0127/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Em acção proposta contra o Instituto para a Construção Rodoviária (ICOR) em que se pede a condenação deste a indemnizar o autor pelos prejuízos sofridos pela colisão de um seu veículo contra um poste de iluminação pública, quando circulava por uma estrada onde, não devidamente sinalizadas, se realizavam obras em execução de um contrato de empreitada de obras públicas, das quais aquele ICOR é o dono, não é admissível a intervenção principal provocada da empreiteira, requerida pelo réu, com fundamento em que aquela empreiteira seria a única responsável pelo acidente por ter violado os seus deveres contratuais, e por para ela ter transferido, nos termos do contrato, toda a responsabilidade resultante da falta ou deficiência na sinalização.

II- Efectivamente, essa intervenção principal violaria as regras sobre competência em razão da matéria dos tribunais administrativos, que só podem conhecer da responsabilidade por actos de gestão pública imputados ao Estado e demais entes públicos - o que não é o caso da empreiteira Construtora ... SA (DL n.º 48.051, de 21.11.67, e artigos 3.º e 51º, n.º 1, alínea h) do ETAF).

Acordam em Subsecção, na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

1.

1.1. A..., com os sinais dos autos instaurou contra ICERR – Instituto para a Conservação e Exploração da Rede Rodoviária e contra ICOR - Instituto para a Construção Rodoviária, acção de responsabilidade civil extracontratual.

Na contestação, o ICOR requereu a “intervenção provocada, nos termos do disposto no art. 325.º e segs. do Código do Processo Civil” da Construtora ... SA e da Câmara Municipal de Loures

Por sentença do Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, de 17.5.2001, ambas as intervenções foram indeferidas liminarmente.

1.2. Inconformado com esta decisão, o ICOR deduziu o presente recurso jurisdicional, em cujas alegações formulou as seguintes conclusões:

“a) Estão reunidos os requisitos legais para que possa ser chamada a intervir a Construtora ... SA, sendo inegável o interesse e o direito que assiste ao chamado a intervir na causa.

b) Não pode proceder o argumento segundo o qual o tribunal é materialmente incompetente para apurar uma eventual responsabilidade daquela sociedade, uma vez que, a responsabilidade desta foi gerada no âmbito de um contrato administrativo, sendo materialmente competente o tribunal administrativo de círculo para conhecer dos conflitos que da sua interpretação e execução possam resultar.

c) Acrescendo ainda que a competência do tribunal deverá ser aferida em função da matéria controvertida, da natureza dos actos ou factos que originaram os danos, sendo inquestionável que esta se mantém inalterada, e em nada prejudicada pela intervenção da empresa empreiteira”.

1.3. Nem autor, nem co-réu alegaram.

1.4. O EMMM emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso, referindo, entre o mais:

“É certo que o ICOR celebrou com a Construtora ... SA o contrato de empreitada (...) recaindo, de harmonia com o clausulado do caderno de encargos, sobre essa sociedade, o dever de sinalizar a obra e, consequentemente, também a responsabilidade dos prejuízos causados pela falta ou deficiente sinalização.

Mas essa responsabilidade solidária não impede que o autor accione apenas um dos devedores solidários, podendo aquele que tiver de satisfazer o crédito exercer o seu direito de regresso contra o outro devedor.

Com também nada impede que o autor accione cada um dos devedores solidários através de acções diferentes, as quais terão, isso sim, de respeitar as regras de competência contenciosa.

Aqui o que caracteriza o acto de gestão pública é o facto de ser cometido pelos órgãos ou agentes da Administração no exercício de funções reguladas por normas de direito público.

Ora, os trabalhos realizados pela chamada sociedade particular obedecem às regras da empreitada, não assumindo actos de verdadeira gestão pública, mas sim de gestão privada, não podendo enquadrar-se a sua actividade na actividade do ente público adjudicante”.

2.

Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

2.1. Apura-se a seguinte matéria de facto relevante:

- A... intentou acção emergente de responsabilidade civil extracontratual contra o ICERR e o ICOR, alegando que:

É proprietário de um automóvel que em 23.12.99 circulava junto ao troço das obras de acesso ao Mercado Abastecedor da Região de Lisboa (MARL), em S. Julião do Tojal, Loures;

Esse veículo foi interveniente num acidente de viação no dito local e data;

O acidente deveu-se ao mau estado do piso da via, nomeadamente uma espessa camada de lama ali existente, não havendo qualquer sinalização que permitisse aquilatar da existência de obras no local, nem qualquer sinalização que indicasse perigo de derrapagem;

Do acidente resultaram danos, que imputa em exclusivo aos RR.

A responsabilidade do segundo R (ICOR) resulta de ser o dono da obra de construção do acesso ao MARL, tendo adjudicado a empreitada à Construtora ..., tendo conhecimento das condições em que se encontrava a estrada, nada tendo feito para impedir tal situação, nem diligenciando pela colocação da competente sinalização, nem providenciando no sentido de impedir que os camiões de serviço às obras transportassem lama para a via pública;

- Na contestação, o Réu ICOR, ora recorrente, requereu:

“18. º

O agora R. vem requerer a Intervenção provocada, nos termos do disposto no art. 325 e segs. do Código Processo Civil, de

- Construtora ... S A com sede (...)

- Câmara Municipal (...)

Nos termos e com os fundamentos seguintes

19. º

Por contrato n.º 134/99 celebrado a 10 de Setembro de 1999 (doc. 2) o ICOR adjudicou a execução da empreitada da «EN 115-5 (...)» à sociedade construtora ... S A

20. º

De acordo com o Caderno de encargos da empreitada que faz parte integrante do contrato, «O empreiteiro obriga-se a colocar na estrada, precedendo a execução de qualquer tipo de trabalhos, os sinais e marcas considerados necessários tendo em vista as melhores condições de circulação e segurança rodoviárias durante as obras» (...)

21. º

Sendo que, nos termos da cláusula 13.16.14 do Caderno de encargos, eram da «inteira responsabilidade do empreiteiro quaisquer prejuízos a que a falta ou deficiência na sinalização temporária possa dar causa, quer à obra quer a terceiros».

22. º

Sendo igualmente da sua responsabilidade «manter em perfeito estado as vias rodoviárias que utilizar como acesso aos locais de execução dos trabalhos, nomeadamente no que respeita a:

Pavimento

Drenagem

Bermas

Sinalização fixa (...)

23. º

Como tal, a provar-se a tese do A, o que só por mera cautela se admite, o empreiteiro seria o único responsável pelo acidente por ter violado os seus deveres contratuais”.

2.2. A decisão recorrida, considerou:

“I- O Réu ICOR veio, ao abrigo do art. 325.º do CPC, provocar a intervenção principal passiva da Construtora ... SA, e da (...), com fundamento em que, a provar-se a tese do autor, estas entidades são as responsáveis pelo ressarcimento dos danos por ele alegados.

(...)

1- Os tribunais administrativos só são materialmente competentes para as acções de responsabilidade civil extracontratual por danos provocados por actos ou omissões ilícitas de gestão pública, conforme decorre dos arts. 3.º e 51, n.º 1, al. h) do ETAF.

Portanto, sendo certo que o incidente de intervenção principal de terceiros provocado pelo Réu colocará os intervenientes na acção como partes passivas principais, este Tribunal é materialmente incompetente para apurar uma eventual responsabilidade daquela sociedade.

Por esta razão, indefere-se liminarmente o pedido de intervenção Construtora ... S A”.

2.3. Com a reforma do processo civil de 1995 operou-se uma profunda restruturação dos incidentes de intervenção de terceiros, que foram reconduzidos a três formas – a intervenção principal, a intervenção acessória e a oposição.

Como se diz no preâmbulo do DL 329-A/95, de 12 de Dezembro, a intervenção principal consome “os casos em que o terceiro se associa, ou é chamado a associar-se, a uma das partes primitivas, com o estatuto de parte principal, cumulando-se no processo a apreciação de uma relação jurídica própria do interveniente, substancialmente conexa com a relação material controvertida entre as partes primitivas, em termos de tornar possível um hipotético litisconsórcio ou coligação iniciais: é este o esquema que define a figura da intervenção principal, caracterizada pela igualdade ou paralelismo do interesse do interveniente com o da parte a que se associa”.

Com esta figura opera-se uma pluralidade de partes principais superveniente ou sucessiva. “A intervenção principal implica, quando admitida, a modificação subjectiva da instância (art. 270-b), mediante a constituição de novo sujeito processual na posição de autor ou réu, em litisconsórcio ou coligação com os autores ou réus primitivos” (José Lebre de Freitas, João Redinha, Rui Pinto, “Código de Processo Civil, Anotado”, Vol. I, anotação 3. do artigo 320.º), sendo que “no direito português (assim como na generalidade das legislações processuais” - esta intervenção de um co-autor ou de um co-réu pode ser espontânea ou provocada (cfr., respectivamente, arts. 320.º a 324.º e 325.º a 329.º do CPC): - é espontânea, se a intervenção se realiza por iniciativa do terceiro; - é provocada, se a iniciativa da intervenção pertence a uma das partes presentes em juízo (Miguel Teixeira de Sousa, “A Admissibilidade da intervenção principal espontânea no recurso contencioso” em Cadernos de Justiça Administrativa, CJA, 13., pág. 31/2))

O interveniente principal, espontâneo ou provocado, fica a constituir mais uma parte principal no processo, de modo que se poderia hipotizar que, ao invés de se ter operado uma modificação subjectiva, por pluralidade superveniente, essa pluralidade se poderia ter verificado desde o início da acção.

Ora, este STA tem repetidamente afirmado que os tribunais administrativos são materialmente incompetentes para conhecer da acção de responsabilidade civil extracontratual em relação a um empreiteiro particular, quando tal acção tenha sido intentada conjuntamente contra esse empreiteiro e contra a entidade pública que figura como dono da obra, e se funde em actos ilícitos praticados na execução da empreitada - por exemplo, nos acs. de 24.1.95, rec. 35230, Apêndice do Diário da República ((Apêndice), de 18 de Julho de 1997, págs. 787, de 26.11.96, rec. 41222, Apêndice de 15 de Abril de 1999, págs. 8021, de 6.12.2001, rec. 48027; .

O problema radica na interpretação dos artigos 3.º e 51.º, alínea h), do ETAF, pois que, estando os tribunais administrativos incumbidos de dirimir os conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas, e sendo a acção prevista no artigo 51.º, alínea h), uma das modalidades em que tal incumbência se concretiza, a acção de responsabilidade de um particular sobre outro particular (ou privado), ainda que com base em este se encontrar no exercício de um contrato administrativo, está fora da jurisdição administrativa, já que a relação de natureza jurídico-administrativa entre o contratante público e o contratante privado não extrapola, por regra, para a relação entre o contratante privado e um particular exterior ao contrato.

No caso dos contratos de empreitadas de obras públicas, a jurisprudência dominante expressa-se no sentido de o empreiteiro não praticar na sua execução actos de gestão pública, no que é acompanhada pela doutrina maioritária (veja-se, em oposição a esta concepção, mas dela fornecendo relato, Alexandra Leitão, “A Protecção Judicial dos Terceiros nos Contratos da Administração Pública”, Almedina, em especial págs. 440,442).

Ora, não se descortinam, no quadro legislativo vigente, razões suficientemente fortes para se dissentir do que a jurisprudência tem maioritariamente afirmado (quanto ao regime estabelecido no CPTAF, veja-se Carlos Alberto Fernandes Cadilha, “Legitimidade Processual”, em CJA, 34, em especial, ponto 11.)

Nesta linha, então, o problema não muda de natureza quando o particular não surge na qualidade de réu na acção em virtude da petição inicial, mas apenas em momento posterior, nomeadamente com o requerimento de intervenção formulado pelo réu público inicialmente demandado.

Se o pedido de intervenção vem formulado para que associado ao réu público figure um réu privado, a questão da competência coloca-se nos mesmos termos que se colocaria se o pedido tivesse sido inicialmente formulado pelo autor contra ambos.

O problema tem sido considerado em termos diferentes quando o chamado é entidade para quem o réu público transferiu a sua responsabilidade, o que ocorre, particularmente, com as companhias de seguros, mas, aí, no pressuposto de que “o contrato de seguro apenas faz transferir o quantum indemnizatório para a entidade seguradora, não a responsabilidade jurídica pelo evento”, pelo que não há descaracterização substancial da lide, isto é, continua a não se discutir na lide qualquer responsabilidade deste co-réu quanto à prática mesmo dos actos em que se baseia o pedido de indemnização, esses actos são imputados unicamente ao réu público e é essa matéria, de natureza jurídico administrativa, que releva na fixação da competência (neste sentido, acs. de 17.3.98, rec. 42112 - embora com uma pronúncia mais abrangente – Apêndice de 17 de Dezembro de 2001, págs. 1993., de 1.2.2000, rec. 45222, Apêndice de 8 Novembro 2002, págs. 683, de 06/03/2001, rec. 46913; porém, não admitindo sequer a intervenção da companhia de seguros para quem foi transferida a responsabilidade de município, o Ac. de 26.2.2002, rec. 48118)

Mas não é essa a situação quando, como nos autos, os danos são imputados a actuação material do próprio empreiteiro, conquanto a acção só tenha sido proposta contra o dono da obra e por actos de gestão pública.

Recentemente, no Ac. 26/06/2002, rec. 222-02 (3.ª Subsecção) apreciou-se uma situação com os mesmo contornos da que ora se discute, embora aí o chamado fosse uma concessionária e não um empreiteiro, tendo se decidido, na linha do exposto, que “o chamamento requerido brigaria com as regras sobre competência em razão da matéria dos tribunais administrativos, e por isso não podia ser admitido”.

Entende-se, aqui também, que a admissão do chamamento brigaria com as regras de competência, colocando a defender-se do pedido do autor o particular em relação ao qual aquele não poderia ter inicialmente formulado pedido nos tribunais administrativos.

3.

Pelo exposto, é de negar provimento ao recurso confirmando-se a sentença recorrida.

Sem custas, por delas estar isento o recorrente.

Lisboa, 11 de Fevereiro de 2003.

Alberto Augusto Oliveira – Relator – Políbio Henriques – Pires Esteves