03279/11.0BEPRT - Tribunal Central Administrativo Norte

Conforme jurisprudência emanada pelo STA havendo uma ficha de avaliação normalizada de acordo com a portaria para que remete o diploma regulamentar, onde se reserva espaço para assinatura, por avaliador e avaliado, na data da fixação dos objectivos, a prova da realização da entrevista que nessa mesma data se faz logra-se, de forma suficiente, com a apresentação da ficha de avaliação, devidamente assinada por ambos os intervenientes*

* Sumário elaborado pelo Relator.

Acordam em conferência os juízes da 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Norte:

RELATÓRIO

MPCSCPAP veio interpor recurso do acórdão pelo qual o TAF do Porto julgou improcedente a presente Acção Administrativa Especial contra o INSTITUTO DOS MUSEUS E DA CONSERVAÇÃO, I.P., com vista a impugnar o despacho de indeferimento que recaiu sobre a reclamação apresentada pela Autora/Recorrente da classificação que lhe foi atribuída em sede de avaliação de desempenho (SIADAP 3) no ano de 2010.

Em alegações a Recorrente formulou as seguintes conclusões:

I. O acto administrativo praticado no âmbito do processo de avaliação - SIADAP 3 - não se mostra devidamente fundamentado, violando o previsto no artº 124º do CPA.

II. Aquele acto incorreu ainda nos vícios de violação de lei por desrespeito do disposto nos artº 5º/d), 5º/c), 8/1, c), 46º/1, 46º/5, 57º/3, 57º/4, 61º/a) e d), 62º/4, 66º/1 e 67º/a da Lei nº 66-B/07, de 28 de Dezembro.

III. Os prazos previstos no procedimento do SIADAP 3 e previstos naqueles normativos não são meramente indicativos mas antes peremptórios, pelo facto do seu desrespeito importar, como importou, a violação das garantias procedimentais do dito SIADAP 3, não permitindo garantir à recorrente uma avaliação justa, transparente e imparcial, de acordo com os objectivos daquele mesmo procedimento.

IV. Ao não o reconhecer o acórdão recorrido violou aqueles mesmos preceitos legais e ainda o princípio da tutela jurisdicional efectiva, previsto no artº 2º do CPTA e no artº 268º/4 da CRP.

V. Este acórdão e aquele sobredito acto deverão, pois, aquele ser revogado e este ser anulado, reconhecendo-se antes o direito da recorrente a uma nova avaliação.

Não foi apresentada contra alegação.

O Ministério Público foi notificado nos termos do art. 146º/1 CPTA.

FACTOS

Consta no acórdão recorrido:

Com relevância para a decisão da causa e concomitantemente para a apreciação das questões que supra se elegeram, o Tribunal julga provada a seguinte factualidade:

1- A A. é funcionária pública com a categoria de técnica superiora, a desempenhar funções, como conservadora, no Museu Nacional de Soares dos Reis, no Porto [facto admitido por acordo].

2- No ano de 2010, a A. foi sujeita a avaliação de desempenho, para o período de 1 de Janeiro a 31 de Dezembro de 2010, tendo sido sua avaliadora a Directora do Museu Nacional de Soares dos Reis [facto admitido por acordo; cf. doc. constante de fls. 15 a 21 do PA].

3- Os objectivos e competências foram definidos e comunicados à A. em 30 de Abril de 2010, quando foi-lhe entregue a Ficha de Avaliação de Desempenho com os mesmos [facto admitido por acordo].

4- No âmbito da avaliação mencionada no ponto 2., foi atribuída à A. a classificação qualitativa de “desempenho adequado” e quantitativa de “3,414” [cf. doc. constante de fls. 15 a 21 do PA, em particular, o teor de fls. 19 do PA; e, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].

5- Em 06-06-2011, foi proferido despacho que homologou tal classificação [cf. teor do doc. constante de fls. 15 a 21 do PA, em particular, o teor de fls. 21 do PA].

6- Em 06-07-2011, A. apresentou junto do R. reclamação da classificação e do despacho mencionados nos pontos 4. e 5. [cf. doc. constante de fls. 11 a 14 do PA e respectivos anexos constantes de fls. 15 a 52 do PA e cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].

7- Em 11-08-2011, foi proferido pelo R. despacho de indeferimento que recaiu sobre tal reclamação, tendo-se alicerçado na Informação n.º 420 datada de 09-08-2011, do Departamento de Gestão [cf. doc. e respectivos anexos constantes de fls. 4 a 6 e de fls. 7 a 10 do PA e cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido], que foi notificado à A. e do qual consta, entre o mais, que “…da análise dos fundamentos apresentados na reclamação e das apreciações remetidas pela avaliadora, através do e-mail de 2011-08-07, em resposta ao nosso pedido de informação (…), consideramos que efectivamente se verificou uma deficiência no cumprimento do calendário definido no SIADAP, conforme é confirmado pela avaliadora quando refere que «As datas referidas pela reclamante são as que constam da respectiva ficha de avaliação. Conforme referi noutras circunstâncias não tem sido possível garantir o total cumprimento dos prazos, por razões de serviço que são públicas e estão relacionadas com dificuldades de funcionamento dos serviços. Só com muito esforço se tem conseguido manter em funcionamento uma estrutura com tantas questões por resolver. É sempre no limite que vamos conseguindo ultrapassar os obstáculos e manter o museu ao serviço do público, com as colecções em condições de conservação que não ultrapassem o mínimo exigível.» Tendo em conta este contexto de dificuldades, que aliás não é alheio à maioria dos serviços do IMC, importa ainda salientar que o facto dos prazos terem sido ultrapassados não pôs em causa a obediência pela tramitação processual legalmente estabelecida no âmbito da avaliação de desempenho, a qual foi respeitada na íntegra por parte da avaliadora e em salvaguarda dos interesses da reclamante.

Para além da dificuldade no cumprimento dos prazos, que em nada prejudicou a classificação atribuída à reclamante, consideramos não existirem falhas relevantes na forma como a trabalhadora foi avaliada quanto ao desempenho prestado em 2010, nomeadamente no que diz respeito à contratualização, definição e monitorização dos parâmetros de avaliação, bem como na fase da classificação final, tendo havido o cuidado por parte da avaliadora em assegurar o cumprimento das normas e procedimentos previstos no SIADAP, em defesa dos princípios fundamentais consagrados na lei, mesmo tendo em consideração os constrangimentos mencionados no ponto anterior.

Assim, é nosso entendimento que as alegações apresentadas pela reclamante carecem, na sua generalidade, de sustentação válida e esclarecida e não podem por em causa a legalidade do processo avaliativo em 2010, sendo inteiramente de acolher as apreciações fornecidas pela avaliadora.”

Assim, decido (…) manter a avaliação de desempenho (…) relativa ao ano de 2010 – cuja menção qualitativa foi «Desempenho Adequado» e quantitativa 3,414 - , não dando provimento à reclamação apresentada, considerando adequada a classificação final que lhe foi atribuída…” [cf. doc. constante de fls. 75 a 76 dos autos e doc. constante de fls. 2 a 3 do PA] – acto ora impugnado.

DIREITO

As questões decidendas estão necessariamente sintetizadas ou aludidas nas conclusões da Recorrente, sendo certo que as conclusões IV e V se limitam a rebater contra o acórdão recorrido censuras já antes dirigidas contra o acto administrativo em causa, imputando-lhes a violação dos mesmos preceitos legais, apenas com o acréscimo de imputação ao TAF de um vício que pela sua natureza é exclusivo dos Tribunais, a violação do princípio da tutela jurisdicional efectiva previsto no artigo 2º do CPTA e 268º/4 da CRP.

Começando pela conclusão IV, verifica-se que a Recorrente retém e considera isoladamente um dos vários argumentos utilizados pelo TAF na fundamentação da decisão, cuja relevância amplifica ao ponto de lhe atribuir um propósito denegatório de tutela jurisdicional que o contexto geral do acórdão desmente.

Transcreve-se o parágrafo do acórdão que contém a expressão censurada:

«Assim, não obstante as delongas que existiram no procedimento de avaliação de desempenho do ano de 2010 para todos os trabalhadores – nos quais se inclui a A. (cf. ponto 3. da matéria de facto provada) – das mesmas não pode ser assacado nenhum vício que conduza a anulação da avaliação, na medida em que os prazos eram indicativos e se não foram cumpridos, não o foram para todos os trabalhadores em situação idêntica à A., pelo que a mesma não poderá beneficiar de tal incumprimento em detrimento do prejuízo de colegas seus.»

Só numa interpretação à letra e totalmente descontextualizada poderia vislumbrar-se aí uma recusa de apreciação da ilegalidade do acto, bastando dizer que este se refere apenas à avaliação de desempenho da Autora/Recorrente e que, portanto, a sua manutenção ou eliminação na ordem jurídica não está na dependência da situação dos demais trabalhadores.

Concede-se, porém, que se tratará de uma fórmula menos feliz para enfatizar a ideia, realmente afirmada no contexto geral do acórdão, de que o procedimento de avaliação de desempenho da Recorrente não sofreu desvios relativamente ao genericamente aplicado a todos os trabalhadores do mesmo serviço nem qualquer distorção que ultrapassasse o limiar do tolerável, ao ponto de constituir ilegalidade viciante do acto.

Enfim, os vícios imputados pela autora ao acto foram convictamente analisados pelo TAF sem detrimento do princípio da tutela jurisdicional efectiva.

Na conclusão I a Recorrente invoca falta de fundamentação do acto e imputa ao acórdão a inerente violação do artigo 124º do CPA, mediante a já referida intermediação da conclusão IV, porque o TAF não reconheceu a existência desse vício.

Mas o TAF desviou-se dessa problemática ao requalificar como vício de violação de lei aquilo que a Autora qualificava – e persiste em qualificar neste recurso – como vício de falta de fundamentação. Disse o TAF:

«Ante o exposto, - e ao colocar em causa a atribuição de 3,286 em sede de avaliação de competência, considerando a A. que deveria ter sido pontuada com 5 – o que a A. está a fazer, não é proceder à invocação do vício de forma por falta de fundamentação, mas antes está, outrossim, a invocar o vício de violação de lei. E, este, como acima já foi dito, contende com a avaliação propriamente dita, a qual se traduz no exercício de um poder predominantemente discricionário atribuído por lei aos avaliadores e ao dirigente máximo do serviço, não competindo a este Tribunal substituir essa avaliação, feita por quem a devia fazer, mas antes e tão-só a apreciação, perante as imputações dirigidas à decisão final, se ela foi realizada de forma legal e se traduz numa avaliação justa, limitando-se aos erros grosseiros e notórios. O que da matéria de facto provada, não resulta terem existido, já que nem sequer a A. os invoca.»

Perante esta posição do TAF incumbiria à Recorrente configurar de forma especialmente rigorosa esse vício de “falta de fundamentação” e especificar exactamente os aspectos da decisão em que se projectaria.

No acórdão recorrido faz-se uma resenha do sistema de avaliação, nestes termos:

«Como tal, o sistema de avaliação em causa, na versão SIADAP 3 (Título IV da Lei n.º 66-B/2007, de 28 de Dezembro), prevê que a avaliação do desempenho dos trabalhadores se integre “…no ciclo de gestão de cada serviço e incide sobre os seguintes parâmetros: a) «Resultados» obtidos na prossecução de objectivos individuais em articulação com os objectivos da respectiva unidade orgânica; b) «Competências» que visam avaliar os conhecimentos, capacidades técnicas e comportamentais adequadas ao exercício de uma função...” (art. 45.º). Determinando que a avaliação dos resultados obtidos em cada objectivo seja expressa em 3 níveis, o nível de objectivo superado, a que corresponderá a pontuação 5, o nível de objectivo atingido, a que corresponderá a pontuação 3, e o nível de objectivo não atingido, a que corresponderá a pontuação 1. Sendo que a pontuação final, a atribuir aos resultados dos objectivos consistirá na média aritmética das pontuações atribuídas aos resultados obtidos em todos os objectivos (art. 47.º). E também a avaliação de cada competência deve ser expressa em 3 níveis, o de competência demonstrada a um nível elevado, com pontuação 5, o de competência demonstrada, com a pontuação 3, e o de competência não demonstrada ou inexistente, com a pontuação 1. A pontuação final, a atribuir ao parâmetro competências será a média aritmética das pontuações atribuídas às competências escolhidas para cada trabalhador (art. 49.º). A avaliação final deverá ser expressa em menções qualitativas, em função das pontuações finais em cada parâmetro, nos seguintes termos: a) Desempenho relevante, correspondendo a uma avaliação final de 4 a 5; b) Desempenho adequado, correspondendo a avaliação final de desempenho positivo de 2 a 3,999; c) Desempenho inadequado, correspondendo a avaliação final de 1 a 1,999 (art. 50.º).»

Ora, como se constata da Ficha de Avaliação pertinente, mais propriamente da sua página 5 (fls. 19 do PA) o valor da classificação atribuída à Recorrente (3,286) representa certeiramente a média das pontuações parcelares que lhe foram atribuídas nas diversas competências atendíveis (Orientação para Resultados, Orientação para Serviço Público, Análise da Informação e Sentido Crítico, Conhecimentos Especializados e Experiência, Inovação e Qualidade, Relacionamento Interpessoal e Comunicação), decorrendo da pontuação 5 na “competência” Conhecimentos Especializados e Experiência e da pontuação 3 em cada uma das demais.

Deste modo, a pontuação do parâmetro “competências” é matematicamente validada -por outras palavras, fundamentada – como média das pontuações parcelares de cada uma das competências em causa.

Sucede que a Recorrente nada refere sobre essas pontuações parcelares, nem sequer de forma implícita, capaz de atingir a suficiência da fundamentação quanto ao aspecto substancial do problema (a classificação concretamente atribuída), limitando-se no corpo da sua alegação a arremeter a propalada falta de fundamentação contra aspectos formais/procedimentais da actuação administrativa, como resulta do trecho que se transcreve:

«18. Ora, esta informação se, por um lado, reconheceu expressamente que os prazos foram ultrapassados, por razões de serviço, não explicou de forma expressa e clara, que razões foram essas, ficando apenas por meras considerações genéricas, aplicáveis a toda e qualquer situação e, como tal, não sindicáveis. Quais foram aquelas razões de serviço ??

19. Por outro lado, aquela informação reconheceu que existiram falhas na avaliação da ali reclamante, mas depois considerou que as mesmas não foram relevantes sem também explicar porquê. Como é que aquelas falhas, que se reconhece existirem, não afectaram a avaliação da recorrente? Como é que um procedimento de avaliação que se reconhece ter tido diversos erros pode não afectar essa avaliação? Apenas porque, no final, se reconhece que essa avaliação …. foi bem feita ?? E como sabê-lo se o procedimento não foi respeitado ??»

Ora, o que assim se invoca são vícios procedimentais – consequentemente qualificáveis como vícios de forma e não “vícios de violação de lei” – os quais serão abordados em sede própria, antecipando-se no entanto que a sua abordagem sob o prisma de falta de fundamentação não faz qualquer sentido, porquanto o dever de fundamentação previsto nos artigos 124º e 125º do CPA se confina à decisão substantiva incorporada no acto administrativo, não sendo extensível à problemática das decisões de ordem instrumental que integram o processo administrativo subjacente.

Prosseguindo para as conclusões II e III.

Da alegada falta de contratualização dos objectivos e competências e de monitorização

Alega a Recorrente, além do mais, no corpo da sua alegação de recurso:

«26. Ao não contratualizar os objectivos e competências com a recorrente o recorrido violou os artºs 5º, alínea l), 36º/6, 48º/2, 56º/1 e 57º/1, alínea a) da Lei nº 66-B/2007, de 28.12

(…)

29. Ao não monitorizar os objectivos e competências o recorrido violou aqueles citados preceitos legais dos artºs 46º/1, 47º/3, 56º/1, b), 57º/1, 61º, alínea i) e 74º/1, a) da Lei nº 66-B/07, de 28.12..»

Porém, não veio a transpor para as conclusões qualquer referência à violação de tais normas nem qualquer menção expressa à falta de contratualização ou de monitorização, que anteriormente esboçara.

Não se trata certamente de uma forma peculiar, especialmente lacónica, de formular conclusões, pois, por contraste, a Recorrente não se esqueceu de renovar e exprimir em sede de conclusões as críticas ao acto administrativo por “não se mostrar devidamente fundamentado” assim como de referir que “os prazos previstos no procedimento do SIADAP 3 e previstos naqueles normativos não são meramente indicativos mas antes perentórios”.

O Tribunal “ad quem”, cujo tempo é escasso para dar resposta com a celeridade exigível a todos os pedidos que lhe são dirigidos em múltiplos processos, não deve encarniçar-se no julgamento de questões que os próprios recorrentes menosprezam, incumprindo o ónus de alegar e formular conclusões nos estritos termos do artigo 639º do CPC, nomeadamente por omissão da indicação das normas jurídicas violadas, mormente quando, como é o caso, são invocados vícios designados como de violação de lei e assacadas ao acórdão recorrido violações de várias normas legais, cada uma delas com função precisa e específica na economia do SIADAP.

Deste modo, considera-se que a Recorrente abandonou a invocação dos epigrafados vícios de violação daquelas normas.

Dos prazos

Alegava a Recorrente no corpo da sua alegação:

«25. Ao entregar à recorrente os sobreditos objectivos e competências apenas em 30.04.2010 mas para serem seguidos em todo o ano de 2010, e ainda ao só entregar a proposta de Avaliação de Desempenho e o despacho de Homologação da Avaliação de Desempenho, respectivamente em 17.05.2011 e 30.06.2011 o recorrido violou claramente os artºs 5º/d), 5º/c), 8/1, c), 46º/1, 46º/5, 57º/3, 57º/4, 61º/a) e d), 62º/4, 66º/1 e 67º/a), da Lei nº 66-B/07, de 28.12..»

E tal alegação está perfeitamente reflectida no conjunto das concussões II e III.

O TAF não deu razão à Recorrente nesta questão, ponderando além do mais:

«Quanto aos prazos, basta atender ao teor do art. 71.º [“a homologação das avaliações de desempenho é da competência do dirigente máximo do serviço, deve ser, em regra, efectuada até 30 de Março e dela deve ser dado conhecimento ao avaliado no prazo de cinco dias úteis…], para se constatar que não se estabelece de forma taxativa o prazo dentro do qual deve ser efectuada a homologação das avaliações, pelo que os prazos referidos nesse diploma legal devem ser considerados pela Direcção-Geral da Administração e do Emprego Público, de natureza indicativa, tratando-se de prazos meramente indiciários atentas as contingências do processo avaliativo.»

É verdade que a expressão “em regra” assume no português corrente muitas vezes a acepção de “geralmente” (ver Dic. da Língua Portuguesa, Porto Editora, 2004). Ou seja, por uma daquelas ironias idiomáticas em que a língua portuguesa é fértil, a inclusão da expressão “em regra” numa regra, degrada a imperatividade desta.

Assim o TAF tem alguma razão quando despromove o prazo do artigo 71º do SIADAP para a condição de “indicativo”. No entanto, não se trata seguramente de um prazo frouxo e elástico até ao limite das conveniências do avaliador, uma vez que está também compreensivelmente ligado à garantia dos avaliados verem firmados em tempo útil os objectivos de desempenho a atingir naquela anuidade.

No entanto o problema acaba por ser fútil, uma vez que a Recorrente por um lado não invoca em sede de conclusões a violação daquele normativo e, por outro, não obtém para nenhuma das demais violações normativas invocadas na conclusão II suporte adequado na matéria de facto. Isto para além de apenas algumas dessas normas conterem determinações de prazo, ainda que por vezes genéricas e não calendarizadas, por exemplo o artigo 57º/3 que garante aos avaliados a divulgação “em tempo útil” do sistema de avaliação.

Finalmente seria conjecturável que os artigos 66º/1 e 67º/a), de forma ínvia, ainda poderiam dar guarida à invocação pela Recorrente de falta de contratualização entre a avaliadora e a avaliada dos objectivos e competências definidas para 2010.

«Artigo 66º

Contratualização dos parâmetros

1- No início de cada período anual de avaliação, no começo do exercício de um novo cargo ou função, bem como em todas as circunstâncias em que seja possível a fixação de objectivos a atingir, é efectuada reunião entre avaliador e avaliado destinada a fixar e registar na ficha de avaliação tais objectivos e as competências a demonstrar, bem como os respectivos indicadores de medida e critérios de superação.»

(…)

«Artigo 67.º

Contratualização de objectivos

Sem prejuízo do disposto no artigo 46.º, a contratualização de objectivos a atingir efectua-se de acordo com as seguintes regras:

a) Os objectivos a atingir por cada trabalhador devem ser definidos pelo avaliador e avaliado no início do período da avaliação, prevalecendo, em caso de discordância, a posição do avaliador;»

No entanto, mesmo que esse vício que já se reputou abandonado pudesse ainda reingressar no objecto do recurso, sempre seria improcedente de acordo com a jurisprudência ilustrada nos doutos Acórdãos do STA de 09-05-2012 proc. 01118/11 e de 28/02/2013 proc. n.º 01202/12, acolhida e reproduzida no Acórdão deste TCAN de 24-04-2015, 00504/12.2BEPNF, no sentido de que “Sem prejuízo de prova em contrário, havendo uma ficha de avaliação normalizada de acordo com a portaria para que remete o diploma regulamentar, onde se reserva espaço para assinatura, por avaliador e avaliado, na data da fixação dos objectivos, a prova da realização da entrevista que nessa mesma data se faz logra-se, de forma suficiente, com a apresentação da ficha de avaliação, devidamente assinada por ambos os intervenientes”.

Transcreve-se dos acórdãos do STA a seguinte justificação (que o ac. de 2013 reproduz):

«Ora, não se localiza nos modelos qualquer campo ou rubrica para que expressamente se registe a entrevista no início do período de avaliação (e o mesmo acontece, agora, nos modelos constantes dos anexos à Portaria nº 1633/2007 de 31.12 publicada ao abrigo da Lei nº 66-B/2007, de 28.12).

Isso deve significar, deve concluir que a assinatura de avaliador e avaliado nas fichas correspondentes a esse modelo representam o cumprimento da tramitação a que respeitam.

De outro modo, afinal, haveria de concluir-se da necessidade de outros impressos, para além dos previstos regularmente, ou da necessidade de se acrescentar algo fora dos campos previstos nos impressos seguidores dos modelos.

Ora, mais uma vez, não dispõe a lei, nem dispõe o diploma regulamentar, sobre o modo de registo dessa entrevista inicial. Mas a entrevista insere-se, naturalmente, na tramitação de avaliação. Para a fixação documental dessa tramitação há modelos aprovados por portaria.

Há-de supor-se que esses modelos reflectem adequadamente os passos da tramitação haverá a parte interessada de o manifestar em devido tempo, deixando, por exemplo, de assinar documento donde se possa inferir cumprimento de formalidade exigida e não cumprida.

Afigura-se, por isso, que a melhor conclusão é, na verdade a defendida pelo ora recorrente, de que havendo uma ficha de avaliação normalizada de acordo com a portaria para que remete o diploma regulamentar, onde se reserva espaço para assinatura, por avaliador e avaliado, na data da fixação dos objectivos, a prova da realização da entrevista que nessa mesma data se faz logra-se, de forma suficiente, com a apresentação da ficha de avaliação, devidamente assinada por ambos os intervenientes.

E que a demonstração do contrário será já incumbência daquele a quem aproveitará tal demonstração.»

Ora, no caso vertente, essa convergência de vontades em que a contratualização consiste está demonstrada nos pontos 2 e 3 da matéria de facto, bem como no documento (ficha de avaliação) constante de fls. 15 a 21 do PA, através das assinaturas para o efeito apostas por avaliador e avaliada, em 30-04-2010, em qualquer dos casos (objectivos e competências).

Assim improcedem na totalidade as conclusões da Recorrente.

DECISÃO

Pelo exposto acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pela Recorrente.

Porto, 9 de Setembro de 2016

Ass.: João Beato

Ass.: Helder Vieira

Ass.: Alexandra Alendouro