº 106º da Lei 2110, de 19.08.61” foi concedido provimento ao recurso contencioso e anulado o despacho recorrido.

Inconformado com tal decisão, dela veio a entidade autora do acto a interpor recurso jurisdicional que dirigiu a este STA tendo, na respectiva alegação, formulado as seguintes CONCLUSÕES:

A- Por deliberação de Câmara de 26.07.02 foi aprovado o traçado em planta e perfil longitudinal da VL4 entre o Km 0+000 e o Km 3+542,96.

B- O terreno onde o recorrido insere a pretensão de licenciamento da construção que projectou é atravessado pelo traçado da via em causa retirando-lhe qualquer capacidade construtiva.

C- O terreno em causa irá ser expropriado para ser integrado no leito da via a executar.

D- Está assim abrangido pelo disposto no artº 106º da Lei 2110 de 19.08.61, no qual se fundamentou a decisão sob censura.

E- Assim o despacho posto em crise não enferma do vício de violação da lei que lhe foi assacado.

Termos em que deve ser dado provimento ao recurso, mantendo-se o despacho recorrido.

3- O recorrido não apresentou contra-alegações.

4- O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu parecer a fls. 99 no sentido de ser negado provimento ao recurso “já que manifestamente o recorrente não logrou infirmar a correspondência de aprovação do traçado em planta e perfil longitudinal da VL4 a uma fase preparatória de concepção – e consequentemente de aprovação – do respectivo anteprojecto, sobre a qual se fundou o juízo de procedência do alegado vício de violação do artº 106º da Lei nº 2110, de 19/08/61”.

Cumpre decidir:

5- A sentença recorrida deu como demonstrada a seguinte MATÉRIA DE FACTO:

I- Em 20.06.2002, o recorrente pediu à Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia (CMVNG) o licenciamento da construção de um edifício destinado a servir de armazém, num terreno de que o recorrente é proprietário, sito na Rua ..., ..., ..., Vila Nova de Gaia, apresentando o correspondente projecto de arquitectura, a que correspondeu o processo administrativo nº 981/02 –

II- O pedido referido em I) foi instruído com os documentos que constam de fls. 1 a 24 do PA, apenso cujo teor se reproduz.

III- Em 01.08.200, o Departamento de Urbanismo da CMVNG elaborou a informação que consta de fls. 34-36 do PA apenso (cujo teor se reproduz), onde se refere nomeadamente o seguinte:

“(...)

6- Proposta/Conclusão

Uma vez que a construção verifica um afastamento de cerca de 3,5m ao limite da área cedida para domínio público (11 lugares de estacionamento organizados perpendicularmente à Rua ...) e limite da sua propriedade, não dá cumprimento à alínea b) do ponto 2 do artº 14º do Regulamento do PDM, que refere “afastamento mínimo de 10m das construções à frente do lote” pelo que se propõe o indeferimento da pretensão com base na alínea a) do ponto 1 do artº 24º do DL 555/99, de 16 de Dezembro, alterado pelo Dec-Lei 177/01, de 4 de Junho.

De acordo com o parecer emitido pelo GVC referido no ponto 5, e da análise das peças constantes deste projecto verifica-se que o traçado da via VL4 colide com a pretensão. O desenho da via sobrepõe-se ao terreno onde se insere a pretensão atravessando-a longitudinalmente no sentido Sudoeste – Nordeste, não se verificando qualquer capacidade construtiva para o mesmo terreno.

Face ao exposto deixa-se à consideração superior se o requerente deverá ser notificado sobre a matéria referida anteriormente”.

IV- Sobre a aludida informação, pelo Director de Gestão Urbanística foi emitido em 20.11.2002 o seguinte parecer:

“Concordo. Com base na presente informação, proponho que se notifique o requerente que o processo se encaminha para o indeferimento com base na alínea a) do ponto 2 do artº 14º do DL 555/99, de 16 de Dezembro, na redacção que lhe foi dada pelo DL 177/2001, de 4 de Junho, pelos motivos indicados no ponto 6 – proposta/conclusão e ainda com base no artº 106º da Lei 2110, de 19 de Agosto de 1961, dado colidir com o troço da VL4 com o anteprojecto aprovado em reunião de Câmara de 26.07.2002” – (fls. 36 do PA apenso).

V- Com referência à citada informação e aludido parecer, o recorrido, no uso de poderes delegados, proferiu em 25.11.2002 o seguinte DESPACHO:

“Concordo. Notifique-se nos termos propostos”.

VI- Em audiência prévia, o recorrente ao mesmo tempo que apresentava uma nova versão (um aditamento) do projecto de arquitectura – que o expurgava de qualquer desconformidade ao RPDMVNG, punha em causa a legalidade do segundo daqueles dois fundamentos da projectada decisão de indeferimento (fls. 16/18 dos autos cujo teor se dá por inteiramente reproduzido).

VII- Em 23.07.2002, a CM VNG deliberou aprovar o traçado em planta e perfil longitudinal da VL4 entre o Km 0+000 e o Km 3+542.96 (fls. 42/43 do PA).

VIII- Tal deliberação foi tomada tendo presente a Informação nº 009/G.V.C. datada de 02.05.2002 do Gabinete de Vias de Comunicação, sobre a elaboração dos trabalhos de concepção do anteprojecto das vias VL1, VL2, VL3 (troço entre a EN1-15 e a EN1), VL4 (EN1-Nascente), VL5, VL6, VL7 e VL11- Traçado em planta e perfil longitudinal da VL4 entre o Km 0+000 e Km 3+542.96, para aprovação ao traçado em planta e perfil longitudinal da VL 4 entre o Km 0+000 e Km 3+542.96 (fls. 43 do PA).

IX- Em 11.08.2003 o recorrido, no uso de poderes delegados, proferiu o seguinte despacho:

“Indefiro nos termos propostos. Notifique-se. Arquive-se” - (fls. 54º do PA).

X- O referido despacho foi antecedido do seguinte parecer datado de 08.08.2003 – (constante a fls. 54 do PA):

“Proponho o indeferimento da pretensão com base no parecer emitido que deve ser transmitido ao requerente bem como o arquivamento do processo”.

XI- Tal parecer é emitido na sequência da informação de 07.07.2003 que consta de fls. 53/54 do PA, onde se refere que:

“Foi apresentada uma exposição registada com o nº 9655/03 contestando o conteúdo do ofício nº 11852/03, de 26.05.2003 através do qual foi comunicada a desconformidade da pretensão com o disposto no artº 106º da Lei 2110, de 19 de Agosto de 1961.

Da análise da referida exposição verifica-se que o requerente apenas refere que “reconhece-se que não há, efectivamente qualquer anteprojecto da VL4 – confessando-se inclusivamente que não existe ainda o parecer favorável da Administração Central (...) não logra o requerente entender o sentido da projectada decisão (...) a não ser a pretexto da (...) equiparação de um anteprojecto a uma fase procedimental anterior da sua aprovação, se queira explicar retroactivamente uma decisão que ainda não existe”.

Relativamente ao teor da presente exposição, refere-se que, de acordo com o parecer jurídico Ref. 2-61/03, “a aprovação do traçado e perfil longitudinal da VLA, em reunião de Câmara de 26 de Julho de 2002, faz parte integrante dos trabalhos de concepção do anteprojecto da VLA, pois esta corresponde a uma das fases da elaboração do anteprojecto, ficando com esta aprovação definida e estabilizada a plataforma de ocupação do solo, e definidos os limites da expropriação”.

Desta forma e atendendo a que não são apresentados dados relevantes que motivem a revisão da proposta de indeferimento com base no artº 106º da Lei 2110, de 19 de Agosto de 1961, propõe-se que a pretensão seja indeferida e se proceda ao respectivo arquivamento do processo com base na alínea a) do nº 1 do artº 24º do DL 555/99, de 16 de Dezembro, com as alterações introduzidas pelo DL 177/2001, de 4 de Junho”.

XII- O despacho identificado em IX) foi comunicado ao ora recorrente em 27.08.2003 (fls. 55/56 do PA).

6- Vem impugnado nos presentes autos o despacho de 11.08.2003 que indeferiu ao ora recorrido o pedido de licenciamento de uma construção de um edifício destinado a servir de armazém, num terreno que lhe pertence sito na Rua ..., ..., ..., Vila Nova de Gaia.

Tal indeferimento, como resulta da parte final do parecer de 07.07.2003 a que aderiu o despacho impugnado nos autos, baseou-se quer “no artº 106º da Lei 2110, de 19/08/61”, quer “na alínea a) do nº 1 do artº 24º do DL 555/99, de 16 de Dezembro, com as alterações introduzidas pelo DL 177/2001, de 4 de Junho” (cf. ponto IX a XI da matéria de facto).

A sentença recorrida concedeu provimento ao recurso contencioso com os seguintes fundamentos:

“(...)

O recorrente aponta ao acto em crise vícios de violação de lei com referência ao disposto no artº 106º da Lei 2110 (...) e ainda por infracção ao disposto no artº 24º nº 1 al. b) do RJUE dado que o prédio do recorrente não está abrangido por declaração de utilidade pública.

(...)

Tendo presente os critérios definidos, verifica-se que a ordem de arguição do recorrente se afigura correcta, pelo que se fará a análise dos vários vícios segundo aquela ordem, sendo que a ordem de conhecimento efectuada não implica que procedendo um dos vícios fundamento do recurso contencioso “sub judice” esteja o Tribunal vinculado a conhecer de todos os outros já que o conhecimento dos demais ficaria prejudicado.

A) – Do vício de violação de lei por desrespeito ao artº 106º da Lei nº 2110 de 19 de Agosto de 1961.

Neste domínio, dispõe o § 1º do artº 106º do RGCEM, que “as câmaras municipais podem impedir a execução de quaisquer obras na faixa de terreno que, segundo o projecto ou o anteprojecto aprovado, deva vir a ser ocupada por um troço novo de via municipal ou uma variante a algum troço de via existente”.

Assim sendo, tal como defende o recorrente, tal poder de interdição assim conferido às Câmaras municipais dependia, pois, e desde logo, da verificação de um pressuposto indispensável: a existência de um projecto (ou, ao menos, de um anteprojecto) de construção da via municipal que fosse incompatível com a localização da operação urbanística pretendida pelo particular.

Ora, no caso dos autos, ao tempo da prática do acto recorrido... não havia, tendo em conta os elementos presentes nos autos, qualquer projecto ou anteprojecto aprovado de construção da denominada VL4.

Com efeito, apurou-se que apenas em reunião de Câmara extraordinária de 26.07.2002... foi deliberado, por unanimidade, aprovar o traçado em planta e perfil longitudinal da VL4 entre o Km 0+000 e o Km 3+542.96

E, se assim é, tal equivale a dizer, como defende o recorrente, que a invocada aprovação daquela parte do traçado corresponde a uma fase preparatória do processo de concepção do referido anteprojecto, o qual não se encontrando ainda concebido, tão pouco se pode ter como aprovado.

Deste modo e porque se não mostra preenchido, em concreto, o pressuposto fixado no preceito legal em apreço (segundo o projecto ou o anteprojecto aprovado”), impossível se torna o recurso ao poder impeditivo concedido pelo aludido preceito legal.

(...)”

Em conformidade, julgando verificado o “vício de violação de lei por desrespeito ao disposto no artº 106º da Lei nº 2110”, concedeu provimento ao recurso e anulou o despacho impugnado.

Ou seja, a sentença recorrida acabou por anular o acto contenciosamente impugnado conhecendo apenas do “vício de violação de lei por desrespeito ao artº 106º da Lei nº 2110, de 19 de Agosto de 1961”.

Face às conclusões formuladas pelo recorrente jurisdicional, resulta desde logo que o pressuposto de facto considerado pela sentença recorrida como determinante para a procedência do recurso contencioso – não se mostrar aprovado à data da prática do acto contenciosamente impugnado o projecto ou anteprojecto a que se alude no citado artº 106º - não foi minimamente colocado em crise pelo recorrente jurisdicional.

Com efeito, na respectiva alegação o recorrente limita-se essencialmente a referir que, do facto de ter sido aprovado o “traçado em planta e perfil longitudinal da VL4...” se infere “que o terreno para o qual o Recorrido/Munícipe pediu o licenciamento da construção projectada irá ser expropriado a curto prazo, bem como os demais, que se localizem no leito da via cujo traçado foi aprovado. E caso nele se efective a construção que foi licenciada esta será demolida”.

Só que tal argumentação não abala minimamente os fundamentos em que se alicerçou a procedência do recurso contencioso já que, estabelecendo o artº 106º da Lei 2110 que “as Câmaras municipais podem impedir a execução de quaisquer obras na faixa de terreno que, segundo o projecto ou anteprojecto aprovado, deva vir a ser ocupada por um troço novo de via municipal ou uma variante a algum troço de via existente”, tal disposição exige desde logo que os poderes atribuída às Câmaras Municipais no sentido de impedirem a execução de uma determinada obra só possam ser exercitados quando previamente para o local tenha sido aprovado o “projecto” ou “anteprojecto” do troço novo de via municipal ou uma variante a algum troço de via existente a levar a cabo na faixa de terreno onde se pretenda executar a construção.

Ou seja a disposição em apreço apenas acolhe na sua previsão situações em que o indeferimento do licenciamento da construção requerida tenha efectivamente sido precedido de anterior aprovação do “projecto ou o “anteprojecto” da via projectada. Se no momento em que é decidido o pedido de licenciamento se não mostrar aprovado o “projecto” ou o anteprojecto” relativo à via, esse pedido de licenciamento não pode legalmente ser indeferido com fundamento no estabelecido na citada disposição.

E, embora o recorrente argumente na alegação que “a aprovação do traçado da via define e estabiliza a plataforma de ocupação do solo e define os limites da expropriação” e que “a aprovação de tal traçado da via é sem dúvida a espinha dorsal, o cerne de tal projecto ou anteprojecto, o que cabe plenamente na letra e no espírito do artº 106 do RRGECM (Lei 2110, de 19.08.61)” o certo é que, são os próprios serviços da CMVNG que acabam por reconhecer que o anteprojecto ainda não fora aprovado, ao comunicarem ao recorrente contencioso, por ofício remetido em 26.05.2003 (cf. doc. de fls. 50/51 do Proc. instrutor), o seguinte: “Refere-se que o Anteprojecto da VL4 se encontra praticamente concluído, aguardando de momento o parecer do IEP relativamente à proposta de planta e perfil longitudinal do Nó da VL4 com o IP1 (Nó de S. Lourenço)”.

Assim sendo e não tendo o recorrente demonstrado que no terreno onde o ora recorrido pretende que seja licenciada a obra em questão, esteja prevista “em projecto ou anteprojecto aprovado” a sua ocupação por um troço da via municipal, temos de concluir que o decidido na sentença recorrida no tocante a este concreto aspecto, não comporta as críticas que o recorrente lhe dirige.

Pelo que e nesta parte o acto contenciosamente recorrido ao indeferir a pretensão do particular com fundamento no estabelecido no citado artº 106º, não pode ser mantido.

Só que o indeferimento do pedido de licenciamento deduzido pelo ora recorrido, como resulta dos pareceres e informações em que se fundamentou o acto contenciosamente impugnado, suportou-se ainda na alínea a) do nº 1 do artº 24º do DL 555/99, de 16 de Dezembro, com as alterações introduzidas pelo DL 177/2001, de 4 de Junho, fundamento esse que não chegou a ser apreciado na sentença recorrida.

Donde resulta que, embora neutralizado um dos fundamentos em que se alicerçou o indeferimento contido no despacho contenciosamente impugnado, sempre fica subsistindo outro dos fundamentos em que igualmente se alicerçou aquele indeferimento e que e em princípio e só por si, aparenta ter força suficiente para manter em vigor o indeferimento do pedido de licenciamento que o ora recorrido dirigira à Administração.

Ou seja, subsistindo o indeferimento do pedido de licenciamento com fundamento naquela outra disposição em que o acto impugnado se fundamentou - alínea a) do nº 1 do artº 24º do DL 555/99 – não podia a sentença recorrida, nos termos em que o fez, anular o acto sem previamente aferir da legalidade ou ilegalidade daquele outro fundamento em que igualmente se alicerçou o indeferimento do pedido de licenciamento.

A sentença recorrida, como resulta do anteriormente referido, sobre a legalidade do indeferimento do pedido de licenciamento com aquele outro fundamento nada disse, sendo certo que, como nela se reconhece o recorrente contencioso imputara ao acto impugnado violação da alínea a) do nº 1 do artº 24º do DL 555/99.

Para se poder decretar a anulação integral do despacho contenciosamente impugnado, é necessário que o indeferimento do licenciamento nele contido, com fundamento naquela disposição legal - alínea a) do nº 1 do artº 24º do DL 555/99 – venha a ser apreciado, ainda que mais não seja para se averiguar se, como sustenta o recorrente no artº 12 da petição de recurso, é ou não “desajustada a referência, no texto do acto recorrido” a tal disposição, porque a manutenção do decidido no despacho contenciosamente impugnado depende ainda do que for decidido sobre tal questão.

Por outra via, a concluir-se que é legal o indeferimento do licenciamento com fundamento na alínea a) do nº 1 do artº 24º do DL 555/99, sempre o acto impugnado teria que ser mantido com base no indeferimento baseado nessa disposição, embora erradicada parte da sua fundamentação, ou seja da parte em que se baseou na violação do citado artº 106º do RGCEM.

Termos em que, embora julgando improcedente o essencial das alegações do recorrente deve no entanto ser mantido o despacho contenciosamente impugnado nos autos na medida em que indeferiu o pedido de licenciamento deduzido pelo recorrente contencioso com fundamento no disposto alínea a) do nº 1 do artº 24º do DL 555/99, de 16 de Dezembro, com as alterações introduzidas pelo DL 177/2001, de 4 de Junho, devendo os autos baixar à primeira instância onde deverá ser conhecida nomeadamente a legalidade desse fundamento ou mesmo serem conhecidos os restantes vícios imputados ao acto impugnado se tal se vier a revelar necessário.

6- Termos em que ACORDAM:

a) – Conceder provimento ao presente recurso jurisdicional, devendo os autos baixar à primeira instância para conhecimento, nos termos do supra referido, dos restantes vícios imputados ao acto se eventual motivo a tal não obstar.

b) – Sem custas.

Lisboa, 26 de Abril de 2006. – Edmundo Moscoso (relator) – Rosendo José – São Pedro.