01911/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- No incidente de suspensão de eficácia não há lugar à apreciação da validade do acto, não podendo o tribunal questionar a realidade ou verosimilhança dos pressupostos de facto em que aquele radicou.

II- Os requisitos previstos nas alíneas a), b) e c) do n° 1 do art. 76° LPTA são igualmente importantes e, por isso, é indiferente a ordem do seu conhecimento, cabendo ao tribunal estabelecê-la.

III- Determinará grave lesão do interesse público a suspensão de eficácia do acto que ordenou a interdição do número de controlo veterinário e a suspensão da laboração de uma unidade industrial de preparação e transformação de carnes com fundamento em risco de contaminações dos produtos a colocar no mercado, pondo em perigo a saúde pública.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1. A..., identificada nos autos, vem requerer a suspensão de eficácia do despacho do Senhor Secretário de Estado do Desenvolvimento Rural que negou provimento ao recurso hierárquico para si interposto pela recorrente do acto do Director Regional de Agricultura de Entre Douro e Minho, de 7 de Janeiro de 2002 que decidiu suspender a laboração do estabelecimento fabril da requerente.

A requerente alega, em síntese, o seguinte: -

- a unidade fabril da requerente dedica-se à produção de produtos à base de carne;

- a unidade fabril aqui em causa constitui a única actividade da requerente;

- a suspensão da laboração do estabelecimento industrial da requerente, mesmo que por alguns meses, determinará o encerramento definitivo desse estabelecimento e mesmo a extinção e liquidação da própria sociedade; porquanto aquele estabelecimento constitui como se disse, a sua única actividade;

- o acto aqui em crise, a não ser suspensa a sua eficácia, determinará o encerramento do único estabelecimento da requerente durante vários meses ou anos - até à decisão final do recurso contencioso a interpor;

- o que terá como consequência o encerramento definitivo do estabelecimento da requerente;

- e não podendo a requerente obter quaisquer receitas da sua produção, em escassos meses estará numa situação de insolvência,

- com o que terá forçosamente que cessar definitivamente a sua laboração e proceder ao despedimento dos seus trabalhadores.

- sendo certo que requerente, em apenas alguns meses, perderia toda a sua clientela;

- sendo praticamente impossível voltar a recuperar os seus clientes;

- ora, a perca de clientela só por si constitui um prejuízo inquantificável de difícil ou mesmo impossível reparação;

- além da sua clientela e dos seus trabalhadores, a suspensão da sua laboração determinará uma irreparável mácula para a sua imagem;

- na verdade, o sector em que trabalha a requerente é extremamente sensível a conotações com problemas com a laboração;

- os clientes da requerente não chegam à dezena;

- Ora, é essencial, além dos exames e análises ao produto final, a confiança dessas empresas nos produtos da requerente;

- porquanto, caso contrário, deixarão de comprar os seus produtos;

- a notícia da suspensão da laboração da requerente determinará uma lesão inquantificável na imagem pública da requerente;

- o acto em causa a não ser suspenso, determinará que a requerente não só perca toda a sua clientela, como seja quase impossível recuperá-la, atenta a má imagem que sempre ficará no mercado ligada ao seu estabelecimento industrial;

- assim este acto tem como consequência directa e necessária a perca definitiva da clientela da requerente.

- por tudo isto os prejuízos que a requerente sofrerá com esta decisão são inquantificáveis de impossível contabilização e avaliação pecuniária, e assim, de impossível reparação;

- segundo resulta do acto impugnado e do auto de vistoria em que assenta o acto do Exmº Senhor Director Regional de Agricultura de Entre Douro e Minho, a suspensão da laboração da requerente foi decidida devido ao estabelecimento da requerente não dar cumprimento integral às exigências constante do Auto de vistoria de 7 de Abril de 2000;

- assim, mesmo na visão do requerido e dos representantes das entidades que visitaram a unidade fabril da requerente, o problema desta prende-se com a sua conformidade à lei não com a qualidade dos produtos que dela saem;

- aliás, mesmo no auto de vistoria, os peritos, na sua conclusão, referem que "a eventual retoma da actividade deverá ser precedida de vistoria e as actividades de congelação e armazenagem de produtos congelados, bem como a respectiva embalagem, terão que ser previamente submetidas a autorização nos termos do licenciamento industrial" ;

- assim, os próprios peritos nada dizem sobre quaisquer perigos para a saúde pública, antes sublinham que o estabelecimento da requerente não cumprirá determinados pontos que entendem necessários e não terá determinada autorização para a congelação dos produtos;

- nada referem no seu auto sobre perigos para a saúde pública decorrentes da laboração da requerente;

- resulta do procedimento que as verdadeiras razões da suspensão da laboração da requerente não se prendem com quaisquer razões de saúde ou segurança públicas.

- na verdade, em todos estes anos de funcionamento da unidade fabril da requerente nunca sucedeu qualquer problema com os seus produtos;

- acresce que a unidade fabril da requerente encontra-se em condições de laborar, sem que daí resulte qualquer perigo para as pessoas e bens, bem como para a higiene e segurança dos locais de trabalho;

A autoridade requerida respondeu, dizendo, no essencial, que:

- no que toca ao requisito da alínea a) alega a requerente que "a suspensão da laboração do estabelecimento industrial determinará o encerramento definitivo desse estabelecimento";

- em consequência, diz, "em escassos meses estará numa situação de insolvência..", perderá toda a sua clientela, que dificilmente poderá recuperar, perdendo também a sua (boa) imagem comercial, o que tudo redundará em prejuízo de difícil reparação;

- não se entende, no entanto, como é que a suspensão de laboração conduzirá necessária ou provavelmente, ao encerramento do estabelecimento, pois essa suspensão, cautelar e temporária, destina-se a permitir à requerente a correcção das condições técnicas de laboração que não cumprem os requisitos legais;

- corrigida a situação, poderá a A... voltar a laborar, como aliás se refere no auto de vistoria de .... ".... a eventual retoma da actividade deverá ser precedida de vistoria ...";

- ora, como é entendimento corrente (vd. J. Santos Botelho, Contencioso Administrativo, Anotações a pg. 453) não basta ao requerente alegar a existência de prejuízos, é necessário que, de uma forma lógica, demonstre que os factos conduzem com toda a probabilidade ao resultado que alega;

- e, como se viu (supra 7 a 10) a requerente limita-se a dizer que a suspensão terá como consequência o encerramento, sem contudo alegar e demonstrar como é que este último resultará daquela;

- ora, repete-se, a continuação da suspensão de laboração, depende unicamente da requerente efectuar as correcções técnicas indispensáveis no seu estabelecimento e não vem alegado, sequer, que lhe seja difícil ou moroso fazê-lo;

- não resultando do por si alegado que o acto recorrido tenha as consequências que invoca, dificilmente se poderá concluir pela existência dos prejuízos de difícil reparação que pressupõem o deferimento da suspensão por si pedida;

- acresce que também se não verifica o requisito a que se refere a alínea b) do mesmo preceito;

- na verdade, a unidade fabril da requerente foi objecto de uma vistoria em 12 de Dezembro de 2001, sequência de uma outra realizada em 7 de Abril de 2000, através da qual se constatou a inexistência de vários dos requisitos exigidos para o seu funcionamento de acordo com o preceituado no Decreto-Lei n° 342/98, de 5 de Novembro;

- esses requisitos, constituídos por normas técnicas disciplinadoras dos processos de fabrico, pretendem evitar ou minimizar os riscos resultantes para a saúde pública do manuseamento e fabrico de produtos alimentares;

- como consta da informação técnica (informação 31 NTL) sobre a qual recaiu o despacho objecto de recurso hierárquico e no que toca às condições de higiene, verificou-se a existência de "deficiências estruturais e funcionais com ... evidentes sinais de falta de asseio e higiene..." existindo "... aspectos susceptíveis de comprometer a saúde pública, nomeadamente a falta de higiene e asseio patenteada em todos os sectores, a inadequação dos circuitos funcionais que motiva riscos de contaminação cruzada, a incorrecta utilização das câmaras frigorificas, o mau estado geral de conservação das instalações, sala de lavagem sem condições de asseio, máquinas e equipamentos degradados e diversos equipamentos e peças oxidadas";

- estas falhas representam, conforme resulta do despacho do Sr. Director Regional de Agricultura, um grave "... risco susceptível de afectar pessoas e bens e a higiene e segurança dos locais de trabalho", com possibilidade de contaminações cruzadas que podem dar origem à colocação no mercado de produtos que podem causar danos à saúde dos consumidores

- ora foi precisamente para acautelar o risco em causa, ou mais precisamente para evitar a ocorrência de riscos para a saúde pública, que foi ordenada a suspensão de laboração do estabelecimento da requerente;

- a suspensão de eficácia requerida põe em causa o interesse resultante da necessidade de protecção da saúde pública, direito fundamental e da máxima relevância para a comunidade e que a Administração tem o dever de acautelar;

- a proceder o pedido verificar-se-á pois uma grave lesão do interesse público que se traduz no risco potencial para a saúde, resultante da entrada nos circuitos comerciais de produtos cuja fabricação não respeita, além de outras, as condições de higiene e salubridade exigidas por lei;

- a requerente pede que se efectue uma “perícia colegial” para prova do que alega e mais concretamente, para "prova de que a unidade fabril ... cumpre a legislação em vigor e que da sua produção não resulta qualquer perigo para a saúde pública...";

- cabe aqui lembrar, desde logo, que os actos da Administração gozam da presunção de legalidade e que o pedido de suspensão de eficácia não é o meio idóneo de atacar essa presunção;

- por outro lado é manifesto que este pedido não pode proceder, desde logo por que equivaleria a discutir a matéria que tem a ver com o fundo da causa, isto é, se o acto recorrido enferma como parece resultar das alegações da requerente, de invalidade (erro nos pressupostos, de facto ou de direito, vício de violação da lei?) num meio processual que não comporta essa discussão;

- acresce que, conforme resulta do n° 2 do art. 77º da LPTA, é logo com o requerimento que a requerente deve fornecer, documentalmente, a prova que se lhe oferecer.

A Exmª Magistrada do Ministério Público emitiu douto parecer nos seguintes termos:

"Vem requerida a suspensão de eficácia do despacho de 27.08.2002 do Sr. Secretário de Estado do Desenvolvimento Rural que indeferiu o recurso hierárquico interposto do despacho de 07.01.2002 do Sr. DRAEDM que determinou a suspensão de laboração da unidade fabril da requerente.

Invocando a verificação de todos os requisitos enunciados no n° 1 do artigo 76° da LPTA, alega a requerente em defesa da sua pretensão, que o eventual indeferimento da suspensão de eficácia conduzirá inevitavelmente à suspensão da sua actividade, causando-lhe por isso prejuízo de difícil reparação, enquanto que, diversamente, do deferimento de tal medida, não decorreria grave lesão para o interesse público, certo que também inexistem fortes indícios de ilegalidade da interposição do recurso.

Em simultâneo, a requerente vem manifestar a sua pretensão a que seja realizada perícia destinada à prova, nomeadamente, de que da produção da unidade fabril não resulta perigo para a saúde pública.

Sendo, porém, o assim requerido incompatível com o meio processual acessório a que a requerente lançou mão, deverá o mesmo ser indeferido.

Como é jurisprudência uniforme deste STA, o deferimento do pedido de suspensão de eficácia depende da verificação cumulativa dos requisitos enunciados no n° 1 do art. 76° da LPTA, pelo que basta constatar a não verificação de um deles para que haja lugar ao indeferimento da medida requerida:

No caso em apreço, não se suscitando, a nosso ver, dúvidas a respeito da legalidade do recurso, é de admitir a verificação do requisito a que respeita a alínea c) do referido preceito.

Por outro lado, parece-nos não carecer de demonstração a alegação da requerente de que a interrupção da sua laboração é de molde a causar-lhe prejuízos graves de difícil reparação, consistentes em perda de clientela e no consequente despedimento de trabalhadores que emprega.

Tanto basta, em nosso entender, para configurar o requisito exigido pela alínea a) do n° 1 do artigo 76° da LPTA.

Já não assim, porém, no que ao requisito enunciado na alínea b) do mesmo preceito se refere.

Como decorre dos elementos trazidos aos autos - embora deles não conste cópia do despacho do Sr. DRAEDM nem do auto de vistoria em que o mesmo se baseou - os fundamentos do acto que determinou a suspensão da laboração, bem como do acto recorrido que o manteve, respeitam ao não cumprimento pela requerente de normas técnicas disciplinadoras do processo de fabrico destinadas a evitar ou minimizar os riscos para a saúde pública do manuseamento e fabrico dos produtos alimentares.

Ora, sendo a saúde pública um interesse constitucionalmente protegido - arts. 60° n° 1 e 80° alínea j) da CRP - as lesões desse interesse terão de se considerar como assumindo gravidade, pelo que se nos afigura que não pode dar-se como verificado o requisito negativo enunciado na alínea b) do n° 1 do artigo 76° da LPTA

Nestes termos, não se verificando o requisito da suspensão de eficácia exigido pelo citado dispositivo, somos de parecer que o pedido deve ser indeferido"

Sem vistos, vêm os autos à conferência para decidir.

2.

2.1. Com base nos documentos juntos aos autos, consideram-se assentes os seguintes factos relevantes:

a) a requerente possui uma unidade industrial de preparação e transformação de carnes de suíno, sita no lugar de ...- ..., concelho de Santa Maria da Feira;

b) no dia 7 de Abril de 2000 procedeu-se a uma vistoria a essa unidade industrial, sendo que, no respectivo relatório, em conclusão, se refere: "Em conformidade com os pontos atrás referidos os técnicos presentes são de opinião unânime que nestas condições não poderá ser emitida uma nova licença sanitária";

c) no dia 12 de Dezembro de 2001 foi efectuada uma visita técnica à mesma unidade industrial, em cujo relatório, se concluiu: "É opinião unânime dos técnicos presentes de que deve ser suspensa a laboração até resolução completa dos pontos atrás indicados. A eventual retoma de actividade deverá ser precedida de vistoria e as actividades de congelação e armazenagem de produtos congelados bem como a respectiva embalagem, terão de ser previamente submetidas a autorização nos termos do licenciamento industrial"

d) em consequência foi elaborada a informação nº 31/NTL/2001 em que se propunha a suspensão da laboração no estabelecimento e a interdição de utilização do "Número de Controlo Veterinário", com fundamento nos autos de vistoria antes citados e cujas conclusões assim se sintetizavam:

1. "A unidade apresenta deficiências estruturais e funcionais e evidentes sinais de falta de asseio e higiene".

2. “... parte substancial das anomalias eram do conhecimento do industrial ...”.

3. "Há aspectos susceptíveis de comprometer a saúde pública, nomeadamente a falta de higiene e asseio patenteada em todos os sectores, a inadequação dos circuitos funcionais que motiva riscos de contaminação cruzada, a incorrecta utilização das câmaras frigoríficas, o mau estado geral de conservação das instalações, sala de lavagem de equipamentos de corte sem condições de asseio, máquinas e equipamentos degradados e diversas ferramentas e peças oxidadas".

e) sobre essa informação recaiu despacho de concordância do Sr. Director Regional que, através de ofício datado de 7 de Janeiro do corrente ano, registado e com aviso de recepção, se dirigiu à recorrente notificando-a, que, não cumprindo o estabelecimento as condições dos Decretos-Lei n° 109/91, de 15 de Março e n° 342/98, de 5 de Novembro, e porque a laboração, naquelas condições, representava "... risco susceptível de afectar pessoas e bens e a higiene e segurança dos locais de trabalho ..." deveria suspendê-la a partir de 11 de Janeiro seguinte;

f) a requerente interpôs recurso hierárquico desse acto para Sua Excelência o Secretário de Estado do Desenvolvimento Rural;

g) para decisão do recurso hierárquico a Auditoria Jurídica do Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas elaborou a Informação n° 34/02 na qual, além do mais, se diz no ponto 35. "que o estabelecimento da recorrente não reunia as condições mínimas para poder laborar" e se emite parecer no sentido de negar provimento ao recurso hierárquico;

h) sobre essa informação, no dia 27 de Agosto de 2002, o Sr. Secretário de Estado do Desenvolvimento Rural apôs despacho com o seguinte teor:

"Concordo.

Nego provimento ao recurso.

Notifique-se a recorrente"

2.2.

Nos termos do disposto no n° 1 do art. 76° LPTA, "a suspensão de eficácia do acto recorrido é concedida pelo tribunal quando se verifiquem os seguintes requisitos":

a) A execução do acto cause provavelmente prejuízo de difícil reparação para o requerente ou para os interesses que este defenda ou venha a defender no recurso;

b) A suspensão não determine grave lesão do interesse público;

c) Do processo não resultem fortes indícios da ilegalidade da interposição do recurso.

O regime legal assim definido mostra que, no direito vigente, esta providência cautelar atende apenas aos prejuízos que a situação pode causar (para o particular com a execução, para o interesse público a eficácia for suspensa) sem olhar para a legalidade do acto. Por isso, neste meio processual não há lugar à apreciação da validade do acto, nem sequer na forma menos exigente do “fumus bonus iuris” (cf. acórdão STA de 1999.05.05 - rec.º n° 44 237 e Rui Machete, in "Estudos Em Homenagem ao Professor Doutor Soares Martinez" , I, p. 726)

2.2.1. Traçado este quadro geral importa apreciar a questão da perícia solicitada pela requerente, na petição inicial, destinada a averiguar se (i) a unidade industrial cumpre a legislação sobre licenciamento industrial e se (ii) constitui um perigo para a saúde pública.

Ora, esta diligência de prova tem a ver, seguramente, com a exactidão material dos fundamentos do acto, isto é, com a respectiva validade substancial e, portanto, como bem dizem a autoridade requerida e a Exmª Magistrada do Mº Pº, não há lugar para ela neste meio processual. Nesta sede, o Tribunal não pode "questionar a realidade ou verosimilhança dos pressupostos de facto em que radicou o acto em causa” (cf. acórdão STA de 2002.01.24- rec.º n° 48 409-A).

Assim, vai inferida a requerida diligência.

2.2.2. No conhecimento do mérito, começaremos por ter em atenção que, conforme a jurisprudência firme deste Tribunal, para deferimento do pedido a lei exige a verificação cumulativa dos três requisitos previstos no n° 1 do art. 76° LPTA e que, por consequência, tratando-se de requisitos igualmente importantes, é indiferente a ordem do seu conhecimento, bastando não se verificar a existência de um deles para que fique prejudicado o conhecimento dos restantes” (acórdão de 2000.05.04 - rec.º nº 46 058A) e “é ao tribunal que cabe estabelecer a ordem pela qual devem ser apreciados os requisitos cumulativos de que depende a satisfação do pedido” (acórdão de 1997.01.09 - rec.º nº 41 326A).

No caso dos autos, do elenco dos fundamentos que determinaram a suspensão da laboração do estabelecimento fabril da requerente e a interdição do número de controlo veterinário destaca-se a existência de "aspectos susceptíveis de comprometer a saúde pública". Ora, esta é um valor constitucionalmente protegido e a promover como uma das incumbências prioritárias do Estado (vide arts. 60º n° 1 e 81° al. a) da CRP). Portanto, é um interesse público primordial que preenche a indeterminação conceitual da norma da alínea b ) do n° 1 do art. 76° LPTA e que, pela sua relevância justifica que o tribunal aprecie prioritariamente este requisito.

Posto isto, passando a conhecê-lo, temos que o acto foi motivado pelas deficientes condições de funcionamento da unidade industrial que, é bom que se lembre, procede à preparação e transformação de carnes. E não se trata de meras minudências sem significado. A vistoria assinalou “falta de higiene e asseio patenteada em todos os sectores”, "a inadequação dos circuitos funcionais que motiva riscos de contaminação cruzada", a "incorrecta utilização das câmaras frigoríficas" o "mau estado geral de conservação das instalações", "máquinas e equipamentos degradados " e "diversas ferramentas e peças oxidadas".

Neste quadro, num juízo de prognose assente em tais factos e cuja verosimilhança não deve questionar-se, não pode concluir-se senão que, com toda a probabilidade, a suspensão de eficácia do acto, com a consequente manutenção do estabelecimento em laboração, originará uma situação de risco para a saúde pública decorrente da forte possibilidade de colocação no mercado de produtos alimentares avariados.

O mesmo é dizer que a suspensão, mantendo a situação de perigo, determinará grave lesão do interesse público.

Assim, não se verificando o requisito da alínea b) do n° 1 do art. 76° da LPTA, sem necessidade de apreciar os demais, não pode dar-se satisfação ao pedido da requerente.

3.

Pelo exposto, acordam em indeferir o pedido de suspensão de eficácia.

Custas pela requerente.

Taxa de justiça: 95 Euros (noventa e cinco euros)

Lisboa, 18 de Dezembro de 2002

Políbio Henriques - Relator - Adelino Lopes - António Madureira