01373/15 - Supremo Tribunal Administrativo

O regime inserto nos arts. 19.º e 22.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31/12 [LOE/2011] lido na sua articulação com o disposto no arts. 69.º do DL n.º 29-A/2011, de 01/03, 02.º e 03.º da Portaria n.º 4-A/2011, de 03/01, bem como ainda com o regime decorrente do CCP, não derivam para os contraentes públicos poderes quer quanto a uma qualquer imposição automática e unilateral da redução, com efeitos a 01.01.2011, do preço aposto em contrato anteriormente celebrado em execução e que ainda não foi objeto de renovação no decurso do ano de 2011, tal como não autoriza a redução unilateral do preço que veio a ser aposto em contrato celebrado e em execução em 2011, na sequência de procedimento pré-contratual iniciado em 2010, se neste os mesmos, enquanto entidades adjudicantes, não diligenciaram pela conformação do preço contratual fixado considerando os disposto nos citados preceitos da LOE/2011.

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1. RELATÓRIO

1.1. “ A………….., SA”, melhor identificada nos autos, instaurou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada [doravante «TAF/Almada»], contra o “INSTITUTO POLITÉCNICO DE SETÚBAL” e os “SERVIÇOS DE AÇÃO SOCIAL DO INSTITUTO POLITÉCNICO DE SETÚBAL”, ação administrativa comum, sob a forma ordinária, peticionando, pela motivação inserta na petição inicial de fls. 02 a 30, que: “a) Seja condenado o Réu Instituto Politécnico de Setúbal a cumprir na íntegra a obrigação emergente do contrato de prestação de serviços de segurança e vigilância humana, celebrado em 31 de março de 2011 com a A…………..., isto é, a efetuar o pagamento da quantia de 43.577,34 €, acrescida dos juros de mora vencidos até 7 de maio de 2012, no total de 1.567,84 €, e dos juros de mora vincendos até efetivo e integral pagamento; … b) Seja condenado o Réu Serviços de Ação Social do Instituto Politécnico de Setúbal a cumprir na íntegra a obrigação emergente do contrato de prestação de serviços de segurança e vigilância humana, celebrado em 31 de março de 2011 com a A………….., isto é, a efetuar o pagamento da quantia de 15.127,35 €, acrescida dos juros de mora vencidos até 7 de maio de 2012, no total de 564,92 €, e dos juros de mora vincendos até efetivo e integral pagamento”.

1.2. O «TAF/Almada», por sentença de 25.06.2013 [cfr. fls. 215/231], julgou a ação parcialmente procedente e, em consequência, condenou: i) o Instituto Politécnico de Setúbal a pagar à A. a quantia de 43.577,34 €, acrescida de juros de mora vencidos e vincendos até efetivo e integral pagamento, perfazendo aqueles, até ao dia 07.05.2012, o montante de 785,76 €; ii) os Serviços de Ação Social do Instituto Politécnico de Setúbal a pagar à A. a quantia de 15.127,35 €, acrescida de juros de mora vencidos e vincendos até efetivo e integral pagamento, perfazendo aqueles, até ao dia 07.05.2012, o montante de 282,89 €.

1.3. Inconformados, os RR. interpuseram recurso jurisdicional para o Tribunal Central Administrativo Sul [doravante «TCA/S»] que, por acórdão de 11.06.2015, concedeu provimento ao recurso e revogou a decisão proferida pelo «TAF/A», julgando a ação totalmente improcedente e absolvendo os RR. integralmente do pedido [cfr. fls. 278/298].

1.4. É deste aresto que a A., ora Recorrente, não se conformando e invocando o disposto no art. 150.º do CPTA, vem interpor o presente recurso jurisdicional de revista, apresentando alegações [cfr. fls. 309/335], formulando o seguinte quadro conclusivo:

“…

(A) Delimitação das questões jurídicas fundamentais objeto da Revista

1. Consistindo no problema de saber se nas hipóteses de contratos celebrados ex novo no ano de 2011, a redução remuneratória prevista no artigo 22.º da LOE para 2011 se deve repercutir nos valores devidos por força de contratos que, por emergirem de procedimentos pré-contratuais já lançados antes de 1 de janeiro de 2011, não refletiam essa redução, a questão jurídica fundamental objeto da presente Revista traz implicada afinal uma outra, de ordem estrutural, assente em saber qual o objeto da redução remuneratória prevista naquele artigo 22.º nas hipóteses de contratos celebrados ex novo no ano de 2011: os preços contratualmente estipulados nesses contratos ou, diferentemente, o preço base fixado no Caderno de Encargos?

(B) Sobre a admissibilidade da presente Revista

2. Tendo em vista os dois critérios materiais de admissão de Recursos de Revista constantes do n.º 1 do artigo 150.º do CPTA e a interpretação que a seu respeito tem sido extraída pelo próprio STA, seguro é que qualquer um deles se acha verificado in casu.

3. Quanto à necessidade da presente Revista tendo em vista garantir uma «melhor aplicação do Direito», registou-se a ostensiva contradição entre o Acórdão ora recorrido e o anterior Acórdão, também do TCA Sul, de 28 de junho de 2012, Proc. n.º 0888/12, nos termos do qual se abordou de forma direta, expressa e inequívoca a questão do objeto das reduções nas hipóteses de celebração de novos contratos: ali onde o TCA Sul havia dito que «a redução deve ocorrer no preço base a fixar no caderno de encargos do respetivo procedimento, operando a redução não no momento do efetivo pagamento da remuneração, mas a priori, no momento da fixação do limite do preço que pode vir a ser proposto pelo prestador de serviço» veio agora o mesmo TCA Sul entender e julgar em sentido diametralmente oposto; prova porém a sentença do TAF de Almada lavrada nos presentes autos que aquele entendimento já vinha sendo seguido pelas instâncias, o que faz com que a nova sensibilidade acolhida pelo TCA Sul venha a implicar de forma inevitável a prolação de sentenças e acórdãos incompatíveis.

4. Ainda comprovando a não linearidade da questão trazida a juízo, não pode negligenciar-se a circunstância de o Acórdão recorrido não ter sido lavrado sem a aposição de um contundente voto de vencido, no qual se protagonizou precisamente a tese contrária à que fez no vencimento no Acórdão, aderindo-se, outrossim, à doutrina que sobre a questão já dedicadamente se pronunciou.

5. Dúvidas também não subsistem quanto à qualificação da presente como uma questão que reveste de importância fundamental, tendo designadamente em conta: (i) a complexidade da questão, pressuposta pela necessária convocação de argumentos interpretativos de diferente estalão e origem, nos quais se incluem, como expressamente referido, questões de interpretação em conformidade com a Constituição; (ii) o impacto comunitário da mesma, tendo em vista não só o expresso reconhecimento, pelo STA e por duas vezes, da dignidade e importância social de que as questões em torno da interpretação do n.º 1 do artigo 22.º se revestem, não subsistindo razões para qualquer inversão de posição nesta matéria; por seu turno, a meta individualidade da questão suscitada surge evidente se se pensar que não só subsistem ainda muitos contratos celebrados no contexto daquele n.º 1 do artigo 22.º da LOE/2011, com semelhantes dificuldades interpretativas, como essa disposição transitou - ainda que com alterações, mas não relevantes para o presente caso - para as sucessivas leis orçamentais: perante todas essas normas continua então a subsistir a dúvida quanto à questão de saber como, quando, onde e através de quê deve operar a redução remuneratória nas hipóteses de celebração de novos contratos; (iii) por fim, e pelo mesmo conjunto de razões, dúvidas não sofre que a questão, já levadas a outros autos pela própria Recorrente, virá a merecer julgamentos futuros da jurisdição administrativa.

6. Ainda quanto à admissibilidade da presente Revista, deve sublinhar-se que a questão ora suscitada não se dissolve na recentemente decidida por este STA através do Acórdão de Revista do dia 9 de julho de 2015, porquanto, nesses autos, para além de não ter ficado ainda solucionada a questão estrutural relativa ao objeto da redução no caso de novos contratos, estavam em causa ajustes diretos promovidos já durante o ano de 2011 e na sequência dos quais o preço convencionado pelas partes já incorporou o efeito redutivo previsto naquele n.º 1 do artigo 22.º da LOE/2011.

7. Bem ao invés, nos presentes autos o que cumpre saber, com referência àquela questão estrutural, é se a aplicação desse normativo também tem cabimento nas hipóteses de contratos celebrados em 2011, mas no decurso de procedimentos iniciados em 2010 e em cujos termos (quer do procedimento quer do contrato) nunca foi perspetivada qualquer redução remuneratória.

(C) Do mérito do Recurso e dos erros do Tribunal a quo

8. O confronto com uma situação diferente (vínculos de emprego público, em que a redução remuneratória, em função da subordinação e integração funcional dessas pessoas dispensa qualquer assentimento) e com uma situação similar (a renovação de contratos de aquisição de serviços, em que é sempre garantida a hipótese de o prestador privado não aceitar a redução remuneratória) revelam que nas hipóteses em que estão contratadas terceiras entidades a prestar serviços ao Estado, o regime das reduções remuneratórias instituído pelo n.º 1 do artigo 22.º da LOE/2011 visaram sempre garantir a autonomia contratual do prestador, assente na impossibilidade de este operador vir a ser sujeito a condições contratuais que sempre desconheceu e que não aceitou.

9. Na Contratação Pública, a forma de garantir essa cognoscibilidade antecipada é a de, em conformidade, moldar o Caderno de Encargos subjacente a cada procedimento; a garantia da posição contratual das partes envolve por isso a exigência de que as reduções remuneratórias surjam ab initio plasmadas no Caderno de Encargos, através da adaptação do preço base, pois de outra forma o ordenamento jurídico habilitaria a hipótese de modificações unilaterais da parte das entidades adjudicantes desacompanhadas de qualquer compensação ou mecanismo ressarcitório.

10. Sucede que tal alternativa - em que as reduções remuneratórias teriam por objeto os valores efetivamente pagos e não o preço base fixado no Caderno de Encargos esbarra, desde logo, em dois limites de inconstitucionalidade material de que padeceria o n.º 1 do artigo 22.º da LOE/2011, porquanto a sua admissão importaria a aceitação de descompressões desrazoáveis - e, por isso, não toleráveis ex vi do artigo 18.º da CRP - às garantias constitucionais da livre iniciativa económica privada (61.º) e da propriedade privada (62.º).

11. A invocação de um interesse público eventualmente legitimador dessa solução ablativa não tem paralelo em nenhuma das situações em que nos termos da lei se admitem afetações unilaterais de contratos públicos, sempre acompanhadas dos competentes esquemas compensatórios/ressarcitório; a não ser assim no caso das reduções remuneratórias.

12. Noutro plano, e tendo em especial linha de conta a circunstância de que, no momento em que se lançou ao procedimento através de uma proposta (em 2010), a A.………… não sabia nem poderia de modo algum antecipar qualquer regime de reduções remuneratórias que se aproximasse, a imposição das mesmas, a posteriori e de forma unilateral, postula ainda a ofensa ao princípio da tutela da confiança, ínsito na cláusula geral de Estado de Direito (2.º da CRP).

13. Tendo em vista não apenas esses enfrentamentos constitucionais, mas igualmente a necessidade de conformação teleológica e sistemática das normas em presença, uma única alternativa interpretativa é capaz de salvar a validade e, bem assim, o sentido útil das reduções remuneratórias fixadas em 2011 quando aplicadas a novos contratos celebrados também em 2011.

14. Essa alternativa implica: (i) em primeiro lugar, sustentar que o objeto da redução não incide sobre os preços contratualmente estipulados nesse novo contrato; antes, a redução remuneratória imposta já tem de ter ocorrido, precisamente por incorporação nas novas condições contratuais (preço base), a fixar no Caderno de Encargos subjacente ao procedimento pré-contratual tramitado; (ii) em segundo lugar, sustentar que em caso algum podem essas reduções remuneratórias visar procedimentos já iniciados em 2010, altura em que não vigorava no ordenamento português qualquer norma impositiva de reduções remuneratórias no momento da celebração de novos contratos de aquisição de serviços.

15. Entendimento diverso - sustentado pelo Tribunal a quo e defendendo que a redução se repercute sobre os valores efetivamente pagos - não consegue justificar (i) a circunstância de, em novos contratos, a redução remuneratória apenas se aplicar perante o mesmo objeto e a mesma contraparte; (ii) as situações de contorno dos objetivos da lei; (iii) as situações de desigualdade suscitadas na hipótese de lançamento de procedimentos abertos a mais do que uma entidade.

16. De outro ponto de vista, uma interpretação - semelhante à protagonizada pelo Tribunal a quo - nos termos da qual, independentemente da sua inscrição procedimental, deveriam as entidades adjudicantes reduzir os montantes a pagar em quaisquer contratos que celebrassem em 2011 significaria, afinal, um atropelo completo da garantia oferecida pelos procedimentos pré-contratuais, pois ignoraria o seu papel na gestação e preservação das expetativas de todos os interessados.

17. Adicionalmente, a interpretação protagonizada pela ora Recorrente (e já assim pelo TCA Sul em 2012) é a única capaz de se articular sistematicamente com a alínea c) do n.º 2 do próprio artigo 22.º da LOE/2011 e bem assim com o regime fixado na Portaria n.º 4-A/2011, de 3 de janeiro, porquanto dos mesmos resulta que o cumprimento da incorporação da redução remuneratória tem que ser efetuado a priori, devendo, por isso, ser integrado nos próprios documentos procedimentais.

18. Por fim ainda, o teste da alternativa subjacente ao juízo do Tribunal a quo vem revelar uma verdadeira impossibilidade lógica que resultaria da adoção da tese de que o objeto da redução remuneratória seriam os valores pagos: é que, como se ilustrou supra (2.8.), isso permitiria que, das duas, uma: ou as entidades adjudicantes cumpriam a lei (reduzindo as remunerações em 10%) mas não cumpriam os seus objetivos (porque o novo preço base poderia ser bem superior ao preço contratual do anterior contrato); ou, para cumprirem os seus objetivos, teriam de incumprir a própria lei, ultrapassando o limite percentual estabelecido no artigo 19.º da LOE de 2011…!

19. Tudo argumentos que concorrem para a impossibilidade jurídica de querer fazer aplicar o mecanismo das reduções remuneratórias a contratos que as nunca previram e que, de mais a mais, se fundam em procedimentos pré-contratuais lançados num momento (in casu, em 2010) em que não existiam qualquer norma determinativa desse efeito: se todos os elementos concorrem para a delimitação, como objeto da redução, dos preços base fixados no Caderno de Encargos, resulta evidente que tal redução só poderia logicamente ter operado a partir do momento (1 de janeiro de 2011) em que a referida redução foi imposta no ordenamento, e não antes.

20. Alheando-se de todas as questões materiais agora recenseadas nas presentes Alegações, o Tribunal a quo bastou-se com uma cega primazia de um (muito contestável) sentido único das palavras do texto da lei, esquecendo designadamente que, precisamente quanto ao sentido a conferir ao n.º 3 do artigo 22.º da LOE/2011, foi já o próprio STA a afastar sentidos linguísticos prima facie fornecidos pelo respetivo enunciado.

21. Por sua vez, o Tribunal a quo desconsiderou totalmente a relevância objetiva do seu Acórdão do dia 28 de junho de 2012, em que a temática do objeto das reduções remuneratórias no caso da celebração de novos contratos havia já sido resolvida em sentido coincidente com o propugnado pela A………………. ; e, por sua vez, assentou grande parte do seu discurso justificativo num Acórdão (do TCA Norte de 24 de outubro de 2014), cujo contexto - por reportado a procedimentos lançados em 2011 e não em 2010, como nos presentes autos - não sustenta, antes infirmas conclusões obtidas”.

1.5. Devidamente notificadas, vieram as entidades demandadas “INSTITUTO POLITÉCNICO DE SETÚBAL” e os “SERVIÇOS DE AÇÃO SOCIAL DO INSTITUTO POLITÉCNICO DE SETÚBAL”, aqui ora recorridas, produzir contra-alegações [cfr. fls. 344/364], nas quais pugnam pela manutenção da decisão recorrida, apresentando as conclusões seguintes:

“…

1. Segundo o disposto no n.º 1 do artigo 150.º do CPTA:

«Das decisões proferidas em 2.ª instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, excecionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito».

2. A revista pode ter como fundamento a violação da lei substantiva ou processual.

3. O Supremo Tribunal Administrativo apreciará, sumária e preliminarmente, se estão verificados em cada caso os pressupostos enunciados.

4. Para que se possa considerar que uma determinada questão tem relevância jurídica fundamental e que a decisão sobre a mesma implica a apreciação pelo Supremo Tribunal Administrativo (instância mais alta de recurso) tal questão tem de revestir complexidade.

5. E mesmo essa complexidade tem de ser relevante e superior à normal; A decisão sobre a questão tem de implicar dificuldades de interpretação de diplomas legais ou dificuldade na articulação e interpretação de vários diplomas, institutos ou normas jurídicas, que se cruzam entre si.

6. Por outro lado, a questão a decidir tem de revestir relevância, no sentido de ser orientadora de futuras decisões sobre a matéria.

7. Ou seja, necessário é que o número de casos e situações que possam ser abrangidos pela decisão que o Supremo Tribunal Administrativo venha a proferir, justifique a admissão do recurso extraordinário, e que não se esgote no caso concreto.

8. Também teremos de estar perante uma situação em que haja divergências jurisprudenciais, que torne necessária à uniformização de decisões, por existirem sentenças e acórdãos proferidos sobre a mesma matéria contraditórias; O que justificaria a intervenção do Supremo Tribunal Administrativo na interpretação e decisão de determinada matéria.

9. De acordo com estas premissas parece-nos claro que, no caso dos autos, não se verificam os pressupostos de admissibilidade do recurso.

10. Não estamos perante uma questão de especial complexidade.

11. A decisão proferida é aplicável apenas ao caso dos autos e não tem relevância jurídica de forma a ser orientadora de decisões futuras.

12. Não existem divergências jurisprudenciais relativas à questão em apreço nos autos.

13. PELO QUE NÃO DEVE SER ADMITIDO O RECURSO INTERPOSTO.

14. Dispõe a Lei 55-A/2010 (artigo 19.º) que a 1 de janeiro de 2011 são reduzidas as remunerações totais ilíquidas mensais das pessoas a que se refere o n.º 9, de valor superior a 1.500,00 €, quer estejam em exercício de funções naquela data, quer iniciem tal exercício, a qualquer título, depois dela, nos seguintes termos:

d) (…)

e) (…)

f) 10% sobre o valor total das remunerações superiores a 4.165,00 €.

15. Por sua vez, o artigo 22.º, n.º 1 da Lei 55-A/2010 preceitua que «o disposto no artigo 19.º é aplicável aos valores pagos por contratos de aquisição de serviços, que venham a celebrar-se ou renovar-se em 2011, com idêntico objeto e a mesma contraparte por:

a) Órgãos, serviços e entidades previstas nos n.ºs 1 a 4 do artigo 3.º da Lei 12-A/2008 de 27 de fevereiro, alterada pelas Leis 64-A/2008 de 31 de dezembro e 3-B/2010 de 28 de abril, incluindo institutos de regime especial pessoas coletivas de direito público, ainda que dotadas de autonomia ou de independência decorrente da sua integração nas áreas de regulação, supervisão ou controlo.

16. Os recorridos são pessoas coletivas de direito público, abrangidas pelo artigo 19.º n.º 1 al. a) da Lei 55-A/2010 de 31 de Dezembro.

17. O contrato em apreço nos autos foi celebrado em 2011, com idêntico objeto ao que as mesmas partes, os recorridos e a recorrente, haviam celebrado antes.

18. O regime fixado no artigo 22.º da citada Lei tem natureza imperativa, prevalecendo sobre quaisquer outras normas especiais ou excecionais, em contrário.

19. Apenas não estão sujeitas à redução remuneratória prevista no artigo 22.º as «renovações» de contratos de aquisição de serviços celebrados ao abrigo de concurso público em que o critério seja o mais baixo preço (al. d) do n.º 2), por força do disposto no artigo 69.º do DL 29-A/2011 de 1 de março.

20. O contrato em causa, foi celebrado em 2011, com idêntico objeto e as mesmas partes de contrato anterior, cuja respetiva decisão de contratar havia sido tomada em 2010 e cujo critério de adjudicação foi o do mais baixo preço.

21. Não assiste razão à recorrente quando sustenta uma interpretação das disposições legais, no sentido de não aplicar a redução remuneratória a um novo contrato. Preconizando uma «interpretação extensiva das normas de exceção a contratos celebrados no ano de 2011, mas cujo procedimento de concurso público se iniciou em 2010».

22. A interpretação das normas jurídicas, segundo o disposto no artigo 9.º do Código Civil, deve ser feita na presunção de que o legislador soube exprimir o seu pensamento em termos adequados, reconstituindo a partir da letra da lei, o pensamento legislativo.

23. As normas de redução remuneratória estipuladas na Lei 55-A/2010 inserem-se num conjunto de medidas que visou, face à grave crise que o País atravessava, controlar a despesa pública.

24. Tal ónus incidiu sobre a generalidade dos cidadãos e empresas que tinham vínculos com o Estado, ou do mesmo, que o viessem a estabelecer no ano seguinte.

25. As reduções remuneratórias impostas por lei não são inconstitucionais, conforme já decidido no Acórdão do Tribunal Constitucional 396/2011 …”.

1.6. Pelo acórdão da formação de apreciação preliminar deste Supremo Tribunal, prevista no n.º 5 do art. 150.º do CPTA, datado de 25.11.2015, veio a ser admitido o recurso de revista [cfr. fls. 376/379], extraindo-se do mesmo que “… a questão trazida ao recurso: «saber se nas hipóteses de contratos celebrados ex novo no ano de 2011 a redução remuneratória prevista no artigo 22.º da LOE para 2011 se deve repercutir nos valores devidos por força de contratos que, por emergirem de procedimentos pré-contratuais já lançados antes de 1 de janeiro de 2011, não refletiam essa redução, a questão jurídica fundamental objeto da presente Revista traz implicada afinal uma outra, de ordem estrutural, assente em saber qual o objeto da redução remuneratória prevista naquele artigo 22.º nas hipóteses de contratos celebrados ex novo no ano de 2011: os preços contratualmente estipulados nesses contratos ou, diferentemente, o preço base fixado no Caderno de Encargos?». (…) As instâncias divergiram na solução: a primeira instância trouxe a seu favor, mesmo, o acórdão deste Supremo Tribunal de 14.02.2013, processo n.º 0912/12, no que foi expressamente contrariado pelo TCA, que julgou errada a leitura dele efetuada pelo TAF; e o acórdão recorrido carreou ainda, entre o mais, para suportar a sua decisão, o acórdão de 24.10.2014, processo n.º 00842/12, do TCA Norte, acórdão que, já depois, veio a ser mantido neste Supremo Tribunal no recurso de revista, processo n.º 0220/15, acórdão de 09.07.2015. (…) Ambas as supra decisões deste Supremo se debruçaram sobre o regime dos artigos 19.º e 22.º da LOE/2011. Porém, sem prejuízo do claro contributo que trazem para a solução do presente caso, é certo que nenhuma delas teve que apreciar a problemática sob a perspetiva específica que vem suscitada pela recorrente …”.

1.7. Devidamente notificado nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 146.º, n.º 1, do CPTA, o Digno Magistrado do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal, não se pronunciou [cfr. fls. 385].

1.8. Colhidos os vistos legais, vieram os autos submetidos à Conferência para julgamento.

2. DAS QUESTÕES A DECIDIR

Constitui objeto de apreciação nesta sede o determinar se o acórdão recorrido do «TCA/S» ao haver julgado procedente a apelação que lhe foi dirigida incorreu em errada interpretação e aplicação do disposto, mormente, nos arts. 19.º e 22.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31.12 [cfr. alegações e demais conclusões supra reproduzidas].

3. FUNDAMENTAÇÃO

3.1. DE FACTO

Resulta como assente nos autos o seguinte quadro factual:

“CONTRATO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE SEGURANÇA E VIGILÂNCIA HUMANA”

I) Em 31.03.2011 a A. celebrou com os RR. um contrato de prestação de serviços de segurança e vigilância humana [fls. 31 a 35 dos autos].

II) De acordo com a sua cláusula 01.ª, o contrato tinha «por objeto a aquisição de serviços de Segurança e Vigilância Humana para o campus do Instituto Politécnico de Setúbal (IPS), abrangendo a Escola Superior de Tecnologia de Setúbal, a Escola Superior de Educação, a Escola Superior de Ciências Empresariais e os Serviços de Ação Social, para a Residência de Estudantes do IPS e para a Escola Superior de Tecnologia do Barreiro».

III) De acordo com a sua cláusula 03.ª o preço a pagar seria de:

a) 399.213,72 € [324.564 € + IVA], da responsabilidade do Instituto Politécnico de Setúbal;

b) 121.814,28 € [99.036 € + IVA], da responsabilidade dos Serviços de Ação Social do Instituto Politécnico de Setúbal.

IV) De acordo com a sua cláusula 06.ª o pagamento seria «efetuado no prazo de 30 dias seguintes à data da aceitação das faturas, que deverão ser enviadas após a realização mensal dos serviços», sendo que «[se] nada for dito em contrário, a fatura considera-se aceite no prazo de 15 dias úteis a contar da sua receção».

V) Esse contrato foi celebrado na sequência de um procedimento de concurso público, cujo critério era o do mais baixo preço, cuja decisão de contratar foi tomada em 26.11.2010 e cujo anúncio foi publicado na Parte L do Diário da República, n.º 234, de 03.12.2010 [acordo].

VI) No respetivo caderno de encargos foi estabelecido que o preço base [como contrapartida máxima da prestação do serviço por três anos] era de 1.005.000,00 € [acordo].

VII) Todavia, foi efetuada uma retificação desse valor - por despacho de 13.12.2010 do Presidente do Instituto Politécnico de Setúbal -, passando o preço base a ser de 1.275.000,00 € [acordo].

VIII) O art. 03.º do caderno de encargos [cujo teor passou depois a ser a cláusula 02.ª do contrato] estabelecia que o contrato teria a duração de um ano a contar da data da sua entrada em vigor e renovava-se automaticamente por períodos sucessivos de um ano até ao limite máximo de 3 anos de execução [acordo].

IX) Em 02.02.2011 a A. apresentou a sua proposta com um preço anual de 423.600,00 € [mais IVA], o que representava um valor de 1.270.800,00 € [mais IVA] para os três anos de execução do contrato [acordo].

“FATURAS EMITIDAS”

X) Pelos serviços prestados a A. emitiu as seguintes faturas [acordo]:

a) Fatura n.º 11013627, no valor de 33.267,81 € [27.047,00 € + 6.220,81 € de IVA], referente aos serviços prestados no mês de abril de 2011 ao Instituto Politécnico de Setúbal;

b) Fatura n.º 11013628, no valor de 10.151,19 € [8.253,00 € + 1.898,19 € de IVA], referente aos serviços prestados no mês de abril de 2011 aos Serviços de Ação Social do Instituto Politécnico de Setúbal;

c) Fatura n.º 11014764, no valor de 33.267,81 € [27.047,00 € + 6.220,81 € de IVA], referente aos serviços prestados no mês de maio de 2011 ao Instituto Politécnico de Setúbal;

d) Fatura n.º 11014775, no valor de 10.151,19 € [8.253,00 € + 1.898,19 € de IVA], referente aos serviços prestados no mês de maio de 2011 aos Serviços de Ação Social do Instituto Politécnico de Setúbal;

e) Fatura n.º 11017152, no valor de 33.267,81 € [27.047,00 € + 6.220,81 € de IVA], referente aos serviços prestados no mês de junho de 2011 ao Instituto Politécnico de Setúbal;

f) Fatura n.º 11017164, no valor de 10.151,19 € [8.253 € + 1.898,19 € de IVA], referente aos serviços prestados no mês de junho de 2011 aos Serviços de Ação Social do Instituto Politécnico de Setúbal;

g) Fatura n.º 11020039, no valor de 33.267,81 € [27.047,00 € + 6.220,81 € de IVA], referente aos serviços prestados no mês de julho de 2011 ao Instituto Politécnico de Setúbal;

h) Fatura n.º 11020050, no valor de 10.151,19 € [8.253 € + 1.898,19 € de IVA], referente aos serviços prestados no mês de julho de 2011 aos Serviços de Ação Social do Instituto Politécnico de Setúbal;

i) Fatura n.º 11025649, no valor de 33.267,81 € [27.047,00 € + 6.220,81 € de IVA], referente aos serviços prestados no mês de agosto de 2011 ao Instituto Politécnico de Setúbal;

j) Fatura n.º 11025661, no valor de 10.151,19 € [8.253 € + 1.898,19 € de IVA], referente aos serviços prestados no mês de agosto de 2011 aos Serviços de Ação Social do Instituto Politécnico de Setúbal;

k) Fatura n.º 11026842, no valor de 33.267,81 € [27.047,00 € + 6.220,81 € de IVA], referente aos serviços prestados no mês de setembro de 2011 ao Instituto Politécnico de Setúbal;

l) Fatura n.º 11026853, no valor de 10.151,19 € [8.253 € + 1.898,19 € de IVA], referente aos serviços prestados no mês de setembro de 2011 aos Serviços de Ação Social do Instituto Politécnico de Setúbal;

m) Fatura n.º 11032143, no valor de 33.267,81 € [27.047,00 € + 6.220,81 € de IVA], referente aos serviços prestados no mês de outubro de 2011 ao Instituto Politécnico de Setúbal;

n) Fatura n.º 11032156, no valor de 10.151,19 € [8.253 € + 1.898,19 € de IVA], referente aos serviços prestados no mês de outubro de 2011 aos Serviços de Ação Social do Instituto Politécnico de Setúbal;

o) Fatura n.º 11032730, no valor de 33.267,81 € [27.047,00 € + 6.220,81 € de IVA], referente aos serviços prestados no mês de novembro de 2011 ao Instituto Politécnico de Setúbal;

p) Fatura n.º 11032743, no valor de 10.151,19 € [8.253 € + 1.898,19 € de IVA], referente aos serviços prestados no mês de novembro de 2011 aos Serviços de Ação Social do Instituto Politécnico de Setúbal;

q) Fatura n.º 11037996, no valor de 33.267,81 € [27.047,00 € + 6.220,81 € de IVA], referente aos serviços prestados no mês de dezembro de 2011 ao Instituto Politécnico de Setúbal;

r) Fatura n.º 11038008, no valor de 10.151,19 € [8.253 € + 1.898,19 € de IVA], referente aos serviços prestados no mês de dezembro de 2011 aos Serviços de Ação Social do Instituto Politécnico de Setúbal;

s) Fatura n.º 21001899, no valor de 33.267,81 € [27.047,00 € + 6.220,81 € de IVA], referente aos serviços prestados no mês de janeiro de 2012 ao Instituto Politécnico de Setúbal;

t) Fatura n.º 21001909, no valor de 10.151,19 € [8.253 € + 1.898,19 € de IVA], referente aos serviços prestados no mês de janeiro de 2012 aos Serviços de Ação Social do Instituto Politécnico de Setúbal;

u) Fatura n.º 21003716, no valor de 33.267,81 € [27.047,00 € + 6.220,81 € de IVA], referente aos serviços prestados no mês de fevereiro de 2012 ao Instituto Politécnico de Setúbal;

v) Fatura n.º 21003725, no valor de 10.151,19 € [8.253 € + 1.898,19 € de IVA], referente aos serviços prestados no mês de fevereiro de 2012 aos Serviços de Ação Social do Instituto Politécnico de Setúbal;

w) Fatura n.º 21007356, no valor de 33.267,81 € [27.047,00 € + 6.220,81 € de IVA], referente aos serviços prestados no mês de março de 2012 ao Instituto Politécnico de Setúbal;

x) Fatura n.º 21007358, no valor de 10.151,19 € [8.253 € + 1.898,19 € de IVA], referente aos serviços prestados no mês de março de 2012 aos Serviços de Ação Social do Instituto Politécnico de Setúbal.

“PAGAMENTOS INTEGRALMENTE EFETUADOS”

XI) Os RR. pagaram integralmente os serviços relativos aos meses de abril a agosto de 2011 [acordo].

“NOTAS DE CRÉDITO”

XII) Por carta datada de 20.10.2011, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, o Instituto Politécnico de Setúbal, invocando o disposto no art. 22.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, solicitou à A. que esta procedesse à emissão de uma nota de crédito no valor de 16.495,84 €, acrescido do IVA à taxa legal em vigor, relativo a:

a) 2.930,22 € [sem IVA incluído]: fatura n.º 11009998 [serviço prestado em março de 2011];

b) 36,00 € [sem IVA incluído]: fatura n.º 11000043 [serviço de ronda nos dias 17 e 31 de janeiro];

c) 6,21 € [sem IVA incluído]: fatura n.º 11002204 [serviço de vigilância do dia 24.04.2011];

d) 13.523,50 € [sem IVA incluído]: faturas n.ºs 11013627, 11014764, 11017152, 11020039 e 11025649 [serviço prestado nos meses de abril a agosto de 2011] - [acordo].

XIII) Por carta datada de 27.10.2011 os Serviços de Ação Social do Instituto Politécnico de Setúbal, invocando o disposto no art. 22.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, solicitaram à A. que esta procedesse à emissão de uma nota de crédito no montante de 6.521,55 €, acrescido de IVA à taxa legal em vigor, relativo a:

a) 1.596,70 € [sem IVA incluído]: faturas n.ºs 11003018 e 11005700 [serviço prestado em janeiro e fevereiro de 2011, respetivamente];

b) 798,35 € [sem IVA incluído]: fatura n.º 11010009 [serviço prestado em março de 2011];

c) 4.126,50 € [sem IVA incluído]: faturas n.ºs 11013628, 11014775, 11017164, 11020050 e 11025661 [serviço prestado nos meses de abril a agosto de 2011].

“MONTANTES NÃO PAGOS”

XIV) O Instituto Politécnico de Setúbal não pagou, quanto aos serviços relativos aos meses de setembro de 2011 a março de 2012, as seguintes quantias [acordo]:

a) Da fatura n.º 11026842, emitida em 06.09.2011, 23.616,66 € [em resultado de nela terem imputado o valor de 16.495,84 €, relativo à nota de crédito referida em XII), e da aplicação da redução de 10 %];

b) Da fatura n.º 11032143, emitida em 11.10.2011, 3.326,78 € [em resultado de terem aplicado a redução de 10 %];

c) Da fatura n.º 11032730, emitida em 07.11.2011, 3.326,78 € [em resultado de terem aplicado a redução de 10 %];

d) Da fatura n.º 11037996, emitida em 12.12.2011, 3.326,78 € [em resultado de terem aplicado a redução de 10 %];

e) Da fatura n.º 21001899, emitida em 12.01.2012, 3.326,78 € [em resultado de terem aplicado a redução de 10 %];

f) Da fatura n.º 21003716, emitida em 08.02.2012, 3.326,78 € [em resultado de terem aplicado a redução de 10 %];

g) Da fatura n.º 21007356, emitida em 08.03.2012, 3.326,78 € [em resultado de terem aplicado a redução de 10 %].

XV) Os Serviços de Ação Social do Instituto Politécnico de Setúbal não pagaram, quanto aos serviços relativos aos meses de setembro de 2011 a março de 2012, as seguintes quantias [acordo]:

a) Da fatura n.º 11026853, emitida em 06.09.2011, 9.036,63 € [em resultado de nela terem imputado o valor de 6.521,55 €, relativo à nota de crédito referida em XIII), e da aplicação da redução de 10 %];

b) Da fatura n.º 11032156, emitida em 11.10.2011, 1.015,12€ [em resultado de terem aplicado a redução de 10 %];

c) Da fatura n.º 11032743, emitida em 07.11.2011, 1.015,12 € [em resultado de terem aplicado a redução de 10 %];

d) Da fatura n.º 11038008, emitida em 12.12.2011, 1.015,12 € [em resultado de terem aplicado a redução de 10 %];

e) Da fatura n.º 21001909, emitida em 12.01.2012, 1.015,12 € [em resultado de terem aplicado a redução de 10 %];

f) Da fatura n.º 21003725, emitida em 08.02.2012, 1.015,12 € [em resultado de terem aplicado a redução de 10 %];

g) Da fatura n.º 21007358, emitida em 08.03.2012, 1.015,12 € [em resultado de terem aplicado a redução de 10 %];

“CONTRATOS ANTERIORES”

XVI) Em 26.12.2007 a A. e o Instituto Politécnico de Setúbal haviam celebrado um contrato, com a duração de 12 meses, com início em 01.01.2008, cujo objeto era «a prestação de serviços de Segurança e Vigilância Humana (...) no Campus do IPS, Estefanilha, Setúbal, abrangendo a Escola Superior de Ciências Empresariais, Escola Superior de Educação, Escola Superior de Tecnologia de Setúbal e na Escola Superior de Tecnologia do Barreiro, Rua América da Silva Marinho, Barreiro» [fls. 87 a 93 dos autos].

XVII) Em 26.12.2007 a A. e os Serviços de Ação Social do Instituto Politécnico de Setúbal haviam celebrado um contrato, com a duração de 12 meses, com início em 01.01.2008, cujo objeto era «a prestação de serviços de Segurança e Vigilância Humana na Unidade de Serviços Comuns e Residência de Estudantes de Santiago» [fls. 159 a 164 dos autos].

XVIII) Em 30.12.2010 a A. e os RR. haviam celebrado um contrato, com a

duração de 02 meses, cujo objeto era «a aquisição de serviços de Segurança e Vigilância Humana para o Instituto Politécnico de Setúbal, abrangendo os edifícios da Escola Superior de Tecnologia de Setúbal, da Escola Superior de Educação, da Escola Superior de Ciências Empresariais, dos Serviços de Ação Social, da Residência de Estudantes e da Escola Superior de Tecnologia do Barreiro e as rondas no Campus do IPS e de todos os atos que lhe digam respeito (...)» [fls. 100 a 102 dos autos].

XIX) Em 28.02.2011 a A. e os RR. haviam celebrado um contrato, com a duração de 01 mês, cujo objeto era «a aquisição de serviços de Segurança e Vigilância Humana para o Instituto Politécnico de Setúbal, abrangendo os edifícios da Escola Superior de Tecnologia de Setúbal, da Escola Superior de Educação, da Escola Superior de Ciências Empresariais, dos Serviços de Ação Social, da Residência de Estudantes e da Escola Superior de Tecnologia do Barreiro e as rondas no Campus do IPS e de todos os atos que lhe digam respeito (...)» [fls. 103 a 105 dos autos].

3.2. DE DIREITO

Presente o quadro factual antecedente passemos, então, à apreciação das questões que se mostram supra enunciadas e que constituem o objeto deste recurso de revista.

I. A discussão nos presentes autos mostra-se centrada no determinar se o contrato celebrado ex novo no ano de 2011 pelas partes está sujeito à redução prevista nos arts. 19.º e 22.º da Lei n.º 55-A/2010, considerando ter o mesmo emergido de procedimento pré-contratual que havia sido lançado antes de 01.01.2011 e, concluindo que o está, se o objeto da redução prevista naquele mesmo quadro normativo incide sobre o preço contratualmente estipulado no contrato ou, diferentemente, sobre o preço base fixado no caderno de encargos.

II. Presentes a delimitação do objeto de discussão e, bem assim, a factualidade que se mostra apurada supra importa, previamente, enunciar o quadro legal tido por pertinente.

III. Assim, resultava do n.º 1 do art. 19.º da Lei n.º 55-A/2010 [«LOE/2011»] [diploma que veio aprovar o Orçamento do Estado para o ano de 2011], sob a epígrafe de «redução remuneratória», que “[a] 1 de janeiro de 2011 são reduzidas as remunerações totais ilíquidas mensais das pessoas a que se refere o n.º 9, de valor superior a € 1500, quer estejam em exercício de funções naquela data, quer iniciem tal exercício, a qualquer título, depois dela, nos seguintes termos: (…) a) 3,5 % sobre o valor total das remunerações superiores a € 1500 e inferiores a € 2000; (…) b) 3,5 % sobre o valor de € 2000 acrescido de 16 % sobre o valor da remuneração total que exceda os € 2000, perfazendo uma taxa global que varia entre 3,5 % e 10 %, no caso das remunerações iguais ou superiores a € 2000 até € 4165; (…) c) 10 % sobre o valor total das remunerações superiores a € 4165”, prevendo-se no n.º 11 do mesmo preceito que “[o] regime fixado no presente artigo tem natureza imperativa, prevalecendo sobre quaisquer outras normas, especiais ou excecionais, em contrário e sobre instrumentos de regulamentação coletiva de trabalho e contratos de trabalho, não podendo ser afastado ou modificado pelos mesmos”.

IV. Preceituava-se no art. 22.º da mesma lei, respeitante aos «contratos de aquisição de serviços», que “[o] disposto no artigo 19.º é aplicável aos valores pagos por contratos de aquisição de serviços, que venham a celebrar-se ou renovar-se em 2011, com idêntico objeto e a mesma contraparte, celebrados por: (…) a) Órgãos, serviços e entidades previstos nos n.ºs 1 a 4 do artigo 3.º da Lei n.º 12-A/2008 (…), incluindo institutos de regime especial e pessoas coletivas de direito público, ainda que dotadas de autonomia ou de independência decorrente da sua integração nas áreas de regulação, supervisão ou controlo; (…) b) Entidades públicas empresariais, empresas públicas de capital exclusiva ou maioritariamente público e entidades do setor empresarial local e regional; (…) c) Fundações públicas e outros estabelecimentos públicos não abrangidos pelas alíneas anteriores; (…) d) Gabinetes previstos na alínea n) do n.º 9 do artigo 19.º” [n.º 1], que “[c]arece de parecer prévio vinculativo dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da Administração Pública, nos termos e segundo a tramitação a regular por portaria dos referidos membros do Governo, a celebração ou a renovação de contratos de aquisição de serviços por órgãos e serviços abrangidos pelo âmbito de aplicação da Lei n.º 12-A/2008 (…), independentemente da natureza da contraparte, designadamente no que respeita a: (…) a) Contratos de prestação de serviços nas modalidades de tarefa e de avença; (…) b) Contratos de aquisição de serviços cujo objeto seja a consultadoria técnica” [n.º 2], sendo que “[o] parecer previsto no número anterior depende da: (…) a) Verificação do disposto no n.º 4 do artigo 35.º da Lei n.º 12-A/2008 (…); (…) b) Confirmação de declaração de cabimento orçamental emitida pela delegação da Direção-Geral do Orçamento, ou pelo IGFSS, I.P., quando se trate de organismo que integre o âmbito da segurança social aquando do respetivo pedido de autorização; (…) c) Verificação do cumprimento do disposto no n.º 1” [n.º 3], bem como que “[o] disposto no n.º 5 do artigo 35.º da Lei n.º 12-A/2008 (…) aplica-se aos contratos previstos no presente artigo” [n.º 5], na certeza de que “[s]ão nulos os contratos de aquisição de serviços celebrados ou renovados sem o parecer previsto nos n.ºs 2 a 4” [n.º 6].

V. Derivava, por sua vez, do art. 69.º do DL n.º 29-A/2011, de 01.03 [diploma no qual se vieram estabelecer as disposições necessárias à execução daquele Orçamento do Estado], sob a epígrafe de «contratos de aquisição de serviços», que “[p]ara efeitos do disposto no n.º 1 do artigo 22.º da Lei n.º 55-A/2010 (…) é considerado o valor total a pagar pelo contrato de aquisição de serviços, exceto no caso das avenças, previstas no n.º 7 do artigo 35.º da Lei n.º 12-A/2008 (…) em que a redução incide sobre o valor a pagar mensalmente” [n.º 1], que “[n]ão estão sujeitas ao disposto nos n.ºs 1 e 2 do artigo 22.º da Lei n.º 55-A/2010 (…): (…) a) A celebração ou a renovação de contratos de aquisição de serviços essenciais previstos no n.º 2 do artigo 1.º da Lei n.º 23/96 (…), ou de contratos mistos cujo tipo contratual preponderante não seja o da aquisição de serviços ou em que o serviço assuma um caráter acessório da disponibilização de um bem; (…) b) A celebração ou a renovação de contratos de aquisição de serviços por órgãos ou serviços adjudicantes ao abrigo de acordo quadro; (…) c) A celebração ou a renovação de contratos de aquisição de serviços por órgãos ou serviços abrangidos pelo âmbito de aplicação da Lei n.º 12-A/2008 (…) com entidades públicas empresariais; (…) d) As renovações de contratos de aquisição de serviços, nos casos em que tal seja permitido, quando os contratos tenham sido celebrados ao abrigo de concurso público em que o critério de adjudicação tenha sido o mais baixo preço” [n.º 2], sendo que competia “ao membro do Governo responsável pela área da segurança social a emissão do parecer previsto no n.º 2 do artigo 22.º da Lei n.º 55-A/2010 (…) nos casos em que aquele membro do Governo conceda a autorização prévia a que se refere o n.º 3 do artigo 35.º do presente decreto-lei” [n.º 3].

VI. Por último, para efeitos de regulamentação dos termos e tramitação da emissão do aludido parecer prévio vinculativo [cfr., nomeadamente, art. 22.º, n.º 2, da LOE/2011], impunha-se ainda considerar a Portaria n.º 4-A/2011, de 03.01 [que entrou em vigor no dia seguinte ao da sua publicação - cfr. seu art. 08.º], em cujo art. 02.º, com a epígrafe «âmbito de aplicação», se previa que “[o]s termos e tramitação previstos na presente portaria aplicam-se a todos os contratos de aquisição de serviços, nomeadamente nas modalidades de tarefa e de avença e ou cujo objeto seja a consultadoria técnica, designadamente jurídica, arquitetónica, informática ou de engenharia, celebrados por órgãos e serviços abrangidos pelo âmbito de aplicação da Lei n.º 12-A/2008”, estipulando-se no que aqui releva no normativo seguinte, relativo ao «pedido de parecer», que “[a]ntes da decisão de contratar, o dirigente máximo do órgão ou serviço solicita aos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da Administração Pública a emissão de parecer” [n.º 1] e que tal pedido “é instruído com os seguintes elementos: (…) a) Descrição do contrato e seu objeto, demonstrando não se tratar de trabalho subordinado, bem como a inconveniência do recurso a modalidade de relação jurídica de emprego público constituída ou a constituir; (…) b) Declaração de confirmação de cabimento orçamental emitida pela delegação da Direção-Geral do Orçamento, ou pelo Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, I.P., quando se trate de organismo que integre o perímetro da segurança social aquando do respetivo pedido de autorização; (…) c) Indicação e fundamentação da escolha do procedimento de formação do contrato; (…) d) Informação sobre a contraparte, designadamente no que respeita à relação ou à participação de ex-colaboradores do órgão ou serviço, bem como do respetivo cônjuge, algum parente ou afim em linha reta ou até ao 2.º grau da linha colateral, ou de qualquer pessoa com quem viva em economia comum; (…) e) Demonstração do cumprimento e aplicação da redução remuneratória prevista no artigo 19.º da Lei n.º 55-A/2010 (…) juntando elementos e cálculos relevantes, face ao contrato em renovação ou anteriormente celebrado sempre que a prestação de serviços tenha idêntico objeto e ou contraparte” [n.º 2], sendo que resultava do art. 07.º [«aplicação no tempo»] que a referida portaria se aplicava “aos pareceres solicitados a partir de 1 de janeiro de 2011, bem como a todos os contratos de aquisição de serviços que, por via de celebração ou renovação, produzam efeitos a partir de 1 de janeiro de 2011, devendo os órgãos ou serviços, com pedido de parecer pendente de apreciação, já emitido, condicionado à junção de declaração de confirmação de cabimento orçamental definitiva para 2011, vir juntar, até ao final do mês de Janeiro de 2011, através do endereço eletrónico (…) o elemento previsto na alínea e) do n.º 2 do artigo 3.º, sob pena de devolução do processo para esse efeito e ou aplicação do disposto no n.º 6 do artigo 22.º da Lei n.º 55-A/2010 (…) e no artigo 36.º da Lei n.º 12-A/2008”.

VII. É certo que o quadro normativo convocado correspondia e mostrava-se integrado no âmbito das medidas legislativas excecionais que visavam reduzir ou permitir a redução da despesa pública e, consequentemente, o défice orçamental no quadro e durante a vigência do Programa de Assistência Económica e Financeira [«PAEF»], quadro esse aprovado enquanto resposta à crise e emergência económico-financeira do Estado Português no contexto da crise sistémica das dívidas soberanas nos países da “Zona Euro”.

VIII. A esse propósito sustentou-se no acórdão n.º 613/2011 do TC de 13.12.2011 [Procs. n.ºs 188/11 e 189/11 consultável em «www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos»] que “estamos perante medidas legislativas que visam «dar uma resposta institucionalmente abrangente a um problema de emergência orçamental e financeira de amplitude nacional” e de que a sustentabilidade das contas públicas, com a correspondente redução do défice e o controlo da dívida era algo que só poderia ser eficazmente garantido se fosse “feito, não apenas ao nível do Estado, mas também, articuladamente, ao nível das entidades públicas que estão, de uma forma ou de outra, financeiramente relacionadas com esse mesmo Estado” e se “levado a cabo num quadro de «unidade nacional» e de «solidariedade entre todos os portugueses» e através de medidas universalmente assumidas enquanto atos de «soberania do Estado» legitimados pela sua própria subsistência financeira bem como da de toda a economia nacional” [posicionamento este em linha com o que já havia sido afirmado no Ac. do TC n.º 396/2011 - Proc. n.º 72/11 consultável no mesmo endereço].

IX. Com a definição de tais medidas visou-se abarcar não apenas as remunerações dos trabalhadores do setor público, incluindo-se aqui as situações anómalas dos chamados “falsos tarefeiros”, mas também os preços devidos como contraprestação dos serviços prestados a entidades públicas no quadro de contratos de aquisição de serviços [v.g., para execução de trabalho intelectual ou manual, ou para disponibilização duma infraestrutura].

X. Munidos do quadro normativo a atender para a apreciação do objeto de discussão e dos breves considerandos de enquadramento desenvolvidos temos que este Supremo Tribunal já foi chamado a emitir pronúncia sobre alguns litígios no âmbito dos quais tal quadro foi convocado.

XI. Assim, no acórdão de 14.02.2013 [Proc. n.º 0912/12 consultável in: «www.dgsi.pt/jsta»] julgou-se litígio suscitado no quadro de procedimento concursal de formação de contrato de aquisição de serviços de limpeza, aberto em abril 2011, quanto ao preço base que veio a ser fixado pela entidade adjudicante nas cláusulas do programa e caderno de encargos em observância da redução remuneratória prevista nos arts. 19.º e 22.º da LOE/2011 e da sua suficiência para cobrir os encargos diretos obrigatórios estabelecidos no quadro normativo vigente, mormente, em matéria de retribuição mínima garantida.

XII. Sustentou-se no referido acórdão que tal procedimento e o preço base que nele foi atempadamente fixado nas peças procedimentais estava, no caso, sujeito àquela redução, porquanto, resultando “do no n.º 1 do art. 22º da LOE 2011 «O disposto no artigo 19.º é aplicável aos valores pagos por contratos de aquisição de serviços, que venham a celebrar-se ou renovar-se em 2011, com idêntico objeto e a mesma contra parte celebrados pelas entidades ali referidas»”, o referido preceito deveria “ser interpretado de forma a que os requisitos ali indicados de idêntico objeto e mesma contraparte não tenham de ser necessariamente cumulativos como, de resto, ficou registado na redação das normas equivalentes constantes das Leis 64-B/2011 e 66-A/2012 (…) (LOE 2012 e LOE 2013) - arts. 26.º/1 e 75.º/l, respetivamente”, tanto mais que o regime fixado na redução remuneratória prevista no n.º 11 do citado art. 19.º revestia de “natureza imperativa, prevalecendo sobre quaisquer outras normas, especiais ou excecionais, em contrário e sobre instrumentos de regulamentação coletiva de trabalho e contratos de trabalho, não podendo ser afastado ou modificado pelos mesmos”.

XIII. Por sua vez, no acórdão de 09.07.2015 [Proc. n.º 0220/15 consultável no mesmo sítio] estava em causa igualmente o determinar da sujeição à redução remuneratória prevista nos arts. 19.º e 22.º da mesma lei dos contratos de aquisição de serviços de limpeza celebrados por ajuste direto, também já no ano de 2011, tendo-se considerado que tais contratos e os preços neles fixados estavam também eles sujeitos a tal redução.

XIV. Para o efeito afirmou-se que “é de concluir ser o art. 19.º da Lei n.º 55-A/2010, aplicável, por força do art. 22.º da Lei n.º 55-A/2010, aos contratos de prestação de serviço em apreço, adjudicados por intermédio de ajuste direto em 2011” e que “este preceito apenas estabelece quais os órgãos, serviços e entidades do Estado (bem como institutos de regime especial e pessoas coletivas de direito público) que ficam sujeitos à sua previsão na celebração e/ou renovação de contratos de aquisição de serviços independentemente de quem seja a contraparte. Podendo esta ser (e sendo provavelmente) uma pessoa singular ou pessoa coletiva privada”, sendo que “[s]ó assim não seria se estivéssemos perante a situação elencada na alínea d) do n.º 2 do art. 69.º do DL n.º 29-A/2011 - renovação de contratos públicos tendo como critério de adjudicação o mais baixo preço -, caso em que não haveria lugar à redução de 10%”, o que não era o caso visto ter resultado provado que se estava “perante ajustes diretos (cfr. art. 112.º do CCP), correspondendo estes a novos contratos, que não foram sujeitos às regras do concurso público (cfr. art. 130.º e segs. do CCP), cuja adjudicação foi comunicada nos termos do art. 77.º, n.º 1 do CCP, e assim abrangidos pelo disposto no art. 22.º da Lei n.º 55-A/2010”, na certeza de que “este regime foi mantido pelo art. 26.º da Lei n.º 64-B/2011, de 30/12, pelo que mesmo que os ajustes diretos em causa nos autos respeitassem ao ano de 2012, e não respeitam (…) sempre operaria a redução estabelecida nos citados arts. 19.º e 22.º da Lei n.º 55-A/2010, para os contratos celebrados ou renovados no ano de 2011”.

XV. O caso vertente não se enquadra, todavia, em nenhuma das pronúncias acabadas de enunciar tal como reconhecido no acórdão da formação preliminar aludido sob o ponto 1.6).

XVI. A situação em apreciação resulta de litígio emergente da execução de contrato de aquisição de serviços de segurança e vigilância humana que foi celebrado em 31.03.2011, entre A. e RR., em que aquela reclama destes o pagamento mensal de valores faturados nos termos contratualizados [considerando o preço global inserto na cláusula 03.ª do contrato - 399.213,72 € (responsabilidade do R. Instituto) e 121.814,28 € (responsabilidade do R. Serviços de Ação Social do mesmo Instituto) - cfr. n.ºs I, II), III) e IV) da factualidade apurada] e que, alegadamente, deixaram de ser pagos pontualmente pelos entes demandados após setembro de 2011 dada a invocação pelos mesmos da aplicação/sujeição do preço fixado naquele contrato às reduções remuneratórias decorrentes do quadro normativo em referência quando haviam liquidado integralmente as faturas relativas aos meses de abril a agosto de 2011 inclusive [cfr. n.ºs X), XI), XII), XIII), XIV) e XV) daquela mesma factualidade].

XVII. Dos demais termos factuais apurados resulta ainda estarmos perante contrato que foi celebrado na sequência de procedimento concursal público para aquisição de serviços de segurança e vigilância humana, pelo período de um ano renovado automaticamente por igual período até ao limite máximo de três anos, procedimento esse que foi aberto em 26.11.2010, em que foi fixado como único critério de adjudicação o do “mais baixo preço” e como preço base o de 1.275.000,00 € após retificação [cfr. n.ºs I), V), VI), VII) dos factos apurados], sendo que o relacionamento contratual entre as partes remontaria a 01.01.2008 mediante a outorga, em 26.12.2007, de dois contratos com a duração de um ano e, depois, através dum primeiro contrato, celebrado em 30.12.2010, com a duração de dois meses e, em 28.02.2011, dum segundo contrato com a duração de um mês [cfr. n.ºs XVI), XVII), XVIII) e XIX) dos mesmos factos].

XVIII. Infere-se também dos termos do litígio sub specie que as entidades adjudicantes no momento da fixação do preço base no programa de concurso e caderno de encargos, por manifesta impossibilidade lógica e jurídica, não puderam dar cumprimento ao regime decorrente dos arts. 19.º e 22.º da Lei n.º 55-A/2010, porquanto ainda não vigentes na data de abertura do procedimento ocorrida em 26.11.2010 e publicitada em 03.12.2010, sendo que no desenvolvimento dos ulteriores termos do procedimento concursal e inclusive até à outorga do contrato em causa ocorrida, como vimos, já no fim do mês de março de 2011, também nada foi decidido/determinado e/ou acordado quanto à observância daquele regime quer em termos de alteração do preço base como na fixação do preço aposto no contrato, dado que apenas em 20.10.2011 os RR., após haverem liquidado integralmente os valores que haviam sido faturados e relativos aos meses de abril a agosto de 2011, solicitaram à A. a emissão de nota de crédito em decorrência do entendimento da necessidade de aplicação da redução remuneratória prevista no referido quadro normativo operando a redução remuneratória sobre o preço contratual [cfr. n.ºs XI), XII), XIII), XIV), XV) do acervo factual provado].

XIX. Considerada a situação jurídica em presença com os contornos factuais acabados de enunciar importa, então, aferir da bondade interpretação do quadro legal e do acerto da sua aplicação feita pelo acórdão recorrido ao julgar improcedente a pretensão deduzida pela A., porquanto não lhe assistiria o direito de que se arroga dado o preço fixado no contrato estar sujeito à redução prevista pelos arts. 19.º e 22.º da referida Lei.

XX. E avançando na resposta a dar às questões objeto do recurso cumpre, desde já, referir que o mesmo terá de ser julgado procedente já que o entendimento quanto a uma concreta sujeição do preço aposto no contrato celebrado entre A. e RR. à redução prevista no referido regime legal durante a execução do contrato sustentado pela decisão judicial recorrida afigura-se, no contexto apurado e quadro legal aplicável, como desacertado.

XXI. Explicitando e motivando este juízo temos que, uma vez celebrado o contrato entre as partes, não assistia, nem assiste aos RR. poderes que lhe permitissem, por ato unilateral, conformar ou alterar o clausulado, mormente, reduzir o preço aposto como valor da contraprestação devido pela prestação dos serviços de segurança e vigilância humana.

XXII. É certo que não se apresentam como suscetíveis de dúvida as preocupações e os propósitos do legislador orçamental, já atrás aludidos [não apenas no Orçamento de Estado para 2011 mas também nos outros orçamentos que se lhe seguiram], de prosseguir com a redução da despesa pública mediante a consagração de normas que impunham reduções remuneratórias ou sua contenção no âmbito dos contratos de aquisição de serviços celebrados por entidades públicas, de molde a que estas diminuíssem os custos ou encargos com as aquisições de serviços que, de modo recorrente e anualmente, vão celebrando ou renovando.

XXIII. Todavia, presente o regime inserto nos arts. 19.º e 22.º da referida Lei e lido o mesmo na sua articulação com o demais acervo legal atrás convocado bem como ainda com o regime decorrente do CCP, não derivam para os RR. poderes quer quanto a uma qualquer imposição automática e unilateral da redução com efeitos a 01.01.2011 do preço de contrato anteriormente celebrado que se encontrasse em execução e que ainda não houvesse sido objeto de renovação no decurso do ano de 2011, tal como não autoriza a redução unilateral do preço aposto no contrato em execução celebrado em 2011 na sequência de procedimento pré-contratual iniciado em 2010 se neste os mesmos enquanto entidades adjudicantes não hajam diligenciado pela conformação do preço contratual fixado considerando o supra citado quadro normativo.

XXIV. Na verdade, se é certo que a redução decorrente dos preceitos em referência se aplica às situações de celebração em 2011 de novos contratos de aquisição de serviços ou à renovação/prorrogação de contratos anteriores e apenas quanto àqueles contratos com idêntico objeto ou que envolvessem a mesma contraparte, já que se nenhum destes requisitos se verifique no caso não haverá lugar à aplicação daquela redução, temos, contudo, que tais comandos constituem prescrições ou imposições dirigidas à Administração para que a mesma adeque, por um lado, as peças procedimentais que venha a elaborar e os procedimentos lançados durante o ano de 2011, mas também os do ano anterior em que ainda não haja sido outorgado contrato, e, por outro, que na renovação/prorrogação dos contratos ajuste ex lege em conformidade o preço que irá ser pago pelos serviços prestados após a mesma ter tido lugar.

XXV. É que do quadro normativo em questão [cfr., nomeadamente, art. 22.º, n.ºs 2 e 3 da LOE/2011] e, mormente, daquilo que veio a ser a sua regulamentação e execução, através quer do DL n.º 29-A/2011 [cfr. art. 69.º, n.º 3] quer ainda da Portaria n.º 4-A/2011 [cfr. o seu art. 03.º], decorre quanto a este concreto tipo de contratação a enunciação dum princípio ou duma regra de clara afirmação do respeito ou da necessidade de preservação da autonomia decisória por parte do prestador de serviços.

XXVI. Com efeito, pese embora a imperatividade e força com que o legislador quis dotar as medidas legislativas de redução da despesa pública temos que, ainda assim, no contexto deste tipo de contratação e dos vínculos jurídicos dela emergentes não se mostram minimamente abandonados aquilo que são os princípios e as regras vigentes no quadro da contratação pública, em particular, a liberdade ou autonomia do concorrente e/ou do contraente [no caso do prestador de serviço], mediante, por um lado, o efetivo reconhecimento da possibilidade/poder, no âmbito do procedimento ou do contrato, de escolher entre submeter-se ou não à redução remuneratória imposta pelo regime legal em questão [nos momentos quer da celebração ex novo como da renovação do contrato] e, por outro, em ver mantida e tutelada a sua posição contratual contra atuações unilaterais por parte da entidade adjudicante/contraente público à margem daquilo que são os poderes conferidos no CCP e do que é valor detido das suas declarações [cfr., mormente, o previsto nos arts. 302.º, 303.º, n.ºs 1 e 2, 304.º, 307.º, 311.º, 312.º, 313.º do referido Código].

XXVII. De facto, o regime legal introduzido pela LOE/2011 opera no contexto da contratação pública que ali é alvo sempre no estrito respeito da vontade e autonomia dos concorrentes no procedimento ou dos contraentes, porquanto a redução ali determinada não poderá resultar ou operar por simples ato/declaração unilateral dos RR. ao arrepio daquilo que se consta do clausulado do contrato celebrado e sem que resulte demonstrado, no caso, que tal situação tinha guarida ou resultou fundada naquilo que são os poderes de modificação unilateral.

XXVIII. Ao invés do regime que se mostra definido pelo art. 19.º da LOE/2011 para as situações e vínculos ali enunciados temos que, no âmbito do tipo de contratação previsto no art. 22.º da mesma lei, o legislador orçamental consagrou ou afirmou a possibilidade de imposição duma redução remuneratória do preço contratual ao concorrente ou ao contraente prestador do serviço sempre e após a existência duma expressa manifestação livre de vontade destes, manifestação essa respeitadora da boa-fé, da confiança e da segurança jurídica, bem como, mesmo, dos próprios direitos patrimoniais daqueles legal e constitucionalmente reconhecidos.

XXIX. E isso quer seja no contexto da celebração de novo contrato como de renovação de anterior, já que tal redução, por um lado, nunca recai ou incide direta e automaticamente, com efeitos a 01.01.2011, sobre o preço aposto aos contratos em execução naquela data [redução do preço opera apenas na data da renovação/prorrogação e apenas se o contraente prestador do serviço concorde ou ela aceda na sequência de comunicação nesse sentido por parte do contraente público, sendo que a redução remuneratória operará então sobre o preço que estava a ser praticado] e, por outro lado, também não pode ser legitimada por efeito de simples e mera declaração não consensual quanto ao preço que foi aposto em contrato celebrado em 2011 enquanto decorrente dum ato unilateral e forçado do contraente público não enquadrado ou enquadrável naquilo que são os poderes contratuais emergentes e reconhecidos pelo CCP, tanto mais que para ser operante se exige a dedução ou o lançar mão, por parte daquele e junto dos tribunais, dos meios processuais contenciosos que lhe são facultados.

XXX. Note-se, ainda, que uma tal redução só poderia ter lugar se, num momento prévio ao da renovação/prorrogação do contrato, ao da abertura do procedimento no decurso do ano de 2011 ou ao da outorga do novo contrato também no ano de 2011 mas na sequência de procedimento aberto anteriormente, fosse facultada ou assegurada à A., efetivamente, a possibilidade de escolha enquanto “resposta” a uma decisão/comunicação do cocontratante público ou da entidade adjudicante nesse sentido ou com esse alcance [na qual se definisse aquilo que seria o preço base ou o futuro preço contratual após renovação/prorrogação em função da redução remuneratória legalmente imposta].

XXXI. Aliás, todos os atos e trâmites, que carecem de ser desenvolvidos no procedimento de aplicação da redução prevista no regime legal em questão, quer no âmbito de novas contratualizações quer das renovações/prorrogações de contratos celebrados antes de 2010, apontam no sentido de que a fixação do preço quanto aos contratos de aquisição/prestação de serviços opera não no decurso da sua execução, de forma unilateral e automática por decisão do cocontratante público, mas antes no momento prévio à abertura do procedimento de formação na sequência do qual venha de ter lugar a celebração dum novo contrato ou nas situações de renovação/prorrogação do contrato no momento que imediatamente antecede esta, considerando para tal os prazos contratualmente previstos para as comunicações entre as partes quanto à ocorrência de prorrogação ou não, tudo por forma a que o prestador de serviço possa tomar posição quanto se aceita ou não o preço [base ou contratual] proposto.

XXXII. Admitir como possível o operar duma redução unilateral do preço contratual em plena execução dum contrato de aquisição/prestação de serviço por efeito da aplicação imediata do quadro legal em questão para além de pôr em causa a boa-fé, a confiança e segurança jurídica na contratação pública, bem como os próprios direitos patrimoniais da A., poderá, também, ser suscetível de confrontar o cocontratante público com pedido de reequilíbrio financeiro do contrato por parte do prestador do serviço [cfr. arts. 97.º, 282.º e 314.º, do CCP], abrindo a porta a pretensão que terá o efeito inverso àquilo que se pretendia com a regra orçamental de restrição/contenção de despesa pública, na certeza de que não parece ter sido propósito do legislador com a LOE/2011 vir a revogar ou a suspender a vigência dos normativos do CCP acabados de convocar quanto a este tipo de contratação.

XXXIII. A falta de adequação às regras dos arts. 19.º e 22.º da LOE/2011 do valor do preço contratual aposto ao contrato de aquisição/prestação de serviços celebrado em 2011 na sequência de procedimento concursal aberto em 2010 e que teve como único critério de adjudicação o do mais baixo preço não pode, por conseguinte, vir a ser feita de modo unilateral pelo cocontratante público durante a execução do contrato e com efeitos automáticos já que tal contende ainda, para além do referido supra, com aquilo que são a natureza, outros princípios e regras dos procedimentos de contratação pública, mormente, em matéria de definição do preço base e do preço contratual [arts. 47.º e 97.º do CCP], da definição, valor e função das peças procedimentais e das propostas dos concorrentes, assim como dos atos de adjudicação e dos trâmites da celebração do contrato [arts. 40.º a 42.º, 52.º, 53.º, 56.º, 57.º, 60.º, 73.º a 77.º, 79.º, 80.º, 94.º e segs. do CCP].

XXXIV. Na linha da fundamentação e entendimento atrás sustentado Miguel Assis Raimundo defende que “ao contrário do que sucede com os contratos de pessoal em que o Estado, por via legislativa, operou diretamente a redução remuneratória, nos contratos de prestação de serviços a redução só opera em situações de renovação de relações contratuais anteriores, ou na celebração de novos contratos”, não permitindo o referido regime legal uma redução da remuneração unilateral “e com efeitos imediatos a contrato em curso”, porquanto em ambos os casos se impõe salvaguardar “a autonomia decisória do prestador de serviços: ele pode escolher não se submeter à redução remuneratória” visto “no caso da renovação, bastar-lhe-á opor-se à renovação do contrato, e no caso de novos contratos, bastar-lhe-á não apresentar proposta nos procedimentos pré-contratuais onde tal redução esteja refletida no preço base” já que “[n]as relações jurídicas administrativas contratuais onde existe autonomia do cocontratante, o Estado tem diversos poderes de intervenção no conteúdo e modo de execução das prestações do contratante, dirigidos a conformar essas prestações de forma mais adaptada às necessidades administrativas: através do poder de modificação unilateral com base em motivos de interesse público (artigo 302.º/c) CCP) ou mesmo através de alterações resultantes de ato alheio ao exercício dos poderes de conformação (por exemplo, um ato normativo, emanado do Estado-legislador), que não toma o contrato diretamente por objeto, mas tem efeitos particulares sobre ele (o chamado fait du prince)”, sem que esses poderes incluam “uma possibilidade de alterar a equação financeira em prejuízo do cocontratante” [em “Reduções remuneratórias nas prestações de serviços: há limites para a austeridade …” in: Revista de Contratos Públicos”, n.º 6 (2012), págs. 82/84].

XXXV. Estando, assim, em questão a celebração dum novo contrato de aquisição de serviços em 2011 temos que, por outro lado, a redução do preço, mesmo na ausência duma redução remuneratória efetuada no quadro prévio à outorga do contrato [mediante incorporação nas condições contratuais expressas nas peças procedimentais alvo de publicitação - cfr., nomeadamente, arts. 19.º, 22.º, n.ºs 1, 2, 3, al. c), da LOE/2011, 69.º do DL n.º 22-A/2011, 02.º e 03.º da Portaria n.º 4-A/2011], não poderá nunca, pelo simples operar de declaração unilateral dos RR., recair ou incidir, diretamente, sobre o preço contratual a pagar nele aposto ou que estava a ser pago como contraprestação daqueles serviços, tanto mais que a redução remuneratória incide ou opera tendo como valor de referência o preço aposto no anterior contrato.

XXXVI. Em suma, celebrado o contrato de prestação de serviços de segurança e vigilância sem que os RR. tenham diligenciado ou feito uso dos meios e mecanismos procedimentais tendentes a suprir ou corrigir a inobservância da aplicação da redução remuneratória inserta nos preceitos da LOE/2011 em questão não poderão os mesmos, por mero ato/declaração unilateral, proceder à redução do preço contratual fixado já que tais preceitos na sua articulação com o demais quadro normativo, nomeadamente, o CCP [cfr. também e ainda os seus arts. 311.º, 312.º, 313.º e 314.º], não permitem uma tal modificação do contrato com esse conteúdo e alcance.

XXXVII. Para além disso e para a economia da decisão do objeto de litígio importa atentar que entre as exceções introduzidas à regra da redução do preço nos contratos de aquisição de serviços decorrente dos arts. 19.º e 22.º da LOE/2011 se conta a relativa à renovação/prorrogação de contratos de prestação de serviços anteriores a 2011 e para cuja celebração haja sido utilizado procedimento concursal que tenha tido como critério de adjudicação o do preço mais baixo [cfr. art. 69.º, n.º 2, al. d), do DL n.º 29-A/2011 e, posteriormente, mantida nos arts. 26.º, n.º 6, al. d), da Lei n.º 64-B/2011, de 30.12 (LOE/2012), 75.º, n.º 6, al. d), da Lei n.º 66-B/2012, de 31.12 (LOE/2013), 73.º, n.º 7, al. d), da Lei n.º 83-C/2013, de 31.12 (LOE/2014), 75.º, n.º 8, al. d), da Lei n.º 82-B/2014, de 31.12 (LOE/2015), 35.º, n.º 8, al. d), da Lei n.º 7-A/2016, de 30.03 (LOE/2016)].

XXXVIII. Esta exceção encontra sua razão de ser no facto da entidade adjudicante haver já obtido, na ida ao mercado e enquanto resultado das regras de funcionamento do mesmo, aquilo que seriam as melhores condições de oferta em termos de preço, pelo que não faria ou não encontraria justificação válida, razoável e racional, a imposição dum novo “abaixamento” do preço tanto mais que tal redundaria ou poderia redundar num abuso da posição detida pelo cocontratante público ou pela entidade adjudicante face ao prestador de serviço ou aos agentes económicos do mercado concorrentes.

XXXIX. E importa ainda ter presente que, como resulta da mera análise do quadro normativo citado, nas suas renovações todos os contratos de aquisição/prestação de serviços [abertos e celebrados anterior e posteriormente a 2011 que tenham tido na sua formação procedimento concursal em que o único critério de adjudicação tenha sido o do mais baixo preço] estiveram excecionados do âmbito de aplicação da redução remuneratória prevista e consagrada nas sucessivas leis de orçamento.

XL. Ou seja, se estiver, nomeadamente, em causa a renovação em 2011 de contrato de aquisição/prestação de serviços que haja sido aberto e celebrado ainda em 2010 e cujo critério único de adjudicação fixado foi o do mais baixo preço tal renovação não estará sujeita à redução remuneratória prevista na LOE/2011 em conjugação com o art. 69.º, n.º 2, al. d), do DL n.º 29-A/2011.

XLI. Se assim é então como justificar também, no contexto da situação sub specie, a adequação e razoabilidade da sujeição à redução remuneratória decorrente dos arts. 19.º e 22.º da LOE/2011 deste concreto contrato de aquisição/prestação de serviços de segurança e vigilância pelo simples facto do mesmo haver sido celebrado já só em 2011 quando respeita a procedimento concursal público aberto em 2010 e que teve como critério de adjudicação o do mais baixo preço por contraposição com a situação dos contratos de aquisição de serviços celebrados anteriormente ou mesmo posteriormente na sequência de procedimentos sujeitos ao mesmo critério de adjudicação?

XLII. É que não se descortinam existirem razões minimamente válidas e legítimas que imponham uma tal sujeição deste contrato de aquisição de serviços celebrado entre A. e RR. à redução imposta pelos referidos preceitos da LOE/2011 quando é certo que nas suas renovações o mesmo não esteve sujeito a tal redução [cfr. arts. 26.º, n.º 6, al. d), da LOE/2012 e 75.º, n.º 6, al. d), da LOE/2013] e quando todos os demais contratos de aquisição de serviços a ele em tudo idênticos ou similares outorgados, nomeadamente, em 2010, também ficaram excecionados na sua renovação daquela redução remuneratória.

XLIII. Entendimento diverso, sujeitando este contrato à redução do preço contratual prevista e imposta pelos arts. 19.º e 22.º da LOE/2011, redundaria numa interpretação e aplicação desigual e injustificada daquele regime normativo com prejuízo ilegítimo para a esfera jurídica da A. que o sistema jurídico não consente, nem admite.

XLIV. Daí que na procedência do recurso jurisdicional se imponha a revogação do acórdão recorrido, fazendo subsistir, pela motivação antecedente, o que havia sido decidido pelo TAF/Almada ao julgar parcialmente procedente a pretensão deduzida pela A., aqui recorrente, contra os RR., ora recorridos.

4. DECISÃO

Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em conceder provimento do recurso jurisdicional sub specie e revogar o acórdão recorrido, fazendo subsistir, pelas razões supra invocadas, a decisão de parcial procedência da pretensão proferida na 1.ª instância.

Custas no TCA e neste Supremo a cargo dos RR., aqui recorridos.

D. N

Lisboa, 7 de junho de 2016. – Carlos Luís Medeiros de Carvalho (relator) – Maria Benedita Malaquias Pires Urbano, (com declaração em anexo) - Vítor Manuel Gonçalves Gomes, (vencido, conforme declaração anexa).

DECLARAÇÃO DE VOTO:

Voto a decisão, acompanhando parcialmente a sua fundamentação (a que consta dos pontos XXI a XXXVI), pois, embora entenda ser aplicável a norma do artigo 22.º do LOE aos contratos a celebrar já na vigência da LOE de 2011, a verdade é que, como se diz no acórdão em apreço, tendo os RR. celebrado o contrato sem aplicar as reduções remuneratórias, não cabe nos seus poderes de modificação do contrato proceder, de forma automática e unilateral, à redução dos preços previamente fixados.

Lisboa, 7 de Junho de 2016. - Maria Benedita Malaquias Pires Urbano.

Proc. 1373/15

DECLARAÇÃO

Vencido. Negaria provimento ao recurso, confirmando o acórdão recorrido.

Não acompanho o acórdão quando interpreta a imposição de reduções de pagamentos estabelecida pelo art. 22.º n.º 1, da Lei n.º 55-A/2010, como mera prescrição dirigida às entidades adjudicantes no sentido da adequação dos procedimentos pré-contratuais dos contratos abrangidos no âmbito objectivo e subjectivo do preceito ( e disposições complementares, designadamente do artº 69.º do Dec. Lei n.º 29-A/2011, de 1 de Março ) de modo a obter um preço base inferior ao valor da remuneração que era devida no anterior contrato de referência, de acordo com a taxa de redução prevista no n.º 1 do art.º 19.º da mesma Lei. A remissão para o art.º 19.º abrange o respectivo n.º11, que é aplicável mutatis mutandis, isto é, trata-se de um regime de natureza imperativa, prevalecendo sobre quaisquer outras normas, especiais ou excepcionais, em contrário e sobre os instrumentos contratuais de vinculação entre as partes, não podendo ser afastado ou modificado pelos mesmos.

Vale por dizer que a redução da contraprestação a cargo do contraente público se produz ope legis, não podendo opor-se a este regime excepcional, seja com efeito regulativo ou integrador, seja como elemento de coadjuvação interpretativa, as regras e princípios gerais da contratação pública, sobre que prevalece. A vontade do legislador parece-me claramente expressa e a justificação para o seu caracter draconiano e incomum ( excepcional ) reside na necessidade de fazer face à grave situação de deficit orçamental e de dívida pública pela via da redução das despesas, que o acórdão reconhece e que gerou um “direito de crise” de evolução sobejamente conhecida. Com a diferença de que não se aplica a contratos em curso de execução à data de entrada em vigor da lei — e esse é uma importante particularidade em homenagem à tutela da confiança no pactuado -, mas apenas a novos contratos ou que sejam objecto de renovação, o legislador pretendeu sujeitar a despesa com aquisição de serviços, no âmbito subjectivo, objectivo e temporal em que o contrato em causa se compreende, a regime semelhante ao que estabeleceu para a redução da despesa com pessoal.

Do mesmo modo que sucedeu com as reduções remuneratórias nas relações de emprego público, ainda que de fonte contratual como formalmente são em grande parte do casos no regime de vinculação actual, a lei não se limitou a conceder ao contraente público um poder de modificar ou paralisar cláusulas contratuais ou de intervir no conteúdo das peças de formação do contrato. Produziu directamente esse efeito, de modo que são vãos os argumentos destinados a garantir a observância do que resulta geralmente das regras e princípios do procedimento de formação do contrato ou a argumentação ad absurdum de que se estariam a introduzir por esta via efeitos que terão contra-medida mediante as regras de reestabecímento do equilíbrio financeiro do contrato. Estamos perante um regime de natureza excepcional e vigência temporária que não obedece a essa lógica da contratação pública, antes a afasta. Salvo se lhe fosse negada validade constitucional, impõe-se à vontade das partes esta modelação legal do conteúdo do contrato.

É certo que o contraente particular não pode ser privado da autonomia decisória, designadamente, não pode ser obrigado a contratar e prestar o serviço por um preço inferior àquele com que concorreu. Mas essa autonomia estará sempre assegurada, sem necessidade de reelaboração das peças pré-contratuais, desde que se reconheça ao adjudicatário, com tem de reconhecer-se, a possibilidade de não celebrar o novo contrato ou de não aceitar a renovação por um preço inferior àquele em que se formou a vontade de contratar. Ora, no caso, embora o procedimento pré-contratual tivesse sido iniciado anteriormente (em 2010), quando o contrato foi celebrado já o regime em causa, que impunha a redução do preço, estava em vigor, pelo que a Autora dispôs da possibilidade de não se obrigar à prestação do serviço por um preço que lhe não convinha.

Aliás, a interpretação acolhida no acórdão conduz a que regime em causa dificilmente pudesse vir a ter o alcance temporal visado pelo legislador de acordo com o objectivo de redução do deficit segundo o princípio da anualidade do orçamento, na medida em que lhe ficariam subtraídos todos os procedimentos concursais abertos anteriormente à entrada em vigor do novo regime.

Vítor Manuel Gonçalves Gomes.