066/17 - Tribunal dos Conflitos

I- A partir de 1/9/2016, e «ex vi» dos arts, 4º, n.º 1, al. l), do ETAF, e 15º, n.º 5, do DL n.º 214-G/2015, de 2/10, compete à jurisdição administrativa julgar as impugnações judiciais de actos aplicadores de coimas por ofensa de normas em matéria de urbanismo.

II- O elemento de conexão relevante para se determinar, no tempo, essa competência «ratione materiae» consiste na data da apresentação em juízo, pelo MºPº, dos autos de contra-ordenação e do respectivo recurso.

Conflito nº: 66/17

Acordam no Tribunal de Conflitos:

Em 2 de Agosto de 2012, pela Polícia Municipal de Sintra, foi elaborado um auto de notícia contra A………………., por factos dos quais ali se concluiu preencherem uma contra-ordenação prevista no art. 4º, nº 5 do Decreto-Lei nº 555/99 de 16/12, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei nº 26/2010 de 30/03, punida nos termos do art. 98, nº 1, al. d) e nº 4 do primeiro diploma legal citado.

Instruído o processo, em 27/07/2016, foi proferida pelo Senhor Presidente da Câmara Municipal de Sintra decisão contra-ordenacional contra o referido A………………., decisão aquela que foi notificada a este em 6/12/2016.

Decorrido o prazo legal para a respetiva impugnação e/ou para o pagamento da respetiva coima aplicada, sem que o infrator haja tomado qualquer conduta, foi o processo enviado, nos termos do art. 89º do referido diploma legal, ao Ministério Público junto do Tribunal Judicial da Comarca de Lisboa Oeste-Sintra.

Neste Tribunal, foi em 20-04-2017 proferida decisão judicial a declarar a incompetência daquele tribunal para o conhecimento daquela execução, indicando, para o efeito, a competência dos Tribunais Administrativos e Fiscais, para onde foi ordenada a remessa dos autos.

Uma vez distribuídos os autos no Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, em 5-06-2017, foi ali proferida decisão a declarar a sua incompetência para conhecer da presente execução.

Ambas as decisões contraditórias transitaram em julgado.

Levantado oficiosamente o presente conflito de competência, neste Tribunal de Conflitos, foram os autos ao Excelentíssimo Magistrado do Ministério Público, que doutamente se pronunciou sobre a questão da competência defendendo a competência para a presente execução, do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra.

Dispensados os vistos, urge apreciar e decidir.

Tendo o Tribunal Judicial da Comarca de Lisboa - Oeste (Sintra) e o Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, em decisões transitadas em julgado, declinado a competência própria e reciprocamente se atribuindo a competência em razão da matéria para conhecer da presente execução de coima aplicada em processo contraordenacional por violação de regras de urbanismo, ocorre um conflito negativo de jurisdição, nos termos do art. 109º, nº 1 do Cód. de Proc. Civil que tem de ser resolvido por este Tribunal de Conflitos, nos termos dos arts. 101º, nº 2 e 110º, nº 1 do Cód. de Proc. Civil.

Está aqui, em primeiro lugar, em causa a interpretação e a aplicação no tempo do disposto na al. l) do nº 1 do art. 4º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), na redação que lhe foi dada pelo Decreto-Lei nº 214-G/2015, de 2 de Outubro.

Esta questão já tem sido tratada em anteriores acórdãos proferidos por este Tribunal de Conflitos e de forma uniforme.

Por isso e por brevidade, vou transcrever o que sobre o assunto referiu o recente acórdão de 28/09/2017, no Conflito nº 24/2017:

"O presente assunto respeita à impugnação judicial de um acto camarário aplicador, em Abril de 2016, de uma coima por contra-ordenações cometidas em 2010 e advindas da ofensa de normas jurídico-administrativas sobre urbanismo. A competência material para julgar tais recursos localizava-se na jurisdição comum. Contudo, a última redacção do art. 4º, n.º 1, al. l) do ETAF veio inovadoramente atribuir à jurisdição administrativa a competência para apreciar «as impugnações judiciais de decisões da Administração Pública que apliquem coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo». E o art. 15º, n.º 5, do DL n.º 214-G/2015, de 2/10, estabeleceu que essa alínea l) entraria em vigor no dia 1 de Setembro de 2016.

Temos, portanto, que a competência para julgar os recursos dos actos aplicadores de coimas «em matéria de urbanismo» coube aos tribunais judiciais até 31/8/2016 e transitou para os tribunais administrativos a partir de 1/9/2016, inclusive. Todavia, o legislador do DL n.º 2014-G/2015 nada disse quanto ao elemento de conexão operatório na fixação da competência material. Esse silêncio propicia um desencontro de opiniões - e os subsequentes conflitos - de modo que não surpreenderá que aquela data de 1/9/2016 surja futuramente reportada às datas de acontecimentos diversos e, «maxime», às seguintes: à da infracção, à do acto sancionatório, à do recurso de impugnação, à da entrada do recurso nos serviços do MºPº (art. 62º do DL n.º 433/82) ou, por último, à da apresentação, pelo MºPº, do processo de contra-ordenação (e do respectivo recurso) no tribunal que o julgará. E, «in casu», reparamos que os tribunais donde emana o conflito adoptaram duas dessas cinco possibilidades, pois o TAF perfilhou a terceira e o tribunal judicial a quinta.

Busquemos, pois, o elemento decisivo para, face à sucessão da competência no tempo, se activar o art. 4º, n.º 1, al. l), do ETAF.

«Ante omnia», é de assinalar a irrelevância da data da infracção.

Esta importa quando se visa determinar a competência dos tribunais em matéria penal (art. 32º, n.º 9, da CRP). Mas isso corresponde a uma das «garantias do processo criminal» («vide» a epígrafe desse art. 32º), não se justificando que essa específica cautela se estenda aos processos de contra-ordenação - cujos arguidos recebem, no n.º 10 do mesmo artigo, uma tutela mais ténue.

Também não se vê por que motivo a competência material «in judicio» - para julgar os recursos interpostos nos processos de contra-ordenação - haveria de se reportar à data do acto punitivo ou à da interposição do recurso que o atacasse. Com efeito, a emissão da pronúncia sancionatória e o oferecimento do recurso ocorrem no âmbito da Administração; e não existe qualquer norma ou princípio jurídico donde flua uma vinculação da competência do tribunal a esses acontecimentos prévios.

(...) Em geral, o art. 38º da Lei de Organização do Sistema Judiciário (Lei n.º 62/2013, de 26/8) dispõe que a competência dos tribunais se fixa no momento em que a acção se propõe; e o art. 5º do ETAF diz basicamente o mesmo. Ora, nas causas regidas pelo processo civil (que abrangem as previstas no CPTA), o momento da propositura da causa está bem marcado: é o da entrada da petição na secretaria (art. 259º, n.º 1, do CPC) - facto iniciador da instância e que fixa, quase sempre irreversivelmente, a competência do tribunal.

Esta regra - a de que a competência só verdadeiramente se determina, estabelece ou fixa com a entrada do feito em juízo - é corrente entre nós. E corresponde, aliás, à solução tradicional - «ubi acceptum est semel judicium, ibi et finem accipere debet».

Na medida em que estabelece uma fixidez irreversível da competência, a regra tem por primordial função tornar irrelevantes, no processo em curso, quaisquer modificações ulteriores da lei nesse campo. Todavia, e embora voltada para a prevenção dessas hipotéticas alterações futuras, não deixa a regra de acessoriamente dizer algo quanto ao momento relevante para se determinar o «terminus a quo» da competência. Se esta se estabelece ou fixa num momento objectivo - o da propositura da causa «in judicio» - devemos logicamente ligar o início dessa competência, tida pela regra como perdurável no tempo, à mesma ocasião; pois dificilmente se compreenderia que a competência de um tribunal antecedesse o evento escolhido pela lei para a sua fixação.

Portanto, no caso «sub specie» e em todos os similares, o facto jurídico relevante para se aferir se a competência «ratione matertae» incumbe à jurisdição comum ou à administrativa há-de ser a data da entrada do processo impugnatório no tribunal.

Mas há que resolver uma derradeira dúvida: se tal entrada é a ocorrida nos serviços do MºPº ou a que o MºPº subsequentemente promova - valendo esse seu acto «como acusação» - para afectar o processo à titularidade de um juiz.

Ora, esta segunda alternativa é a correcta. Só com aquela iniciativa do MºPº, que vale como acusação, ocorre algo assimilável à propositura da acção ou da causa - e já sabemos que este acontecimento é encarado pelas leis de organização judiciária como o que decisivamente marca a competência do tribunal. Aliás, só então se iniciará a instância do recurso - conceito que, embora sem consagração legal, é usado por comodidade no foro e normalmente com o sentido de que tal instância só deveras se abre com a chegada dos autos ao tribunal «ad quem».

Assim, o facto decisivo na resolução do presente conflito consiste no momento em que o MºPº apresentou ao Sr. Juiz da Instância Local Criminal de Sintra o processo e o recurso de contra-ordenação.”

Acolhendo as doutas considerações acabadas de transcrever, e tendo em conta que a data da entrada em juízo da presente execução ocorreu muito depois de 1 de Setembro de 2016, poderá ser-lhe aplicável o agora disposto na referida alínea l) do nº 1 do ETAF.

Porém, aqui não está em causa a competência para conhecer do recurso de impugnação da decisão administrativa que aplicou a coima por infração às regras do urbanismo.

O que está aqui em causa é a competência para conhecer da execução da coima aplicada por violação de regras de urbanismo.

Tal como defende o Digno Magistrado do Ministério Público, a competência para conhecer do hipotético recurso de impugnação da decisão administrativa em causa - atenta a data da notificação da decisão a impugnar e a da eventual entrada em juízo da hipotética impugnação - pertenceria aos Tribunais Administrativos e Fiscais.

Por isso, a competência para a execução da coima resultante do hipotético indeferimento da referida impugnação pertenceria aos mesmos Tribunais Administrativos, ao abrigo do disposto no art. 157º, nº 5 do Código de Processo dos Tribunais Administrativos.

Daqui resulta que a competência para a execução da mesma coima aplicada sem impugnação, naturalmente tem de pertencer aos mesmos tribunais administrativos.

Este entendimento resulta também da aplicação do referido nº 5 do art. 157º, por estar aqui em causa um título executivo que foi produzido no âmbito de uma relação jurídico-administrativa, por decorrer de uma violação de normas administrativas no âmbito do urbanismo - violação esta cuja coima-sanção seria impugnável nos Tribunais Administrativos e Fiscais, como já vimos.

Deste modo, no caso em apreço, a competência em razão da matéria para conhecer da presente execução pertence ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra.

Pelo exposto, acordam os Juízes que constituem este Tribunal de Conflitos em resolver o presente conflito negativo de jurisdição, atribuindo a competência ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra.

Sem custas.

Lisboa, 8 de Fevereiro de 2018. – João Moreira Camilo (relator) – Ana Paula Soares Leite Martins Portela – Jorge Manuel Roque Nogueira – José Francisco Fonseca da Paz – Manuel Pereira Augusto de Matos – Maria Benedita Malaquias Pires Urbano.