08/06 - Tribunal dos Conflitos

*

CONFLITO n.º 8/06 Acordam no Tribunal dos Conflitos: A… e outros, com os demais sinais nos autos, intentaram no Tribunal do Trabalho de Lisboa “acção declarativa emergente de contrato individual de trabalho”, sob a forma de processo comum, contra o Instituto de Solidariedade e Segurança Social (doravante ISSS), também devidamente identificado nos autos, pedindo que o Réu fosse condenado: a) a “cumprir o Contrato de Comissão de Serviço celebrado com os autores, até à data do seu termo, como Directores do CDSSS e (…) a pagar 4.452,68 euros mensais desde 24 de Setembro de 2001 até 1 de Fevereiro de 2004, a que haverá que deduzir o vencimento das actuais funções que desempenham, pelo que o ISSS deve ser condenado a pagar aos autores os salários vencidos e vincendos (nos seguintes montantes …), b) “subsidiariamente, sem conceder, e se assim não se entender [fosse] o ISSS condenado a pagar [aos autores] pela cessação da Comissão de Serviço a indemnização, também, nos montantes referidos na alínea a) deste pedido” e c) “ [em] juros vincendos a partir da citação”. O Réu contestou, suscitando – no que agora interessa –, a título de excepção dilatória, a questão da incompetência absoluta do Tribunal do Trabalho de Lisboa para conhecer do pedido formulado pelos Autores, chamando à colação a natureza da relação jurídica subjacente, que disse ser de funcionalismo público e, por conseguinte, regulada pelo direito administrativo, razão pela qual “a excepção dilatória de incompetência absoluta do Tribunal” devia ser julgada “procedente” e, em consequência, ser o Réu “[absolvido] (…) da instância”. Responderam os Autores, concluindo pela improcedência da excepção, porquanto estava “claramente demonstrada a existência de relação laboral entre os Autores e o réu”, à qual será de aplicar o “regime jurídico do contrato individual de trabalho e o preceituado nos regulamentos internos do ISSS”, caindo, deste modo, no âmbito da competência, em razão da matéria, do Tribunal do Trabalho de Lisboa. O Tribunal do Trabalho de Lisboa entendeu que a relação jurídica estabelecida entre os Autores e o Réu era de direito administrativo, pelo que, por despacho a fls. 587 e ss, julgou “procedente a excepção de incompetência [absoluta] do Tribunal do Trabalho” e, em consequência, absolveu o réu da instância, nos termos do disposto nos art.s 101.º, 102.º, 103.º, 105.º e 288.º, n.º 1, alínea a), todos do CPC, aplicáveis ex vi alínea a) do n.º 2 do art. 1.ºdo CPT. E recordou que os Autores (dirigentes por nomeação em comissão de serviço para o desempenho dos cargos de directores do CDSSS) já haviam reagido judicialmente – por via de recurso contencioso de anulação, acção que ainda se encontra a correr termos nos Tribunal Administrativos – contra o então projecto de despacho de Sua Excelência a Secretária de Estado da Segurança Social e Solidariedade, quando notificados do sentido provável da decisão, ainda na fase de audiência dos interessados, decisão essa que se consubstanciava em fazer cessar as correspondentes comissões de serviço. Inconformados com este despacho que julgou procedente a excepção de incompetência do Tribunal do Trabalho, os Autores dele interpuseram recurso de agravo para o Tribunal da Relação de Lisboa, o qual foi admitido e cujo âmbito se reconduziu tão-só à questão da (in)competência. Atendendo a que “a competência material do tribunal se afere pelos termos em que a acção é proposta (…) e que se determina pela forma como o autor estrutura ou configura o pedido e os respectivos fundamentos ou causa de pedir”, (…) “sendo irrelevantes, para este efeito, as qualificações jurídicas dessa pretensão efectuadas pelo autor, bem como o juízo de prognose que se possa fazer relativamente à viabilidade da mesma, por se tratar de questão atinente ao mérito da causa”, o Tribunal da Relação de Lisboa, tendo em conta os factos alegados na petição inicial, qualificou os Autores como funcionários públicos. Terminando o aresto da seguinte forma: “os cargos dos enquanto Directores do CDSSS, se iniciaram e cessaram por meio de actos administrativos, invocando a cessação ilegal das suas comissões de serviço, por despacho do Secretário de Estado, como aliás, os próprios recorrentes reconhecem ao interporem recurso contencioso para os tribunais administrativos.” “Deste modo, estando em causa a legalidade de actos administrativos, que se repercutiam sobre os contratos administrativos de direito público, que os autores detêm com o Estado face à sua qualidade de funcionários públicos, à luz do art. 85 ª da Lei n.º 3/99, de 13 de Janeiro, (LOTJ) os tribunais do trabalho são incompetentes em razão da matéria para o conhecimento desta acção.” E, nestes termos, foi proferido acórdão a “[negar] provimento ao recurso, [confirmando] o despacho recorrido.” Novamente inconformados, os recorrentes interpuseram recurso de agravo, em 2.ª instância, para o Supremo Tribunal de Justiça, que veio a ser admitido, por despacho de 22 de Novembro de 2005, pelo Tribunal a quo. O Réu, na contra-alegação, suscitou a questão prévia do conhecimento do recurso interposto para o Supremo Tribunal de Justiça por considerar caber antes a sua apreciação ao Tribunal dos Conflitos. E, de facto, invocando o disposto no art. 107.º do CPC, o Supremo Tribunal de Justiça decidiu que “não cabe [a este] Supremo Tribunal conhecer do presente agravo, sendo competente para dele conhecer o Tribunal de Conflitos, a quem se remeterão, oportunamente, os autos.” O Exmo. Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal dos Conflitos emitiu douto parecer, segundo o qual “o conhecimento da presente acção contra o ISSS, com fundamento em contrato individual de trabalho, pertence aos Tribunais Judiciais e destes aos Tribunais do Trabalho (art.s 18.º e 85.º, al. b) da LOFTJ)”, devendo, assim, “conceder-se provimento ao recurso, revogar-se o acórdão recorrido e declarar-se competente para o conhecimento da acção o Tribunal do Trabalho de Lisboa”. Vejamos. A competência baliza a jurisdição de cada tribunal. Determinada segundo vários critérios, a competência encontra-se dividida pelas várias espécies de tribunais, entre outros fundamentos, segundo a natureza da matéria, distribuindo-se assim os litígios por “categorias de tribunais que se situam no mesmo plano horizontal, sem nenhuma relação de hierarquia (de subordinação ou dependência) entre elas” (v. Antunes Varela e Outros, Manual de Processo Civil, 2.ª Edição, p. 207). Os tribunais judiciais constituem, a par dos tribunais administrativos e fiscais e do Tribunal de Contas, uma das três categorias, constitucionalmente consagradas, de tribunais permanentes. Por outro lado, “constituem a regra dentro da organização judiciária e, por isso, gozam de competência não discriminada (competência genérica), enquanto os restantes tribunais, constituindo excepção, têm a sua competência limitada às matérias que lhes são especialmente atribuídas” (idem, p. 208) É o que resulta do art. 211.º, n. 1, da CRP, bem como do art. 18.° da LOFTJ e do seu regulamento, aprovados pela Lei n.º 3/99, de 13 de Janeiro, Decretos-Lei n.º186-A/99, de 31 de Maio, e 178/2000, de 9 Agosto, respectivamente, normas que consagram a competência dos tribunais judiciais para as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional. De modo que, primeiramente, ter-se-á que aferir se o caso em apreço cai no âmbito da jurisdição administrativa e fiscal, âmbito genericamente definido em termos constitucionais pelo art. 212.º, n.º 3, da CRP, ao atribuir aos tribunais administrativos e fiscais a competência para o “julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”, e concretizado, em termos ordinários, pelo art. 3.º do ETAF, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 124/84, de 27 de Abril. Sem esquecer que, na aferição da competência, o tribunal não está vinculado à qualificação jurídica, e o mesmo se diga relativamente às considerações de direito, que os Autores fazem dos factos apresentados na petição inicial, pois a competência deve ser apurada tendo em conta tão só e apenas o modo como estruturaram a causa de pedir e exprimiram a correspondente pretensão em juízo. Este entendimento doutrinal tem vindo a ser afirmado pela jurisprudência, designadamente, a deste Tribunal de Conflitos, nomeadamente, o Acórdão, de 7/5/91, proferido no processo n.º 231 (Apêndice ao DR de 30/10/93), o Acórdão, de 6/5/91, proferido no processo nº. 230 (Apêndice ao DR de 30/10/93) e o Acórdão, de 26/9/96, proferido no processo nº. 267 (Apêndice ao DR de 28/11/97), bem como, entre outros, os Acórdãos do STJ, de 12/01/94, 09/05/95 e 04/03/97, in Colectânea de Jurisprudência do STJ n.º 94 – 1º., p. 38, n.º 95 – 2º, p. 68 e 97, 1º, pág. 125, respectivamente). Interessa caracterizar a relação estabelecida entre os Autores e o Réu tal como foi apresentada por aqueles, por conseguinte, atender-se-á: a) Ao primeiro pedido, que consiste em condenar o Réu no cumprimento do “Contrato de Comissão de Serviço celebrado com os autores, até à data do seu termo, como Directores do CDSSS e seja o réu condenado a pagar 4.452,68 euros mensais desde 24 de Setembro de 2001 até 1 de Fevereiro de 2004, a que haverá que deduzir o vencimento das actuais funções que desempenham, pelo que o ISSS deve ser condenado a pagar aos autores os salários vencidos e vincendos (nos seguintes montantes …)”, b) Ao segundo pedido, formulado subsidiariamente (“sem conceder, e se assim não se entender”), que visa a condenação do Réu no pagamento de uma indemnização, também, nos montantes referidos na alínea (anterior), a favor do “autor pela cessação da Comissão de Serviço”. c) E ainda um terceiro, segundo o qual “o réu [deverá ser] condenado em juros vincendos a partir da citação”. Daqui se retira que os traços estruturais que os pedidos emprestam à acção não são decisivos para a caracterizar como pertencente a qualquer das espécies em confronto – “acção emergente de contrato individual de trabalho” ou “meio contencioso pertencente aos tribunais administrativos”. Acontece, porém, que a ausência de tais elementos decisivos não se verifica somente nos traços estruturais, pois, na verdade, não se retira de todo o teor do pedido da acção qualquer marca decisiva ou impressiva que nos reconduza à natureza juslaboral ou administrativa da matéria. Ou seja, não é de excluir que aqueles pedidos pudessem resultar de uma acção sobre contratos administrativos, bem como de uma acção sobre responsabilidade civil, meios de acesso aos tribunais administrativos previstos no ETAF e na LPTA e que integram o “contencioso (administrativo) por atribuição”. De igual modo, também não será de excluir que esses mesmos pedidos pudessem resultar de um litígio laboral, por constar no teor dos pedidos a expressão “salários vencidos e vincendos”. Pese embora, tal expressão, desacompanhada de outras, tenha um valor indicativo ou de simples sugestão, não relevando, pela insuficiência que lhe é inerente, de forma decisiva ou impressiva para se poder reconduzir o litígio ao contencioso juslaboral. Será então necessário apreciar a causa de pedir para que esta indagação se complete, visto ser necessário caracterizar a relação estabelecida entre os Autores e o Instituto de Solidariedade Social. Pertinentemente, releva dos autos (no que à causa de pedir respeita), além do mais, o seguinte: 1. Ser o Réu uma pessoa colectiva de direito público dotada de autonomia administrativa, financeira e patrimonial, com natureza de instituto público, nos termos dos respectivos estatutos; 2. Terem os autores sido nomeados, em regime de comissão de serviço, para o exercício dos referidos cargos públicos, pelos despachos (…) de Sua Excelência o Ministro do Trabalho e da Solidariedade; 3. Terem os Autores ficado a auferir, mensalmente, a remuneração base correspondente a Director Distrital, nos termos do Regulamento do Pessoal Dirigente e de Chefia (Despacho n.º 11464, DR, II Série, de 30 de Maio) e previsto na tabela remuneratória aprovada pelo Ministério do Trabalho e da Solidariedade; 4. Não ter havido nenhuma deliberação do Conselho Directivo do ISSS no sentido de cessar as referidas comissões de serviço que, a existir, conforme o art. 12.º, n.º 2, do Regulamento de Pessoal Dirigente e de Chefia, teria que ser fundamentada; 5. Ter havido, por iniciativa de Sua Excelência a Secretária de Estado da Solidariedade, um aditamento às alíneas do art. 12.º do Regulamento do Pessoal Dirigente e de Chefia do ISSS, que se consubstanciou na inclusão de uma alínea f) ao art. 12.º do dito Regulamento, consagrando a possibilidade de as comissões de serviço cessarem por despacho fundamentado do Ministro da Segurança Social e do Trabalho nos termos do artigo 20.º, n.º 2, al. a) da Lei n.º 49/99, de 22 de Julho. [No que concerne ao aditamento, os Autores invocam o vício de incompetência absoluta, que gera a nulidade, para além de alegarem tratar-se de uma alteração ao contrato de comissão de serviço sem necessário consentimento dos Autores, pelo que a estas comissões de serviço não poderia ser aplicável esta forma de cessação do exercício do cargo, caso contrário seria violado o princípio da boa fé das partes contratantes e, se outro fundamento não existisse, seria um claro abuso de direito.] 6. Ter sido na sequência desta alteração que Sua Excelência a Secretária de Estado da Solidariedade Social, por despacho de 19 de Setembro de 2002, fez cessar as comissões de serviço dos Autores; 7. Não ser de aplicar às comissão de serviço dos Autores, em termos de Direito de Trabalho, o Decreto-Lei n.º 49/99, de 22 de Julho, que se aplica exclusivamente aos dirigentes do Estado. 8. Só contavam estar e estavam (os Autores) abrangidos pelas cláusulas contratuais decorrentes do Despacho de Nomeação em Comissão de Serviço, as do Regulamento de Pessoal Dirigente e de Chefia, as dos Estatutos do ISSS e, subsidiariamente, as leis do regime jurídico do contrato individual de trabalho. Ora, é certo que os Autores, aqui e ali, avocam uma terminologia própria do Direito Administrativo para imputarem ilegalidades ao acto que determinou a cessação de comissão de serviço, terminologia que corresponde ao domínio do direito público, referenciando até a existência de um litígio na jurisdição administrativa, mas, na verdade, resulta do articulado que as alegadas invalidades derivam da introdução da alínea f) ao n.º 1 do Regulamento do Pessoal Dirigente e de Chefia do Instituto de Solidariedade Social pelo Despacho n.º 18 006/2002, de 19 de Setembro de 2002, que os Autores advogam ser inaplicável e/ou ilegal. Daí que os Autores tenham aceitado, em sede de resposta às excepções, que a questão da invalidade do Despacho acima identificado “pode ser considerada uma questão prejudicial a esta acção” e que por esse fundamento a instância pode ser suspensa – o que a final requerem (cf. fl. 522 dos autos). Todavia, no caso vertente, é patente que os Autores localizaram a origem do litígio numa relação de direito laboral, identificaram a fonte como sendo um contrato individual de trabalho e somente invocaram as cláusulas contratuais decorrentes do despacho de nomeação em comissão de serviço, as do Regulamento de Pessoal Dirigente e de Chefias, as dos Estatutos do ISSS e, subsidiariamente, as leis do regime jurídico do contrato individual de trabalho. O Tribunal dos Conflitos, no Acórdão de 19 de Janeiro de 2006 (proc. n.º 13/05), salientou: “o que releva para a questão da competência em razão da matéria é o facto de o Autor alegar estar vinculado ao Réu através do regime de contrato individual de trabalho, de os termos com que caracteriza a sua situação serem compatíveis com um contrato deste tipo e de ser esse contrato de direito privado o fundamento da pretensão formulada de ver reconhecidos direitos que a lei estabelece para os trabalhadores vinculados por contratos deste tipo.” Hodiernamente, o Estado, bem como outras pessoas colectivas públicas, mantém com muitas pessoas relações de colaboração fora do domínio do direito público e, por conseguinte, de qualquer relação de emprego público – é justamente o caso do pessoal do ISSS, sujeito ao regime do contrato individual de trabalho (cf. artigos 23.º, 25.º, 29.º, 37.º e ss, todos do Decreto-Lei n.º 316-A/2000, de 7 de Dezembro) e, neste sentido, v. Acórdão do Tribunal dos Conflitos de 26 de Abril de 2006, proc. n.º 06/05. Mas também é verdade que nas relações estabelecidas há inúmeras vezes uma aplicação miscigenada do direito público e do direito privado, tornando legítima a atracção dos litígios daí emergentes para a jurisdição administrativa, chamada para a resolução total do litígio, mesmo que implique a análise de aspectos de natureza privada que, por princípio, caberiam a outra jurisdição. Contudo, sempre se dirá que podem ser estabelecidos por via regulamentar os moldes queridos para as condições de recrutamento, de exercício e de cessação dos cargos de pessoal dirigente de uma pessoa colectiva de direito público dotada de autonomia administrativa, financeira e patrimonial, designadamente, de um instituto público, regime esse que pode apresentar um pendor mais administrativista ou, pelo contrário, mais privatista. In casu, decorre do art. 37.º do Estatuto do ISSS, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 316-A/2000, de 7 de Dezembro, que “ao pessoal do ISSS aplica-se o regime jurídico do contrato de trabalho e o preceituado nos regulamentos internos do ISSS, sem prejuízo do disposto nos presentes estatutos e no diploma que os aprova” e, bem assim, do art. 41.º do mesmo estatuto que “as carreiras do pessoal do ISSS abrangido pelo regime jurídico do contrato de individual trabalho constam do regulamento interno do ISSS” (artigos sistematicamente inseridos no capítulo V, cuja epígrafe é “Do pessoal”). No que concerne à estrutura orgânica interna deste Instituto, será de atender ao Regulamento do Pessoal Dirigente e de Chefia do ISSS – que foi aprovado por Despacho n.º 11 463/2001, de 23 de Abril de 2001, (entretanto alterado pelo Despacho n.º 18 006/2002, de 17 de Julho de 2002), ao abrigo do art. 3.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 316-A/2000, e do art. 41.º, n.º 1, dos Estatutos do ISSS e, ainda, da delegação de competências do Ministro da Solidariedade – para, então, se proceder à análise dos moldes em que se pautam os regimes de recrutamento, nomeação e exercício do cargo de director de centro distrital de solidariedade e segurança social e, seguidamente, podermos concluir se os Autores poderiam exercer, ou não, uma relação de colaboração fora do domínio do direito público. Um director de um centro distrital de solidariedade e segurança social exerce, nos termos do regulamento invocado, um cargo dirigente (art. 2.º), dentro da categoria intitulada “Pessoal dirigente e de chefia”, que não constitui uma carreira e que é exercido em regime de comissão de serviço (art. 3.º), cujo recrutamento é feito por escolha de entre as pessoas que possuam os requisitos previstos nesse mesmo Regulamento (art. 4.º). Inevitavelmente, haverá que distinguir aqueles que detêm o estatuto de funcionários públicos no serviço de origem e que aceitam desempenhar um cargo de dirigente no ISSS, pois, neste caso, a presença, ainda que de forma latente, do regime jurídico do funcionalismo público impede a aplicação sem mais do regime jurídico do contrato individual de trabalho na relação que entretanto foi estabelecida com o Réu, por estar subjacente a impossibilidade de operar “uma conversão do contrato administrativo existente (…) num contrato de trabalho regulado pelo Direito Privado, pois [tratando-se de um funcionário público], a comissão de serviço limitou-se a consubstanciar, não um facto constitutivo de uma relação nova, mas um facto modificativo de uma relação pré-existente, que, subsequentemente, manteve natureza idêntica (carácter jurídico público)” – in Acórdão do Tribunal dos Conflitos de 18 de Janeiro de 2006, no âmbito do processo n.º 19/05. Aliás, situação, desde logo, salvaguardada pelo art. 38.º dos Estatutos do ISSS, sob a epígrafe “Mobilidade”, que especialmente prevê esta situação. Nesta medida, o “regime jurídico do pessoal do quadro específico, definido nos Estatutos do ISSS e no Regulamento de Pessoal Dirigente e de Chefia do ISSS e, subsidiariamente, nas normas e princípios que regem o contrato individual de trabalho, não tem o condão de alterar a natureza do vinculo jurídico-administrativo anteriormente existente, como bem flui da leitura conjugada dos referidos artigos 37.º e 38.º dos Estatutos do ISSS” – in Acórdão do Tribunal dos Conflitos de 18 de Janeiro de 2006, proc. 19/05. Eis os pontos que relevam para a questão da competência em razão da matéria. Compulsados os autos, junto se acha uma outra dificuldade – não ser admissível a presente cumulação de Autores. Entre os Autores encontram-se, por um lado, funcionários públicos, que vieram exercer funções de dirigentes, por via de uma comissão de serviço, na pessoa colectiva de direito público que é o ISSS. Esse status, resultante da relação jurídica de emprego público no serviço de origem, impede que o fundamento da pretensão formulada pelos Autores se possa identificar, tão só e apenas, com um contrato de trabalho regulado pelo direito privado. Por outro lado, encontramos Autores que, não sendo funcionários públicos, vieram exercer funções de dirigentes, por via de uma comissão de serviço, na pessoa colectiva de direito público que é o ISSS, apresentando como fundamento da pretensão formulada as relações laborais estabelecidas e às quais é de aplicar o regime de contrato individual de trabalho. Decisão: Por derivar dos termos em que a acção foi proposta que, entre os Autores, uns são funcionários públicos, posições subjectivas que imprimem às relações jurídicas estabelecidas contornos que não fogem ao direito administrativo, e outros não o são, trazendo a juízo relações jurídicas que escapam ao direito administrativo por lhes ser aplicável o direito do trabalho, caberá: - À jurisdição administrativa e fiscal apreciar os pedidos formulados pelos Autores que detêm o estatuto jurídico de funcionários públicos no serviço de origem, - À jurisdição comum apreciar os pedidos formulados pelos demais Autores, que se apresentaram na qualidade de titulares de um contrato individual de trabalho, e, dentro desta ordem jurisdicional, aos tribunais do trabalho, por força do preceituado no art. 85.º, al. b), da LOFTJ. Pelo exposto, e nessa medida, decide-se: a) Revogar parcialmente o acórdão da Relação de Lisboa, julgando-se competentes os tribunais judiciais (art. 18º. da LOFTJ) e, dentro desta ordem jurisdicional, o Tribunal do Trabalho, por força do preceituado no artigo 85º., al. b), da LOFTJ, para conhecer dos pedidos formulados pelos Autores que na acção não se apresentam com o estatuto de funcionário público, mas tão só e apenas na qualidade de titulares de um contrato individual de trabalho; b) Confirmar o acórdão da Relação de Lisboa na parte em que julgou competentes os tribunais administrativos para conhecer dos pedidos formulados pelos Autores que na acção se apresentam com o estatuto de funcionário público. Sem custas, por não serem devidas (artigo 96.º do Regulamento aprovado pelo Decreto n.º 19 243, de 16 de Janeiro de 1931). Lisboa, 5 de Dezembro de 2006. João Moreira Camilo (relator) – António da Silva Henriques Gaspar – Rosendo Dias José – Fernando de Azevedo Ramos – Azevedo Moreira – Baeta de Queiroz.