0116/10 - Supremo Tribunal Administrativo

I - As quantias cobradas ao abrigo dos artigos 3º e 16º do Regulamento de Publicidade da Câmara Municipal de Lisboa pela emissão de licença para afixação de telas publicitárias em prédio pertença de particulares não são taxas, por ausência de contrapartida prestada pelo município, devendo ser vistas como impostos. II - Devem ter-se por organicamente inconstitucionais as normas que criaram tais encargos, por não constarem de diploma emanado da Assembleia da República ou do Governo, por ela autorizado.

Acordam na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo: RELATÓRIO A..., recorre da sentença que, proferida pelo TT de Lisboa, julgou improcedente a impugnação por si deduzida contra o acto de liquidação, pela Câmara Municipal de Lisboa, da taxa de publicidade reportada ao 2º T/2007, no montante de 3.275,40 Euros, pela emissão de licença para afixação de telas publicitárias. A recorrente remata as alegações do recurso formulando as Conclusões seguintes: I - A recorrente é uma sociedade comercial que se dedica à prestação de serviços na área da publicidade e de marketing, concepção e produção de artes gráficas, projectos, consultoria e representações. II - No âmbito dessa sua actividade, a Recorrente, faz exploração comercial de publicidade, designadamente, através da afixação de suportes publicitários em empenas cegas ou fachadas laterais de edificações particulares sedeadas na cidade de Lisboa. III - A mencionada forma de exploração de publicidade está sujeita ao regime previsto na Lei nº 97/88 , de 17.08, alterado pela Lei nº 23/2000 , de 23.08, o qual estabelece que a afixação de mensagens publicitárias de natureza comercial, encontra-se, sujeita às regras gerais sobre publicidade, estando dependente de licenciamento prévio a conferir pelas câmaras municipais, para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental. IV – A Recorrente com vista à obtenção do licenciamento necessário para o exercício da sua actividade comercial, apresentou junto do Departamento de Gestão de Espaços Públicos da Câmara Municipal de Lisboa, um pedido de licenciamento necessário para a colocação de uma tela publicitária que foi afixada na edificação sita na Av. dos Estados Unidos da América, nº 110, em Lisboa. V - Tendo sido proferido competente despacho de deferimento do pedido de licenciamento formulado pela recorrente, para a afixação do suporte publicitário. VI - Em virtude do deferimento do pedido de licenciamento, da colocação de telas em espaços de domínio exclusivamente privado, a Recorrente procedeu ao levantamento da licença, e consequentemente, à liquidação das taxas respectivas. VII - Em 07.08.2007, a Recorrida remeteu à Recorrente, a factura nº 520000064815, emitida em 01.08.2007, para pagamento de dotações orçamentais, no montante total de € 3.272,40 e com data limite de pagamento designada para o dia 2007.08.31. VIII - A Recorrida liquidou as mencionadas dotações no montante total de € 3.272,40, contudo, a Recorrente considera que a obrigação pecuniária subjacente é ilegal e inconstitucional, pelo que não lhe é exigível. IX - Pois, apesar de a Recorrida designar, o tributo de taxa, o mesmo, não é susceptível de se enquadrar no mencionado tipo tributário, já que tem o carácter de um verdadeiro imposto, sendo assim ilegal a sua criação, face ao estatuído no art. 165°, nº 1, al. i) da CRP. X - Com efeito, a supra referida quantia liquidada, não tem carácter de taxa, mas sim de imposto, já que, no âmbito do respectivo licenciamento não se verificou qualquer contrapartida prestada pela Recorrida à Recorrente, ou tão pouco a remoção de qualquer obstáculo jurídico. XI - Ora, a taxa exigida pela Recorrida, pela afixação de publicidade em prédios particulares, sem que se prove qualquer contrapartida prestada pelo município ao sujeito passivo, deve ser qualificada como imposto face à Constituição. XII - A Sentença da 1ª Unidade Orgânica do Tribunal Tributário de Lisboa, proferida em 30.06.2008, no âmbito do Processo nº 175/07, veio estabelecer que as taxas são prestações pecuniárias devidas por uma prestação especial – actuação oficial ou actividades assimiláveis – da Administração, ou pela utilização de instalações de locais públicos. XIII - Nos termos da supra mencionada sentença, o que distingue a taxa do imposto é a sua ligação com uma contraprestação determinável das instituições jurídico-públicas. XIV - Ora, no caso em apreço não se verifica a existência desse vínculo porque: não foi feita utilização de anúncios num espaço público; não foi prestada qualquer contrapartida por parte da Câmara que, como assinala, por exemplo o AC. TC. N° 313/92 de 6 de Outubro (Proc. 435/91), e reafirma o AC. TC. 453/03 de 14 de Outubro (Proc. 410/03), mesmo nas hipóteses em que a actividade dos particulares sofre uma limitação, aqueloutra actividade estadual, consistente na retirada do obstáculo à mencionada limitação mediante o pagamento de um tributo, é visto pela doutrina como uma imposição de uma taxa somente desde que tal retirada se traduza na dação de possibilidade de utilização de um bem público ou semi-público. XV - Não havendo qualquer oneração especial de um serviço público, nem qualquer utilização de um bem público ou semi-público, dado que o local pertence a particulares, terá de se considerar o tributo em causa como um imposto. XVI - Na verdade estabelece o Acórdão do Tribunal Constitucional nº 34/04, de 14 de Janeiro, proferido no âmbito do Proc. 33/03, que “trata-se, assim (a orientação jurisprudencial no sentido da inconstitucionalidade orgânica das ditas “taxas de publicidade”), jurisprudência constante, e, aliás, quase unânime deste Tribunal, (...), que cumpre reiterar nos presentes autos, pois não se deparam argumentos susceptíveis de alterar o decidido – não sendo este o caso, designadamente, da ideia de que o anunciante, ao afixar a publicidade em fachadas de prédios, de sua propriedade ou devidamente autorizado pelo proprietário, estaria a fazer uma utilização ou “ocupação” do “espaço público” ou de qualquer bem semi-público, como o ambiente. Como se afirmou nesse Acórdão nº 437/03, não se divisa no caso de qualquer contrapartida específica, na utilização de um bem semi-público, para a remuneração periódica da mera permanência do reclamo e friso em questão”. XVII - Também reforçando este entendimento, de qualificação deste tipo de tributos como imposto e retirando daí as inevitáveis consequências do ponto de vista da constitucionalidade, vide por exemplo o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 19.02.2003, proferido no âmbito do Proc. 01930/02, “I – Os tributos denominados “taxas” cobrados pela Câmara Municipal de Lisboa relativamente à instalação de reclamos em prédios urbanos são, à face da Constituição, de qualificar como impostos. II – Como assim, a sua criação através de diploma não legislativo e não emitido pela Assembleia da República ou pelo Governo devidamente credenciado viola o preceituado nos artigos 106°, 2 e 168°, 1, i) da CRP, versão de 1982”. XVIII - Ainda no mesmo sentido, vd. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 10/12/2003 (Proc. 026820): “– As quantias cobradas ao abrigo dos artigos 3° e 16° do Regulamento de Publicidade da Câmara Municipal de Lisboa, pela colocação de reclamos luminosos em prédios pertença de particulares não são taxas, por ausência de contrapartida prestada pelo município, devendo ser vistas como impostos. II – Não tendo tais encargos sido criados por diploma emanado da Assembleia da República ou pelo Governo devidamente credenciado por aquela, devem as normas que os criaram ser consideradas organicamente inconstitucionais”. XIX - Assim, sendo o tributo cobrado, pela instalação de mensagens publicitárias em prédios urbanos particulares, qualificado como imposto, verifica-se que o mesmo deveria estar sujeito ao princípio da legalidade de reserva de lei formal constante do artigo 165°, nº 2, alínea i) da CRP. XX - Todavia, a possibilidade de cobrança de tributos pela instalação de mensagens publicitárias em prédio urbanos particulares, foi criada por meio de um diploma não legislativo, ferido de inconstitucionalidade, por violar os arts. 103°, n° 2 e 165°, nº 2, alínea i) da Constituição da República Portuguesa. XXI - Com efeito, a inconstitucionalidade dos supra mencionados artigos 3° e 16° do Regulamento de Publicidade do Município de Lisboa, foi já declarada pelo Tribunal Constitucional em diversos Acórdãos, como sejam, os Acórdãos nºs 558/98, publicado no D.R. II Série, de 11/11/1998, nº 63/99, publicado no D.R. II Série, de 31/03/99, 32/2000, 346/2001 e 437/2003, publicado no D.R. II SÉRIE, de 14/02/2004. XXII - No mesmo sentido, tem vindo a pronunciar-se o Supremo Tribunal Administrativo nos Acórdãos nºs 021278 de 22/06/99, 025815 de 14/03/2001, 01930/02 de 19/02/2003, 026820, de 12/10/2003, 01931/02, de 26/11/2003, 01931/02, de 11/04/2004, 01167/04, de 26/01/2005, 01176/04, de 18/05/2005, e 0379/06, de 15/02/2007. XXIII - E isto, porque, conforme referido supra, nos termos do disposto do art. 165°, nº 1, al. i) da CRP, a criação de impostos é da exclusiva competência legislativa da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo. XXIV - Perante o exposto, conclui-se que, por via de normas manifestamente ilegais e inconstitucionais, pretende a Recorrida, locupletar-se à custa da Recorrente, exigindo-lhe o pagamento de uma elevada quantia pecuniária que sabe não lhe ser devida. XXV - Com efeito, não pode deixar de se concluir que a respectiva imposição tem de obedecer aos ditames que pela Lei Fundamental são dirigidos aos impostos. XXVI - Nos termos do disposto do artigo 135° do Cód. de Procedimento Administrativo, “são anuláveis os actos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou normas jurídicas aplicáveis para cuja violação se não preveja outra sanção”. XXVII - Assim sendo, o acto de liquidação e cobrança ora reclamado, constitui um acto afectado pelo vício da anulabilidade. XXVIII - Assim, deverá o acto tributário reclamado ser anulado, e em consequência, ser anulada a taxa publicitária liquidada à Impugnante, através da factura nº 520000068415, por manifesta ilegalidade e inconstitucionalidade das normas que a geraram. Termina pedindo o provimento do recurso e que seja declarada a anulação do acto tributário e administrativo de liquidação e cobrança dos tributos em causa, por manifesta inconstitucionalidade e ilegalidade das normas que os geraram. 1.3. O recorrido Município de Lisboa contra-alegou e concluiu do seguinte modo: 1ª - Ao contrário do entendimento pugnado pela Recorrente e como se havia já defendido na Contestação, a Impugnação Judicial de cuja Decisão final vem interposto o presente é manifestamente improcedente; 2ª - Como afirma a douta Sentença recorrida, está em causa nos autos a liquidação de taxa decorrente da emissão de licença de publicidade, solicitada pela ora Recorrente, para afixação de tela publicitária em empena ou fachada de edifício particular, sito na Av. Estados Unidos da América, nº 110, no segundo trimestre de 2007; 3ª - No entendimento adoptado pela douta Decisão objecto do presente, a aqui Recorrida, ao proceder à verificação do respeito dos princípios a que deve obedecer e dos condicionalismos que deve observar a actividade publicitária e ao subsequente juízo de conformidade e emissão da correspondente licença, não deixa de prestar ao particular/Recorrente um serviço que lhe é especificamente dirigido e do qual este retira uma utilidade própria; 4ª - Como bem denota a douta Sentença recorrida, a própria Recorrente reconhece tal realidade, desde a Petição Inicial; 5ª - Aceitando, de forma expressa, a descrita realidade, questiona-se de que forma pode a Recorrente, de igual modo, afirmar que a emissão da licença de publicidade não compreende a prestação, por parte do município, de qualquer contraprestação ou a remoção de obstáculo jurídico ao seu comportamento, de que o pagamento da correlativa taxa possa constituir contrapartida; 6ª - Resulta clara dos presentes autos, nos quais é afirmada pela própria Recorrente, a natureza da actividade que a mesma desenvolve e a razão pela qual promoveu o licenciamento em crise; 7ª - Ficou provado nos autos que a liquidação foi originada pela emissão de licença, reportada àqueles local e período; 8ª - Mais, da análise da posição da Recorrente ao longo dos presentes autos e, inclusivamente, das Alegações de Recurso, resulta claro ter a mesma apreendido o regime jurídico da liquidação e cobrança da taxa de publicidade, pecando o seu raciocínio ao desconsiderar os poderes regulamentar e tributário dos municípios, os quais assumem particular relevo na matéria ora em discussão; 9ª - A Recorrente apreendeu o regime jurídico da liquidação e cobrança da taxa de publicidade, contudo, reitera-se, erra ao desconsiderar os poderes regulamentar e tributário dos municípios; 10ª - A Constituição da República Portuguesa consagra, para as autarquias locais, a possibilidade de disporem de poderes tributários próprios, no nº 4 do art. 238°, atribuindo, ainda, aos municípios, receitas tributárias próprias, no § único, do art. 254°; 11ª - Os municípios dispõem, assim, de poder tributário próprio, de património e finanças próprios e de poder regulamentar, de acordo com, o art. 241º da Lei Fundamental, a qual os habilita, nos descritos termos e designadamente, a definirem os termos do exercício do referido poder tributário; 12ª - Os municípios têm legitimidade, não só para liquidarem e cobrarem as taxas que se encontrem previstas na lei, como é o caso da taxa devida pelo licenciamento de publicidade, como para definirem, de forma geral e abstracta, os termos em que o pretendem fazer; 13ª - Por seu turno, de acordo com o art. 3º do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, as taxas das autarquias locais são tributos que assentam na utilização de bens do domínio público local ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares, acrescendo, nos termos das alíneas b) e c), do art. 6° do mesmo Diploma, que as taxas municipais incidem sobre utilidades prestadas aos particulares ou geradas pela actividade dos municípios, designadamente pela concessão de licenças e pela utilização de bens do domínio público (...) municipal; 14ª - Quanto à Lei das Finanças Locais em vigor desde 1 de Janeiro de 2007, continua a constituir receita municipal o produto da cobrança de taxas (...) resultante da concessão de licenças (...) [cfr. alínea c) do art. 10º, as quais podem ser criadas nos termos definidos no já mencionado Regime Geral das Taxas (cfr. nº 1 do art. 15°); 15ª - O Código da Publicidade define publicidade e considera como tal “qualquer forma de comunicação feita por entidades de natureza pública ou privada, no âmbito de uma actividade comercial, industrial, artesanal ou liberal, com o objectivo directo ou indirecto de: a) Promover, com vista à sua comercialização ou alienação, quaisquer bens ou serviços”, não restando dúvidas quanto à natureza publicitária da tela que a Impugnante sujeitou a licenciamento, como, aliás, a mesma admite reiteradamente; 16ª - A afixação de mensagens publicitárias de natureza comercial, na área de cada município, depende de licenciamento prévio da Câmara Municipal respectiva, nos termos do disposto no art. 1°, da Lei nº 97/98, de 17 de Agosto, diploma que regula a afixação de tais mensagens e que, para além de remeter o licenciamento da publicidade para competência municipal, atribui à mesma “a definição dos critérios de licenciamento aplicáveis na área do respectivo concelho” (cfr. nº 2 do art. 1°); 17ª - Os municípios detêm, pois, não só a competência para licenciar actividades de cariz publicitário como, igualmente, para liquidar e cobrar as taxas inerentes a tais licenciamentos, ao abrigo de normas expressas; 18ª - No exercício de tais competências, o Município de Lisboa aprovou o Regulamento de Publicidade, publicado por intermédio do Edital nº 35/92, de 19 de Março, com a redacção dos Editais nº 42/95, de 25 de Abril e 53/95, publicados respectivamente nos Boletins Municipais nº 16331, de 12/03/1992, 61, de 25/04/1995, e 66, de 30/05/1995; 19ª - As taxas concretamente aplicáveis a cada licenciamento são as estabelecidas na Tabela de Taxas e Outras Receitas Municipais (TTORM) em vigor aquando do mesmo, nos termos do art. 16° do referido Regulamento; 20ª - Para o licenciamento em crise, as taxas foram liquidadas tendo por base os valores estabelecidos na TTORM em vigor para o ano de 2007, publicada no Boletim Municipal nº 670 de 21 de Dezembro de 2006; 21ª - O aludido Regulamento estabelece que, para a afixação das referidas mensagens publicitárias, em locais públicos ou privados, é sempre necessário o licenciamento prévio respectivo, uma vez que, nos termos do nº 1 do seu art. 2°, o mesmo é aplicável a qualquer forma de publicidade de natureza comercial e a todos os suportes de afixação ou inscrição de mensagens publicitárias; 22ª - Ademais, encontra-se sujeita a licenciamento prévio da Câmara Municipal a afixação ou inscrição de mensagens publicitárias em bens ou espaços afectos ao domínio público, ou dele visíveis, nos termos do nº 1, do art. 3°, do mesmo Regulamento; 23ª - Do Regulamento da Publicidade, em estrita obediência aos ditames que motivaram a atribuição do licenciamento da publicidade aos municípios, constam os limites que o município de Lisboa estabeleceu para o exercício de tais actividades, nos arts. 4° a 6° do mencionado Regulamento, dos quais se destacam, a título de exemplo, os atinentes à protecção da estética ou ambiente dos lugares ou da paisagem (art. 4°), ou a protecção da segurança de pessoas e bens (art. 6°); 24ª - Tais limites decorrem directamente da referida Lei 97/98, que regulamenta o sector e atribui à defesa dos mesmos a principal razão de ser da outorga aos municípios das supra descritas atribuições em sede de licenciamento de actividades publicitárias; 25ª - A necessidade de tal protecção, imprimida pelo legislador, tem origem no facto de a publicidade ter o seu impacto ao nível do domínio público, razão pela qual é exigido o licenciamento de tal actividade; 26ª - Ao domínio público pertencem, de acordo com as alíneas d) e f), do nº 1 e do nº 2, do art. 84°, da CRP, todas as vias públicas, designadamente as estradas, as ruas, os passeios, bem como os jardins, os viadutos ou as pontes, cuja protecção e fiscalização o Legislador entendeu ser de atribuir aos municípios, os quais as asseguram, mediante a verificação das condições e limites da sua utilização, definidos no âmbito do licenciamento e de acordo com o art. 4º da já referida Lei nº 97/88 , de 17 de Agosto; 27ª - A contrapartida, para a Recorrente, do pagamento da taxa devida na sequência dos licenciamentos descritos nos autos decorre do facto de os suportes em causa nos mesmos ocuparem o domínio público municipal, porque as mensagens publicitárias são exibidas e visíveis da via pública/domínio público municipal; 28ª - O Licenciamento permite, assim, à Impugnante, o uso privativo do domínio público municipal, em determinados termos, definidos naquele; 29ª - Com o licenciamento da publicidade, é facultada, ao respectivo requerente, uma utilização individualizada do domínio público, configurada no veicular da mensagem que os clientes da Impugnante pretendem transmitir, aos particulares que circulam no espaço público de onde aquela é visível; 30ª - O Licenciamento da publicidade faculta à Recorrente a exibição da respectiva mensagem junto de potenciais destinatários da mesma e, logo, provoca impacto na via pública, onde é exibida a aludida mensagem, sendo que aquela utilização lhe é permitida, apenas, nos estritos termos que a CML imprimiu ao licenciamento que deferiu; 31ª - Tal uso do domínio público, atribuído à Recorrente, permite-lhe usufruir de uma utilidade especial daquele, a qual constitui sua contrapartida, sobretudo quando se considera que constitui o meio através do qual, como se viu, exerce, pelo menos parcialmente, a sua actividade e a distingue, naturalmente, do cidadão que circula na via pública; 32ª - Por intermédio do licenciamento da publicidade, a CML, entidade competente para o efeito, permite à Impugnante um uso privativo do domínio público, titulado pela licença respectiva, uma vez que a afixação se verifica em espaço público, visível da via pública, e porque a apreciação do licenciamento e a concessão da licença implicam, indubitavelmente, a prestação de um serviço pelo município, razão pela qual são devidas taxas; 33ª - Ainda que assim não acontecesse, na situação em concreto considerada existe outro dos pressupostos necessários à verificação da tal figura jurídico tributária de taxa, o que se conclui da noção adoptada pelo legislador ordinário, no art. 4º da LGT , no qual, sob a epígrafe “pressupostos dos tributos” se estabelece que “as taxas assentam na prestação concreta de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares”. 34ª - A mencionada previsão da LGT identifica três tipos de situações que podem, alternativa e legitimamente, dar origem à liquidação e cobrança de taxas, sendo que o tributo ora em causa configura um deles, uma vez que é liquidado e cobrado como contrapartida pela emissão de licença/remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares; 35ª - A ser adoptada a posição que a Impugnante pugna, ocorreria inconstitucionalidade, mas por via da clara violação dos poderes tributários e regulamentares, atribuídos pelos arts. 238°, nº 4 e 241º da Constituição da República Portuguesa aos municípios, bem como da respectiva autonomia financeira, igualmente consagrada na Lei Fundamental; 36ª - Com efeito, caso a licença fosse facultada sem o pagamento de qualquer contrapartida existiria, não só enriquecimento ilegítimo da Impugnante, na medida em que lhe seria possibilitada, não só uma utilização privativa do domínio público municipal, como a remoção de um obstáculo jurídico ao seu comportamento e, ainda, toda uma actividade administrativa do município, relativa à apreciação e tramitação do pedido da Impugnante, sem que existisse, para este, a correlativa taxa, como clara violação dos princípios disciplinadores do ordenamento constitucional e jurídico-tributário em vigor, do qual decorre, directa e expressamente, a natureza do tributo liquidado e cobrado à Recorrente, uma vez que a emissão de licença corresponde à remoção de obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares; 37ª - A liquidação da taxa impugnada é perfeitamente válida e eficaz, actuando a CML, tanto na apreciação e deferimento do pedido de licenciamento que lhe foi dirigido, quanto na liquidação e cobrança da correspectiva taxa, no exercício de competências que lhe são constitucional e legalmente atribuídas, em consonância com o conceito de taxa adoptado pelo legislador ordinário e de harmonia com regulamentos municipais aprovados na sequência de lei habilitante expressa (não só quanto à previsão do licenciamento como à da liquidação de taxas, em concreto); 38ª - A interpretação que se pugna tem acolhimento na Jurisprudência dos Tribunais Superiores, designadamente nos doutos Acórdãos do STA de 26 de Março de 2003 (Proc. nº 1931/02), de 15 de Maio de 2002 (Proc. nº 26820), de 26 de Maio de 1999 (Proc. nº 23555), ou de 29 de Novembro de 2000 (Proc. nº 25470), não sendo a tese defendida pela Impugnante, de qualquer modo, unânime; 39ª - Não reveste natureza de imposto a quantia liquidada e cobrada pela Impugnada, uma vez que a mesma constitui contrapartida da emissão da licença de publicidade e consequente fruição do espaço público que, por via dela, é facultada à Impugnante; 40ª - Com a sujeição a licenciamento da publicidade foram os municípios, por lei, incumbidos da protecção de um bem público, defendendo-o e protegendo-o em cada licenciamento, pela verificação das condições do mesmo, não enfermando de qualquer vício o Regulamento da Publicidade e a TTORM, por se encontrarem perfeitamente conformes com as leis que habilitam a CML, no exercício de poder tributário constitucionalmente previsto e Legalmente cometido, a cobrar taxas como contrapartida pelo licenciamento de publicidade, mesmo se afixada em imóveis privados, como é o caso dos autos; 41ª - Os actos questionados nos presentes autos foram praticados de acordo com lei habilitante expressa, no pleno uso das competências atribuídas por lei aos municípios e de acordo com a forma prevista na lei para o efeito, não padecendo de vício ou irregularidade, sendo plenamente válidos e exigíveis, improcedendo na sua totalidade os argumentos invocados pela Recorrente. Termina pedindo a improcedência do recurso. 1.4. O Ministério Público emitiu o parecer no sentido do provimento do recurso, apresentando a seguinte fundamentação: « …Com efeito a posição jurídica assumida pela recorrente está de acordo com a jurisprudência constante do Tribunal Constitucional, o qual vem sublinhando que não podem configurar-se, do ponto de vista jurídico-constitucional, como “taxas” as importâncias exigidas pelas autarquias, a título de licença de publicidade ou sua renovação, nos casos em que tal licenciamento não confere ao particular a remoção de um obstáculo jurídico à respectiva actividade, consistente na utilização de bens semi-públicos ou colectivos – vide, neste sentido, Acórdãos 558/98, 63/99, 32/00 e 92/02. Sendo certo que, como também vem afirmando o Tribunal Constitucional, não constitui «contraprestação», susceptível de integrar aquele conceito, o mero exercício de actividades gerais de polícia por tais entes públicos, com vista à fiscalização do cumprimento pelo particular dos condicionamentos ou requisitos a certa e específica utilização dos bens de que é proprietário – vide neste sentido, os acórdãos 464/2004, de 23.06.2004, 34/04 de 14.01.2004, 364/01 de 10.07.2001, e 437/2003, de 30.09.2003, que incidiu sobre o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 15.05.2002, todos publicados no site do Tribunal Constitucional. Também este Supremo Tribunal Administrativo tem vindo a decidir que o tributo designado por taxa de publicidade tem a natureza jurídica de imposto (por inexistência de nexo sinalagmático) quando a publicidade é afixada em suportes instalados em propriedade privada – cf. Acórdãos de 10.12.2003, 26820, de 26.01.2005, recurso 1167/04, de 19.03.2003, recurso 1930/02, de 20.04.2008, recurso 206/08, todos in www.dgsi.pt. No caso dos autos, está em causa a taxa de publicidade devida pela afixação de mensagens publicitárias em prédio particular, dela não resultando qualquer utilização dos referidos bens semi-públicos ou colectivos, pelo que deverá corroborar-se aquele entendimento jurisprudencial. Nestes termos, e também de acordo com aquela jurisprudência do nosso Tribunal Constitucional, somos de parecer que o presente recurso deve ser julgado procedente, revogando-se o julgado da 1ª instância». 1.5. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir, em conferência. FUNDAMENTOS Em matéria de facto, a sentença recorrida assentou o seguinte: 2.1. A impugnante submeteu a licenciamento municipal a instalação, por um período de seis meses, de uma tela publicitária em empena do edifício sito na Av. Estados Unidos da América, nº 110 (fls. 22 do apenso instrutor); Trata-se de um edifício de propriedade particular; O pedido de licenciamento foi deferido pela Câmara Municipal de Lisboa (apenso instrutor); Foi liquidada taxa, por “publicidade instalada em empenas ou fachadas laterais (por m2 e por trimestre)” no montante de € 3.272,40 e € 3,00 a título de imposto de selo (documento de apuramento de taxas, a fls. s/n do apenso instrutor); Em seguimento, foi enviada à impugnante a factura nº 520000068415, emitida em 01/08/2007, no montante de € 3.275,40 correspondendo € 3,00 a imposto de selo, com data limite de pagamento em 31/08/2007 (fls. 21); A impugnante, em 05/09/2007, deduziu reclamação graciosa do acto de liquidação (fls. 1 do apenso de reclamação); Em 13/12/2007, apresentou a presente impugnação judicial, conforme carimbo aposto a fls. 1; Nenhuma decisão expressa recaíra sobre a reclamação até à data de apresentação da impugnação. 2.2. A sentença recorrida julgou improcedente a impugnação com a fundamentação que, em síntese, é a seguinte: O que está aqui em causa é a liquidação de uma taxa pela emissão da licença de publicidade requerida e concedida para instalação e permanência de tela publicitária em empena ou fachada de um edifício de propriedade privada. A jurisprudência recente do STA tem sido unânime no entendimento de que a taxa cobrada pela renovação de licença de publicidade em propriedade privada é de qualificar materialmente como imposto, pelo que a sua criação por diploma não legislativo viola comandos constitucionais, nomeadamente os arts. 103º, nº 2 e 165º, nº 1, al. i) da CRP; Porém, no caso presente, está em causa a taxa cobrada pela emissão da licença e, por essa emissão, o município não deixa de prestar ao particular um serviço que lhe é especificamente dirigido e do qual ele retira uma utilidade própria. Ou seja, é identificável a prestação concreta de um serviço público, o qual se traduz na verificação, em concreto, da convergência das condições em que aquela actividade pode ser exercida e o requerido pelo interessado na actividade publicitária e na sequente emissão da correspondente licença, indispensável ao exercício dessa actividade. Sendo assim, o tributo liquidado pela emissão de licença para instalação de publicidade, ainda que em propriedade privada, tem a natureza de taxa, na medida em que envolve por parte do sujeito activo uma contraprestação. 2.3. A recorrente discorda do assim decidido, alegando, como se viu, que tal tributo tem natureza de imposto. A recorrida CM de Lisboa sustenta, por sua vez, que a sentença fez correcta interpretação das normas legais em apreço. O MP entende, na esteira do Tribunal Constitucional e do STA, que o tributo designado por taxa de publicidade tem a natureza jurídica de imposto (por inexistência de nexo sinalagmático) quando a publicidade é afixada em suportes instalados em propriedade privada, pelo que estando em causa, no caso dos autos, a taxa de publicidade devida pela afixação de mensagens publicitárias em prédio particular, e dela não resultando qualquer utilização dos referidos bens semi-públicos ou colectivos, deverá corroborar-se aquele entendimento jurisprudencial e julgar procedente o recurso. 3. A questão a decidir no presente recurso resume-se, pois, à de saber se os tributos denominados “taxas” cobrados pela Câmara Municipal de Lisboa relativamente a instalação de publicidade em prédios urbanos particulares constituem, efectivamente, taxas ou se são de qualificar como impostos. Vejamos. 3.1. As normas que suportam a liquidação impugnada são os arts. 3º e 16º do Regulamento de Publicidade do Município de Lisboa (publicado no Edital nº 35/92, do Diário Municipal nº 16.336, de 19/3/92, com a redacção dos Editais nº 42/95, de 25/4 e 53/95, publicados respectivamente nos Boletins Municipais nº 16331, de 12/03/1992, 61, de 25/04/1995, e 66, de 30/05/1995), que estabelecem, respectivamente, o seguinte: «Artigo 3º (Licenciamento prévio) A afixação ou inscrição de mensagens publicitárias em bens ou espaços afectos ao domínio público, ou deles visíveis, fica sujeita a licenciamento prévio da Câmara Municipal. Exceptuam-se do disposto no número anterior as marcas, objectos e quaisquer referências a bens ou produtos expostos no interior do estabelecimento.» «Artigo 16º (Taxas) São aplicáveis ao licenciamento e renovações previstos neste regulamento as taxas estabelecidas na Tabela de Taxas, Licenças e Outras Receitas Municipais. Salvo disposição em contrário, as entidades legalmente isentas do pagamento de taxas às Autarquias não estão isentas do licenciamento a que se refere este Regulamento». 3.2. É sabido que quer o imposto quer a taxa constituem receitas públicas coactivamente impostas: o que distingue estes tributos é a perspectiva teleológica de cada um deles, na medida em que enquanto o imposto «... é uma prestação pecuniária, coactiva e unilateral, sem carácter de sanção, exigida pelo Estado com vista à realização de fins públicos» (cfr. Prof. Teixeira Ribeiro, Lições de Finanças Públicas, Coimbra, 1977, 262) a taxa tem «carácter sinalagmático, não unilateral, o qual por seu turno deriva funcionalmente da natureza do facto constitutivo das obrigações em que se traduzem e que consiste ou na prestação de uma actividade pública ou na utilização de bens do domínio público ou na remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares» (Alberto Xavier, Manual de Direito Fiscal, Vol. I, Lisboa, 1981, pag. 42), ou seja, pressupõe uma contraprestação por parte do ente público que a exige, a verificar-se na respectiva génese, e que deve concretizar-se naquela prestação de serviço público, naquele acesso à utilização de bens do domínio público ou na remoção do obstáculo jurídico à actividade do particular (cfr. Casalta Nabais, Contratos Fiscais, Coimbra 1994, 236). Noutro local, este mesmo autor sublinha, aliás, que apenas constituirão verdadeiras taxas as que, «para além de se configurarem como tributos bilaterais, baseados portanto numa relação do tipo do ut des ou sinalagmática, tiverem por critério a ideia de proporcionalidade entre a prestação pública e a contraprestação em que se consubstancia a taxa, ou seja, se tiverem por base o princípio da equivalência (…) entre prestação e contraprestação. (…) Pois se isto se não verificar, então estaremos, se não em termos da ciência das finanças ou mesmo do direito financeiro, pelo menos em termos jurídico-constitucionais, perante verdadeiros impostos, com todas as consequências que daí derivam, seja em sede do princípio da legalidade fiscal, que impede os municípios de os instituir sem lei prévia, seja do princípio da igualdade fiscal, que implica que os mesmos sejam aferidos com base na capacidade contributiva e não com base no princípio da proporcionalidade, por que se afere a igualdade das taxas» (Por um Estado Fiscal Suportável – Estudos de Direito Fiscal; Almedina, 2005, pags. 583 e 584). Na definição legal e doutrinal da taxa individualiza-se, pois, um aspecto estrutural da mesma (a sinalagmaticidade ou bilateralidade) e, em consequência, os respectivos pressupostos da sua cobrança. E, como aponta Saldanha Sanches, sendo a bilateralidade um aspecto estruturante da natureza da taxa, ela «só poderá ter lugar quando se trate de um qualquer bem que seja divisível, ou seja, que possa ser prestado em unidades individualizadas. Não basta que a receita obtida por meio da taxa seja usada na cobertura de despesas respeitantes ao mesmo grupo de habitantes, à mesma comunidade local que a suporta. Terá de haver uma mais estreita correlação entre o destinatário do encargo financeiro e o beneficiário da despesa pública para que possamos estar perante uma taxa. E esta existência de um sinalagma, ainda que expresso sob variadas formas, constitui uma condição para que uma qualquer imposição administrativa possa ter a qualidade de taxa, com todas as consequências que lhe são inerentes, principalmente quanto ao seu modo de criação, pois as taxas estão excluídas da reserva de lei em sentido formal, a qual é uma condição orgânica para a criação de impostos. É esta característica - a sinalagmaticidade - que lhe permite que, no Estado de Direito, as taxas não sejam criadas por lei em sentido formal. Com efeito, é precisamente o facto de à relação sinalagmática em que assentam permitir o controlo do valor da taxa, ao contrário do que se passa nos impostos, em que não há parâmetros de controlo imediatos quanto à sua medida, que justifica a não sujeição das taxas às apertadas vinculações (formais e materiais) do princípio da legalidade, que são uma garantia dos destinatários dos impostos. (…) Não podemos esquecer que o cerne da definição de taxa se encontra, como vimos, no conceito de sinalagma: onde este falte, falta a taxa - mesmo que estejamos perante uma das circunstâncias pressuponentes elencadas. Como vimos, não basta que haja estrutura formalmente sinalagmática para que haja taxa. O conceito de sinalagma deve ser material e incluir um qualquer equilíbrio interno que há-de passar sempre pela necessidade de, a prestação pública envolver algum facere, um facere dispendioso que beneficie o sujeito passivo de forma individualizável e que deverá ser suportado por este e não pelos recursos gerais do ente público. No caso da cobrança de prestações pecuniárias pela prestação de um qualquer serviço público, a total inexistência de sinalagma material é mais difícil de se verificar (…) No caso de cobrança de taxas pela mera utilização do domínio público, sem qualquer actividade por parte do detentor desse mesmo domínio público, não há um custo a cobrir e as receitas serão, deste modo, afectas às necessidades gerais do sujeito activo - por um lado, falta o parâmetro de controlo do montante fixado e, por outro, verifica-se a afectação de receitas a necessidades gerais, característica do imposto.» (Saldanha Sanches, Manual de Direito Fiscal, 3ª ed. Coimbra Editora, 2007, pags. 31 e sgts.). A propósito do conceito de remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares, este mesmo autor escreve, ainda, o seguinte (ob. cit., pags. 33 e sgts): «A remoção de um limite jurídico é outra daquelas a que podemos chamar justificações tradicionais para a cobrança de taxas. Porém, desde há muito que se colocam algumas reservas a esta forma de legitimação das taxas. Como observava Teixeira Ribeiro, há que distinguir entre a remoção de limites jurídicos que “possibilita a utilização de um bem semi-público e a que a não possibilita”. O que quer dizer que não podem ser cobradas taxas pela remoção de limites jurídicos criados de forma artificial por uma entidade dotada de poderes públicos, com o único objectivo de legitimar a cobrança de uma taxa. Se assim não fosse, as autarquias poderiam, por exemplo, vir afirmar que, mesmo no caso de concessões feitas pelo Estado, os serviços por este concessionados só poderiam ter presença física no espaço do concelho mediante o pagamento de uma taxa por atribuição de uma licença pelo município. Ora, mesmo perante um caso em que havia, efectivamente, poder de licenciamento e superintendência por parte do município, foi outra a posição tomada pelo Tribunal Constitucional, a propósito da tentativa, por parte de um município, de cobrar uma taxa pela realização de publicidade em veículos automóveis que circulassem no espaço do concelho». Estas características que a doutrina vem apontando à caracterização da taxa encontram, aliás, assento legislativo no nº 2 do art. 4º da LGT . 3.3. Também a jurisprudência do Tribunal Constitucional se tem debruçado sobre esta temática, socorrendo-se essencialmente de um critério que pode qualificar-se como “estrutural”, porque assente na “unilateralidade” dos impostos (cfr., por exemplo, os acs. nºs. 76/88, 412/89, 382/94, publicados respectivamente no DR, I Série, nº 93, de 21/4/1988, II Série, nº 213, de 15/9/1989 e II Série nº 208, de 8/9/1994), admitindo ainda, porém, como factor adicional de ponderação, um elemento de carácter finalístico: que se tome em consideração a “razão de ser ou objectivo das receitas em causa”, quer para recusar a certas receitas o carácter de imposto, quer como argumento ponderoso para afastar o carácter de taxa a uma dada prestação pecuniária coactiva (cfr. por exemplo, o ac. nº 70/92, publicado no DR, II Série, nº 189, de 18/8/1992). E esta orientação jurisprudencial não parece ter sido alterada (cfr. por exemplo, a propósito das taxas de publicidade, o ac. nº 558/98 (taxas de publicidade em veículos particulares), in DR, II Série, nº 261, de 11/11/1998), bem como os acs. nºs. 63/99 (in DR, II Série, nº 76, de 31/3/1999), 96/2000 (in DR, I Série-A, nº 65, de 17/3/2000) e 436/03, de 30/9/2003, todos relativos a taxa de publicidade em prédios particulares), ou, ainda, os acs. nºs. 92/02, de 26/2/2002, 437/03, de 30/9/2003, 453/03, de 14/10/2003, 34/04, de 14/1/2004, 109/04, de 11/2/2004 e 464/04, de 23/6/2004 (todos também relativos à mesma questão e, especificamente, à taxa de publicidade constante dos arts. 3º e 16º do Regulamento de Publicidade do Município de Lisboa). ( Referenciando os acs. nºs. 92/2002, 437/2003 e 109/2004, Saldanha Sanches acentua que esta jurisprudência do Tribunal Constitucional impediu «a criação (…) de licenças fiscais por parte das autarquias, impedindo uma aplicação abstracta, ou meramente formal, da Lei das Finanças Locais e da Lei Geral Tributária quando estas autorizem a cobrança de taxas pela remoção de um limite jurídico» (ob. cit. pág. 45). ) Porém, em quatro destes últimos arestos referidos (acs. 436/03, 34/04, 104/04 e 464/04) votou vencido o Cons. Benjamim Rodrigues, no entendimento (reafirmado, por exemplo, também na declaração de voto constante do acórdão nº 113/2004 do Plenário do TConstitucional, de 17/2/2004, proc. nº 537/2002), de que a simples remoção de um limite jurídico para a colocação de publicidade em edifício particular é motivo suficiente para a cobrança de uma taxa dado que pode consubstanciar uma prestação pública sinalagmática do pagamento da mesma, sem ser necessário que essa remoção “vise possibilitar uma utilização individualizada e efectiva de um bem público”. ( Também referenciando e discordando do sentido deste voto de vencido, vide Saldanha Sanches, loc. cit. pág. 34, Nota 24. ) E também alguma doutrina mais recente (cfr. Cardoso da Costa, Ainda a distinção entre “taxa” e “imposto” na jurisprudência constitucional”, in Homenagem a José Guilherme Xavier de Basto, 2006, págs. 561 e sgts.) tem apontado algumas debilidades a esta jurisprudência do Tribunal Constitucional: quer por apreciar de modo igual a exigência de taxa pela emissão inicial da licença e a exigência pela respectiva renovação, na consideração de que, em ambos os casos, se não verifica o uso de qualquer bem público ou semi-público, uma vez que a actividade publicitária licenciada utiliza, para o seu exercício, unicamente bens privados, consideração esta que acaba por esquecer a possibilidade de à taxa corresponder, ainda nessa hipótese, a utilização de um bem semi-público, já não na modalidade de um bem físico, mas na modalidade de um “serviço”; quer por não ter em conta a definição legal que desse tributo é dada pela LGT (no nº 2 do seu art. 4º) e a possibilidade daí decorrente de, quando certa receita pública é exigida para que um particular possa desenvolver determinada actividade ou praticar determinado acto, que sem isso lhe estará vedado, daquele respectivo pagamento derivar sempre, para quem o faz, uma utilidade ou uma vantagem, quer estas se traduzam ou impliquem, ou não, a utilização de um bem semi-público. 3.4. A jurisprudência deste STA também tem seguido em sentido idêntico ao da jurisprudência do Tribunal Constitucional, conforme se vê, aliás, quer dos arestos indicados pelo MP, quer do recente acórdão, de 28/4/2010, no rec. nº 0138/10, que apreciou questão idêntica à colocada nos presentes autos. 4. Retornando, pois, ao caso dos autos, vemos que as normas em causa (os acima transcritos arts. 3º e 16º do Regulamento de Publicidade do Município de Lisboa - publicado no Edital nº 35/92, do Diário Municipal nº 16.336, de 19/3/92, foram já objecto de apreciação pelo Tribunal Constitucional, nos citados acórdãos nº 437/03, de 30/9/2003, 453/03, de 14/10/2003, 34/04, de 14/1/2004, 109/04, de 11/2/2004 e 464/04, de 23/6/2004, no sentido da inconstitucionalidade E a fundamentação invocada para essa decisão foi, no ac. nº 437/03, a seguinte (a qual é também reproduzida, no essencial, nos restantes acórdãos): «(…) O objecto do presente recurso é a apreciação da constitucionalidade das normas constantes dos artigos 3º e 16º do Regulamento de Publicidade do Município de Lisboa, publicado pelo edital nº 35/92, que prevêem uma “taxa” pela renovação do licenciamento pela afixação, nos anos de 1997, 1998 e 1999, de um reclamo e friso luminosos nas fachadas de um prédio urbano sito em Lisboa. Importa recordar a jurisprudência deste Tribunal, que, sobre normas que prevêem “taxas de publicidade” análogas à que está em causa, e, mesmo, sobre a que se encontra prevista nas normas ora em questão, se tem pronunciado, uniformemente, sempre no sentido da inconstitucionalidade. Assim, o Acórdão nº 558/98 (publicado em Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 41º, págs. 55 e segs.) julgou inconstitucional, por violação dos artigos 106º, nº 2, e 168º, nº 1, alínea i), da Constituição, a norma constante do artigo 62º do Regulamento e Tabela de Taxas Municipais da Câmara Municipal de Guimarães, em conjugação com a 13ª das Observações consignadas aos artigos 57º a 64º do mesmo Regulamento. Depois de se recordar nesse aresto que a lei prevê uma série de restrições à actividade publicitária, para protecção de interesses de vária ordem, escreveu-se: «(...) 2.2. Simplesmente, não será do simples facto de o licenciamento da actividade publicitária competir, na área dos respectivos municípios, às câmaras municipais, que decorre, desde logo e sem mais, que o tributo cobrado pelas edilidades aos responsáveis pela afixação e inscrição das mensagens de propaganda, haja de ser considerado como uma ‘taxa’. Efectivamente, não passa este Tribunal em claro que, como se disse no citado Acórdão nº 313/92, ‘mesmo nas hipóteses em que a actividade dos particulares sofre uma limitação, aqueloutra actividade estadual, consistente na retirada do obstáculo à mencionada limitação mediante o pagamento de um tributo, é vista pela doutrina como a imposição de uma «taxa» somente desde que tal retirada se traduza na dação de possibilidade de utilização de um bem público ou semi-público (cfr., sobre o ponto, Teixeira Ribeiro na citada Revista)’, acrescentando-se que, ‘[s]e este último condicionalismo não ocorrer, deparar-se-á uma situação subsumível à existência de um encargo ou de uma compensação, tributo que se aproximará da figura do «imposto» nos termos que a seguir se verão, sem que com isto se queira significar que a imposição de contributo só é recondutível à dicotomia de «taxas» ou «impostos».’ Na realidade, assente uma relação sinalagmática característica da ‘taxa’, o que, como é claro, implica uma contrapartida de diferentes naturezas por parte do ente público impositor do tributo, tem a doutrina entendido que são essencialmente três os tipos de situações em que essa contrapartida se verifica e que se consubstanciam na utilização de um serviço público de que beneficiará o tributado, na utilização, pelo mesmo, de um bem público ou semi-público ou de um bem do domínio público e, finalmente, na remoção de um obstáculo jurídico ao exercício de determinadas actividades por parte dos particulares (...). Ora, quando em causa se encontra a terceira daquelas situações (rememore-se, a que consiste no levantamento do obstáculo jurídico ao exercício de determinada actividade por parte do tributado), defende a doutrina que o encargo pela remoção – in casu, a concessão de licenciamento para a afixação ou inscrição de publicidade – só pode configurar-se como ‘taxa’ se com essa remoção se vier a possibilitar a utilização de um bem semi-público (vide autores por último citados e Sousa Franco in Finanças Públicas e Direito Financeiro, 4ª ed., vol. 1, 33, que, em vez de bens semi-públicos, fala de bens colectivos, quer públicos ou privados de uma perspectiva de provisão pública, quer de bens colectivos impuros). Neste contexto, e não olvidando que a norma sub specie se reporta a painéis publicitários afixados ou inscritos, não em quaisquer bens ou locais públicos ou semi-públicos, mas sim em veículos de transporte colectivo ou em veículos particulares (e são desta última espécie os veículos da recorrente), não se lobriga, por um lado, que forma de utilização de um bem semi-público esteja em causa e, por outro, que o ente tributador venha a ser a ser constituído numa situação obrigacional de assumpção de maiores encargos pelo levantamento do obstáculo jurídico. Mas, mesmo que o tributo criado pela norma em análise, possa ser visualizado como aquilo que certa doutrina (designadamente estrangeira) apelida de contribuições especiais ou tributos especiais (cfr. Perez de Ayala e Eusebio Gonzalez, Curso de Derecho Tributário, 1º Tomo, 208), o que é certo é que a doutrina nacional, quase diríamos sine discrepante, tem sustentado que tais contribuições ou tributos não devem, do ponto de vista do seu tratamento, ser vistas diferenciadamente dos ‘impostos’. Em face do exposto, e porque se não vê, por um lado – perspectivando o tributo em causa como um encargo derivado pelo levantamento de obstáculos jurídicos ao exercício ou ao desenvolvimento de uma actividade por parte de um particular – que haja da sua parte a utilização de um bem semi-público (ou colectivo na linguagem de Sousa Franco) e, por outro, que, mesmo na óptica de nos situarmos perante uma contribuição ou um tributo especial, ele devesse ter um tratamento sui generis diferente do que deve ser conferido aos impostos, uma só solução se nos anteolha. É ela a de a respectiva imposição haver de obedecer aos ditames que pela Lei Fundamental são dirigidos aos ‘impostos’. E daí que a norma impositora do encargo em apreciação, porque criada por diploma não emanado pela Assembleia da República (ou pelo Governo devidamente credenciado por aquela), deva ser considerada como enfermando do vício de inconstitucionalidade orgânica.” No Acórdão nº 63/99 (publicado em Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 42º, págs. 291 e segs.), por sua vez, foi julgada inconstitucional, também por violação dos artigos 106º, n.º 2, e 168º, nº 1, alínea i), da Constituição (versão de 1982), a norma constante do artigo 18º da Tabela de taxas e outras receitas municipais da Câmara Municipal de Lisboa (publicada no Diário Municipal, 2º suplemento, de 15 de Setembro de 1989). Estava em causa a liquidação de uma quantia, efectuada pela Câmara Municipal de Lisboa, a título de licença sobre um reclamo luminoso, colocado no telhado de um prédio urbano, em Lisboa. Depois de se recordar os fundamentos do citado Acórdão nº 558/98, acrescentou-se: «não está em causa a utilização de veículos para publicidade, mas a colocação de reclamos luminosos em telhados de prédios urbanos. Tal, porém, em nada impede a aplicação da doutrina fixada no citado Acórdão nº 558/98, porquanto, também aqui, se não está perante a utilização de bens ou locais públicos ou semi-públicos, mas sim de bens ou locais pertencentes a particulares, conforme iniludivelmente decorre do disposto no artigo 1344º do Código Civil , já que ‘a propriedade dos imóveis abrange o espaço aéreo correspondente à superfície’. Há, assim, que concluir pela inconstitucionalidade orgânica da norma questionada (no mesmo sentido, cfr. P. Pitta e Cunha, J. Xavier de Basto e A. Lobo Xavier, Os Conceitos de Taxa e Imposto - A propósito de licenças municipais, in Fisco, nº 51-52, Fev./Mar. 93, págs. 13 e segs.).” No Acórdão nº 33/2000 (publicado em Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 46º, págs. 299 e segs.) foram julgadas inconstitucionais, por violação também das mesmas normas constitucionais, as normas constantes dos artigos 14º e 22º do Regulamento sobre Publicidade da Câmara Municipal de Lisboa (publicado pelo Diário Municipal, n.º 15.616, de 26 de Abril de 1989, com as alterações introduzidas pelo Edital nº 7/90, de 26 de Fevereiro), e do artigo 18º da Tabela de Taxas, Licenças e outras Receitas Municipais (publicada pelo Edital nº 100/89, Diário Municipal n.º 15.714, 2º Suplemento, de 15 de Setembro de 1989, com as alterações dos Editais nºs. 140/89, de 26 de Outubro de 1989, e 26/90, de 16 de Março de 1990). Depois de se recordar passos dos citados arestos do Tribunal Constitucional, e de se notar a similitude com o de 1999, escreveu-se no Acórdão n.º 33/2000: «tratando-se de hipótese inteiramente similar da que foi tratada no acórdão transcrito – reclamos luminosos instalados em telhados de/ou nos próprios prédios urbanos – não se está perante a utilização de bens ou locais públicos ou semi-públicos, mas de bens ou locais pertencentes a particulares, como resulta do artigo 1344º do Código Civil , pois que ‘a propriedade dos imóveis abrange o espaço aéreo correspondente à superfície’. Acresce que o facto de, no caso em apreço, se tratar de renovações, em nada altera a conclusão a que se chegou quanto à natureza da importância exigida pela Câmara Municipal. De facto, para além de a renovação da licença – se o prazo para que foi concedida for igual ou superior a 30 dias – ser ‘automática e sucessiva’, o Regulamento respectivo determina que a tais renovações se aplica a mesma ‘taxa’ que se exige para o licenciamento: ou seja, à renovação da licença é aplicável a mesma obrigatoriedade de pagamento de uma dada importância a título de ‘taxa’ que é exigida para o licenciamento prévio, que ficam assim totalmente equiparados. No sentido de que este tipo de taxa criado pela norma que vem questionada é inconstitucional, veja-se o trabalho de P. Pitta e Cunha, J. Xavier de Basto e A. Lobo Xavier, Os Conceitos de Taxa e Imposto – A propósito de licenças Municipais, in Fisco, n.º 51-52, Fev.-Mar. 93, pág. 13 e ss). Tem, pois, de se concluir pela inconstitucionalidade orgânica das normas questionadas: os artigos 14º e 22º do Regulamento sobre Publicidade da Câmara Municipal de Lisboa, e o artigo 18º da Tabela de Taxas, Licenças e Outras Receitas Municipais.” E pelo Acórdão nº 346/2001 (ainda inédito), este Tribunal veio a julgar inconstitucionais, por violação dos artigos 106º, nº 2, e 168º, nº 1, alínea i), da Constituição da República Portuguesa, na versão de 1989, os “artigos 3º e 16º do Regulamento de Publicidade do Município de Lisboa, publicado no Edital nº 35/92, do Diário Municipal nº 16336, de 19.03.92” – isto é, exactamente as mesmas normas que estão em causa no presente recurso. Depois de se citar os precedentes referidos, escreveu-se no Acórdão nº 346/2001: «No presente recurso, não está em causa a utilização de veículos para publicidade, mas a colocação de reclamos luminosos em fachadas de prédios urbanos. Esta diferença não impede, porém, a aplicação da doutrina fixada no mencionado Acórdão nº 558/98 e depois reiterada nos Acórdãos nº 63/99 (publicado no Diário da República, II, nº 76, de 31 de Março de 1999, p. 4769 s) e 32/00 (publicado no Diário da República, II, nº 57, de 8 de Março de 2000, p. 4574 ss). Com efeito, também no caso dos autos se não está perante a utilização de bens ou locais públicos, mas sim de bens ou locais pertencentes a particulares. Há assim que concluir pela inconstitucionalidade das normas questionadas – na parte em que se referem à tributação da utilização de espaços pertencentes a particulares –, por violação dos artigos 106º, nº 2, e 168º, nº 1, alínea i), da Constituição da República Portuguesa, versão de 1989 (artigos 103º, nº 2, e 165º, nº 1, alínea i), na versão actualmente em vigor). E, tal como refere o Ministério Público nas alegações produzidas neste Tribunal, ‘não pode relevar o facto de, porventura, a Lei Geral Tributária ter, no artigo 4º, nº 2, lançado mão de um conceito amplo de taxa, susceptível de abarcar a remoção de quaisquer obstáculos jurídicos ao comportamento dos particulares, mesmo que não lhes consentindo a utilização de bens semi-públicos’, sendo certo que não é lícito ‘interpretar os preceitos e princípios constitucionais em função do direito infraconstitucional em vigor’.” Por último, também o Acórdão nº 92/2002 (ainda não publicado), desta 2ª Secção, veio julgar organicamente inconstitucionais, por violação do disposto nos artigos 106º, nº 2 e 168º, nº 1, alínea i), da Constituição, na versão anterior à Revisão de 1997, as normas dos artigos 3º e 16º do Regulamento de Publicidade da Câmara Municipal de Lisboa e 28º da Tabela de Taxas e outras Receitas Municipais da mesma Câmara, remetendo na sua fundamentação para os citados arestos. Todos estes arestos, no sentido da inconstitucionalidade das normas em questão, foram decididos sem qualquer voto de vencido. 6. No presente caso, existindo já dois acórdãos anteriores do Tribunal a julgar inconstitucionais as mesmas normas que estão agora em questão, seria eventualmente caso de proferir decisão sumária, nesse sentido, nos termos do artigo 78º-A, nº 1, da Lei do Tribunal Constitucional, remetendo simplesmente para os fundamentos destes arestos. Em atenção à circunstância de na decisão recorrida se invocarem “novos, e (...) decisivos, argumentos que podem alinhar-se em favor da tese de que o tributo aqui em causa tem a natureza de taxa”, e de “valia jurídico-doutrinária” alegadamente nunca “repudiada, mormente pela nossa jurisprudência constitucional”, afigura-se, porém, que, após alegações, deve passar-se em revista este argumentário. 7. Adiantando a conclusão, entende-se que, mantendo-se o conceito de taxa que vem sendo adoptado por este Tribunal – e seguido nos citados arestos –, nenhum dos argumentos referidos na decisão recorrida justifica a alteração do sentido da jurisprudência constitucional sobre a matéria. É o caso, antes de mais, da referência, feita pelo tribunal a quo, ao conceito de taxa adoptado pela Lei Geral Tributária (artigo 4º, nº 2). Deve, antes, notar-se que, como refere o Ministério Público e se disse no citado Acórdão nº 346/2001, tal circunstância não pode ser decisiva, não sendo lícito, logo devido ao princípio da constitucionalidade, que se substitua a aferição da conformidade constitucional do direito ordinário por uma interpretação dos “preceitos e princípios constitucionais em função do direito infraconstitucional em vigor”. Isto, sendo certo, aliás, que a apreciação da questão da constitucionalidade da aludida norma da Lei Geral Tributária não constitui objecto do presente recurso. 8. Afigura-se, igualmente, improcedente a invocação dos limites ao direito de propriedade resultantes das restrições urbanísticas, bem como a alegada existência de uma ocupação do espaço público. Quanto a esta, estando em causa a afixação de um reclamo e de um friso luminosos na fachadas de um prédio urbano (e não, por exemplo qualquer faixa ou pendão que atravesse a rua, ou se suporte, por exemplo, numa instalação pública, como um poste de iluminação), tem de concordar-se com o Ministério Público, quando afirma que tal afixação não constitui qualquer “ocupação” minimamente relevante do “espaço público” – que só poderia ser o espaço aéreo. Aliás, como também salienta o recorrente, por tal lógica poder-se-ia “tributar” com “taxas” qualquer saliência arquitectónica ou outra instalação de prédio particular que também sobressaísse do edificado e “invadisse” (mesmo que em poucos centímetros da fachada) ligeiramente tal “espaço aéreo do domínio público”. Esta alegada intromissão, pela afixação de um reclamo e de um friso na fachada – intromissão, aliás, dada como facto notório pelo tribunal recorrido – não apresenta, pois, à luz dos princípios constitucionais da proporcionalidade e da adequação, o mínimo de relevância indispensável. No presente caso, não se encontra, aliás, qualquer elemento concreto que permita afirmar a existência de uma intromissão no espaço público, para além do referido “facto notório” e da consideração genérica, apoiada na invocação dos limites ao direito de propriedade resultantes das restrições urbanísticas, de que tal espaço aéreo, para além do edificado, seria de considerar espaço público. Ora, independentemente da apreciação da valia de eventuais teses doutrinárias nesse sentido – e, também, da sua coerência com a consideração de que o jus aedificandi não é elemento essencial do direito de propriedade –, importa recordar – como se recordou nos citados arestos anteriores relativo às “taxas” em questão –, não só o princípio, estabelecido no artigo 1344º do Código Civil , de que “a propriedade dos imóveis abrange o espaço aéreo correspondente à superfície”, como que o plano da tributação é distinto do da polícia ou controlo do ambiente ou das regras urbanísticas. Como refere o recorrente nas suas alegações, não se põe em questão que, “no exercício das tarefas cometidas às autarquias em sede de licenciamento de edificações urbanas, devam ser submetidas necessariamente a licenciamento ou autorização quaisquer inovações que alterem a estética visível das fachadas de imóveis pertencentes a particulares”. Os critérios gerais para esse licenciamento encontram-se previstos no artigo 4º da Lei nº 97/88 , de 17 de Agosto, que regulou a afixação e a inscrição de mensagens de publicidade e propaganda (sobre a afixação ou inscrição de publicidade na proximidade das estradas nacionais fora dos aglomerados urbanos, v. o Decreto-Lei nº 105/88 , de 24 de Abril), incluindo “não provocar obstrução de perspectivas panorâmicas ou afectar a estética ou o ambiente dos lugares ou da paisagem”, “não prejudicar a beleza ou o enquadramento de monumentos nacionais, de edifícios de interesse público ou outros susceptíveis de ser classificados pelas entidades públicas”, “não causar prejuízos a terceiros”, e não afectar a segurança ou a circulação – v. também distinguindo a taxa pela afixação de publicidade e imposição de coimas pela falta do respectivo licenciamento, os Acórdãos nºs. 434/2002 e 270/2003 (o primeiro publicado no Diário da República, II série, de 17 de Dezembro de 2002). Ora, a tutela dos valores ambientes e urbanísticos efectua-se pelo licenciamento. Não se divisa, porém, a existência de qualquer contrapartida específica, na utilização de um bem semipúblico, para a remuneração periódica da mera permanência do reclamo e friso em questão. A periodicidade da remuneração, em contraste com a permanência da afixação, implica, como nota o recorrente, “que a taxa periodicamente devida não tem qualquer conexão relevante com a tutela dos valores estéticos e ambientais”, e antes corresponde a uma “remuneração” de uma inexistente utilização de bens semipúblicos. Pode, aliás, também duvidar-se da consideração de que o “ambiente” seria o “bem semipúblico” cuja fruição constituiria a contrapartida proporcionada pela entidade pública que cobra a “taxa”. Na verdade, tal bem não só não é fruto apenas da actividade da entidade que efectua este licenciamento específico, mas de muitos outros factores, como é fruído genericamente por todos os cidadãos, não sendo objecto de uma contrapartida específica a favor do anunciante. Improcede, pois, também a consideração de que a entidade pública que cobra a “taxa” o faz em contrapartida da utilização de qualquer bem semipúblico pelo particular anunciante, bem com a possibilidade de, por esta razão, qualificar o presente tributo como taxa.» 5. Face a esta fundamentação e à consequente jurisprudência do Tribunal Constitucional, substanciada noutros acórdãos que posteriormente se seguiram, bem como à jurisprudência deste STA, às quais aderimos, temos de concluir pela natureza de imposto dos tributos em causa nos autos e, por isso, pela inconstitucionalidade das normas acima transcritas do Regulamento de Publicidade. E é de referir, ainda, que a circunstância de, no caso presente, estar em causa a taxa cobrada pela emissão da licença (e não pela sua renovação) – circunstância que, de acordo com a fundamentação constante da sentença recorrida, terá sido determinante para a inflexão sobre a questão da constitucionalidade - não afasta aquela conclusão. Com efeito, no referido acórdão nº 109/04, do mesmo TConstitucional claramente se acentua que não podem (sublinhado nosso) «configurar-se, do ponto de vista jurídico-constitucional, como taxa as importâncias exigidas pelas autarquias a título de licença de publicidade ou sua renovação , nos casos em que tal licenciamento não confere ao particular a remoção de um obstáculo jurídico à respectiva actividade, consistente na utilização de bens semi-públicos ou colectivos». Ali se escreve o seguinte: Nos presentes autos está em causa a apreciação da conformidade à Constituição de uma norma que fixa um montante devido pela afixação de mensagens publicitárias em imóvel pertencente a um particular, não se verificando, nessa medida, qualquer utilização de bens semi-públicos ou colectivos. O tribunal recorrido considerou que tal prestação consubstancia uma taxa. O Tribunal Constitucional tem considerado que não podem configurar-se, do ponto de vista jurídico-constitucional, como taxa as importâncias exigidas pelas autarquias a título de licença de publicidade ou sua renovação, nos casos em que tal licenciamento não confere ao particular a remoção de um obstáculo jurídico à respectiva actividade, consistente na utilização de bens semi-públicos ou colectivos (cf. Acórdãos nºs 558/98 – D.R., II Série, de 11 de Novembro de 1998; 63/99 – D.R., II Série, de 2 de Fevereiro de 1999; 32/2000 – D.R., II Série, de 8 de Março de 2000; 92/2002, de 26 de Fevereiro e 437/2003, de 30 de Setembro – inéditos). No presente recurso confirmar-se-á tal entendimento, a propósito das normas regulamentares questionadas. A decisão recorrida apresenta, contudo, argumentação, para fundamentar a não aplicação da jurisprudência a que se fez referência. O tribunal a quo, assim como a Câmara Municipal, invocam a circunstância de a Lei Geral Tributária ter, no artigo 4º, nº 2, consagrado um conceito amplo de taxa susceptível de abranger a remoção de qualquer obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares, mesmo não estando em causa a utilização de bens semi-públicos ou públicos. Tal metodologia na apreciação de uma questão de constitucionalidade normativa consubstancia, no entanto, uma inversão do raciocínio jurídico a realizar. Com efeito, uma inovação legislativa, no plano infraconstitucional, não tem a virtualidade de, por si, alterar os preceitos constitucionais sobre a matéria sem outras considerações relacionadas com valores constitucionais relevantes, implicando, até, e caso se verifique contradição, a inconstitucionalidade do preceito infraconstitucional. A recorrida afirma, contudo, que o conceito de taxa acolhido pelo Tribunal Constitucional é um conceito estabelecido doutrinalmente, já ultrapassado (sublinhando a circunstância de a jurisprudência citada fazer referência ao Acórdão nº 313/92). No entanto, o Tribunal Constitucional interpreta a Constituição de acordo, é certo, com vários instrumentos hermenêuticos, mas sempre à luz do que interessa constitucionalmente garantir. Assim, qualquer alteração doutrinária sobre um conceito ou instituto jurídico não pode ser relevante se não tiver de ser considerada como razão que afecte a interpretação de normas constitucionais. Ora, alterações doutrinárias quanto ao conceito de taxa, levando a abranger situações que conceitos mais restritivos não abrangiam, só seriam relevantes na medida em que pusessem em causa a percepção garantística aliada ao conceito de imposto, em casos como o presente. Ora, o Tribunal Constitucional assim não o tem entendido, como se pode verificar pelo Acórdão nº 437/2003, proferido nesta Secção. A decisão recorrida invoca ainda os poderes de polícia exercidos pelo Município no controlo dos instrumentos de difusão de mensagens publicitárias. Porém, tal controlo visa salvaguardar a tranquilidade, a segurança e a ordem públicas, tal como sucede com a actividade policial em geral. Trata-se de uma função de polícia e não de um serviço por cuja realização seja devida uma taxa. Se se admitisse a perspectiva da decisão recorrida, não seria então apenas o proprietário do imóvel no qual é afixada publicidade o obrigado à prestação, mas sim todos os demais beneficiários da actividade policial. Recentemente, o Tribunal Constitucional, no Acórdão nº 437/2003, apreciou questão idêntica à dos presentes autos, concluindo no sentido da inconstitucionalidade das normas em apreciação. Reitera-se, nos presentes autos, de acordo com a fundamentação aí expendida, tal juízo de inconstitucionalidade.» E, assim sendo, havemos de concluir que, em procedência das Conclusões do recurso, a liquidação impugnada é ilegal, devendo ser anulada. DECISÃO Nestes termos, acorda-se em dar provimento ao recurso, revogar a decisão recorrida e julgar procedente a impugnação. Custas pela recorrida, neste Supremo Tribunal e em 1ª instância, fixando-se em 1/8 a procuradoria. Lisboa, 19 de Maio de 2010. - Casimiro Gonçalves (por vencimento) – Dulce Neto – Jorge Lino Voto de vencido 1. Segundo as conclusões IV a VII do presente recurso, é a própria recorrente a dizer que: a) « (…) com vista à obtenção do licenciamento necessário para o exercício da sua actividade comercial, apresentou junto do Departamento de Gestão de Espaços Públicos da Câmara Municipal de Lisboa, um pedido de licenciamento necessário para a colocação de uma tela publicitária que foi afixada na edificação sita na Av. dos Estados Unidos da América, nº 110, em Lisboa »; b) « Tendo sido proferido, competente despacho de deferimento do pedido de licenciamento formulado pela RECORRENTE, para a afixação do suporte publicitário »; c) « Em virtude do deferimento do pedido de licenciamento, da colocação de telas em espaços de domínio exclusivamente privado, a RECORRENTE procedeu ao levantamento da licença, e consequentemente, à liquidação das taxas respectivas »; d) « Em 07.08.2007, a RECORRIDA remeteu à RECORRENTE, a factura nº 520000064815, emitida em 01.08.2007, para pagamento de dotações orçamentais, no montante total de € 3.272,40 e com data limite de pagamento designada para o dia 2007.08.31 ». 2. São as conclusões das alegações do recurso que delimitam o âmbito do objecto do recurso. O recurso, na sua essência, respeita, portanto, à questão de saber se é taxa, ou imposto, determinado montante pago à Câmara Municipal de Lisboa, por causa de « um pedido de licenciamento necessário para a colocação de uma tela publicitária que foi afixada na edificação sita na Av. dos Estados Unidos da América, nº 110, em Lisboa ». O acórdão do Pleno da Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, de 18-5-2005, proferido no recurso n.º 01176/04, fala em «(…) haver uma contrapartida do Município consubstanciada na actividade destinada a verificar se eles respeitam o equilíbrio urbano, ambiental e paisagístico e, designadamente, os critérios de licenciamento definidos nos arts. 3.° e 4.° da Lei n.° 97/88 , de 17 de Agosto – à semelhança do que sucede com o controle da verificação das condições de licenciamento de qualquer construção», «no momento em que é autorizada a colocação dos anúncios ». Este entendimento do Pleno desta Secção do Supremo Tribunal Administrativo, além do mais, tem suporte constitucional – proficientemente explanado, v. g . , na declaração de voto deixada no acórdão do Tribunal Constitucional n.º 436/2003, de 30-9-2003. 3. Afigura-se, por isso, que a sentença recorrida, bem ao invés, não se apresenta merecedora de censura, pelo que deveria ter sido confirmada – por ter laborado no entendimento de que no caso é de taxa de que se trata e não de imposto. Nestes sucintos termos afasto-me do douto presente acórdão de que saio vencido. Lisboa, 19 de Maio de 2010. Jorge Lino