044744 - Supremo Tribunal Administrativo

I - Em matéria concursal, o procedimento tendente à formação do contrato exige que a actividade administrativa propicie uma relação de confiança entre a entidade adjudicante e os potenciais contraentes. II - Ao estabelecer os factores e parâmetros do concurso, a Administração autovincula-se ao seu cumprimento. III - Ao alterar a data limite referida no anúncio do concurso para apresentação das propostas, encurtando o respectivo prazo, a Administração viola a boa-fé que deve presidir a este tipo de procedimento e viola o bloco de legalidade a que passou a dever obediência.

ACORDAM EM CONFERÊNCIA NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO: A ASSOCIAÇÃO DE MUNICÍPIOS DO PLANALTO BEIRÃO, recorre jurisdicionalmente da sentença do Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra que anulou o acto, por si praticado, que alterou a data limite de apresentação das propostas relativas ao “concurso público internacional para adjudicação da prestação de serviços de recolha e transporte e aterro ou estação de transferência dos resíduos sólidos urbanos dos concelhos integrados na Associação de Municípios do Planalto Beirão”. Na sua alegação de recurso formula as seguintes conclusões: A douta Sentença não refere uma única norma expressa violada pela ora recorrente, integrando a douta sentença recorrida a violação a que se refere a alínea b) do n.º 1 do artigo 668º do CPC , aplicável por força do artigo 102º da LPTA. A douta Sentença não indica, também, qual o vício de que padece o acto recorrido, integrando também a douta sentença recorrida a violação a que se refere a alínea b) do n.º 1 do artigo 668º do CPC , aplicável por força do artigo 102º da LPTA. Não violando lei expressa, o acto recorrido é, portanto, perfeitamente válido, pelo que a douta Sentença recorrida deveria ter considerado que o acto administrativo objecto do recurso contencioso foi praticado ao abrigo do n.º1 do artigo 3º do CPA e, a contrario, do n.º1 do artigo 133º e do artigo 135º, ambos do mesmo Código. Ao conferir-se provimento ao recurso contencioso foram postos em causa os princípios da estabilidade das regras do concurso e da concorrência, os quais têm a relevância jurídica de princípios gerais de Direito Administrativo. O acto consubstanciado no referido aviso é um mero acto preparatório e, como tal, não pode ser atacado graciosa ou contenciosamente, matéria relativamente à qual a douta Sentença não se pronunciou, integrando a douta Sentença, uma vez mais, a violação a que se refere a alínea d) do n.º 1 do artigo 668º do CPC , aplicável por força do artigo 102º da LPTA. Não ficou assente que a ora recorrida iria apresentar a sua proposta, não podendo, assim, aferir-se do seu prejuízo ou legitimidade, integrando a douta sentença recorrida as violações a que se referem as alíneas c) e d) do n.º 1 do artigo 668º do CPC , aplicável por força do artigo 102º da LPTA. A rectificação ao anúncio foi emitida para suprimir um erro material. Tal rectificação não é, assim, uma alteração, antes constitui uma reposição – por correcção – da verdade que deveria constar inicialmente e que, por erro, não constou. A rectificação de erros materiais é permitida, a todo o tempo, nos termos dos princípios gerais de direito e, no caso concreto, nos termos dos n.ºs 1 e 2 do artigo 148º do CPA , tendo a ora recorrente actuado no âmbito do princípio da boa fé previsto no artigo 6º-A do CPA . Considerando hipoteticamente e por mera cautela a procedência do recurso contencioso, o interesse público seria gravemente lesado, bem como o interesse específico das populações e da saúde pública, tendo em conta o atraso que provocaria no processo de contratação em questão, pelo que a douta sentença recorrida não considerou a aplicação do princípio da prossecução do interesse público e da protecção dos direitos dos cidadãos e do princípio da proporcionalidade, a que se referem, respectivamente, os artigos 4º e 5º do n.º 1 do CPA . O recorrido particular, recorrente contencioso, e o Ministério Público pronunciaram-se no sentido do improvimento do recurso. Colhidos vistos, cumpre decidir. A sentença sob recurso deu como provada a seguinte matéria de facto: Através de Aviso publicado em D.R., III Série, n.º 173, de 27/7/96, a entidade recorrida publicitou um Anúncio atinente a “ Concurso Público Internacional para Adjudicação da Prestação de Serviços de Recolha e Transporte e Aterro ou Estação de Transferência dos Resíduos Sólidos Urbanos dos Concelhos Integrados na Associação de Municípios do Planalto Beirão “. Através de Aviso, publicado em D.R., III Série, n.º 198, de 27/8/96, a Entidade recorrida publicitou um Anúncio procedendo à rectificação do anterior Anúncio, dado este ter saído com inexactidão. A ora recorrida é uma sociedade que tem por objecto o saneamento urbano, assim como todas as actividades derivadas do mesmo que sirvam para o seu perfeito desenvolvimento, nomeadamente, recolha de resíduos sólidos urbanos, limpeza de vias públicas, limpeza e manutenção da rede de esgotos, eliminação e reciclagem de resíduos urbanos e industriais, e outras actividades conexas com os serviços de limpeza em geral e também gestão integral da água, o transporte urbano e mobiliário urbano - cfr. Certidão de fls. 11 da CRComercial de Lisboa. A ora recorrida adquiriu cópia do processo do concurso, referido em 1 supra. Em 22 de Julho de 1996, o Conselho de Administração da ora recorrida deliberou delegar poderes nos administradores ( que refere ) com vista a celebrar os acordos necessários com a Sociedade “...“, incluindo um contrato de consórcio, com vista à apresentação de propostas ao “ Concurso Público Internacional para Adjudicação da Prestação de Serviços de Recolha e Transporte e Aterro ou Estação de Transferência dos Resíduos Sólidos Urbanos dos Concelhos Integrados na Associação de Municípios do Planalto Beirão “, promovido por esta Associação. Em 3 de Setembro de 1996, foram abertas as propostas apresentadas ao concurso referido, não constando qualquer proposta da ora recorrida. Cumpre começar por apreciar a questão da nulidade da sentença, por falta de fundamentação, suscitada nas alegações 1ª e 2ª das conclusões do recorrente. Conforme jurisprudência corrente, tal nulidade só ocorre quando há omissão absoluta dos fundamentos da decisão (cfr. Ac. Pleno 14/01/99, rec. 33 942). Na verdade, a sentença recorrida foi no sentido de conceder provimento ao recurso por ter considerado que o acto contenciosamente impugnado, face ao vício procedimental em que terá incorrido a conduta da entidade adjudicante, “violou o princípio da autovinculação derivada da publicitação do anúncio do concurso, o qual visa a livre concorrência e a confiança dos administrados, que, por sua vez, são reflexo dos princípios jurídico-constitucionais da justiça, igualdade e imparcialidade...”. Esta decisão encontra demonstração através da matéria de facto relevante e o respectivo enquadramento no regime jurídico invocado na sentença. A decisão está pois fundamentada de facto e de direito pelo que improcede a aludida arguição. A recorrente vem ainda arguir, na conclusão 5ª da sua alegação a nulidade da sentença por violação do disposto na alínea d) do n.º1 do artigo 668º do CPC . A nulidade prevista na al. d), do n.º1, do artigo 668º do CPC está directamente relacionada com o comando que se contém no n.º 2 do artigo 660º, servindo de cominação ao seu desrespeito. O julgador deve resolver na sentença todas as questões jurídicas suscitadas pelas partes, mas não tem de analisar todas as razões jurídicas que cada uma das partes invoca em defesa das suas posições. Tem sido este o entendimento deste Tribunal sobre a matéria, sublinhando-se ainda que a noção de questões a decidir assume algumas particularidades em função do tipo de processo, porque o dever de decisão só existe relativamente a controvérsias pertinentes ao objecto do recurso.” (cfr. Ac. 05/02/98, rec. 42 291). É certo que a sentença ora em apreciação nada diz expressamente sobre a não recorribilidade do acto sindicado. Mas não podemos esquecer que o Tribunal recorrido optou por, numa primeira decisão de “saneamento”, enfrentar e decidir as questões prévias cuja procedência teria incidência sobre o prosseguimento da lide (fls. 274 a 282). E, nessa decisão, claramente se resolve o problema em apreço (embora sem qualquer realce de edição) quando, simultaneamente, se decidiram as questões relacionadas com a legitimidade do recorrente e a tempestividade do recurso. Em ambos os casos, a solução encontrada afasta expressamente a ideia de que o acto em causa seria irrecorrível, como pretendia a ora Recorrente. Sendo assim, a questão mostra-se decidida, formou caso julgado neste processo por não ter sido atacada, e não constitui motivo de invalidade da decisão agora em apreço. Vem ainda arguir a Recorrente, na alegação 6ª das conclusões, que a decisão em análise viola o disposto na alínea c) do n.º 1 do artigo 668º do CPC ; contudo limita-se a alegar contradição entre os fundamentos e a decisão mas sem especificar ou apontar onde, em que trecho, se verifica tal contradição. Ora, já acima se reconheceu que a sentença recorrida não comporta as nulidades anteriormente invocadas, não apresentando os vícios formais de lógica discursiva que lhe foram apontados e aqui igualmente se não vislumbra onde possa residir tal contradição já que a Recorrente nada adianta, em concreto, quanto a este ponto. Depois, a Recorrente insurge-se contra a sentença pelos seguintes motivos: Por entender que o acto recorrido é válido por não ter violado qualquer norma expressa.. Por entender que a decisão, por um lado, pôs em causa os princípios da estabilidade e das regras do concurso e da concorrência e, por outro lado, não teve em consideração a aplicação do princípio da prossecução do interesse público e da protecção dos direitos dos cidadãos e do princípio da proporcionalidade. Por entender que a rectificação ao anúncio do concurso foi emitida para suprir um erro material. Mas cumpre desde já adiantar que não lhe assiste razão. O regime jurídico dos contratos administrativos é constituído quer por normas que conferem prerrogativas especiais de autoridade à Administração Pública, quer por normas que impõem à Administração Pública especiais deveres ou sujeições (Diogo FREITAS DO AMARAL – Curso de Direito Administrativo, Vol. II, pág. 565). Com efeito, a Administração Pública, em matéria concursal, rege-se por um conjunto de princípios, indissociáveis entre si, que lhe impõem especiais deveres ou sujeições. De entre esse princípios cumpre desde já apelo ao princípio da boa-fé por assumir “especial importância em matéria da formação dos contratos administrativos, designadamente, nos procedimentos contratuais. Estes têm justamente a especificidade de criarem uma relação de confiança juridicamente tutelada entre a entidade adjudicante e os potenciais co-contratantes” (Diogo FREITAS do AMARAL in ob cit, pág. 580). Salienta o mesmo autor (in ob. cit. pág. 581) que “a protecção da confiança, vertente fundamental do princípio da boa-fé, conhece particular expressão na manutenção do quadro jurídico delimitado no acto de abertura do concurso. Ou seja, num procedimento de concurso, os respectivos interessados vêem criada uma expectativa de manutenção daquele quadro. Isto envolve, nomeadamente, não só garantias de transparência e de igualdade, mas, também, garantias de estabilidade, clareza e precisão das regras a que obedece a abertura e a tramitação do concurso. ...Em virtude da prévia definição das regras do jogo realizada no acto de abertura do concurso, existe, nestes casos, uma inequívoca autovinculação da entidade administrativa adjudicante e, por conseguinte, o surgimento de uma particular relação de confiança.” Este Tribunal Supremo tem entendido uniformemente (cfr. Ac. do Pleno de 14/01/99, rec. 33942 e a doutrina nele citada) que a Administração, no uso dos poderes que lhe assistem e que lhe impõem respeito pelos os princípios a que deve obediência na sua actuação, pode livremente fixar os aspectos que considerará na apreciação de cada um dos factores e parâmetros em causa e quantificar uns e outros. Só que ao fazê-lo, autovincula-se ao seu cumprimento, passando tal regulação a integrar o bloco de legalidade a que deve observância. A ora Recorrente ao alterar a data limite referida no anúncio do concurso público para apresentação das propostas, violou o princípio da boa-fé, frustrando a confiança e a estabilidade das regras do concurso, bem como os princípios da livre concorrência e da transparência, que, por sua vez, como se refere na sentença, são reflexo dos princípios jurídico-constitucionais da justiça, da igualdade e da imparcialidade. A propósito refira-se, em consonância com o entendimento perfilhado na sentença, que a necessidade de alteração da data limite para entrega das propostas, pelo não acatamento no disposto no n.º 2 do artigo 30º do D.L. n.º 55/95, de 29/03, não encontra eco neste regime legal, pelo simples facto de que o prazo estabelecido no n.º 1 do artigo 52º, do mesmo diploma, constitui um prazo mínimo não estabelecendo a lei qualquer prazo ou limite temporal máximo, ou seja, a validade do concurso não se encontrava, por este motivo, afectada. É certo que a actividade da Administração tem por objectivo o interesse público, mas é igualmente certo que este fim só deve ser alcançado no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos (n.º 1 do artigo 266 da C.R.P.). A preocupação manifestada pela Recorrente sobre a eventual lesão do interesse público motivada pelo atraso que se verificará no processo de contratualização com a procedência do presente recurso jurisdicional, não é, pois, razoável, nem aceitável juridicamente; sob tal pretexto, os órgãos administrativos poderiam praticar actos ilegais insindicáveis, tese que ninguém defenderá. Improcedem as alegações 3ª, 4ª e 10ª das conclusões das alegações da recorrente. É jurisprudência pacífica que é possível a rectificação de actos administrativos desde que se trate de corrigir erros materiais cometidos na expressão da vontade real do autor do acto e que tais erros sejam facilmente detectáveis ou compreensíveis; em suma, sejam evidentes. Ora esta evidência não se revela no caso presente. Com efeito, a forma clara e inequívoca como é redigido o ponto 16 do anúncio do concurso, não deixa margem para quaisquer dúvidas de que o último dia para a apresentação das propostas era o dia 24 de Setembro de 1996. Assim, não pode ser considerado como um erro material a alteração do prazo da apresentação das aludidas propostas. Improcedem assim todas as conclusões da alegação da Recorrente. Nestes termos, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando-se a sentença recorrida. Sem custas. Lisboa, 29 de Maio de 2002 Pamplona de Oliveira – Relator – Madeira dos Santos – António Samagaio