09A0078 - Supremo Tribunal de Justiça

I- O actual ETAF (que revogou o anterior, aprovado pela Lei n.º 129/84, de 27-04, que no art. 4.º, n.º 1, al. f), a excluía expressamente), veio agora a atribuir no seu art. 4.º, als. g) e h), a competência aos tribunais de jurisdição administrativa para apreciação dos litígios, tendo por objecto a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, bem como dos titulares de órgãos, funcionários, agentes e demais servidores públicos, uma das vertentes do preceituado pelos arts. 22.° e 268.°, n.º 4, da CRP.

II- Desvalorizou-se a discussão sobre a natureza jurídica de "acto administrativo" da declaração de utilidade pública, cuja definição consta agora do art. 120.º do Código de Procedimento Administrativo, e de igual modo, a diferenciação entre actos de gestão pública e actos de gestão privada.

III- A acção tal como configurada pelos AA., tendo sempre presente o pedido e a causa de pedir, situa-se não no plano de uma relação de direito administrativo, mas no âmbito de um conflito de direito privado relativo ao incumprimento, que a A. invoca, de um acordo negocial a que havia chegado com a Ré, acordo esse relativo à indemnização pela resolução de um contrato de arrendamento de um prédio que a Ré se propunha adquirir.

IV- Apesar de haver várias referências a um processo expropriativo, a negociação desenrolou-se num quadro a que se aplica o artigo 11.º do CExp vigente que tem a epígrafe "Aquisição por via de direito privado"; não houve declaração de expropriação por utilidade pública e, consequentemente, não se pode configurar a aplicação das normas dos arts. 33.° a 37.° ou 88.° do CExp; e nem sequer o Réu tem a posição de expropriante ou legitimidade para promover o processo expropriativo, pelo que resulta completamente inconsistente a possibilidade de considerar a existência de um contrato administrativo.

V- No caso em apreço, embora o Réu seja pessoa colectiva de direito público, não está em questão qualquer acto praticado com poderes de autoridade nem a relação que se discute é regulada, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal.

VI- Sendo controvertida a natureza contratual ou delitual da responsabilidade pré-contratual, a natureza não inequívoca da responsabilidade em causa levaria sempre à inaplicabilidade da al. g) do n.º 1 do art. 4.° do ETAF que só atribui aos tribunais administrativos e fiscais a competência para a apreciação dos litígios, tendo por objecto a responsabilidade civil extracontratual (sublinha-se) das pessoas colectivas de direito público.

VII- Está, pois, a presente acção fora da competência dos tribunais administrativos, o que nos remete para a competência residual dos tribunais comuns.

Acordam no Supremo Tribunal de Justiça:

I- AA intentou, no Tribunal Judicial de Barcelos, acção declarativa de condenação com processo comum sob a forma ordinária contra Câmara Municipal de Barcelos (incorrectamente, devendo entender-se estar a ser accionada a pessoa colectiva; Município de Barcelos de que a Câmara é mero órgão), pedindo que fosse esta condenada a pagar--lhe a quantia de € 70.069,00 de indemnização, acrescida de juros desde a citação, por danos patrimoniais e não patrimoniais decorrentes de um processo expropriativo promovido pelo Município de Barcelos e tendo com o objecto o edifício onde a A. tinha as suas instalações industriais, a coberto de um contrato de arrendamento, processo esse de que a ré veio posteriormente a desistir.

Regularmente citado, veio o Réu apresentar contestação na qual invocou a incompetência material do tribunal para dirimir o litígio e impugnou os factos alegados ao dizer que acordou com a autora o montante da indemnização relativa à resolução do contrato de arrendamento onde esta tinha instalada a sua actividade industrial, sob a condição de vir a conseguir adquirir o edifício, propósito que não logrou concretizar, por facto que não lhe é imputável, declinando assim a responsabilidade pelos danos que a autora lhe atribui.

Respondeu a autora à matéria da excepção, defendendo a competência do tribunal comum para o conhecimento sobre o mérito da causa.

Foi proferido despacho saneador no qual foi dado provimento à defesa por excepção esgrimida pelo Réu, declarando-se o tribunal incompetente em razão da matéria e, consequentemente, absolvendo-o da instância.

Inconformado, o Réu intentou recurso de agravo, para a Relação de Guimarães, recurso que foi admitido.

Por acórdão de 16 de Outubro de 2008, a Relação concedeu provimento ao agravo, e, em consequência, revogou a decisão recorrida e declarou o tribunal competente em razão da matéria.

Do acórdão da Relação recorreu o Réu, de agravo, para este STJ, tendo o recurso sido recebido.

Alegando no recurso, conclui o Recorrente:

A- A regra da competência dos tribunais da ordem judicial segue o princípio da residualidade (art. 66º do C.P.C. e art. 18º, n.º 1 da LOFTJ).

B- No entender da Recorrente, o ETAF (Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais) atribui competência aos tribunais administrativos e fiscais para a presente acção, caracterizada, como já se disse, pelo pedido e causa de pedir, já acima indicados.

C- O art. 4º, n.º 1, alínea g) do ETAF, estabelece que são os Tribunais Administrativos e Fiscais os competentes quando “haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público.”

D- A tentativa de aquisição pela via do direito privado, apesar do “nomen”, é um CONTRATO ADMINISTRATIVO: um acto jurídico bilateral substitutivo da prática de um acto de autoridade, logo um contrato com objecto passível de acto administrativo (art. 185º do CPA e actualmente art. 1º nº 6 do Código dos Contratos Públicos).

Não houve contra-alegações.

II- A única questão a decidir é a da competência material do tribunal da comarca para o julgamento da presente acção.

Em confronto nos autos estão duas teses distintas.

De um lado, a defendida pelo Réu de que não existe qualquer justificação para atribuição de competência aos tribunais judiciais para o conhecimento da matéria que serve de fundamento à presente acção.

A A. por seu turno, sustenta que a acção, tal como se apresenta, cabe na competência dos tribunais comuns.

Parece assim evidente que a discussão jurídica da causa passará pela determinação da existência, ou não, de uma relação jurídico-administrativa.

III- Conforme dispõe o art.º 209.º da Constituição da República Portuguesa, CRP, existem diversas ordens ou categorias de tribunais (Cf. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Anotada, 3.ª ed., p. 805), uma das quais a dos tribunais judiciais, que são, nos termos do artigo 211.º da lei fundamental, os «comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais».

A competência residual dos tribunais judiciais resulta também do art.º 18.º, n.º 1, da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais, a Lei n.º 3/99, de 13.01, com a redacção dada pela Lei n.º 105/03, de 10.12, e do art.º 66.º do CPC, com a redacção dada pelo DL nº 329-A/95, de 12.12, ao referir que são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional.

Outra ordem ou categoria é a dos tribunais administrativos e fiscais, aos quais, de acordo com o preceituado no art.º 212.º, n.º 3, da Constituição, compete o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas, administrativas e fiscais.

Na sua esteira dispõe o artigo 1.º, n.º 1, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19.2, doravante ETAF) que “os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”.

A competência dessa jurisdição encontra-se ainda prevista e regulada nos art.os 3.º, 4.º e 44.º do ETAF e artigos 18.º, 20.º e 21.º do Código de Processo dos Tribunais Administrativos (aprovado pela Lei n.º 15/2002, de 22 de Fevereiro, doravante CPTA).

Aos tribunais administrativos incumbe assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade e dirimir conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas, competindo-lhes, nomeadamente, conhecer das acções sobre responsabilidade civil dos entes públicos e dos titulares dos seus órgãos ou agentes por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, incluindo acções de regresso, do mesmo passo que lhes é retirada competência para conhecimento de acções que tenham por objecto questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa de direito público (arts. 212.º, n.º 3 da Constituição da República Portuguesa e 3.º, 4.º,n.º 1 e 44.º do ETAF).

A atribuição da competência em razão da matéria será daquele tribunal que estiver melhor vocacionado para apreciar a questão colocada pelo autor, projectando um critério de eficiência que só poderá ser aferido em função do pedido deduzido e da causa de pedir, donde, portanto, a necessidade de verificar se existe norma que atribua a competência a um tribunal especial e, não havendo, caberá ela, subsidiária e residualmente, aos designados “tribunais comuns” (Cf. Acs. STJ de 27.05.03, Proc. n.º 03A1376 e de 11.12.03, Proc. n.º 03B3845, disponível em http://www.dgsi.pt).

A competência material está ligada à defesa de interesses de ordem pública, pelo que o seu conhecimento deve preceder qualquer outro, podendo ser arguida pelas partes ou suscitada oficiosamente até ao trânsito em julgado da decisão sobre o fundo da causa, nos termos dos art.os 101.º, 102.º, n.º 1, 288.º, n.º 1, a), e 494.º, a), do CPC.

A primeira instância fundou a sua decisão de incompetência no facto de considerar os tribunais administrativos como os competentes em razão da matéria para conhecer da acção, porquanto, nos termos do pedido, a responsabilidade que serve de causa de pedir emerge de um acto de gestão de pessoa colectiva de direito público, na prossecução de um interesse público, munida de poderes de autoridade e praticando actos de gestão pública.

Entendeu, no entanto, a Relação, que “seria verdadeiramente incompreensível que a (…) alínea g)” (do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF) “abarcasse a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público decorrentes de outras relações que não as administrativas e fiscais sobre as quais a Lei Fundamental e o próprio ETAF recortou a jurisdição administrativa e fiscal. “

E concluindo pela ausência, no caso concreto, de tal relação, decidiu decorrentemente pela competência dos tribunais comuns.

O entendimento perfilhado pela Relação afigura-se-nos correcto.

Diremos, antes de mais, que, como é jurisprudencialmente incontroverso, a competência do Tribunal determina-se pelo pedido formulado pelo Autor e pelos fundamentos que invoca – cf. Acs. do STJ, de 20.2.1990, BMJ n.º 394, p. 453, e de 9.5.95, CJSTJ, ano II, tomo II, p. 68, entre vários.

Porém, MANUEL DE ANDRADE (Noções Elementares de Processo Civil, Reimpressão, Coimbra Editora, Coimbra, p. 90), acerca do critério aferidor da competência material, ensina:

“São vários esses elementos também chamados índices de competência (Calamandrei).

Constam das várias normas que prevêem a tal respeito.

Para decidir qual dessas normas corresponde a cada um, deve olhar-se aos termos em que foi posta a acção – seja quanto aos seus elementos objectivos (natureza da providência solicitada ou do direito para o qual se pretende a tutela judiciária, facto ou acto donde teria resultado esse direito, bens pleiteados, etc.), seja quanto aos seus elementos subjectivos (identidade das partes).

A competência do tribunal – ensina Redenti (vol. 1, pág. 265), afere-se pelo “quid disputatum” (quid decidendum, em antítese com aquilo que será mais tarde o quid decisum); é o que tradicionalmente se costuma exprimir dizendo que a competência se determina pelo pedido do autor.

E o que está certo para os elementos da acção está certo ainda para a pessoa dos litigantes”.

Esta última referência também tem que ser acentuada, pois que a competência em razão da matéria afere-se não apenas nos termos objectivos mas igualmente nos termos subjectivos em que a acção é posta (vide Ac. STA de 13.05.93, Rec.31.478).

Deixemos, por ora, assente esta precisão, a que iremos regressar mais adiante.

O actual ETAF (que revogou o anterior, aprovado pela Lei nº 129/84, de 27.04, que no art.º 4.º, n.º 1, f), a excluía expressamente), veio agora a atribuir no seu art.º 4.º, g) e h), a competência aos tribunais de jurisdição administrativa para apreciação dos litígios, tendo por objecto a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, bem como dos titulares de órgãos, funcionários, agentes e demais servidores públicos, uma das vertentes do preceituado pelos art.os 22.º e 268.º, n.º 4, da CRP (Sobre essa alteração quanto à competência material com a entrada dos novos ETAF e CPTA, cf. JOSÉ EDUARDO FIGUEIREDO DIAS e FERNANDA PAULA OLIVEIRA, Noções Elementares de Direito Administrativo, reimpressão, pp. 93 e 94.)

Desvalorizou-se a discussão sobre a natureza jurídica de “acto administrativo” da declaração de utilidade pública, cuja definição consta agora do art.º 120.º do Código de Procedimento Administrativo, e de igual modo, a diferenciação entre actos de gestão pública e actos de gestão privada.

Isto sem embargo de se referir que são «actos de gestão pública os praticados pelos órgãos ou agentes da administração, no exercício de um poder público, ou seja no exercício de uma função pública, sob o domínio de normas de direito público, ainda que não envolvam ou representem o exercício de meios de coerção ou, por outras palavras, praticados no exercício de uma função pública para fins de direito ou interesse público e regidos por norma de direito público que atribuem à pessoa colectiva pública poderes de autoridade para tais fins» e «actos de gestão privada os praticados pelos órgãos ou agentes da Administração, em que esta aparece despida do poder público, numa posição de paridade com os particulares a que os actos respeitam e, daí, nas mesmas condições e no mesmo regime em que poderia proceder um particular, com inteira submissão às normas de direito privado» – Acs. do Tribunal de Conflitos de 5.11.81 e 15.12.92, in BMJ 311.º, p. 202 e 422.º, p. 75; VAZ SERRA, RLJ 110.º, p. 315.).

A acção tal como configurada pelos AA., tendo sempre presente o pedido e a causa de pedir, situa-se não no plano de uma relação de direito administrativo, mas no âmbito de um conflito de direito privado relativo ao incumprimento, que a A. invoca, de um acordo negocial a que havia chegado com a Ré, acordo esse relativo à indemnização pela resolução de um contrato de arrendamento de um prédio que a Ré se propunha adquirir.

Apesar de haver várias referências a um processo expropriativo, a negociação desenrolou-se num quadro a que se aplica o artigo 11.º do Código das Expropriações vigente que tem a epígrafe “Aquisição por via de direito privado” e que dispõe:

“1- A entidade interessada, antes de requerer a declaração de utilidade pública, deve diligenciar no sentido de adquirir os bens por via de direito privado, salvo nos casos previstos no artigo 15.º, e nas situações em que, jurídica ou materialmente, não é possível a aquisição por essa via.

2- A notificação a que se refere o n.º 5 do artigo anterior deve incluir proposta de aquisição, por via de direito privado, que terá como referência o valor constante do relatório do perito.

3- (…).

4- (…)”.

No caso em apreço não houve declaração de expropriação por utilidade pública e consequentemente não se pode configurar a aplicação das normas dos artigos 33.º a 37.º ou 88.º do Código das Expropriações.

Nem sequer o Réu tem a posição de expropriante ou legitimidade para promover o processo expropriativo, pelo que resulta completamente inconsistente a possibilidade de considerar a existência de um contrato administrativo.

Não se está perante a situação prevista na alínea e) do n.º 1 do citado artigo 4.º do ETAF (Questões relativas à validade de actos pré-contratuais e à interpretação, validade e execução de contratos a respeito dos quais haja lei específica que os submeta, ou que admita que sejam submetidos, a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público), porquanto não está em discussão a interpretação, a validade ou a execução do acordado.

O que se disse é igualmente válido para a subsequente alínea f).

Remetidos, pois, como única possibilidade de aplicação ao caso vertente, para a alínea g), comungamos do entendimento do acórdão recorrido de que “seria verdadeiramente incompreensível que a mencionada alínea g) abarcasse a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público decorrentes de outras relações que não as administrativas e fiscais sobre as quais a Lei Fundamental e o próprio ETAF recortou a jurisdição administrativa e fiscal.”

Como é intuitivo, ao concretizar, mesmo que exemplificativamente, os litígios da competência da jurisdição administrativa, o legislador não pretendeu exorbitar da matriz constitucional de tal jurisdição, confinada às relações administrativas.

Importa, pois, voltando ao tema da caracterização da acção não deixar de considerar os sujeitos activos e passivos, não perdendo de vista que “[a] competência funcional da justiça administrativa, consiste, como regra geral, em julgar as acções e recursos destinadas a dirimir os litígios emergentes de relações jurídico-administrativas” sendo certo que com esta expressão “teve o legislador constitucional e ordinário, em vista apenas os vínculos que intercedem entre a administração e os particulares (ou entre actividades distintas) emergentes do exercício da função administrativa e não genericamente autoritária de qualquer agente do Estado” (Ac. STA de 01.10.96, Rec. 39.389).

GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA (Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª ed., p. 815) dizem, em comentário ao artigo 212.º, n.º 3, da Constituição da República:

“Estão em causa apenas os litígios emergentes de relações jurídico--administrativas (ou fiscais) (n.º 3, in fine). Esta qualificação transporta duas dimensões caracterizadoras: (1) as acções e os recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão do poder público (especialmente administração); (2) as relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal. Em termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza “privada” ou “jurídico-civil”. Em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico-administrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo e/ou fiscal”.

Também VIEIRA DE ANDRADE (A Justiça Administrativa, 9.ª edição, Almedina, Coimbra, p. 55) sustenta: “Esta questão sobre o que se entende por “relação jurídica administrativa”, sendo fulcral, devia ser resolvida expressamente pelo legislador. Mas, na falta de uma clarificação legislativa, parece-nos que será porventura mais prudente partir-se do entendimento do conceito constitucional de “relação jurídica administrativa” no sentido estrito tradicional de “relação jurídica de direito administrativo”, com exclusão, nomeadamente, das relações de direito privado em que intervém a Administração (...)”.

Ora, no caso em apreço, embora o Réu seja pessoa colectiva de direito público, não está em questão qualquer acto praticado com poderes de autoridade nem a relação que se discute é regulada, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal.

Como se disse, o processo negocial referido é tratado como de direito privado.

Aliás, se isto é verdade relativamente aos pedidos de indemnização fundados na violação da confiança, ainda é mais evidente relativamente ao pedido indemnizatório fundado nos danos causados pelas obras realizadas nas imediações do locado.

Diga-se ainda, finalmente, que é controvertida a natureza contratual ou delitual da responsabilidade pré-contratual.

Maioritáriamente a doutrina e a jurisprudência sustentam a natureza contratual desta responsabilidade.

No sentido de que a responsabilidade pré-contratual deve ser tratada como responsabilidade contratual, vejam-se os acórdãos deste Tribunal de 23.01.2003, proc 02B4242, de 21.12.2005, proc. 05B2354 e de11.09.2007,proc. 07A2402, todos insertos em http://www.dgsi.pt.

Alguma doutrina e também parte da jurisprudência tem vindo a atribuir a natureza de “tertium genus” à responsabilidade pré-contratual, o que implica a aplicação, ora das regras da responsabilidade contratual, ora das relativas à responsabilidade aquiliana.

De qualquer modo, a natureza não inequívoca da responsabilidade em causa levaria sempre à inaplicabilidade da alínea g) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF que só atribui aos tribunais administrativos e fiscais a competência para a apreciação dos litígios, tendo por objecto a responsabilidade civil extracontratual (sublinha-se) das pessoas colectivas de direito público.

Está, pois, a presente acção fora da competência dos tribunais administrativos, o que nos remete para a competência residual dos tribunais comuns.

V- Pelo exposto, acordam em negar provimento ao agravo, mantendo-se a decisão da Relação.

Sem custas, por o recorrente estar isento.

Lisboa, 12 de Fevereiro de 2009

Paulo Sá (Relator)

Mário Cruz

Garcia Calejo