Acórdão TCAN — Responsabilidade extracontratual; Prescriç…

Sumário

I- O nº 3 do artigo 41º do CPTA, na versão resultante da Lei nº 15/2002, de 22 de Fevereiro, alterada pelas Leis nºs 4-A/2003, de 19 de Fevereiro, 59/2008, de 11 de Setembro, e 63/2011, de 19 de Fevereiro (actualmente, na versão do Decreto-Lei nº 214-G/2015, de 02 de Outubro, artigo 50º, nº 3) efectua uma remissão para o regime da interrupção do prazo prescricional que consta do artigo 323º, nº 1, do Código Civil, atribuindo à impugnação de actos lesivos a expressão da intenção, por parte do autor, de exercer o direito à reparação dos danos que tenha sofrido, para o efeito de interromper a prescrição deste direito, nos termos gerais.

II- O facto interruptivo da prescrição indemnizatória é a citação ou a notificação judicial dessa propositura ao demandado a quem a prescrição possa aproveitar (nº 1 do artigo 323º do Código Civil).

III- Neste caso, o decurso do prazo de prescrição do direito à reparação dos prejuízos interrompe-se, ou não começa a correr, até ao trânsito em julgado da sentença do processo de impugnação.

IV- Assim, todo o tempo decorrido antes e durante a referida impugnação fica inutilizado, por efeito do disposto no artigo 326º do Código Civil, contando-se o respectivo prazo, de novo e por todo o respectivo período de tempo, após o trânsito em julgado da sentença anulatória. *

* Sumário elaboardo pelo Relator.

Texto Integral

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

IRELATÓRIO

Recorrente: Município de Cinfães

Recorrido: ARP e outros

Vem interposto recurso, em separado, da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu que, em despacho saneador julgou improcedente as excepções da ilegitimidade passiva e da prescrição do direito de indemnização suscitados na supra identificada acção administrativa comum para efectivação de responsabilidade civil extracontratual.

O objecto do recurso é delimitado pelas seguintes conclusões da respectiva alegação (1):

“a)Não foi correcta a decisão proferida no douto despacho saneador, na parte em que se considerou, no caso sub iudice, que o prazo prescricional, interrompido com a citação do Município, para os termos da primitiva acção, na qual se beliscou a legalidade da deliberação, apenas voltou a reiniciar a sua contagem após o trânsito em julgado da decisão que pôs fim a esse processo.
b)No primeiro processo, não foi expressa pelos Apelados qualquer invocação de danos, ou de vontade de os fazerem valer, em sede de responsabilidade civil, ou qualquer intenção de pelos mesmos serem ressarcidos.
c)No entanto o conhecimento que para os mesmos Apelados adveio do seu putativo direito de indemnização contra o Apelante Município não assentou no conteúdo do douto acórdão que a seu favor foi proferido, em que se declarou que o Município teria praticado acto ferido de ilegalidade, uma vez que os mesmos já conheciam, no momento em que foi intentada a primeira acção, todos os pressupostos de facto em que agora fazem assentar a responsabilidade que querem assacar nesta segunda acção ao Município.
d)O início da contagem do prazo prescricional ocorreu aquando do conhecimento que aqueles Apelados tiveram do indeferimento do seu pedido de licenciamento da obra, ou seja quando lhes foi comunicada a deliberação camarária de 22.11.2004, a que os mesmos aludem no art. º 25. º da p.i. o que teve lugar a 09.12.2004, muito embora interrompido posteriormente.
e)A norma do n. º 3 do art. º 41. º do Código de Processo Nos Tribunais Administrativos, segundo a qual a impugnação de actos lesivos exprime a intenção por parte do autor, de exercer o direito à reparação dos danos que tenha sofrido, para o efeito de interromper a prescrição deste direito, … é de natureza excepcional, pois estabelece um caso desviante da regra geral da disposição do n. º 1 do artigo 323. º do Código Civil, que exige, para interrupção da prescrição, acto pelo qual se exprima, directa ou indirectamente a intenção de exercer o direito e, atenta essa sua natureza, não comporta interpretação analógica (cfr. 11. º do Código Civil).
f)É inaplicável, ao caso, o disposto no n. º 1 do art. º 327 do Código Civil, posto que, para que o novo prazo processual não comece a correr, aguardando o trânsito em julgado da decisão que puser termo ao processo, mister é que a interrupção tenha decorrido de citação, notificação, ou acto equiparado, ocorrido em processo em que tenha sido manifestado, directa ou indirectamente a intenção de pedir a reparação dos danos, nos termos da regra, que não da excepção.
g)No presente caso, de natureza excepcional, a prescrição interrompeu-se com citação para o primitivo processo, mas o prazo começa imediatamente a contar, não aguardando o trânsito em julgado da decisão a proferir nesse processo em que não foram invocados os pressupostos da responsabilidade civil.
h)Com a propositura, a 15.03.2005, da acção de impugnação dos actos lesivos, os Apelados lograram interromper o prazo prescricional, o qual se começou, todavia, imediatamente a contar de novo, ou quando muito, desde a citação do então Réu Município para os respectivos termos, a 15.03.2005.
i)Este novo prazo prescricional precludiu volvidos três anos, o mais tardar a 15.03.2008 e, ao tempo de ter sido intentada a presente acção, 04.04.2011, ou da citação para a mesma do Réu, ora Apelante, que se concede tenha sido a 15.04.2011, há muito que era volvido e exaurido o referido prazo.
j)Como resulta do que alegaram os Apelantes nos art. ºs 24.º e 25. º da sua petição inicial, a Câmara Municipal decidiu no sentido do indeferimento da pretensão do Apelante – Marido, porquanto se baseou para tal num parecer por si pedido aos serviços jurídicos da C.C.D.R.N., no qual se exarou o seguinte: Analisado o assunto em epígrafe sob o ponto de vista jurídico e técnico, conclui-se que a construção pretendida não se adequa às prescrições do PDM de Cinfães, designadamente atendendo a que na “Área Protegida de Interesse Regional da Serra do Montemuro, deverão ser mantidos sem alterações os actuais usos de floresta e incultos, até à existência de plano e regulamentação próprio”.
l)Em vista do exposto, a entidade que motivou o indeferimento do pedido de licenciamento de obra formulado pelo Apelado Marido foi aquela Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Norte.
m)Pelo que, a haver responsabilidade e danos e obrigação de indemnizar, sempre o Apelante, pelo menos desacompanhado, seria parte ilegítima na presente acção.
n)Decidindo diversamente a Meritíssima Juiz do Tribunal a quo interpretou menos correctamente e violou, portanto, o disposto no art. º 5. º do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas, aprovado pela Lei n. º 67/2007, de 31.12, no n. º 1 do art. º 498. º do Código Civil, no n. º 3 do art. º 41. º do Código de Processo Nos Tribunais Administrativos, no n. º 1 do artigo 323. º, no n. º 1 do artigo 327. º e no art. º 11. º, estes do Código Civil, no n. º 2 do artigo 10. º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, e nos n. ºs 1, 2 e 3 do artigo 30. º do Código de Processo Civil.

NESTES TERMOS, NOS MELHORES DE DIREITO, E SEMPRE COM O MUI DOUTO SUPRIMENTO DE VOSSAS EXCELÊNCIAS, DEVERÁ SER REVOGADO O DOUTO DESPACHO SANEADOR RECORRIDO, E DEVERÁ PROFERIR-SE DECISÃO, MEDIANTE A QUAL:

A)SEJA JULGADA PROCEDENTE A INVOCADA EXCEPÇÃO DA PRESCRIÇÃO, COM ABSOLVIÇÃO DO RÉU DO PEDIDO,

OU, QUANDO ASSIM SE NÃO ENTENDER, SEM PRESCINDIR NEM CONCEDER, SUBSIDIARIAMENTE,

B)SEJA JULGADA PROCEDENTE A INVOCADA EXCEPÇÃO DE ILEGITIMIDADE PASSIVA, COM CONSEQUENTE ABSOLVIÇÃO DO RÉU DA INSTÂNCIA.

DE QUALQUER DAS FORMAS COM AS DEMAIS CONSEQUÊNCIAS QUE DA LEI DECORREREM.

DECIDINDO NESTA CONFORMIDADE, SERÁ FEITA JUSTIÇA!”.

O Recorrido contra-alegou, em termos que se dão por reproduzidos, e, tendo elaborado conclusões, aqui se vertem:

“1.Antes desta acção judicial houve uma outra entre os mesmos intervenientes processuais e que anulou acto anteriormente praticado pelo Município. A citação judicial do Município naquela outra acção, é causa de interrupção da prescrição, nos termos do artº. 323º nº 1 CCv
2.Tal interrupção tem como efeito a inutilização do tempo já decorrido (Artº. 326 nº1 CCv) e o início de novos prazos contados desde o trânsito em julgado daquela decisão judicial (Artigos 323º, 326º e 327º do CCv).
3.O trânsito em julgado na acção que foi causa de interrupção de prescrição verificou-se em 15.04.2008, tendo, portanto, a partir do dia seguinte, 16.04.2008, começado a correr novo prazo prescricional de 3 anos (Artº. 326 nº 1, Artº. 327 nº1 e Artº. 326 nº 2 CCv) prazo esse que, de forma simplista, terminava em 15.04.2011.
4.A presente acção deu entrada em 04.04.2011 e o Réu citado em 13.04.2011; logo antes do prazo limite de 15.04.20111.
5.Porém, e por outro lado, em consequência da decisão judicial proferida naquela outra acção o acto do Município foi anulado. «A anulação contenciosa de um acto administrativo tem efeitos retroactivos: tudo se passando, na ordem jurídica, como se o acto nunca tivesse sido praticado».
6.Pelo que, nunca tendo sido tecnicamente praticado tal acto, só quando o Município de Cinfães apreciou o pedido de licenciamento, no seguimento da imposição judicial, é que se demonstra como foi desajustada, inadequada e infundada a suspensão da apreciação do procedimento;
7.Só quando ocorre o licenciamento, em 06.04.2009, pós decisão judicial, é que os AA. estão em condições de reclamar qualquer indemnização. O licenciamento é o acto do Município que confirma que a pretensão dos AA. respeitava todos os pressupostos legais e, nesse sentido, o prazo de 3 anos só se completaria em 05.04.2012.
8.O prazo de prescrição só começa a correr quando o direito pudesse ser exercido. E antes do licenciamento não poderia ter sido exercido porque no seguimento da decisão de anulação judicial não havia acto, e, depois, seria um absurdo pretender a indemnização por um eventual direito, o direito ao licenciamento, que até ao acto de licenciamento não se sabia se era possível efectivar-se.
9.Assim, a presente acção foi proposta em tempo.
10.A ilegitimidade processual é o pressuposto processual através do qual a lei selecciona os sujeitos de direito admitidos a participar em cada processo levado a Tribunal.
11.Tal pressuposto deverá ser aferido nos estreitos termos em que o A. no articulado inicial delineou ou configurou a relação material controvertida, gozando de legitimidade passiva a outra parte nesta relação (cfr. Artº. 9º nº1 e 10 CPTA).
12.A legitimidade constitui um pressuposto processual e não uma condição de procedência, pelo que os problemas que se suscitam em torno da existência da relação material controvertida prendem-se com o fundo da pretensão ou mérito da mesma e na tem que ver com a definição da legitimidade processual dos sujeitos intervenientes num processo.
13.Numa acção administrativa comum condenatória para efectivação da responsabilidade civil extracontratual a legitimidade do R. afere-se em função da posição relativa das partes face à relação material controvertida tal como a configurou o A. na petição inicial.
14.A entidade que emitiu o parecer nada tem a ver com os AA e, por isso, não tem que ser parte. Tal parecer apenas e só tem relevância enquanto suporte e fundamento do acto de indeferimento, da autoria do Município.
15.A legitimidade passiva afere-se, em regra, por quem é o autor do acto recorrido/lesivo e daí dever estar – como está – em Juízo, como parte passiva, apenas o Município.

Termos em que, e conforme as conclusões expostas, julgando o recurso improcedente se fará em nosso entendimento JUSTIÇA”.

O Ministério Público, notificado ao abrigo do disposto no artº 146º, nº 1, do CPTA, não se pronunciou.

As questões suscitadas(2) e a decidir(3), se a tal nada obstar, resumem-se em determinar se a decisão recorrida errou ao julgar improcedentes as identificadas excepções.

Cumpre decidir.

II – FUNDAMENTAÇÃO

II.1 – OS FACTOS ASSENTES NA DECISÃO RECORRIDA

A matéria de facto fixada pela instância a quo é a seguinte:

A)Em 22/11/2004, o Réu proferiu deliberação de indeferimento do pedido de informação prévia de obra, que lhe foi dirigido pelo A., nestes autos, ARP, que solicitou a informação da viabilidade de construção duma casa de família no terreno que adquiriu no lugar de Alhões, em 4/04/2001, que chegou ao conhecimento do seu procurador em 9/12/2004 (cf. consta do P. 356/05.9BEVIS – artigo 412º, nº 2, do CPC).
B)Em 2/03/2005, o A. deu entrada no TAF de Viseu de uma ação administrativa especial de pretensão conexa com atos administrativos, tendo sido distribuída com o nº 356/05.9BEVIS, contra o Réu nestes autos, e na qual impugnou o ato identificado na alínea anterior, tendo o Reú sido citado em 15/03/2005 (cf. fls. 1 e 69/70 dos autos do P. 356/05.9BEVIS – artigo 412º, nº 2, do CPC).
C)Em 04/03/2008, foi notificado ao A., ARP, e Réu, na presente ação, o acórdão proferido no processo 356/05.9BEVIS, no qual foi decidido «Pelo exposto, acordam os juízes deste tribunal em anular o despacho impugnado e condenando-se a entidade demandada a apreciar o pedido formulado pelo Autor.», tendo transitado em julgado em 15/04/2008 (cf. fls. 322/323 dos autos).
D)A presente ação deu entrada neste TAF em 4/04/2011 (cf. fls. 1 dos autos).
E)O Réu foi citado para a presente ação em 13/04/2011 (cf. aviso de receção junto aos autos).

II.2 – DO MÉRITO DO RECURSO

Vertidos os termos da causa e a posição das partes, passamos a apreciar cada uma das questões a decidir, já acima elencadas.

II.2.1. — Quanto à ilegitimidade passiva.

Foi ponderado na decisão sob recurso o que, nesta matéria, verteram as partes, designadamente:

“Alega o Réu que «…Acontece que, conforme alegam os AA. nos art. ºs 25. º e 26. ºda sua douta p.i., a decisão tomada pela Câmara Municipal de Cinfães, em reunião de 24.11.2004, pela qual foi decidido “indeferir o processo de viabilidade de construção” da moradia daqueles, motivou a propositura, por iniciativa do R. – Marido, de uma acção no Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu, em que foram invocados supostos vícios desse acto de indeferimento. (…) Na óptica dos mesmos AA., a procedência da dita acção, em que teria ficado decidido ter o R. Município praticado uma ilegalidade, é um dos fundamentos da verificação, contra este, de responsabilidade civil, pela verificação de danos por aqueles AA. supostamente sofridos. (…) Acontece que, na própria óptica deles AA., e conforme resulta do que alegaram nos art. ºs 24.º e 25. º daquela p.i., a Câmara Municipal decidiu no sentido do indeferimento da pretensão do A. – Marido, porquanto se baseou para tal num parecer por si pedido aos serviços jurídicos da C.C.D.R.N., no qual se exarou o seguinte: Analisado o assunto em epígrafe sob o ponto de vista jurídico e técnico, conclui-se que a construção pretendida não se adequa às prescrições do PDM de Cinfães, designadamente atendendo a que na “Área Protegida de Interesse Regional da Serra do Montemuro, deverão ser mantidos sem alterações os actuais usos de floresta e incultos, até à existência de plano e regulamentação próprio”.(…) Em vista do exposto, dúvidas não deverão subsistir que a entidade que motivou o indeferimento do pedido de licenciamento de obra formulado pelo R. Marido foi aquela Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Norte, sem cujo parecer negativo, o Município não teria decidido no sentido em que o fez. (…) Pelo que, a haver responsabilidade e danos e obrigação de indemnizar, o que se não aceita, atento tudo o mais que se alegará, sempre o R. Município seria parte ilegítima na presente acção, excepção que expressamente aqui se invoca.».

Em resposta, alegam os AA. que «…A presente acção é instaurada, naturalmente, em face dos actos praticados pela Câmara Municipal de Cinfães. (…) Com o devido respeito: os autores de quaisquer pareceres são alheios à relação entre munícipe e município. (…) Os interesses em litígio e subjacentes a esta acção apenas e só dizem respeito aos AA. e à Ré. (…) Não há qualquer ilegitimidade. Nos termos configurados pelos AA., estão nos autos quem devia estar. (…) O invocado direito indemnizatório apenas e só é configurando por forma a que a Ré seja verdadeiramente parte legítima; a única até. (…)».

A decisão recorrida concluiu pela não verificação da excepção da ilegitimidade passiva, com fundamento no disposto no artigo 10º do CPTA, maxime o nº 2, na consideração de que, em síntese, o Réu foi a pessoa coletiva de direito público que indeferiu o pedido de informação prévia da obra requerido pelos AA., por ser a competente para o efeito, e a quem os AA. clamam o pagamento de uma indemnização nestes autos, sendo que, o parecer solicitado pelo Réu à CCDRN apenas serviu de fundamentação ao ato de indeferimento. Acrescenta ainda que de resto, foi contra o referido ato de indeferimento que os AA. interpuseram a ação que correu termos com o nº 356/05.9BEVIS.

O Recorrente entende que decidiu no sentido do indeferimento da pretensão do interessado, aqui Recorrido (marido) porquanto se baseou para tal num parecer por si pedido aos serviços jurídicos da C.C.D.R.N., no qual se exarou o seguinte: Analisado o assunto em epígrafe sob o ponto de vista jurídico e técnico, conclui-se que a construção pretendida não se adequa às prescrições do PDM de Cinfães, designadamente atendendo a que na “Área Protegida de Interesse Regional da Serra do Montemuro, deverão ser mantidos sem alterações os actuais usos de floresta e incultos, até à existência de plano e regulamentação próprio”.

Mas esta argumentação, apenas com a referência de que o dito parecer foi pedido por si, reconduz o mesmo ao que na decisão recorrida foi considerado, ou seja, mera fundamentação do acto de indeferimento.

Aliás, o acto de indeferimento do pedido de informação prévia de obra foi impugnado e veio a ser anulado, com a condenação do Município de Cinfães, autor desse acto — e não a CCDRN —, a apreciar o pedido formulado pelo ali autor.

Improcedem os fundamentos do recurso, nesta matéria.

II.2.2. — Da prescrição do direito a indemnização.

Invocou o ora Recorrente a prescrição do direito à indemnização reclamado pelo Autor ora Recorrido.

A decisão sob recurso entendeu, em síntese, que o prazo prescricional foi interrompido com a citação do Município para os termos da identificada em C) do acervo de factos assentes e apenas reiniciou a sua contagem após o trânsito em julgado da decisão que pôs fim a esse processo.

Entende o Recorrente que o conhecimento que para os mesmos Apelados adveio do seu putativo direito de indemnização contra o Apelante Município não assentou no conteúdo do douto acórdão que a seu favor foi proferido, em que se declarou que o Município teria praticado acto ferido de ilegalidade, uma vez que os mesmos já conheciam, no momento em que foi intentada a primeira acção, todos os pressupostos de facto em que agora fazem assentar a responsabilidade que querem assacar nesta segunda acção ao Município.

E acrescenta: d) O início da contagem do prazo prescricional ocorreu aquando do conhecimento que aqueles Apelados tiveram do indeferimento do seu pedido de licenciamento da obra, ou seja quando lhes foi comunicada a deliberação camarária de 22.11.2004, a que os mesmos aludem no art. º 25. º da p.i. o que teve lugar a 09.12.2004, muito embora interrompido posteriormente.

e)A norma do n. º 3 do art. º 41. º do Código de Processo Nos Tribunais Administrativos, segundo a qual a impugnação de actos lesivos exprime a intenção por parte do autor, de exercer o direito à reparação dos danos que tenha sofrido, para o efeito de interromper a prescrição deste direito, … é de natureza excepcional, pois estabelece um caso desviante da regra geral da disposição do n. º 1 do artigo 323. º do Código Civil, que exige, para interrupção da prescrição, acto pelo qual se exprima, directa ou indirectamente a intenção de exercer o direito e, atenta essa sua natureza, não comporta interpretação analógica (cfr. 11. º do Código Civil).
f)É inaplicável, ao caso, o disposto no n. º 1 do art. º 327 do Código Civil, posto que, para que o novo prazo processual não comece a correr, aguardando o trânsito em julgado da decisão que puser termo ao processo, mister é que a interrupção tenha decorrido de citação, notificação, ou acto equiparado, ocorrido em processo em que tenha sido manifestado, directa ou indirectamente a intenção de pedir a reparação dos danos, nos termos da regra, que não da excepção.
g)No presente caso, de natureza excepcional, a prescrição interrompeu-se com citação para o primitivo processo, mas o prazo começa imediatamente a contar, não aguardando o trânsito em julgado da decisão a proferir nesse processo em que não foram invocados os pressupostos da responsabilidade civil.
h)Com a propositura, a 15.03.2005, da acção de impugnação dos actos lesivos, os Apelados lograram interromper o prazo prescricional, o qual se começou, todavia, imediatamente a contar de novo, ou quando muito, desde a citação do então Réu Município para os respectivos termos, a 15.03.2005.
i)Este novo prazo prescricional precludiu volvidos três anos, o mais tardar a 15.03.2008 e, ao tempo de ter sido intentada a presente acção, 04.04.2011, ou da citação para a mesma do Réu, ora Apelante, que se concede tenha sido a 15.04.2011, há muito que era volvido e exaurido o referido prazo.

Já se adianta que a decisão recorrida não padece da viciação que lhe vem imputada e, por correcta, deve ser mantida.

Concordando o Recorrente que ocorreu interrupção da prescrição, o pomo da discórdia reconduz-se ao seguinte: O Recorrente entende que É inaplicável, ao caso, o disposto no n. º 1 do art. º 327 do Código Civil, posto que, para que o novo prazo processual não comece a correr, aguardando o trânsito em julgado da decisão que puser termo ao processo, mister é que a interrupção tenha decorrido de citação, notificação, ou acto equiparado, ocorrido em processo em que tenha sido manifestado, directa ou indirectamente a intenção de pedir a reparação dos danos, nos termos da regra, que não da excepção.

g) No presente caso, de natureza excepcional, a prescrição interrompeu-se com citação para o primitivo processo, mas o prazo começa imediatamente a contar, não aguardando o trânsito em julgado da decisão a proferir nesse processo em que não foram invocados os pressupostos da responsabilidade civil.

Mas não é assim, valendo aqui todos os fundamentos vertidos na decisão recorrida, alavancados no regime legal correctamente interpretado e assente na doutrina e jurisprudência ali identificados.

Na verdade, o nº 1 do artigo 326º do Código Civil ressalva o disposto nos nºs 1 e 3 do artigo 327º do mesmo Código e aqui se diz que se a interrupção resultar de citação, notificação ou acto equiparado, ou de compromisso arbitral, o novo prazo de prescrição não começa a correr enquanto não passar em julgado a decisão que puser termo ao processo.

E o nº 3 do artigo 41º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos dispõe: A impugnação de actos lesivos exprime a intenção, por parte do autor, de exercer o direito à reparação dos danos que tenha sofrido, para o efeito de interromper a prescrição deste direito, nos termos gerais.

É o próprio legislador que expressamente o diz, não sendo caso de (proibida) aplicação analógica desta norma, como parece pretender o Recorrente que haja ocorrido.

Nas palavras de Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 3ª ed., 2010, pag. 281, “O nº 3 do artigo 41º (…) pretende efectuar uma remissão para o regime de interrupção do prazo prescricional que consta do artigo 323º nº 1, do Código Civil, atribuindo expressamente à propositura de acção impugnatória o carácter de facto interruptivo, para os efeitos previstos nesse preceito. Tal significa que, a partir da entrada em juízo do pedido impugnatório, começa a correr um novo prazo de prescrição, sem prejuízo do que também dispõem nessa matéria os nºs 1 e 3 do artigo 327º do Código Civil (cfr. artigo 326º, nº 1, do Código Civil)” (nossa ênfase gráfica).

E também Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos Anotado, vol. I, Almedina, pag. 294, referem: “…Interrompe-se (ou não começa a correr), portanto, o decurso do prazo de prescrição do direito à reparação dos prejuízos até ao trânsito em julgado da sentença do processo de impugnação, de modo que todo o tempo decorrido antes e durante a impugnação fica inutilizado para o efeito (artigo 326º do CC), contando-se o respectivo prazo, de novo e por todo o respectivo período de tempo, após o trânsito em julgado da dita sentença anulatória.

Note-se, contudo, que o facto interruptivo da prescrição indemnizatória não é a propositura da acção de impugnação, mas sim, nos termos do art. 323º/1 do Código Civil, a citação ou a notificação judicial dessa propositura ao demandado, ao réu, a quem a prescrição pudesse aproveitar (mesmo que ela seja feita à pessoa colectiva, e não ao próprio auto do acto impugnado)…” (nossa ênfase gráfica).

E, tal como a decisão recorrida também deu conta, no mesmo sentido, escreveu Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Dicionário de Contencioso Administrativo, Almedina, páginas 483/484: “…Embora o preceito legal se refira à “impugnação de actos lesivos”, parece claro que o efeito interruptivo resulta, não propriamente da introdução em juízo do processo impugnatório, mas antes da citação da entidade administrativa para contestar a acção, visto que a interrupção tem pressuposto o conhecimento por banda do lesante da intenção, por parte do lesado, de exercer o direito de indemnização…” (nossa ênfase gráfica).

E tanto basta, para evitar redundância, para que, nos aspectos postos em crise, se conclua pelo acerto da decisão que, no despacho saneador em crise, foi alcançada.

Improcedem totalmente os fundamentos do recurso.

III.DECISÃO

Termos em que os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pelo Recorrente, por lhes ter dado causa.

Notifique e D.N..

Porto, 06 de Maio de 2016

Ass.: Helder Vieira

Ass.: Alexandra Alendouro

Ass.: João Beato

(1) Nos termos dos artºs 144.º, n.º 2, e 146.º, n.º 4, do CPTA, 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4, e 685.º-A, n.º 1, todos do CPC, na redacção decorrente do DL n.º 303/07, de 24.08 — cfr. arts. 05.º e 07.º, n.ºs 1 e 2 da Lei n.º 41/2013 —, actuais artºs 5.º, 608.º, n.º 2, 635.º, n.ºs 4 e 5, 639.º e 640º do CPC/2013 ex vi artºs 1.º e 140.º do CPTA.

(2) Tal como delimitadas pela alegação de recurso e respectivas conclusões, nas quais deve ser indicado o fundamento específico da recorribilidade — artigos 608º, nº 2, e 635º, nºs 3 e 4, 637º, nº 2, 639º e 640º, todos do Código de Processo Civil ex vi artº 140º do CPTA.

(3) Para tanto, e em sede de recurso de apelação, o tribunal ad quem não se limita a cassar a decisão judicial recorrida porquanto, “ainda que declare nula a sentença, o tribunal de recurso não deixa de decidir o objecto da causa, conhecendo do facto e do direito”, reunidos que se mostrem os necessários pressupostos e condições legalmente exigidas — art. 149.º do CPTA.

Sumário

* Sumário elaboardo pelo Relator.

Texto Integral

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

IRELATÓRIO

Recorrente: Município de Cinfães

Recorrido: ARP e outros

O objecto do recurso é delimitado pelas seguintes conclusões da respectiva alegação (1):

“a)Não foi correcta a decisão proferida no douto despacho saneador, na parte em que se considerou, no caso sub iudice, que o prazo prescricional, interrompido com a citação do Município, para os termos da primitiva acção, na qual se beliscou a legalidade da deliberação, apenas voltou a reiniciar a sua contagem após o trânsito em julgado da decisão que pôs fim a esse processo.
b)No primeiro processo, não foi expressa pelos Apelados qualquer invocação de danos, ou de vontade de os fazerem valer, em sede de responsabilidade civil, ou qualquer intenção de pelos mesmos serem ressarcidos.
c)No entanto o conhecimento que para os mesmos Apelados adveio do seu putativo direito de indemnização contra o Apelante Município não assentou no conteúdo do douto acórdão que a seu favor foi proferido, em que se declarou que o Município teria praticado acto ferido de ilegalidade, uma vez que os mesmos já conheciam, no momento em que foi intentada a primeira acção, todos os pressupostos de facto em que agora fazem assentar a responsabilidade que querem assacar nesta segunda acção ao Município.
d)O início da contagem do prazo prescricional ocorreu aquando do conhecimento que aqueles Apelados tiveram do indeferimento do seu pedido de licenciamento da obra, ou seja quando lhes foi comunicada a deliberação camarária de 22.11.2004, a que os mesmos aludem no art. º 25. º da p.i. o que teve lugar a 09.12.2004, muito embora interrompido posteriormente.
e)A norma do n. º 3 do art. º 41. º do Código de Processo Nos Tribunais Administrativos, segundo a qual a impugnação de actos lesivos exprime a intenção por parte do autor, de exercer o direito à reparação dos danos que tenha sofrido, para o efeito de interromper a prescrição deste direito, … é de natureza excepcional, pois estabelece um caso desviante da regra geral da disposição do n. º 1 do artigo 323. º do Código Civil, que exige, para interrupção da prescrição, acto pelo qual se exprima, directa ou indirectamente a intenção de exercer o direito e, atenta essa sua natureza, não comporta interpretação analógica (cfr. 11. º do Código Civil).
f)É inaplicável, ao caso, o disposto no n. º 1 do art. º 327 do Código Civil, posto que, para que o novo prazo processual não comece a correr, aguardando o trânsito em julgado da decisão que puser termo ao processo, mister é que a interrupção tenha decorrido de citação, notificação, ou acto equiparado, ocorrido em processo em que tenha sido manifestado, directa ou indirectamente a intenção de pedir a reparação dos danos, nos termos da regra, que não da excepção.
g)No presente caso, de natureza excepcional, a prescrição interrompeu-se com citação para o primitivo processo, mas o prazo começa imediatamente a contar, não aguardando o trânsito em julgado da decisão a proferir nesse processo em que não foram invocados os pressupostos da responsabilidade civil.
h)Com a propositura, a 15.03.2005, da acção de impugnação dos actos lesivos, os Apelados lograram interromper o prazo prescricional, o qual se começou, todavia, imediatamente a contar de novo, ou quando muito, desde a citação do então Réu Município para os respectivos termos, a 15.03.2005.
i)Este novo prazo prescricional precludiu volvidos três anos, o mais tardar a 15.03.2008 e, ao tempo de ter sido intentada a presente acção, 04.04.2011, ou da citação para a mesma do Réu, ora Apelante, que se concede tenha sido a 15.04.2011, há muito que era volvido e exaurido o referido prazo.
j)Como resulta do que alegaram os Apelantes nos art. ºs 24.º e 25. º da sua petição inicial, a Câmara Municipal decidiu no sentido do indeferimento da pretensão do Apelante – Marido, porquanto se baseou para tal num parecer por si pedido aos serviços jurídicos da C.C.D.R.N., no qual se exarou o seguinte: Analisado o assunto em epígrafe sob o ponto de vista jurídico e técnico, conclui-se que a construção pretendida não se adequa às prescrições do PDM de Cinfães, designadamente atendendo a que na “Área Protegida de Interesse Regional da Serra do Montemuro, deverão ser mantidos sem alterações os actuais usos de floresta e incultos, até à existência de plano e regulamentação próprio”.
l)Em vista do exposto, a entidade que motivou o indeferimento do pedido de licenciamento de obra formulado pelo Apelado Marido foi aquela Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Norte.
m)Pelo que, a haver responsabilidade e danos e obrigação de indemnizar, sempre o Apelante, pelo menos desacompanhado, seria parte ilegítima na presente acção.
n)Decidindo diversamente a Meritíssima Juiz do Tribunal a quo interpretou menos correctamente e violou, portanto, o disposto no art. º 5. º do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas, aprovado pela Lei n. º 67/2007, de 31.12, no n. º 1 do art. º 498. º do Código Civil, no n. º 3 do art. º 41. º do Código de Processo Nos Tribunais Administrativos, no n. º 1 do artigo 323. º, no n. º 1 do artigo 327. º e no art. º 11. º, estes do Código Civil, no n. º 2 do artigo 10. º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, e nos n. ºs 1, 2 e 3 do artigo 30. º do Código de Processo Civil.

A)SEJA JULGADA PROCEDENTE A INVOCADA EXCEPÇÃO DA PRESCRIÇÃO, COM ABSOLVIÇÃO DO RÉU DO PEDIDO,

OU, QUANDO ASSIM SE NÃO ENTENDER, SEM PRESCINDIR NEM CONCEDER, SUBSIDIARIAMENTE,

B)SEJA JULGADA PROCEDENTE A INVOCADA EXCEPÇÃO DE ILEGITIMIDADE PASSIVA, COM CONSEQUENTE ABSOLVIÇÃO DO RÉU DA INSTÂNCIA.

DE QUALQUER DAS FORMAS COM AS DEMAIS CONSEQUÊNCIAS QUE DA LEI DECORREREM.

DECIDINDO NESTA CONFORMIDADE, SERÁ FEITA JUSTIÇA!”.

O Recorrido contra-alegou, em termos que se dão por reproduzidos, e, tendo elaborado conclusões, aqui se vertem:

“1.Antes desta acção judicial houve uma outra entre os mesmos intervenientes processuais e que anulou acto anteriormente praticado pelo Município. A citação judicial do Município naquela outra acção, é causa de interrupção da prescrição, nos termos do artº. 323º nº 1 CCv
2.Tal interrupção tem como efeito a inutilização do tempo já decorrido (Artº. 326 nº1 CCv) e o início de novos prazos contados desde o trânsito em julgado daquela decisão judicial (Artigos 323º, 326º e 327º do CCv).
3.O trânsito em julgado na acção que foi causa de interrupção de prescrição verificou-se em 15.04.2008, tendo, portanto, a partir do dia seguinte, 16.04.2008, começado a correr novo prazo prescricional de 3 anos (Artº. 326 nº 1, Artº. 327 nº1 e Artº. 326 nº 2 CCv) prazo esse que, de forma simplista, terminava em 15.04.2011.
4.A presente acção deu entrada em 04.04.2011 e o Réu citado em 13.04.2011; logo antes do prazo limite de 15.04.20111.
5.Porém, e por outro lado, em consequência da decisão judicial proferida naquela outra acção o acto do Município foi anulado. «A anulação contenciosa de um acto administrativo tem efeitos retroactivos: tudo se passando, na ordem jurídica, como se o acto nunca tivesse sido praticado».
6.Pelo que, nunca tendo sido tecnicamente praticado tal acto, só quando o Município de Cinfães apreciou o pedido de licenciamento, no seguimento da imposição judicial, é que se demonstra como foi desajustada, inadequada e infundada a suspensão da apreciação do procedimento;
7.Só quando ocorre o licenciamento, em 06.04.2009, pós decisão judicial, é que os AA. estão em condições de reclamar qualquer indemnização. O licenciamento é o acto do Município que confirma que a pretensão dos AA. respeitava todos os pressupostos legais e, nesse sentido, o prazo de 3 anos só se completaria em 05.04.2012.
8.O prazo de prescrição só começa a correr quando o direito pudesse ser exercido. E antes do licenciamento não poderia ter sido exercido porque no seguimento da decisão de anulação judicial não havia acto, e, depois, seria um absurdo pretender a indemnização por um eventual direito, o direito ao licenciamento, que até ao acto de licenciamento não se sabia se era possível efectivar-se.
9.Assim, a presente acção foi proposta em tempo.
10.A ilegitimidade processual é o pressuposto processual através do qual a lei selecciona os sujeitos de direito admitidos a participar em cada processo levado a Tribunal.
11.Tal pressuposto deverá ser aferido nos estreitos termos em que o A. no articulado inicial delineou ou configurou a relação material controvertida, gozando de legitimidade passiva a outra parte nesta relação (cfr. Artº. 9º nº1 e 10 CPTA).
12.A legitimidade constitui um pressuposto processual e não uma condição de procedência, pelo que os problemas que se suscitam em torno da existência da relação material controvertida prendem-se com o fundo da pretensão ou mérito da mesma e na tem que ver com a definição da legitimidade processual dos sujeitos intervenientes num processo.
13.Numa acção administrativa comum condenatória para efectivação da responsabilidade civil extracontratual a legitimidade do R. afere-se em função da posição relativa das partes face à relação material controvertida tal como a configurou o A. na petição inicial.
14.A entidade que emitiu o parecer nada tem a ver com os AA e, por isso, não tem que ser parte. Tal parecer apenas e só tem relevância enquanto suporte e fundamento do acto de indeferimento, da autoria do Município.
15.A legitimidade passiva afere-se, em regra, por quem é o autor do acto recorrido/lesivo e daí dever estar – como está – em Juízo, como parte passiva, apenas o Município.

Termos em que, e conforme as conclusões expostas, julgando o recurso improcedente se fará em nosso entendimento JUSTIÇA”.

O Ministério Público, notificado ao abrigo do disposto no artº 146º, nº 1, do CPTA, não se pronunciou.

As questões suscitadas(2) e a decidir(3), se a tal nada obstar, resumem-se em determinar se a decisão recorrida errou ao julgar improcedentes as identificadas excepções.

Cumpre decidir.

II – FUNDAMENTAÇÃO

II.1 – OS FACTOS ASSENTES NA DECISÃO RECORRIDA

A matéria de facto fixada pela instância a quo é a seguinte:

A)Em 22/11/2004, o Réu proferiu deliberação de indeferimento do pedido de informação prévia de obra, que lhe foi dirigido pelo A., nestes autos, ARP, que solicitou a informação da viabilidade de construção duma casa de família no terreno que adquiriu no lugar de Alhões, em 4/04/2001, que chegou ao conhecimento do seu procurador em 9/12/2004 (cf. consta do P. 356/05.9BEVIS – artigo 412º, nº 2, do CPC).
B)Em 2/03/2005, o A. deu entrada no TAF de Viseu de uma ação administrativa especial de pretensão conexa com atos administrativos, tendo sido distribuída com o nº 356/05.9BEVIS, contra o Réu nestes autos, e na qual impugnou o ato identificado na alínea anterior, tendo o Reú sido citado em 15/03/2005 (cf. fls. 1 e 69/70 dos autos do P. 356/05.9BEVIS – artigo 412º, nº 2, do CPC).
C)Em 04/03/2008, foi notificado ao A., ARP, e Réu, na presente ação, o acórdão proferido no processo 356/05.9BEVIS, no qual foi decidido «Pelo exposto, acordam os juízes deste tribunal em anular o despacho impugnado e condenando-se a entidade demandada a apreciar o pedido formulado pelo Autor.», tendo transitado em julgado em 15/04/2008 (cf. fls. 322/323 dos autos).
D)A presente ação deu entrada neste TAF em 4/04/2011 (cf. fls. 1 dos autos).
E)O Réu foi citado para a presente ação em 13/04/2011 (cf. aviso de receção junto aos autos).

II.2 – DO MÉRITO DO RECURSO

Vertidos os termos da causa e a posição das partes, passamos a apreciar cada uma das questões a decidir, já acima elencadas.

II.2.1. — Quanto à ilegitimidade passiva.

Foi ponderado na decisão sob recurso o que, nesta matéria, verteram as partes, designadamente:

Improcedem os fundamentos do recurso, nesta matéria.

II.2.2. — Da prescrição do direito a indemnização.

Invocou o ora Recorrente a prescrição do direito à indemnização reclamado pelo Autor ora Recorrido.

e)A norma do n. º 3 do art. º 41. º do Código de Processo Nos Tribunais Administrativos, segundo a qual a impugnação de actos lesivos exprime a intenção por parte do autor, de exercer o direito à reparação dos danos que tenha sofrido, para o efeito de interromper a prescrição deste direito, … é de natureza excepcional, pois estabelece um caso desviante da regra geral da disposição do n. º 1 do artigo 323. º do Código Civil, que exige, para interrupção da prescrição, acto pelo qual se exprima, directa ou indirectamente a intenção de exercer o direito e, atenta essa sua natureza, não comporta interpretação analógica (cfr. 11. º do Código Civil).
f)É inaplicável, ao caso, o disposto no n. º 1 do art. º 327 do Código Civil, posto que, para que o novo prazo processual não comece a correr, aguardando o trânsito em julgado da decisão que puser termo ao processo, mister é que a interrupção tenha decorrido de citação, notificação, ou acto equiparado, ocorrido em processo em que tenha sido manifestado, directa ou indirectamente a intenção de pedir a reparação dos danos, nos termos da regra, que não da excepção.
g)No presente caso, de natureza excepcional, a prescrição interrompeu-se com citação para o primitivo processo, mas o prazo começa imediatamente a contar, não aguardando o trânsito em julgado da decisão a proferir nesse processo em que não foram invocados os pressupostos da responsabilidade civil.
h)Com a propositura, a 15.03.2005, da acção de impugnação dos actos lesivos, os Apelados lograram interromper o prazo prescricional, o qual se começou, todavia, imediatamente a contar de novo, ou quando muito, desde a citação do então Réu Município para os respectivos termos, a 15.03.2005.
i)Este novo prazo prescricional precludiu volvidos três anos, o mais tardar a 15.03.2008 e, ao tempo de ter sido intentada a presente acção, 04.04.2011, ou da citação para a mesma do Réu, ora Apelante, que se concede tenha sido a 15.04.2011, há muito que era volvido e exaurido o referido prazo.

Já se adianta que a decisão recorrida não padece da viciação que lhe vem imputada e, por correcta, deve ser mantida.

Mas não é assim, valendo aqui todos os fundamentos vertidos na decisão recorrida, alavancados no regime legal correctamente interpretado e assente na doutrina e jurisprudência ali identificados.

É o próprio legislador que expressamente o diz, não sendo caso de (proibida) aplicação analógica desta norma, como parece pretender o Recorrente que haja ocorrido.

E tanto basta, para evitar redundância, para que, nos aspectos postos em crise, se conclua pelo acerto da decisão que, no despacho saneador em crise, foi alcançada.

Improcedem totalmente os fundamentos do recurso.

III.DECISÃO

Termos em que os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pelo Recorrente, por lhes ter dado causa.

Notifique e D.N..

Porto, 06 de Maio de 2016

Ass.: Helder Vieira

Ass.: Alexandra Alendouro

Ass.: João Beato

00169/11.9BEVIS-A

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IRELATÓRIO

Cumpre decidir.

III.DECISÃO

00169/11.9BEVIS-A

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Cumpre decidir.

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Cumpre decidir.

III.DECISÃO

Jurisprudência relacionada

Acórdãos citados

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IRELATÓRIO

Cumpre decidir.

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Acórdãos citados

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