Quem foi o relator do acórdão 0850/24.2T8AMT.P1.S1?

O relator foi Nuno António Gonçalves, no Tribunal dos Conflitos.

Quando foi proferido o acórdão 0850/24.2T8AMT.P1.S1?

O acórdão foi proferido em 12 de março de 2026.

0850/24.2T8AMT.P1.S1

Sumário

I - Desde sempre, mas claramente com a publicação do Decreto-Lei 34.593, de 1945 que os caminhos vicinais, aí definidos como “os que normalmente se se destinam ao trânsito local” (artigo 6.º, al.ª b), são bens do domínio público das freguesias [a cargo das quais ali foram colocados – art.º 7.º al.ª c)] e se mantêm -artigo 16.º n.º 1 al.ª ff), da Lei n.º 75/2013, de 12 de Setembro. II - A reforma da jurisdição administrativa e fiscal operada pelo ETAF vigente, aprovado pela Lei n.º 13/2002 s de 17 de fevereiro que ademais, alargou o âmbito de competência dessa jurisdição, não manteve a norma do Decreto-Lei n.º 129/84 de 27 de abril que excluída da mesma ações que tivessem objeto a “qualificação de bens como pertencentes ao domínio público e actos de delimitação destes com bens de outra natureza”. III - A qualificação de um bem como sendo do domínio público ou a sua delimitação regem-se pelo direito administrativo. IV - A ação popular supletiva é utilizada pelos particulares ou por associações com legitimidade para, suprindo a inércia das entidades públicas, pedir ao tribunal (ação administrativa) que reconheça a dominialidade de bens públicos, que decrete a cessação da conduta lesiva dos mesmos e condene à reposição da situação anterior. V - Compete aos tribunais da jurisdição administrativa conhecer providência cautelar requerida para prevenir o efeito útil de futura ação popular a intentar em defesa do de um caminho vicinal que se alega ser bem do domínio público da freguesia.

Texto

Recurso de jurisdição ** O Tribunal dos Conflitos, em julgamento de recurso de jurisdição, acorda:----- a. Relatório: AA, BB e Raízes da Torre – Produtos Agrícolas e Frutas, Lda., requereram em 25/06/2024, no Tribunal Judicial da Comarca de Porto Este, procedimento cautelar comum, que “radica[m] no direito de acção popular consagrado no art. 52º nº 3 da CRP e nos arts. Io, 2o e 14° da Lei n° 83/95, de 31/08”, contra: ----- Herança aberta por óbito de CC; Herança aberta por óbito de DD; EE; FF; GG e HH afirmando que “pretendem defender o direito ao uso do Caminho da Torre de todos” peticionam ao tribunal que condene os requeridos a: ------ - “1. Reconhecerem o «Caminho da Torre», em toda a sua extensão, como caminho público; - 2. Desobstruírem o «Caminho da Torre», em toda a sua extensão, retirando as pedras que nele colocaram; - 3. Procederem à reconstrução da parte do caminho destruído, destruição que impede a sua utilização por todos os moradores do lugar; - 4. Absterem-se, no futuro, de praticar todo e qualquer ato que possa turvar, limitar ou impedir a utilização de todos do «Caminho da Torre».” Para tanto, alegam, em síntese, que o “Caminho da Torre”, com “início na Rua 1 e com ligação à Rua 2, numa extensão de aproximadamente 185 metros”, tem sido utilizado, desde tempos imemoriais, por pessoas a pé, por carros de bois, tratores agrícolas, motociclos e veículos automóveis para serventia não só dos seus prédios (que identificam), mas também “pela generalidade dos moradores do Lugar da Torre e da Freguesia de Padronelo”, “designadamente para aceder aos mais diversos prédios, rústicos e urbanos do Lugar da Portela/Torre, para cortar os matos, madeiras e cultivo dos prédios rústicos”, “para alcançar escolas, festas romarias, locais de trabalho e as suas residências”, “sem oposição de quem quer que fosse, à vista de todos”. Que “a Junta de Freguesia e a Câmara Municipal, sempre procederam à gestão e conservação do caminho da Torre, praticando atos de limpeza e manutenção”. Que “há mais de 40 anos que a Junta de Freguesia de Padronelo/Amarante, atribuíram ao Caminho da Torre a classificação de caminho público”. Tanto assim que “com a aprovação da Toponímia da Freguesia de Padronelo, como resulta da ata da Reunião de Câmara Municipal de Amarante n.º 18/2007, de 21 de Maio de 2007 (…) o Caminho da Torre - passou a fazer parte integrante da cartografia dos Caminhos Públicos com a afixação da correspondente Placa de identificação” “afixada no início do caminho (…), [n]o “sentido Rua 1 e a ligação pelo mesmo à Rua 2” com base na facticidade alegada e na jurisprudência firmada no Assento n.º 7/89, qualificam o caminho que descrevem como sendo um caminho público da Junta de Freguesia de Padronelo, “e como tal insusceptível de apropriação particular, inalienável e imprescritível”. Alegam que os Requeridos, intitulando-se proprietários de parte do Caminho da Torre, em julho de 2023 no início de junho de 20124 destruíram-no parcialmente estreitando-o e colocaram “uma barreira de pedras de grande dimensão que [o] torna intransitável”. Os Requeridos, deduziram oposição pugnando pela improcedência da providência cautelar. O Juízo Local Cível, por decisão de 16/11/2024, entendendo “ocorrer de forma evidente e insuprível a excepção dilatória de erro na forma de processo prevista no artigo 193.º do CPC” indeferiu “liminarmente a presente providência cautelar.” Os Requerentes apelaram para a 2.ª instância arguindo a nulidade daquele despacho por indevida utilização da terminologia “indeferimento liminar” por tal rejeição ser inadmissível, após a citação dos requeridos e apresentação de oposição. Arguição que o tribunal indeferiu por despacho de 5 de janeiro de 2025. O Tribunal da Relação do Porto, por despacho de 20 de junho de 2025, entendendo que “os Tribunais comuns cíveis [são] incompetentes, em razão da matéria, para conhecer o presente litígio, sendo competentes, a esse título, os Tribunais comuns em matéria administrativa – cfr. artigos 209.º, n.º 1 al. b) e 212.º, n.º 3 da CRP, 40.º, n.º 1 da LOSJ e ainda artigo 4.º, n.º 1, al. o) do ETAF, referindo este último artigo que os Tribunais Administrativos são competentes para apreciar relações jurídicas administrativas que não digam respeito às matérias previstas nas alíneas anteriores do mesmo artigo, designadamente apreciação de litígios entre privados, quando emergentes da violação (ou fundado reveio de violação) de vínculos jurídicos- administrativos a que se refere o n.º 3 do artigo 37.º do CPTA”, mandou notificar “as partes para se pronunciarem, querendo, no prazo de 10 dias, sobre a questão da incompetência material dos Tribunais comuns cíveis para decidir o presente litígio.” Os Recorrentes pronunciaram-se defendendo “a competência material da ordem dos tribunais judiciais para a lide, seguindo-se os demais termos – nomeadamente, a apreciação do recurso interposto”. Relação que, por decisão sumária de 14/07/2025, entendendo que ao é aplicável a ação administrativa especial prevista no artigo 37.º, n.º 3, do CPTA, que prevê a possibilidade de propositura nos Tribunais Administrativos de ações administrativas de condenação de particulares à adoção ou à abstenção de condutas, em função do preenchimento de três requisitos cumulativos: a) Violação ou fundado receio de violação pelo demandado, de deveres jurídico-administrativos que resultem de ato administrativo, norma ou contrato; b) Inexistência de ato administrativo impugnável que dê cobertura às atuações tidas como ilícitas; c) Prévia interpelação das autoridades administrativas, por parte do Autor, para adotarem as medidas adequadas, declarou a incompetência material dos tribunais comuns para “decidir o presente litígio e competentes, a esse título, os Tribunais Administrativos” “conforme artigos 209.º, n.º 1, al. b) e 212.º, n.º 3 da CRP, 40.º, n.º 1 da LOSJ e ainda artigo 4.º, n.º 1, al. o) do ETAF.” Os Recorrentes, não se conformando, requereram que devia ser por acórdão, “afirmada a competência material da ordem dos tribunais cíveis comuns para conhecimento do litígio sub judice, devendo ainda e em conformidade, ser proferido acórdão que aprecie a apelação interposta.” O Tribunal da Relação do Porto, por acórdão de 12/09/2025, indeferiu, com um voto de vencida, a reclamação para a conferência e confirmou a decisão reclamada. A Juíza Desembargadora discordante, “votou vencida por entender não se verificar a incompetência material declarada.” Os Requerentes interpuseram recurso para o Supremo Tribunal de Justiça, que foi admitido e remetido ao Tribunal dos Conflitos. b. parecer do Ministério Público: O Digno Procurador-Geral Adjunto, na vista a que alude o art. 11.º, n.º 4, da Lei n.º 91/2019, de 4 de setembro, sustentando que: ----- “A providencia cautelar instaurada ao abrigo da LAP (Lei de Ação Popular) assenta no comportamento violador dos direitos e interesses dos AA. e é exclusivamente imputada a particulares por ofensa a direitos inerentes ao domínio público de um caminho. Subjacente ao litígio não há nenhum procedimento administrativo de contexto que o tenha condicionado ou o devesse ter condicionado. (…) a envolvência de especiais interesses gerais ou públicos não é por si relevante para a qualificação da relação jurídica subjacente ao litígio. Não é convocável à questão em litígio qualquer das alíneas do n.º 1, do artigo 4.º do ETAF, (…). A competência material para conhecer da presente ação pertence, por conseguinte, aos tribunais judiciais da jurisdição comum”, “concretamente os tribunais judiciais, por se tratar de um litígio emergente de relação jurídica de direito privado.” Pronuncia-se pela c. exame preliminar: O recurso é o próprio – artigo 101.º, n.º 2, do CPC. Está admitido. Este Tribunal dos Conflitos é o competente para julgar o recurso no que respeita à questionada incompetência jurisdicional material do tribunal cível para conhecer da vertente ação popular cautelar – artigo 3.º, alínea c) da Lei n.º 91/2019 de 4 de setembro. Não existem questões processuais que devam conhecer-se previamente à apreciação do mérito e que possam impedir o prosseguimento do recurso para julgamento. d. objeto do recurso: Consiste em definir qual das jurisdições – comum ou administrativa – é competente, em razão da matéria, conhecer do presente ação popular intentada por particulares peticionando a condenação de outros particulares a reconhecer um determinado caminho público “em toda a sua extensão”, a desobstrui-lo, reconstrui-lo na parte destruída e absterem-se “de praticar todo e qualquer ato que possa turvar, limitar ou impedir a utilização” por todos. e. Fundamentação: i. da competência: 1. pressuposto: A competência do tribunal é um pressuposto indispensável para que o juiz possa conhecer do mérito de uma causa. Está pacificamente assente na doutrina e na jurisprudência que “a competência dos tribunais em razão da matéria afere-se em função da configuração da relação jurídica controvertida, isto é, em função dos termos em que é deduzida a pretensão do autor na petição inicial, incluindo os seus fundamentos (…) A competência em razão da matéria é, assim, questão que se resolve em razão do modo como o autor estrutura a causa, e exprime a sua pretensão em juízo, não importando para o efeito averiguar quais deveriam ser os correctos termos dessa pretensão considerando a realidade fáctica efectivamente existente, nem o correcto entendimento sobre o regime jurídico aplicável …»].” 1. E, em determinadas causas, afere-se ainda em função da natureza jurídica dos sujeitos processuais. Sendo questão “a resolver de acordo com a identidade das partes e com os termos da pretensão do autor (compreendidos aí os respetivos fundamentos), não importando averiguar quais deviam ser as partes e os termos dessa pretensão”. 2. fixação: Nos termos da lei - art. 38.º, n.º 1, da Lei n.º 62/2013 -, “a competência fixa-se no momento em que a ação se propõe, sendo irrelevantes as modificações de facto que ocorram posteriormente, a não ser nos casos especialmente previstos na lei”. Também o art. 5.º do ETAF dispõe neste sentido, podendo ler-se no n.º 1 que “A competência dos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal fixa-se no momento da propositura da causa, sendo irrelevantes as modificações de facto e de direito que ocorram posteriormente”. Acrescentando o n.º 2 que “Existindo, no mesmo processo, decisões divergentes sobre questão de competência, prevalece a do tribunal de hierarquia superior.” 3. repartição: Da arquitetura constitucional e do quadro orgânico, estatutário e adjetivo que a desenvolve, resulta que aos tribunais judiciais comuns está atribuída a denominada competência residual. Que, na expressão do legislador, se traduz no poder-dever de conhecer das “causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional” (cf. artigo 211.º, n.º 1 da CRP e artigo 40.º, n.º 1 da Lei n.º 62/2013, de 26 de agosto). Resulta ainda que, na ordem dos tribunais judiciais comuns, aos juízos cíveis compete conhecer das causas que não estejam atribuídas a tribunais ou juízos “dotados de competência especializada”. Assim, não cabendo uma causa na competência legal e especificamente atribuída a outro tribunal, será a mesma da competência residual do tribunal comum. Os tribunais administrativos, “são os tribunais comuns em matéria administrativa”, tendo «reserva de jurisdição nessa matéria, excepto nos casos em que, pontualmente, a lei atribua competência a outra jurisdição» [ver Ac TC n.º 508/94, de 14.07.94, in Processo n.º 777/92; e Ac. TC n.º 347/97, de 29.04.97, in Processo n.º 139/95]”2. O âmbito da competência material dos tribunais administrativos e fiscais encontra-se concretizada no art. 4.º do ETAF, essencialmente pela positiva, indicando nos n.ºs 1 e respetivas alíneas e o n.º 2 as causas da competência exclusiva da jurisdição administrativa e fiscal, mas também pela negativo, excluindo daquela jurisdição os litígios respeitantes às matérias indicadas nos n.º 3 e 4. Na ordem dos tribunais administrativos e fiscais, a competência residual para “dirimir litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais” recai nos tribunais administrativos. Nos termos dos artigos 78.º e 364.º do CPC e 112.º n.º 2 do CPTA o tribunal competente para conhecer a ação popular e também o competente para apreciar a providencia cautelar que visa garantir a utilidade da pretensão daquela. Uma das providências cautelares especificadamente prevista no CPTA será a que tem por objeto a “i) Intimação para adoção ou abstenção de uma conduta por parte da Administração ou de um particular por alegada violação ou fundado receio de violação do direito administrativo nacional (…)” – art.º 112.º n.º 2 al.ª i) citado (com negrito nosso para realçar). ii. regime processual especial: Conforme referido, os Autores, particulares, requereram no tribunal comum procedimento cautelar com a qual pretendem prevenir o efeito de ação popular com a qual pretendem que o tribunal condene outros particulares a reconhecer que o caminho vicinal que denominam por «Caminho da Torre» é um bem público, ao seu desimpedimento e reparação na parte destruída obstruída e a absterem-se de impedir o seu uso por todos. Adverte-se que ao Tribunal dos Conflitos não compete conhecer da aptidão da petição inicial, nomeadamente se cumpre devidamente com as exigências da ação popular e se deve ou não convidar-se os Requerentes, com legitimidade, para apresentou outra devidamente corrigida (o domínio público da freguesia interessa ao respetivos eleitores),. Estabelece a Lei n.º 83/95 de 31 de agosto (regime do “Direito de participação procedimental e de acção popular”) nos artigo 1.º e 2.º, que podem intentar ação popular “quaisquer cidadãos no gozo dos seus direitos civis e políticos”, “para a prevenção, a cessação ou a perseguição judicial das infracções” previstas no n.º 3 do artigo 52.º da Constituição”, designadamente” para a proteção do domínio público, “independentemente de terem ou não interesse directo na demanda.” Dispondo o artigo 12.º que a “a ação popular administrativa pode revestir qualquer das formas de processo previstas no Código de Processo nos Tribunais Administrativos. E que “a acção popular civil pode revestir qualquer das formas previstas no Código de Processo Civil.” E no artigo 14.º estabelece um “Regime especial de representação processual” nos termos do qual “Nos processos de acção popular, o autor representa por iniciativa própria, com dispensa de mandato ou autorização expressa, todos os demais titulares dos direitos ou interesses em causa que não tenham exercido o direito de auto-exclusão (…)”. iii. regime substantivo: Desde sempre, mas claramente com a publicação do Decreto-Lei 34.593, de 1945 que os caminhos vicinais, aí definidos como “os que normalmente se se destinam ao trânsito local” (artigo 6.º, al.ª b), são bens do domínio público das freguesias [a cargo das quais ali foram colocados – art.º 7.º al.ª c)]. Competência material que as freguesias mantêm na vigente Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, estatuindo no artigo 16.º n.º 1 al.ª ff), que cabe “Proceder à manutenção e conservação de caminhos, (…);” Na definição do Assento n.º 7/89, de 19-04-1989, “São públicos os caminhos que, desde tempos imemoriais, estão no uso directo e imediato do publico.” Os caminhos vicinais são bens do domínio público local, definidos pelo seu uso imemorial, direto e imediato, por todos, para satisfação de necessidades da coletividade. A sua natureza pública advém do uso, imemorial, continuo, publicamente, por qualquer pessoa. No que para o caso pode relevar, a pretensão admissível na ação popular é a do reconhecimento da natureza pública de um determinado caminho, impedir a sua obstrução ou exigir a sua reposição. iv. regime adjetivo: No ETAF aprovado pelo Decreto-Lei n.º 129/84 de 27 de abril (que vigorou até à reforma de 2002-2004) dispunha o artigo 4.º n.º 1 al.ª e) que estavam excluídas da jurisdição administrativa e fiscal as ações que tivessem objeto a “Qualificação de bens como pertencentes ao domínio público e actos de delimitação destes com bens de outra natureza;” A justificação dessa exclusão radicava na conceção da qualificação dos bens como públicos e a sua delimitação como questões de propriedade, que deviam dirimir-se como nos tribunais judicias cíveis, como qualquer litígio entre particular visando a titularidade de bens ou os respetivos limites. Conceção que foi abandonada na reforma da jurisdição administrativa e fiscal operada pelo ETAF vigente, aprovado pela Lei n.º 13/2002 s de 17 de fevereiro, na qual o legislador, conforme exarou na Exposição de Motivos da Proposta de Lei n.º 93/VIII, “dando resposta a reivindicações antigas, optou por ampliar o âmbito da jurisdição dos tribunais administrativos em domínios em que, tradicionalmente, se colocavam maiores dificuldades no traçar da fronteira com o âmbito da jurisdição dos tribunais comuns.” Efetivamente, saber se um determinando bem pertence ao domínio público (por natureza inalienável, impenhorável, imprescritível) não é uma questão de mera propriedade civil. Ao invés, haverá de decorrer da aplicação de regimes do direito público. Parafraseando Santos Serra, emérito Presidente do Supremo Tribunal Administrativo, na Sessão de Abertura do Seminário Reforma do Contencioso Administrativo/ A Nova Justiça Administrativa, “De um contencioso administrativo centrado no recurso contencioso de anulação, e destinado à mera defesa da legalidade objectiva, passou-se, a 1 de Janeiro de 2004, a um contencioso que gira em torno do princípio da plena e efectiva tutela das posições subjectivas dos interessados, e que, como tal, faz corresponder, a cada direito ou interesse legalmente protegido do particular, um meio adequado de defesa em juízo, seja este uma tutela cautelar, um processo declarativo, ou um processo executivo” alargando substancialmente o âmbito da jurisdição administrativa. v. jurisprudência deste Tribunal: O Tribunal dos Conflitos, no acórdão de 28.09.2010, proferido no processo Proc. 023/09, fundamentou e decidiu que os litígios “que versem sobre a qualificação de bens como pertencentes ao domínio público e actos de delimitação destes com bens de outra natureza, que antes da reforma do contencioso administrativo de 2004, se encontravam expressamente excluídos do âmbito da jurisdição administrativa (cf. artº4º, nº1 e) do ETAF/84), mas que depois daquela reforma passaram a integrar o âmbito da jurisdição” são “o campo próprio, atento a natureza pública do bem objecto dessa relação jurídica e o consequente estatuto de direito público (administrativo) desse bem, também denominado «estatuto de dominialidade». Portanto, se bem que tais questões não estejam expressamente referidas no nº1 do artº 4º do ETAF, o certo é que deixaram de integrar as alíneas deste preceito que respeitam à delimitação negativa da jurisdição e que integram os seus nº 2 e 3. E não existindo, hoje, qualquer outra norma que as exclua do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal, elas cairão, necessariamente, no âmbito da cláusula geral do artº 1º nº 1 do ETAF, verificados os demais pressupostos da relação jurídica administrativa. Neste sentido se tem pronunciado a melhor doutrina, (…). (…) diz a este propósito Vieira de Andrade: «Julgamos que o desaparecimento desta exclusão ao implicar a aplicação da cláusula geral, vai trazer para os tribunais administrativos a competência para conhecer da impugnação dos actos de qualificação dominial, que são actos administrativos, quer se trate de actos de classificação, quer de afectação (vide M. Caetano, Manual II, 8ª ed., p. 850 e segs)., bem como as acções relativas a questões de delimitação do domínio público com outros domínios que são questões de direito administrativo.” No mesmo sentido, se pronunciam Mário Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, ao referirem que «De um modo geral pertence hoje ao âmbito da jurisdição administrativa a apreciação de todos os litígios que versem sobre matéria jurídico administrativa e cuja apreciação não seja expressamente atribuída, por norma especial, à competência dos tribunais judiciais (artº1º, nº1 do ETAF e artº213, nº3 da CRP). (…) Isto inclui, por exemplo, (…) as questões de delimitação de bens do domínio público, que até aqui eram excluídas pelo artº 4º anterior. «Tal matéria, que estava expressamente excluída da justiça administrativa no anterior ETAF (cf. alínea e) do nº1 do artº4º), não é agora objecto de qualquer “desaforamento” legislativo, devendo entender-se que os litígios emergentes de actos de qualificação dominial e de delimitação do domínio público, sendo administrativos, reingressam por força da cláusula geral do seu artº 1º, nº1, no âmbito da competência dos tribunais administrativos» - Vide, (…) “Introdução”, a p.18. Também Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira são da mesma opinião in CPTA e ETAF anotados, vol. I, Almedina, reimpressão da edição de Nov. de 2004, p.35/36. (…) Trata-se, pois, de apreciar uma relação jurídica em que um dos sujeitos é uma pessoa colectiva pública e o respectivo objecto, de acordo com a causa petendi, está sujeito a um estatuto especial de direito público administrativo, pelo que, quer do ponto de vista da tutela jurídica subjectiva, quer do ponto de vista da tutela jurídica objectiva, de que se falará a seguir, tem, sem dúvida, natureza administrativa. (…) Por outro lado (…) a acção popular é e sempre foi, essencialmente, um meio processual do contencioso objectivo administrativo. Na verdade, se bem que possa também ser utilizada numa dimensão cível (cf. artº12º, nº2 e 22 e segs. da citada Lei 83/95) e até numa dimensão penal (cf. o seu artº25º), é na dimensão administrativa que a acção popular tem o seu campo principal de intervenção, pois é no âmbito das relações entre a Administração e os administrados que a acção popular faz mais sentido, desde logo, pelos valores constitucionalmente protegidos que se visam defender através dessa acção, vg, a saúde pública, a qualidade de vida, a preservação do ambiente e do património cultural, os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais (cf. artº52, nº3 da CRP/97 e artº1º, nº1 e 2 da Lei nº83/95, de 31.08). Aliás, a dimensão administrativa é aquela que está mais presente na Lei 83/95, que inclui designadamente a respectiva tutela procedimental (artº4º a 11º e o artº12º, nº1 da citada Lei nº83/95). Cf. a este propósito, José Figueiredo Dias, in Tutela Ambiental e Contencioso Administrativo, p. 213 A confirmar essa natureza essencialmente administrativa da acção popular está ainda o artº 9º, nº2 do CPTA, preceito que respeita à legitimidade activa para acções populares administrativas para defesa dos valores referidos no artº 52º, nº3 da CRP/97 e nos artº 2º e 12º, nº1 da Lei nº 83/95, o qual veio ainda alargar o campo de incidência da acção popular ao incluir, no elenco de interesses difusos, os valores ou bens relativos ao urbanismo e ao ordenamento do território (…). (…) o principal contributo da acção popular foi ultrapassar as deficiências de uma tutela jurisdicional dos valores referidos no artº 52º, nº3 da CRP e alargar a legitimidade para defesa desses valores, servindo-se da noção de interesse difuso. A novidade que a figura do interesse difuso traz à tutela jurisdicional é proporcionar uma tutela numa perspectiva supra-individual e não apenas baseada na defesa de posições jurídicas subjectivas, daí que, como se fez constar do citado nº2 do artº9º do CPTA, tal acção possa ser intentada «independentemente de (o autor) ter interesse pessoal na demanda». Também, por isso, não faz sentido, recusar a competência dos tribunais administrativos para uma acção popular, com fundamento em que não está em causa um acto de autoridade, como parece ser entendimento do tribunal a quo, embora não claramente explicitado, ao salientar a fls. 345, que «Na presente acção não há qualquer acto administrativo subjacente». O que releva hoje na delimitação do âmbito material da jurisdição administrativa é, como referimos, a relação jurídica administrativa e ela não é necessariamente bilateral, assumindo hoje dimensões multipolares. Por outro lado, as múltiplas faces da relação jurídica administrativa não se fazem só sentir no aspecto subjectivo, mas também no aspecto objectivo, pelo que se bem que o contencioso administrativo vise, primacialmente, a tutela de posições jurídicas individuais (contencioso administrativo subjectivo), não deixa de assegurar também a tutela da legalidade, do interesse público e dos interesses difusos (contencioso administrativo objectivo), e, não raro, os interesses assegurados por uma e outra”. Jurisprudência reafirmada no Acórdão de 22.11.2022, proferido no proc. 01024/22.2T8AGD.S1. E também no Acórdão de 22.11.2023, tirado no Conflito 13/23 , que tem o seguinte sumário: “É da competência da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de uma acção popular proposta por uma Freguesia contra particulares, na qual a autora pede que se declare que um determinado reservatório e tanques e um caminho, pertencem ao respectivo domínio público.” Constando da respetiva fundamentação que “A determinação do domínio material da justiça administrativa continua, assim, a passar pela distinção material entre o direito público e o direito privado (…).” Expendendo-se na respetiva motivação: “Neste sentido Ana Raquel Gonçalves Moniz escreveu: “(…) as questões que relevam da garantia dos bens públicos e que têm de ser dirimidas jurisdicionalmente integram-se no âmbito da competência dos tribunais administrativos, porquanto revestem a natureza de questões de Direito Administrativo, (…) - se está em causa a protecção de direitos públicos especialidade que justifica a existência de uma jurisdição igualmente especial implica a atribuição de tais litígios aos tribunais dessa ordem jurisdicional. Aliás, com a reforma de 2002, diferentemente do que sucedia em relação ao ETAF de 1984, tais litígios não se encontram agora retirados pelo legislador à competência dos tribunais administrativos. Ora, como alguma doutrina já observava à luz do regime anterior, parece indubitável consistir esta matéria uma das que estaria, em princípio, incluída no âmbito da Justiça Administrativa, enquadrando-se na cláusula geral de litígios emergentes de uma relação jurídica administrativa, em virtude do particular estatuto a que se encontra submetido o respectivo objecto e que só por razões de política legislativa havia sido subtraída à competência dos tribunais administrativos” (cfr. Direito do Domínio Público, in Tratado de Direito Administrativo Especial, vol. V, pag. 203/204).” f. apreciação: No caso, os Requerentes, com a vertente ação cautelar pretendem que o tribunal condene os Requeridos a reconhecer que o «Caminho da Torre» é público, que o desimpeçam e de abstenham de perturbar a sua utilização por todos. Em suma, pretendem que o aludido caminho é um bem do domínio público da freguesia de Padronelo, concelho de Amarante. Na petição inicial configura-se uma ação popular de tutela de interesses difusos, movida por particulares contra particulares, visando o reconhecimento e a reposição ao domínio público da freguesia do caminho vicinal que identificam. A ação popular na jurisdição administrativa pode utilizar-se para impugnar contenciosamente atos administrativos definitivos e executórios das entidades públicas (recurso contencioso), entre as quais se incluem as autarquias locais. É a denominada ação popular corretiva, modalidade própria e exclusiva da jurisdição administrativa. Mas também pode utilizar-se na modalidade de ação popular supletiva utilizada pelos particulares ou por associações para, suprindo a inércia das entidades públicas, pedir ao tribunal (ação administrativa) que reconheça a dominialidade de bens públicos, que decrete a cessação da conduta lesiva dos mesmos e condene à reposição da situação anterior. Sem dúvida que a ação popular pode intentar-se nos tribunais da jurisdição comum quando os particulares ou as associações, agindo em defesa do interesse coletivo, intentam ações para dilucidar questões de consumo de bens e serviços e algumas questões respeitantes ao ambiente, ou de bens culturais pertencentes a particulares ou entidades não públicas. Diversamente do que se verificava nos arestos citados em que uma das partes era uma autarquia, aqui não vem indicado algum concreto ato da junta de freguesia, para além da referência toponímia do aludido caminho. o que desde logo é bem relevante. Mas, sem que se possa menosprezar tal alegação, ainda que não existisse, certo é que a petição inicial configura uma situação típica da ação popular supletiva ~com a qual os Requerentes (se lhes for reconhecida legitimidade), suprindo a inércia da autarquia, visam discutir em tribunal a qualificação de um caminho vicinal como bem público e a reposição do mesmo à situação anterior à violação da sua dominialidade pública, imputada aos Requeridos. Perante a inércia, o descuido ou até a tolerância das entidades públicas competentes, a Constituição da República (artigo 52.º) e a Lei (n.º 83/95) conferem aos particulares que se encontrem no gozo dos seus direitos civis e políticos legitimidade e interesse agir, para, em ação popular contra outros pessoas particulares ou entidades públicas, pedir ao tribunal a prevenção, a cessação ou a perseguição judicial das infrações à saúde pública, ao ambiente, à qualidade de vida, à proteção do consumo de bens e serviços, ao património cultural e ao domínio público. Os bens do domínio público pertencem à coletividade, são de todos os seus membros, pelo que qualquer dos seus cidadãos tem legitimidade para intentar ação popular em defesa do estatuto público dos mesmos. Se um particular destruiu, está a obstruir ou a ocupar ilicitamente um caminho público qualquer outro da mesma comunidade pode, intentando uma ação popular, pedir ao tribunal que o condene a reconhecer a dominialidade público do mesmo caminho e que o condene o desobstrui-lo e se abstenha de impedir ou dificultar a sua utilização por todos Questão diversa, mas que ainda não foi suscitada é a de saber se, em face do dominialidade pública do caminho em referência, a freguesia deveria ter sido indicada como interessada ou se terá de ser chamada à ação popular em causa ou se o tribunal, atendendo ao princípio da prevalência do fundo sobre a forma e ao dever de gestão processual, consagrados nos artigos 7.º e 8.º-A do CPTA, não deverá mandar corrigir essa omissão da petição inicial. Todavia, essa não é questão para o Tribunal dos Conflitos com competência circunscrita a definição da competência jurisdicional para a causa, a resolver apenas em face dos termos como os Autores a configuram no respetivo articulado inicial. Questão que apenas se aflorou porquanto se tal tivesse ocorrido, ou se se entender que deve acontecer, então o caso seria, poderá ou deverá vir a ser inteiramente idêntico aos que se decidiram nos acórdãos acima parcialmente transcritos. Conforme decorre da jurisprudência citada, a pertença de um bem ao domínio público ou a sua delimitação regem-se pelo direito administrativo. Pelo que, a ação popular em que se pede o reconhecimento de um determinado caminho vicinal como bem do domínio público da freguesia é uma típica questão a resolver à luz do direito administrativo. Sendo este o caso dos atos, conclui-se que, atentos os pedidos e a configuração da causa de pedir, estamos perante providência cautelar em futura ação popular para defesa de um caminho que se alega ser bem do domínio público, a competência para a causa, pertence aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal. g. dispositivo: Assim, o Tribunal dos Conflitos acorda em julgar improcedente o recurso e, em consequência, decidir que materialmente competente para conhecer da presente ação popular cautelar são os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal, concretamente o Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel. * Não são devidas custas – artigo 5.º n.º 2, da Lei n.º 91/2019, de 4 de setembro. Lisboa, 12 de março de 2026. - Nuno António Gonçalves (relator) - José Francisco Fonseca da Paz. Sumário: ------ 1 Desde sempre, mas claramente com a publicação do Decreto-Lei 34.593, de 1945 que os caminhos vicinais, aí definidos como “os que normalmente se se destinam ao trânsito local” (artigo 6.º, al.ª b), são bens do domínio público das freguesias [a cargo das quais ali foram colocados – art.º 7.º al.ª c)] e se mantêm -artigo 16.º n.º 1 al.ª ff), da Lei n.º 75/2013, de 12 de Setembro. 2 A reforma da jurisdição administrativa e fiscal operada pelo ETAF vigente, aprovado pela Lei n.º 13/2002 s de 17 de fevereiro que ademais, alargou o âmbito de competência dessa jurisdição, não manteve a norma do Decreto-Lei n.º 129/84 de 27 de abril que excluída da mesma ações que tivessem objeto a “qualificação de bens como pertencentes ao domínio público e actos de delimitação destes com bens de outra natureza”. 3 A qualificação de um bem como sendo do domínio público ou a sua delimitação regem-se pelo direito administrativo. 4 A ação popular supletiva é utilizada pelos particulares ou por associações com legitimidade para, suprindo a inércia das entidades públicas, pedir ao tribunal (ação administrativa) que reconheça a dominialidade de bens públicos, que decrete a cessação da conduta lesiva dos mesmos e condene à reposição da situação anterior. 5 Compete aos tribunais da jurisdição administrativa conhecer providência cautelar requerida para prevenir o efeito útil de futura ação popular a intentar em defesa do de um caminho vicinal que se alega ser bem do domínio público da freguesia. 1. Cf. Acórdão do Tribunal dos Conflitos, de 08/11/2018, processo n.º 020/18 2. Acórdão do Tribunal dos Conflitos, de 08/11/2018, processo n.º 020/18

Sumário

II- A reforma da jurisdição administrativa e fiscal operada pelo ETAF vigente, aprovado pela Lei n.º 13/2002 s de 17 de fevereiro que ademais, alargou o âmbito de competência dessa jurisdição, não manteve a norma do Decreto-Lei n.º 129/84 de 27 de abril que excluída da mesma ações que tivessem objeto a “qualificação de bens como pertencentes ao domínio público e actos de delimitação destes com bens de outra natureza”.

III- A qualificação de um bem como sendo do domínio público ou a sua delimitação regem-se pelo direito administrativo.

IV- A ação popular supletiva é utilizada pelos particulares ou por associações com legitimidade para, suprindo a inércia das entidades públicas, pedir ao tribunal (ação administrativa) que reconheça a dominialidade de bens públicos, que decrete a cessação da conduta lesiva dos mesmos e condene à reposição da situação anterior.

V- Compete aos tribunais da jurisdição administrativa conhecer providência cautelar requerida para prevenir o efeito útil de futura ação popular a intentar em defesa do de um caminho vicinal que se alega ser bem do domínio público da freguesia.

Texto Integral

Recurso de jurisdição

O Tribunal dos Conflitos, em julgamento de recurso de jurisdição, acorda:

a. Relatório:

AA,

BB e

Raízes da Torre – Produtos Agrícolas e Frutas, Lda.,

requereram em 25/06/2024, no Tribunal Judicial da Comarca de Porto Este, procedimento cautelar comum, que “radica[m] no direito de acção popular consagrado no art. 52º nº 3 da CRP e nos arts. Io, 2o e 14° da Lei n° 83/95, de 31/08”, contra:

Herança aberta por óbito de CC;

Herança aberta por óbito de DD;

EE;

FF;

GG e

afirmando que “pretendem defender o direito ao uso do Caminho da Torre de todos” peticionam ao tribunal que condene os requeridos a:

- “1. Reconhecerem o «Caminho da Torre», em toda a sua extensão, como caminho público;

- 2. Desobstruírem o «Caminho da Torre», em toda a sua extensão, retirando as pedras que nele colocaram;

- 3. Procederem à reconstrução da parte do caminho destruído, destruição que impede a sua utilização por todos os moradores do lugar;

- 4. Absterem-se, no futuro, de praticar todo e qualquer ato que possa turvar, limitar ou impedir a utilização de todos do «Caminho da Torre».”

Para tanto, alegam, em síntese, que o “Caminho da Torre”, com “início na Rua 1 e com ligação à Rua 2, numa extensão de aproximadamente 185 metros”, tem sido utilizado, desde tempos imemoriais, por pessoas a pé, por carros de bois, tratores agrícolas, motociclos e veículos automóveis para serventia não só dos seus prédios (que identificam), mas também “pela generalidade dos moradores do Lugar da Torre e da Freguesia de Padronelo”, “designadamente para aceder aos mais diversos prédios, rústicos e urbanos do Lugar da Portela/Torre, para cortar os matos, madeiras e cultivo dos prédios rústicos”, “para alcançar escolas, festas romarias, locais de trabalho e as suas residências”, “sem oposição de quem quer que fosse, à vista de todos”.

Que “a Junta de Freguesia e a Câmara Municipal, sempre procederam à gestão e conservação do caminho da Torre, praticando atos de limpeza e manutenção”.

Que “há mais de 40 anos que a Junta de Freguesia de Padronelo/Amarante, atribuíram ao Caminho da Torre a classificação de caminho público”. Tanto assim que “com a aprovação da Toponímia da Freguesia de Padronelo, como resulta da ata da Reunião de Câmara Municipal de Amarante n.º 18/2007, de 21 de Maio de 2007 (…) o Caminho da Torre - passou a fazer parte integrante da cartografia dos Caminhos Públicos com a afixação da correspondente Placa de identificação” “afixada no início do caminho (…), [n]o “sentido Rua 1 e a ligação pelo mesmo à Rua 2”

com base na facticidade alegada e na jurisprudência firmada no Assento n.º 7/89, qualificam o caminho que descrevem como sendo um caminho público da Junta de Freguesia de Padronelo, “e como tal insusceptível de apropriação particular, inalienável e imprescritível”.

Alegam que os Requeridos, intitulando-se proprietários de parte do Caminho da Torre, em julho de 2023 no início de junho de 20124 destruíram-no parcialmente estreitando-o e colocaram “uma barreira de pedras de grande dimensão que [o] torna intransitável”.

Os Requeridos, deduziram oposição pugnando pela improcedência da providência cautelar.

O Juízo Local Cível, por decisão de 16/11/2024, entendendo “ocorrer de forma evidente e insuprível a excepção dilatória de erro na forma de processo prevista no artigo 193.º do CPC” indeferiu “liminarmente a presente providência cautelar.”

Os Requerentes apelaram para a 2.ª instância arguindo a nulidade daquele despacho por indevida utilização da terminologia “indeferimento liminar” por tal rejeição ser inadmissível, após a citação dos requeridos e apresentação de oposição.

Arguição que o tribunal indeferiu por despacho de 5 de janeiro de 2025.

O Tribunal da Relação do Porto, por despacho de 20 de junho de 2025, entendendo que “os Tribunais comuns cíveis [são] incompetentes, em razão da matéria, para conhecer o presente litígio, sendo competentes, a esse título, os Tribunais comuns em matéria administrativa – cfr. artigos 209.º, n.º 1 al. b) e 212.º, n.º 3 da CRP, 40.º, n.º 1 da LOSJ e ainda artigo 4.º, n.º 1, al. o) do ETAF, referindo este último artigo que os Tribunais Administrativos são competentes para apreciar relações jurídicas administrativas que não digam respeito às matérias previstas nas alíneas anteriores do mesmo artigo, designadamente apreciação de litígios entre privados, quando emergentes da violação (ou fundado reveio de violação) de vínculos jurídicos- administrativos a que se refere o n.º 3 do artigo 37.º do CPTA”, mandou notificar “as partes para se pronunciarem, querendo, no prazo de 10 dias, sobre a questão da incompetência material dos Tribunais comuns cíveis para decidir o presente litígio.”

Os Recorrentes pronunciaram-se defendendo “a competência material da ordem dos tribunais judiciais para a lide, seguindo-se os demais termos – nomeadamente, a apreciação do recurso interposto”.

Relação que, por decisão sumária de 14/07/2025, entendendo que ao é aplicável a ação administrativa especial prevista no artigo 37.º, n.º 3, do CPTA, que prevê a possibilidade de propositura nos Tribunais Administrativos de ações administrativas de condenação de particulares à adoção ou à abstenção de condutas, em função do preenchimento de três requisitos cumulativos: a) Violação ou fundado receio de violação pelo demandado, de deveres jurídico-administrativos que resultem de ato administrativo, norma ou contrato; b) Inexistência de ato administrativo impugnável que dê cobertura às atuações tidas como ilícitas; c) Prévia interpelação das autoridades administrativas, por parte do Autor, para adotarem as medidas adequadas, declarou a incompetência material dos tribunais comuns para “decidir o presente litígio e competentes, a esse título, os Tribunais Administrativos” “conforme artigos 209.º, n.º 1, al. b) e 212.º, n.º 3 da CRP, 40.º, n.º 1 da LOSJ e ainda artigo 4.º, n.º 1, al. o) do ETAF.”

Os Recorrentes, não se conformando, requereram que devia ser por acórdão, “afirmada a competência material da ordem dos tribunais cíveis comuns para conhecimento do litígio sub judice, devendo ainda e em conformidade, ser proferido acórdão que aprecie a apelação interposta.”

O Tribunal da Relação do Porto, por acórdão de 12/09/2025, indeferiu, com um voto de vencida, a reclamação para a conferência e confirmou a decisão reclamada. A Juíza Desembargadora discordante, “votou vencida por entender não se verificar a incompetência material declarada.”

Os Requerentes interpuseram recurso para o Supremo Tribunal de Justiça, que foi admitido e remetido ao Tribunal dos Conflitos.

b. parecer do Ministério Público:

O Digno Procurador-Geral Adjunto, na vista a que alude o art. 11.º, n.º 4, da Lei n.º 91/2019, de 4 de setembro, sustentando que:

“A providencia cautelar instaurada ao abrigo da LAP (Lei de Ação Popular) assenta no comportamento violador dos direitos e interesses dos AA. e é exclusivamente imputada a particulares por ofensa a direitos inerentes ao domínio público de um caminho.

Subjacente ao litígio não há nenhum procedimento administrativo de contexto que o tenha condicionado ou o devesse ter condicionado.

(…) a envolvência de especiais interesses gerais ou públicos não é por si relevante para a qualificação da relação jurídica subjacente ao litígio.

Não é convocável à questão em litígio qualquer das alíneas do n.º 1, do artigo 4.º do ETAF, (…).

A competência material para conhecer da presente ação pertence, por conseguinte, aos tribunais judiciais da jurisdição comum”, “concretamente os tribunais judiciais, por se tratar de um litígio emergente de relação jurídica de direito privado.”

Pronuncia-se pela

c. exame preliminar:

O recurso é o próprio – artigo 101.º, n.º 2, do CPC.

Está admitido.

Este Tribunal dos Conflitos é o competente para julgar o recurso no que respeita à questionada incompetência jurisdicional material do tribunal cível para conhecer da vertente ação popular cautelar – artigo 3.º, alínea c) da Lei n.º 91/2019 de 4 de setembro.

Não existem questões processuais que devam conhecer-se previamente à apreciação do mérito e que possam impedir o prosseguimento do recurso para julgamento.

d. objeto do recurso:

Consiste em definir qual das jurisdições – comum ou administrativa – é competente, em razão da matéria, conhecer do presente ação popular intentada por particulares peticionando a condenação de outros particulares a reconhecer um determinado caminho público “em toda a sua extensão”, a desobstrui-lo, reconstrui-lo na parte destruída e absterem-se “de praticar todo e qualquer ato que possa turvar, limitar ou impedir a utilização” por todos.

e. Fundamentação:

i. da competência:

1. pressuposto:

A competência do tribunal é um pressuposto indispensável para que o juiz possa conhecer do mérito de uma causa.

Está pacificamente assente na doutrina e na jurisprudência que “a competência dos tribunais em razão da matéria afere-se em função da configuração da relação jurídica controvertida, isto é, em função dos termos em que é deduzida a pretensão do autor na petição inicial, incluindo os seus fundamentos (…)

A competência em razão da matéria é, assim, questão que se resolve em razão do modo como o autor estrutura a causa, e exprime a sua pretensão em juízo, não importando para o efeito averiguar quais deveriam ser os correctos termos dessa pretensão considerando a realidade fáctica efectivamente existente, nem o correcto entendimento sobre o regime jurídico aplicável …»].” 1.

E, em determinadas causas, afere-se ainda em função da natureza jurídica dos sujeitos processuais. Sendo questão “a resolver de acordo com a identidade das partes e com os termos da pretensão do autor (compreendidos aí os respetivos fundamentos), não importando averiguar quais deviam ser as partes e os termos dessa pretensão”.

2. fixação:

Nos termos da lei - art. 38.º, n.º 1, da Lei n.º 62/2013 -, “a competência fixa-se no momento em que a ação se propõe, sendo irrelevantes as modificações de facto que ocorram posteriormente, a não ser nos casos especialmente previstos na lei”.

Também o art. 5.º do ETAF dispõe neste sentido, podendo ler-se no n.º 1 que “A competência dos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal fixa-se no momento da propositura da causa, sendo irrelevantes as modificações de facto e de direito que ocorram posteriormente”. Acrescentando o n.º 2 que “Existindo, no mesmo processo, decisões divergentes sobre questão de competência, prevalece a do tribunal de hierarquia superior.”

3. repartição:

Da arquitetura constitucional e do quadro orgânico, estatutário e adjetivo que a desenvolve, resulta que aos tribunais judiciais comuns está atribuída a denominada competência residual. Que, na expressão do legislador, se traduz no poder-dever de conhecer das “causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional” (cf. artigo 211.º, n.º 1 da CRP e artigo 40.º, n.º 1 da Lei n.º 62/2013, de 26 de agosto).

Resulta ainda que, na ordem dos tribunais judiciais comuns, aos juízos cíveis compete conhecer das causas que não estejam atribuídas a tribunais ou juízos “dotados de competência especializada”.

Assim, não cabendo uma causa na competência legal e especificamente atribuída a outro tribunal, será a mesma da competência residual do tribunal comum.

Os tribunais administrativos, “são os tribunais comuns em matéria administrativa”, tendo «reserva de jurisdição nessa matéria, excepto nos casos em que, pontualmente, a lei atribua competência a outra jurisdição» [ver Ac TC n.º 508/94, de 14.07.94, in Processo n.º 777/92; e Ac. TC n.º 347/97, de 29.04.97, in Processo n.º 139/95]”2.

O âmbito da competência material dos tribunais administrativos e fiscais encontra-se concretizada no art. 4.º do ETAF, essencialmente pela positiva, indicando nos n.ºs 1 e respetivas alíneas e o n.º 2 as causas da competência exclusiva da jurisdição administrativa e fiscal, mas também pela negativo, excluindo daquela jurisdição os litígios respeitantes às matérias indicadas nos n.º 3 e 4.

Na ordem dos tribunais administrativos e fiscais, a competência residual para “dirimir litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais” recai nos tribunais administrativos.

Nos termos dos artigos 78.º e 364.º do CPC e 112.º n.º 2 do CPTA o tribunal competente para conhecer a ação popular e também o competente para apreciar a providencia cautelar que visa garantir a utilidade da pretensão daquela.

Uma das providências cautelares especificadamente prevista no CPTA será a que tem por objeto a “i) Intimação para adoção ou abstenção de uma conduta por parte da Administração ou de um particular por alegada violação ou fundado receio de violação do direito administrativo nacional (…)” – art.º 112.º n.º 2 al.ª i) citado (com negrito nosso para realçar).

ii. regime processual especial:

Conforme referido, os Autores, particulares, requereram no tribunal comum procedimento cautelar com a qual pretendem prevenir o efeito de ação popular com a qual pretendem que o tribunal condene outros particulares a reconhecer que o caminho vicinal que denominam por «Caminho da Torre» é um bem público, ao seu desimpedimento e reparação na parte destruída obstruída e a absterem-se de impedir o seu uso por todos.

Adverte-se que ao Tribunal dos Conflitos não compete conhecer da aptidão da petição inicial, nomeadamente se cumpre devidamente com as exigências da ação popular e se deve ou não convidar-se os Requerentes, com legitimidade, para apresentou outra devidamente corrigida (o domínio público da freguesia interessa ao respetivos eleitores),.

Estabelece a Lei n.º 83/95 de 31 de agosto (regime do “Direito de participação procedimental e de acção popular”) nos artigo 1.º e 2.º, que podem intentar ação popular “quaisquer cidadãos no gozo dos seus direitos civis e políticos”, “para a prevenção, a cessação ou a perseguição judicial das infracções” previstas no n.º 3 do artigo 52.º da Constituição”, designadamente” para a proteção do domínio público, “independentemente de terem ou não interesse directo na demanda.”

Dispondo o artigo 12.º que a “a ação popular administrativa pode revestir qualquer das formas de processo previstas no Código de Processo nos Tribunais Administrativos. E que “a acção popular civil pode revestir qualquer das formas previstas no Código de Processo Civil.”

E no artigo 14.º estabelece um “Regime especial de representação processual” nos termos do qual “Nos processos de acção popular, o autor representa por iniciativa própria, com dispensa de mandato ou autorização expressa, todos os demais titulares dos direitos ou interesses em causa que não tenham exercido o direito de auto-exclusão (…)”.

iii. regime substantivo:

Desde sempre, mas claramente com a publicação do Decreto-Lei 34.593, de 1945 que os caminhos vicinais, aí definidos como “os que normalmente se se destinam ao trânsito local” (artigo 6.º, al.ª b), são bens do domínio público das freguesias [a cargo das quais ali foram colocados – art.º 7.º al.ª c)].

Competência material que as freguesias mantêm na vigente Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, estatuindo no artigo 16.º n.º 1 al.ª ff), que cabe “Proceder à manutenção e conservação de caminhos, (…);”

Na definição do Assento n.º 7/89, de 19-04-1989, “São públicos os caminhos que, desde tempos imemoriais, estão no uso directo e imediato do publico.”

Os caminhos vicinais são bens do domínio público local, definidos pelo seu uso imemorial, direto e imediato, por todos, para satisfação de necessidades da coletividade. A sua natureza pública advém do uso, imemorial, continuo, publicamente, por qualquer pessoa.

No que para o caso pode relevar, a pretensão admissível na ação popular é a do reconhecimento da natureza pública de um determinado caminho, impedir a sua obstrução ou exigir a sua reposição.

iv. regime adjetivo:

No ETAF aprovado pelo Decreto-Lei n.º 129/84 de 27 de abril (que vigorou até à reforma de 2002-2004) dispunha o artigo 4.º n.º 1 al.ª e) que estavam excluídas da jurisdição administrativa e fiscal as ações que tivessem objeto a “Qualificação de bens como pertencentes ao domínio público e actos de delimitação destes com bens de outra natureza;”

A justificação dessa exclusão radicava na conceção da qualificação dos bens como públicos e a sua delimitação como questões de propriedade, que deviam dirimir-se como nos tribunais judicias cíveis, como qualquer litígio entre particular visando a titularidade de bens ou os respetivos limites.

Conceção que foi abandonada na reforma da jurisdição administrativa e fiscal operada pelo ETAF vigente, aprovado pela Lei n.º 13/2002 s de 17 de fevereiro, na qual o legislador, conforme exarou na Exposição de Motivos da Proposta de Lei n.º 93/VIII, “dando resposta a reivindicações antigas, optou por ampliar o âmbito da jurisdição dos tribunais administrativos em domínios em que, tradicionalmente, se colocavam maiores dificuldades no traçar da fronteira com o âmbito da jurisdição dos tribunais comuns.”

Efetivamente, saber se um determinando bem pertence ao domínio público (por natureza inalienável, impenhorável, imprescritível) não é uma questão de mera propriedade civil. Ao invés, haverá de decorrer da aplicação de regimes do direito público.

Parafraseando Santos Serra, emérito Presidente do Supremo Tribunal Administrativo, na Sessão de Abertura do Seminário Reforma do Contencioso Administrativo/ A Nova Justiça Administrativa, “De um contencioso administrativo centrado no recurso contencioso de anulação, e destinado à mera defesa da legalidade objectiva, passou-se, a 1 de Janeiro de 2004, a um contencioso que gira em torno do princípio da plena e efectiva tutela das posições subjectivas dos interessados, e que, como tal, faz corresponder, a cada direito ou interesse legalmente protegido do particular, um meio adequado de defesa em juízo, seja este uma tutela cautelar, um processo declarativo, ou um processo executivo” alargando substancialmente o âmbito da jurisdição administrativa.

v. jurisprudência deste Tribunal:

O Tribunal dos Conflitos, no acórdão de 28.09.2010, proferido no processo Proc. 023/09, fundamentou e decidiu que os litígios “que versem sobre a qualificação de bens como pertencentes ao domínio público e actos de delimitação destes com bens de outra natureza, que antes da reforma do contencioso administrativo de 2004, se encontravam expressamente excluídos do âmbito da jurisdição administrativa (cf. artº4º, nº1 e) do ETAF/84), mas que depois daquela reforma passaram a integrar o âmbito da jurisdição” são “o campo próprio, atento a natureza pública do bem objecto dessa relação jurídica e o consequente estatuto de direito público (administrativo) desse bem, também denominado «estatuto de dominialidade».

Portanto, se bem que tais questões não estejam expressamente referidas no nº1 do artº 4º do ETAF, o certo é que deixaram de integrar as alíneas deste preceito que respeitam à delimitação negativa da jurisdição e que integram os seus nº 2 e 3.

E não existindo, hoje, qualquer outra norma que as exclua do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal, elas cairão, necessariamente, no âmbito da cláusula geral do artº 1º nº 1 do ETAF, verificados os demais pressupostos da relação jurídica administrativa.

Neste sentido se tem pronunciado a melhor doutrina, (…).

(…) diz a este propósito Vieira de Andrade: «Julgamos que o desaparecimento desta exclusão ao implicar a aplicação da cláusula geral, vai trazer para os tribunais administrativos a competência para conhecer da impugnação dos actos de qualificação dominial, que são actos administrativos, quer se trate de actos de classificação, quer de afectação (vide M. Caetano, Manual II, 8ª ed., p. 850 e segs)., bem como as acções relativas a questões de delimitação do domínio público com outros domínios que são questões de direito administrativo.”

No mesmo sentido, se pronunciam Mário Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, ao referirem que «De um modo geral pertence hoje ao âmbito da jurisdição administrativa a apreciação de todos os litígios que versem sobre matéria jurídico administrativa e cuja apreciação não seja expressamente atribuída, por norma especial, à competência dos tribunais judiciais (artº1º, nº1 do ETAF e artº213, nº3 da CRP). (…) Isto inclui, por exemplo, (…) as questões de delimitação de bens do domínio público, que até aqui eram excluídas pelo artº 4º anterior. «Tal matéria, que estava expressamente excluída da justiça administrativa no anterior ETAF (cf. alínea e) do nº1 do artº4º), não é agora objecto de qualquer “desaforamento” legislativo, devendo entender-se que os litígios emergentes de actos de qualificação dominial e de delimitação do domínio público, sendo administrativos, reingressam por força da cláusula geral do seu artº 1º, nº1, no âmbito da competência dos tribunais administrativos» - Vide, (…) “Introdução”, a p.18.

Também Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira são da mesma opinião in CPTA e ETAF anotados, vol. I, Almedina, reimpressão da edição de Nov. de 2004, p.35/36.

(…) Trata-se, pois, de apreciar uma relação jurídica em que um dos sujeitos é uma pessoa colectiva pública e o respectivo objecto, de acordo com a causa petendi, está sujeito a um estatuto especial de direito público administrativo, pelo que, quer do ponto de vista da tutela jurídica subjectiva, quer do ponto de vista da tutela jurídica objectiva, de que se falará a seguir, tem, sem dúvida, natureza administrativa.

(…) Por outro lado (…) a acção popular é e sempre foi, essencialmente, um meio processual do contencioso objectivo administrativo.

Na verdade, se bem que possa também ser utilizada numa dimensão cível (cf. artº12º, nº2 e 22 e segs. da citada Lei 83/95) e até numa dimensão penal (cf. o seu artº25º), é na dimensão administrativa que a acção popular tem o seu campo principal de intervenção, pois é no âmbito das relações entre a Administração e os administrados que a acção popular faz mais sentido, desde logo, pelos valores constitucionalmente protegidos que se visam defender através dessa acção, vg, a saúde pública, a qualidade de vida, a preservação do ambiente e do património cultural, os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais (cf. artº52, nº3 da CRP/97 e artº1º, nº1 e 2 da Lei nº83/95, de 31.08). Aliás, a dimensão administrativa é aquela que está mais presente na Lei 83/95, que inclui designadamente a respectiva tutela procedimental (artº4º a 11º e o artº12º, nº1 da citada Lei nº83/95). Cf. a este propósito, José Figueiredo Dias, in Tutela Ambiental e Contencioso Administrativo, p. 213

A confirmar essa natureza essencialmente administrativa da acção popular está ainda o artº 9º, nº2 do CPTA, preceito que respeita à legitimidade activa para acções populares administrativas para defesa dos valores referidos no artº 52º, nº3 da CRP/97 e nos artº 2º e 12º, nº1 da Lei nº 83/95, o qual veio ainda alargar o campo de incidência da acção popular ao incluir, no elenco de interesses difusos, os valores ou bens relativos ao urbanismo e ao ordenamento do território (…).

(…) o principal contributo da acção popular foi ultrapassar as deficiências de uma tutela jurisdicional dos valores referidos no artº 52º, nº3 da CRP e alargar a legitimidade para defesa desses valores, servindo-se da noção de interesse difuso.

A novidade que a figura do interesse difuso traz à tutela jurisdicional é proporcionar uma tutela numa perspectiva supra-individual e não apenas baseada na defesa de posições jurídicas subjectivas, daí que, como se fez constar do citado nº2 do artº9º do CPTA, tal acção possa ser intentada «independentemente de (o autor) ter interesse pessoal na demanda».

Também, por isso, não faz sentido, recusar a competência dos tribunais administrativos para uma acção popular, com fundamento em que não está em causa um acto de autoridade, como parece ser entendimento do tribunal a quo, embora não claramente explicitado, ao salientar a fls. 345, que «Na presente acção não há qualquer acto administrativo subjacente».

O que releva hoje na delimitação do âmbito material da jurisdição administrativa é, como referimos, a relação jurídica administrativa e ela não é necessariamente bilateral, assumindo hoje dimensões multipolares.

Por outro lado, as múltiplas faces da relação jurídica administrativa não se fazem só sentir no aspecto subjectivo, mas também no aspecto objectivo, pelo que se bem que o contencioso administrativo vise, primacialmente, a tutela de posições jurídicas individuais (contencioso administrativo subjectivo), não deixa de assegurar também a tutela da legalidade, do interesse público e dos interesses difusos (contencioso administrativo objectivo), e, não raro, os interesses assegurados por uma e outra”.

Jurisprudência reafirmada no Acórdão de 22.11.2022, proferido no proc. 01024/22.2T8AGD.S1.

E também no Acórdão de 22.11.2023, tirado no Conflito 13/23 , que tem o seguinte sumário: “É da competência da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de uma acção popular proposta por uma Freguesia contra particulares, na qual a autora pede que se declare que um determinado reservatório e tanques e um caminho, pertencem ao respectivo domínio público.” Constando da respetiva fundamentação que “A determinação do domínio material da justiça administrativa continua, assim, a passar pela distinção material entre o direito público e o direito privado (…).”

Expendendo-se na respetiva motivação: “Neste sentido Ana Raquel Gonçalves Moniz escreveu: “(…) as questões que relevam da garantia dos bens públicos e que têm de ser dirimidas jurisdicionalmente integram-se no âmbito da competência dos tribunais administrativos, porquanto revestem a natureza de questões de Direito Administrativo, (…) - se está em causa a protecção de direitos públicos especialidade que justifica a existência de uma jurisdição igualmente especial implica a atribuição de tais litígios aos tribunais dessa ordem jurisdicional. Aliás, com a reforma de 2002, diferentemente do que sucedia em relação ao ETAF de 1984, tais litígios não se encontram agora retirados pelo legislador à competência dos tribunais administrativos. Ora, como alguma doutrina já observava à luz do regime anterior, parece indubitável consistir esta matéria uma das que estaria, em princípio, incluída no âmbito da Justiça Administrativa, enquadrando-se na cláusula geral de litígios emergentes de uma relação jurídica administrativa, em virtude do particular estatuto a que se encontra submetido o respectivo objecto e que só por razões de política legislativa havia sido subtraída à competência dos tribunais administrativos” (cfr. Direito do Domínio Público, in Tratado de Direito Administrativo Especial, vol. V, pag. 203/204).”

f. apreciação:

No caso, os Requerentes, com a vertente ação cautelar pretendem que o tribunal condene os Requeridos a reconhecer que o «Caminho da Torre» é público, que o desimpeçam e de abstenham de perturbar a sua utilização por todos. Em suma, pretendem que o aludido caminho é um bem do domínio público da freguesia de Padronelo, concelho de Amarante.

Na petição inicial configura-se uma ação popular de tutela de interesses difusos, movida por particulares contra particulares, visando o reconhecimento e a reposição ao domínio público da freguesia do caminho vicinal que identificam.

A ação popular na jurisdição administrativa pode utilizar-se para impugnar contenciosamente atos administrativos definitivos e executórios das entidades públicas (recurso contencioso), entre as quais se incluem as autarquias locais. É a denominada ação popular corretiva, modalidade própria e exclusiva da jurisdição administrativa.

Mas também pode utilizar-se na modalidade de ação popular supletiva utilizada pelos particulares ou por associações para, suprindo a inércia das entidades públicas, pedir ao tribunal (ação administrativa) que reconheça a dominialidade de bens públicos, que decrete a cessação da conduta lesiva dos mesmos e condene à reposição da situação anterior.

Sem dúvida que a ação popular pode intentar-se nos tribunais da jurisdição comum quando os particulares ou as associações, agindo em defesa do interesse coletivo, intentam ações para dilucidar questões de consumo de bens e serviços e algumas questões respeitantes ao ambiente, ou de bens culturais pertencentes a particulares ou entidades não públicas.

Diversamente do que se verificava nos arestos citados em que uma das partes era uma autarquia, aqui não vem indicado algum concreto ato da junta de freguesia, para além da referência toponímia do aludido caminho. o que desde logo é bem relevante. Mas, sem que se possa menosprezar tal alegação, ainda que não existisse, certo é que a petição inicial configura uma situação típica da ação popular supletiva ~com a qual os Requerentes (se lhes for reconhecida legitimidade), suprindo a inércia da autarquia, visam discutir em tribunal a qualificação de um caminho vicinal como bem público e a reposição do mesmo à situação anterior à violação da sua dominialidade pública, imputada aos Requeridos.

Perante a inércia, o descuido ou até a tolerância das entidades públicas competentes, a Constituição da República (artigo 52.º) e a Lei (n.º 83/95) conferem aos particulares que se encontrem no gozo dos seus direitos civis e políticos legitimidade e interesse agir, para, em ação popular contra outros pessoas particulares ou entidades públicas, pedir ao tribunal a prevenção, a cessação ou a perseguição judicial das infrações à saúde pública, ao ambiente, à qualidade de vida, à proteção do consumo de bens e serviços, ao património cultural e ao domínio público.

Os bens do domínio público pertencem à coletividade, são de todos os seus membros, pelo que qualquer dos seus cidadãos tem legitimidade para intentar ação popular em defesa do estatuto público dos mesmos. Se um particular destruiu, está a obstruir ou a ocupar ilicitamente um caminho público qualquer outro da mesma comunidade pode, intentando uma ação popular, pedir ao tribunal que o condene a reconhecer a dominialidade público do mesmo caminho e que o condene o desobstrui-lo e se abstenha de impedir ou dificultar a sua utilização por todos

Questão diversa, mas que ainda não foi suscitada é a de saber se, em face do dominialidade pública do caminho em referência, a freguesia deveria ter sido indicada como interessada ou se terá de ser chamada à ação popular em causa ou se o tribunal, atendendo ao princípio da prevalência do fundo sobre a forma e ao dever de gestão processual, consagrados nos artigos 7.º e 8.º-A do CPTA, não deverá mandar corrigir essa omissão da petição inicial. Todavia, essa não é questão para o Tribunal dos Conflitos com competência circunscrita a definição da competência jurisdicional para a causa, a resolver apenas em face dos termos como os Autores a configuram no respetivo articulado inicial. Questão que apenas se aflorou porquanto se tal tivesse ocorrido, ou se se entender que deve acontecer, então o caso seria, poderá ou deverá vir a ser inteiramente idêntico aos que se decidiram nos acórdãos acima parcialmente transcritos.

Conforme decorre da jurisprudência citada, a pertença de um bem ao domínio público ou a sua delimitação regem-se pelo direito administrativo. Pelo que, a ação popular em que se pede o reconhecimento de um determinado caminho vicinal como bem do domínio público da freguesia é uma típica questão a resolver à luz do direito administrativo.

Sendo este o caso dos atos, conclui-se que, atentos os pedidos e a configuração da causa de pedir, estamos perante providência cautelar em futura ação popular para defesa de um caminho que se alega ser bem do domínio público, a competência para a causa, pertence aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal.

g. dispositivo:

Assim, o Tribunal dos Conflitos acorda em julgar improcedente o recurso e, em consequência, decidir que materialmente competente para conhecer da presente ação popular cautelar são os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal, concretamente o Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel.

Não são devidas custas – artigo 5.º n.º 2, da Lei n.º 91/2019, de 4 de setembro.

Lisboa, 12 de março de 2026. - Nuno António Gonçalves (relator) - José Francisco Fonseca da Paz.

Sumário:

1 Desde sempre, mas claramente com a publicação do Decreto-Lei 34.593, de 1945 que os caminhos vicinais, aí definidos como “os que normalmente se se destinam ao trânsito local” (artigo 6.º, al.ª b), são bens do domínio público das freguesias [a cargo das quais ali foram colocados – art.º 7.º al.ª c)] e se mantêm -artigo 16.º n.º 1 al.ª ff), da Lei n.º 75/2013, de 12 de Setembro.

2 A reforma da jurisdição administrativa e fiscal operada pelo ETAF vigente, aprovado pela Lei n.º 13/2002 s de 17 de fevereiro que ademais, alargou o âmbito de competência dessa jurisdição, não manteve a norma do Decreto-Lei n.º 129/84 de 27 de abril que excluída da mesma ações que tivessem objeto a “qualificação de bens como pertencentes ao domínio público e actos de delimitação destes com bens de outra natureza”.

3 A qualificação de um bem como sendo do domínio público ou a sua delimitação regem-se pelo direito administrativo.

4 A ação popular supletiva é utilizada pelos particulares ou por associações com legitimidade para, suprindo a inércia das entidades públicas, pedir ao tribunal (ação administrativa) que reconheça a dominialidade de bens públicos, que decrete a cessação da conduta lesiva dos mesmos e condene à reposição da situação anterior.

5 Compete aos tribunais da jurisdição administrativa conhecer providência cautelar requerida para prevenir o efeito útil de futura ação popular a intentar em defesa do de um caminho vicinal que se alega ser bem do domínio público da freguesia.

1. Cf. Acórdão do Tribunal dos Conflitos, de 08/11/2018, processo n.º 020/18

2. Acórdão do Tribunal dos Conflitos, de 08/11/2018, processo n.º 020/18