01194/04 - Supremo Tribunal Administrativo

Compete ao Chefe do Estado-Maior da Força Aérea definir o nível remuneratório dos militares do respectivo ramo, sendo meramente executiva a competência do Comandante da Logística, em sede de regime remuneratório.

Acordam em subsecção, na secção do contencioso administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1.

1.1. A..., casado, Capitão da Força Aérea Portuguesa, na situação de reforma, interpôs, no Tribunal Central Administrativo, recurso contencioso de anulação do indeferimento tácito do requerimento apresentado ao General Chefe do Estado Maior da Força Aérea, no qual solicitou a esta entidade “(..) se digne ordenar a reposição da legalidade nesta incongruente situação existente, determinando o pagamento do Complemento da Pensão compatível com o escalão a que tem direito, contado a partir do escalão de integração, de forma a que, por analogia com os outros Ramos, a base de cálculo do Complemento respeite os direitos legítimos instituídos por lei e corresponda à do escalão da Pensão de Reforma na CGA, ou superior se a isso tiver direito.”

1.2. Por acórdão de fls. 61-66, o recurso foi rejeitado, por carência de objecto.

1.3. Inconformado, o recorrente impugnou aquela decisão, concluindo nas respectivas alegações:

“A. A Força Aérea regrediu o escalão remuneratório que o agravante possuía com base no Decreto-Lei nº 328/99, de 18 de Agosto em 1 de Julho de 1999, no entanto só comunicou a este o que tinha decidido fazer em 19 de Abril de 2000.

B. Mal teve conhecimento da regressão de escalão o agravante dirigiu cartas/requerimentos ao Director de Finanças do Comando Logístico do porquê daquela decisão.

C. Tendo dado esperanças de que o assunto se ia decidir mas deixando passar o tempo, o agravante dirigiu, então, à entidade agravada o requerimento datado de 25 de Setembro de 2002 que serviu para a interposição do recurso contencioso.

D. O douto acórdão recorrido entendeu que a entidade agravada não tinha competência primária para apreciar aquele requerimento, carecendo o recurso contencioso de objecto e rejeitando-o.

E. No entanto, o douto acórdão recorrido não analisou se a entidade agravada actuou em relação ao requerimento da forma que lhe impunha o artigo 34° n°s 1 alínea a) e 3 do CPA.

F. Com efeito, a entidade agravada reteve o requerimento sem o remeter para a autoridade que considerava competente, disso notificando o requerente, se entendesse que a má direcção do requerimento era um erro desculpável, nem notificou o ora agravante que não iria apreciar por o erro ser indesculpável.

G. Logo, a retenção do requerimento facultou ao ora agravante presumi-lo tacitamente indeferido por não ter merecido decisão dentro do prazo fixado para a sua emissão, como estatui o artigo 109º nºs 1 e 2 do CPA, dando origem ao recurso contencioso.

H. Considera, por isso, o agravante que o recurso tem objecto, por haver o dever legal de decidir por parte da entidade agravada e que a sua rejeição é ilegal.

I. Da mesma forma, a “decisão voluntária da Força Aérea” de regredir os escalões dos seus capitães para não lhes pagar o complemento de pensão devido é um acto potencialmente lesivo é uma forma de usura que ofende os direitos ou interesses legalmente protegidos do agravante, sendo nulo nos termos do n.º 1 e da alínea d) do n.º 2 do artigo 133.º do CPA, pelo que dele pode recorrer a todo o tempo, haja ou não presunção de indeferimento tácito, razão pela qual o Venerando Tribunal a quo errou, com o devido respeito que é muito ao rejeitar o recurso”.

1.4. A autoridade administrativa contra-alegou, concluindo,

“A) Na sequência da publicação e entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 328/99, a Força Aérea, no exercício do seu poder de autoridade, procedeu a uma definição inovatória e voluntária da situação jurídica do Recorrente relativamente à sua posição remuneratória, colocando-o no 2.º escalão do posto de capitão, cujo sentido e conteúdos determinados foram levados ao conhecimento do Recorrente, através da notificação que lhe foi feita em 2 de Novembro de 1999.

B) Essa definição inovatória foi aceite pelo Recorrente e dela não foi interposto recurso hierárquico para o CEMFA.

C) Posteriormente, com a entrada em vigor das demais escalas indiciárias previstas no Decreto-Lei n.º 328/99 - respectivamente, em 1 de Janeiro de 2000 e 1 de Julho de 2000 - foi mantido o posicionamento do Recorrente no 2.º escalão do posto de capitão, o que também foi por ele aceite.

D) O posicionamento do ora Recorrente no 2.º escalão do posto de capitão constitui caso resolvido, encontrando-se já decorrido em 25 de Setembro de 2002 o prazo máximo de um ano para a revogação dos actos administrativos constitutivos de direitos inquinados de ilegalidade, a ser o caso, previsto no n.º1 do artigo 141.º do Código do Procedimento Administrativo.

E) Não impendia sobre o General CEMFA qualquer dever legal de decidir o requerimento apresentado pelo Recorrente em 25 de Setembro de 2002, tendo por objecto a alteração do seu posicionamento no 2.º escalão do posto de capitão, não se tendo formado acto de indeferimento tácito relativamente à mesma pretensão, como é entendimento pacífico na Jurisprudência.

F) A aplicação da fórmula de cálculo para o complemento de pensão, prevista no n.º 1 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 236/99, de 25 de Junho, com a redacção dada pela Lei n.º 25/2000, de 23 de Agosto, implicou que se procedesse ao cálculo da remuneração ilíquida dos militares caso estes se encontrassem na situação de reserva, uma vez que é com base no cômputo desta remuneração ilíquida com a pensão de reforma ilíquida que é abonado o complemento de pensão.

G) Não assiste ao Recorrente qualquer «direito ao escalão» anterior, o qual é, tão-somente, uma posição remuneratória criada em cada categoria/posto integrada em carreira, como dispõe o artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 184/89, de 2 de Junho.

H) O Recorrente detém um direito constitucional à remuneração e ao valor da pensão de reforma, cuja inviolabilidade foi garantida pelo artigo 22.º do Decreto-Lei n.º 328/99, de 18 de Agosto, ao estatuir que da aplicação das novas escalas indiciárias não podia resultar redução das remunerações auferidas à data da sua entrada em vigor, e cumprida pela Força Aérea Portuguesa através do abono do diferencial remuneratório.

1) A pretensão do Recorrente na atribuição do 4.º escalão, para o qual não detém tempo de serviço bastante, é, na realidade, a pretensão à revalorização da sua pensão, uma vez que a esse escalão foi atribuído um índice salarial superior àquele que lhe correspondia nos termos da lei, à data da aposentação do militar.

J) O Decreto-Lei n.°328/99, de 18 de Agosto, não permite a revalorização das pensões de aposentação, cuja actualização se rege pelo disposto no Estatuto da Aposentação.

K) O acto impugnado constitui estrita aplicação do disposto no n.º 1 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 236/99, de 25 de Junho, com a redacção dada pela Lei n.º 25/2000, de 23 de Agosto, e nos artigos 19.º e 22.º do Decreto-Lei n.º 328/99, de 18 de Agosto, respeitando integralmente a inviolabilidade da pensão de aposentação do ora Recorrente.

Nestes termos e nos demais de Direito deve a presente reclamação ser indeferida e mantida a Decisão reclamada, em virtude de inexistir acto administrativo recorrível e o acto impugnado não padecer de qualquer nulidade, sendo conforme ao disposto nos artigos 19.º e 22.º do Decreto-Lei n.º 328/99, de 18 de Agosto, assim se fazendo a esperada e costumada Justiça”.

1.5. A EMMP emitiu o seguinte parecer:

“Afigura-se-nos que o recurso jurisdicional merece provimento.

Alega o recorrente nas conclusões da sua alegação, além do mais, que o recurso contencioso tem objecto por haver o dever legal de decidir por parte da entidade agravada (cfr conclusão H).

Também é este o nosso entendimento.

Dispõe o n.º 1 do art.º 11º do DL n.º 51/93, de 26.02 (Lei Orgânica da Força Aérea) que o Comando Logístico e Administrativo da Força Aérea (CLAFA) tem por missão assegurar a administração dos recursos materiais e financeiros para a execução dos planos e directivas aprovados pelo Chefe do Estado-Maior da Força Aérea, e, o n.º 3, alínea d), do mesmo artigo, estabelece que o CLAFA compreende a Direcção de Finanças.

Foi com base nestes normativos que o acórdão recorrido entendeu que a competência dispositiva primária para apreciar a pretensão do recorrente pertencia não ao CEMFA e sim ao Comando Logístico e Administrativo da Força Aérea.

Cremos que sem razão.

No requerimento sobre o qual se terá formado o invocado indeferimento tácito (a fls. 11 dos autos) termina o recorrente por pedir a reposição da legalidade, determinando-se o pagamento do complemento de pensão compatível com o escalão a que tem direito, contado a partir do escalão de integração, de forma a que, por analogia com os outros Ramos, a base de cálculo do complemento respeite os direitos legítimos instituídos por lei e corresponda à do escalão da pensão de reforma na CGA, ou superior se a isso tiver direito.

Salvo melhor opinião, não nos parece que os poderes para decidir sobre esta matéria, respeitante à determinação do escalão a ter em conta no cálculo de abonos, possam caber no exercício das funções a que alude o n.º 1 do art. 11º da Lei Orgânica da Força Aérea, as de assegurar a administração dos recursos materiais e financeiros para a execução dos planos e directivas aprovados pelo CEMFA. Consideradas as atribuições do CLAFA, estabelecidas de forma especificada no art. 2.º, n.º2, alíneas a) a n), do Decreto-Regulamentar nº 52/94, de 03.09, em relação a nenhuma delas vislumbramos o poder de decidir sobre aquela matéria.

Igualmente nos parece irrelevante, para esse efeito, o facto de o CLAFA integrar, no seu sistema de organização, uma Direcção de Finanças; nos termos do art. 12.º daquele Decreto Regulamentar a Direcção de Finanças tem por missão assegurar a gestão dos recursos financeiros postos à disposição da Força Aérea.

Por outro lado, entre as competências desta Direcção, elencadas no art. 13.º, não consta o poder de definir os escalões que, nos termos da Lei, estarão na base do cálculo dos vencimentos e abonos. Adiante-se, ainda, que tal poder decisório não consta igualmente das competências atribuídas aos restantes órgãos do CLAFA — cfr artºs 3º, 4º, 7º 10º, 16º, 19º, 22º, 24º e 25º.

Acresce que nos termos do art. 5º, nº 2, da Lei Orgânica da Força Aérea, o Chefe do Estado-Maior da Força Aérea (CEMFA) tem as competências fixadas na Lei, sendo que o art. 8º da Lei n.º 111/91, de 29.08 (Lei de Bases da Organização das Forças Armadas), depois de estabelecer no n.º 1 que os chefes de estado-maior comandam os respectivos ramos e são os chefes militares de mais elevada autoridade na sua hierarquia, dispõe no n.º 4, alínea a) que compete ao chefe do estado-maior de cada ramo, dirigir, coordenar e administrar o respectivo ramo.

Estes sumos poderes de direcção, coordenação e administração denotam que o CEMFA está colocado no vértice dos respectivos serviços e que de entre esses poderes consta o de decidir sobre os escalões que, nos termos da Lei, estarão na base do cálculo dos vencimentos e abonos, competindo ao CLAFA, através da sua Direcção de Finanças, a actividade de cálculo e de processamento dos mesmos em relação a cada caso concreto, conforme se retira, ainda, do art. 13º, alínea d), do referido Decreto Regulamentar nº 52/94, nos termos do qual compete a esta Direcção assegurar a efectivação dos abonos e descontos devidos ao pessoal militar e civil.

Em razão do exposto, parece-nos que a competência primária para decidir sobre o requerimento em causa incumbia à autoridade recorrida. Nessa medida, recaía sobre essa entidade o dever legal de decidir, pelo que não podia o TCA rejeitar o recurso contencioso pelas razões por que o fez.

Em apoio do entendimento ora defendido citamos o acórdão deste STA de 2001.12.19, no processo nº47309 (in Ap. DR de 2003.10.23, vol. II, p. 8636 e seg.).

Nestes termos, emitimos parecer no sentido de que deverá ser concedido provimento ao recurso jurisdicional, revogando-se o acórdão recorrido e ordenando-se a baixa dos autos ao TCA, a fim de ai prosseguir termos, caso não seja julgada procedente qualquer outra questão que a tal obste”.

2.

2.1. O acórdão impugnado fixou a seguinte matéria, no que não vem controvertido:

“Mostram-se assentes os seguintes factos, extraídos quer dos documentos juntos aos autos quer do processo instrutor apenso para a decisão da suscitada questão prévia de carência de objecto:

1. Com data de entrada de 25 de Setembro de 2002, o recorrente dirigiu ao General Chefe do Estado Maior da Força Aérea, onde solicitou a este “(..) se digne ordenar a reposição da legalidade nesta incongruente situação existente determinando o pagamento do Complemento da Pensão compatível com o escalão a que tem direito, contado a partir do escalão de integração, de forma a que, por analogia com os outros Ramos, a base de cálculo do Complemento respeite os direitos legítimos instituídos por lei e corresponda à do escalão da Pensão de Reforma na CGA, ou superior se a isso tiver direito.”

2. O recorrente está na situação de reforma desde 1 de Junho de 1992.

3. O recorrente foi reformado no 4° escalão com o índice 315.

4. O recorrente foi reposicionado, em 1 de Julho de 2000, no 2° escalão, índice 300, por aplicação do disposto no art. 19º do Dec.-Lei n.º 328/99, de 18 de Agosto.

5. A autoridade recorrida não se pronunciou sobre o pedido no requerimento mencionado em 1.”

2.2. Está sob impugnação o acórdão de fls. 61-66, que rejeitou o recurso contencioso, por carência de objecto.

Para aquele julgamento, o Tribunal Central Administrativo baseou-se na consideração de que, por carecer de competência, não assistia à autoridade recorrida o dever legal de decidir a pretensão que lhe fora manifestada pelo interessado.

Disse o acórdão:

“Ora, nos termos da Lei Orgânica da Força Aérea, aprovada pelo DL 51/93, de 26.02, é ao Comando Logístico e Administrativo da Força Aérea (CLAFA) que compete assegurar a administração dos recursos materiais e financeiros (art. 11º nº 1 e nº 3 al. d) , não detendo por isso, o CEMFA competência dispositiva primária para decidir a pretensão suscitada, o que conduz a inexistência de acto tácito de indeferimento, por inexistência do dever legal de decisão face à inexistência do pressuposto subjectivo competência da autoridade administrativa.

Com efeito, a presunção legal de indeferimento dada pelo art. 109º do CPA, àquele que formula uma pretensão, tem como pressuposto que a entidade à qual ela é dirigida disponha de competência para decidir do mérito do pedido apresentado.

Por outro lado, a omissão do procedimento imposto pelo art. 34º do CPA, porque não respeita ao fundo da pretensão, não legitima a presunção de indeferimento prevista no art. 109º do CPA, conforme pretende o recorrente.

Assim sendo, deveria o recorrente ter dirigido a sua pretensão ao respectivo Comandante ou ao Director de Finanças, nos termos dos dispositivos legais citados, e só depois da decisão expressa ou tácita da pretensão do recorrente por um deles, poderia o mesmo interpor recurso hierárquico para o CEMFA”

Como anota a EMMP, no seu parecer, um caso de contornos semelhantes foi julgado neste Tribunal, pelo Acórdão de 19 de Dezembro de 2001, recurso n.º 47309.

Pois que se considera correcta a doutrina nele traçada, passa-se a segui-lo de perto.

O requerimento do interessado dirigido ao CEMFA solicitava “(...)a reposição da legalidade (...) determinando o pagamento do Complemento da Pensão compatível com o escalão a que tem direito, contado a partir do escalão de integração, de forma a que, por analogia com os outros Ramos, a base de cálculo do Complemento respeite os direitos legítimos instituídos por lei e corresponda à do escalão da Pensão de Reforma na CGA, ou superior se a isso tiver direito.”

Não se tratava, por isso, de mera operação aritmética de cálculo do complemento da pensão, mas respeitava à própria determinação da base de cálculo da mesma.

Dispõe o n.º 1 do artigo 11° do DL n.º 51/93, de 26 de Fevereiro (Lei Orgânica da Força Aérea), que o Comando Logístico e Administrativo da Força Aérea (CLAFA) tem por missão assegurar a administração dos recursos materiais e financeiros para a execução dos planos e directivas aprovados pelo Chefe do Estado-Maior da Força Aérea, e, o nº 3, alínea d), do mesmo artigo, estabelece que o CLAFA compreende a Direcção de Finanças.

Foi com base nestes normativos que o acórdão recorrido entendeu que a competência dispositiva primária para apreciar a pretensão do recorrente pertencia não ao CEMFA mas, sim, ao Comando Logístico e Administrativo da Força Aérea.

Ora, não se afigura que a determinação do escalão a ter em conta no cálculo do complemento de pensão se insira no exercício das funções a que alude o n.º 1 do artigo 11º da Lei Orgânica da Força Aérea. É que, “assegurar a administração dos recursos materiais e financeiros para a execução dos planos e directivas aprovados pelo CEMFA” é competência de mera execução, nela não se integrando a própria definição da base de cálculo do complemento de pensão, em questão.

E consideradas as atribuições do CLAFA, estabelecidas, de forma especificada, no artigo 2°, n.º 2, alíneas a) a n), do Decreto-Regulamentar n° 52/94, de 03.09, em relação a nenhuma delas se descortina o poder de decidir aquela matéria.

É irrelevante, para esse efeito, o facto de o CLAFA integrar, no seu sistema de organização, uma Direcção de Finanças, pois que das competências desta, identificadas no artigo 13° daquele Regulamento, não consta o poder de definir os escalões que, nos termos da Lei, estarão na base do cálculo dos vencimentos e abonos.

Adiante-se, ainda, que tal poder decisório também não é conferido a nenhum dos restantes órgãos do CLAFA — cfr., artigos 3°, 4°, 7° 10°, 16°, 19°, 22°, 24° e 25° do mesmo diploma regulamentar.

Acresce que, nos termos do artigo 5°, n.º 2, da Lei Orgânica da Força Aérea, o Chefe do Estado-Maior da Força Aérea (CEMFA) tem as competências fixadas na Lei, sendo que o artigo 8° da Lei n.º 111/91, de 29.08 (Lei de Bases da Organização das Forças Armadas), depois de estabelecer, no n.º 1, que os chefes de estado-maior comandam os respectivos ramos e são os chefes militares de mais elevada autoridade na sua hierarquia, dispõe, no n.º 4, alínea a), que compete ao chefe do estado-maior de cada ramo, dirigir, coordenar e administrar o respectivo ramo.

Estes poderes de direcção, coordenação e administração denotam que o CEMFA está colocado no vértice dos respectivos serviços e que de entre esses poderes consta o de decidir sobre os escalões que, nos termos da Lei, estarão na base do cálculo dos vencimentos e abonos.

Ao CLAFA, através da sua Direcção de Finanças, incumbe a actividade de cálculo e de processamento dos mesmos, em relação a cada caso concreto, conforme se retira, ainda, do artigo 13°, alínea d), do referido Decreto Regulamentar n° 52/94, nos termos do qual compete a esta Direcção assegurar a efectivação dos abonos e descontos devidos ao pessoal militar e civil.

Em consequência, competia ao CEMFA a decisão do requerimento que lhe foi apresentado, pelo que não pode manter-se a rejeição do recurso assente nas razões do acórdão recorrido.

3. Concede-se provimento ao presente recurso jurisdicional, revoga-se o acórdão impugnado, e ordena-se a baixa dos autos.

Sem custas.

Lisboa, 1 de Fevereiro de 2005. – Alberto Augusto Oliveira (relator) – Políbio Henriques – Rosendo José.