2905/23.1BELSB-A.CS1 - Tribunal Central Administrativo Sul

I. A restrição do direito à tutela jurisdicional efetiva e do direito à prova (artigo 20.º, n.º 1, da Constituição) decorrente da classificação de segurança de informação administrativa não pode resultar no sacrifício automático e total de um destes direitos em favor do interesse da segurança nacional (artigos 9.º, alínea b), 268.º, n.º 2, e 273.º da Constituição), impondo antes o princípio da concordância prática e o critério da proporcionalidade (artigo 18.º, n.º 2, da Constituição) a procura de soluções de compatibilização que preservem o núcleo essencial de ambos os valores em confronto; II. A recusa de produção de prova testemunhal não configura erro de julgamento, nem compromete o direito à prova consagrado no artigo 20.º da Constituição, quando a improcedência da pretensão cautelar não assenta na falta de demonstração de factos concretos e controvertidos alegados pela parte, mas na insuficiência da própria alegação factual constante dos articulados, que a prova testemunhal não pode suprir; III. Não incorre em nulidade por omissão de pronúncia, nos termos do artigo 615.º, n.º 1, alínea d), do CPC, a sentença que, tendo conhecido de determinado vício invalidante do ato administrativo, considera prejudicado o conhecimento de outro vício por remissão para a solução dada ao primeiro; IV. No âmbito da impugnação da decisão sobre a matéria de facto em processo cautelar, não podem ser aditados ao probatório factos não alegados pela parte; do mesmo modo, não constituem factos suscetíveis de aditamento os juízos conclusivos e/ou de valor; V. Não são imediatamente operativas, para efeitos dos artigos 73.º, n.º 1, e 130.º, n.º 1, do CPTA, as normas regulamentares que se limitam a fixar os critérios e pressupostos de facto de que dependerá o exercício futuro e eventual de um poder de decisão administrativa ulterior – quanto ao an, ao quid e ao quando de atuação –, não produzindo, por si só e independentemente de ato de aplicação, qualquer efeito lesivo automático na esfera jurídica dos seus destinatários; VI. O direito de audiência dos interessados, previsto no artigo 121.º do CPA para a prática de atos administrativos que afetem direta e imediatamente a sua esfera jurídica, não pode ser dispensado com fundamento na urgência da decisão, no risco de comprometimento da sua execução ou em prévia pronúncia dos interessados, nos termos do artigo 124.º, n.º 1, do CPA, quando tais fundamentos não se mostrem concretamente demonstrados; VII. A classificação de segurança da informação subjacente ao ato administrativo, ao abrigo do artigo 268.º, n.º 2, da Constituição, não legitima a supressão total e automática do direito de audiência prévia dos interessados, impondo antes à Administração o ónus de demonstrar a impossibilidade de conciliar a proteção da informação reservada com o exercício, ainda que limitado, do direito de participação, designadamente através da comunicação de versão expurgada dos elementos sensíveis; VIII. A omissão da publicitação do início de procedimento regulamentar (artigo 98.º, n.º 1, do CPA) e da elaboração de nota justificativa (artigo 99.º do CPA) constitui vício procedimental determinante da invalidade do regulamento, insuscetível de ser afastado pela mera invocação genérica de limites decorrentes do direito de acesso a informação classificada, sem demonstração da incompatibilidade entre esses limites e o cumprimento das garantias procedimentais legalmente exigidas; IX. Não viola o princípio da imparcialidade, na sua dimensão positiva, a opção metodológica da Administração de circunscrever a análise comparativa de direito estrangeiro a uma amostra representativa de ordenamentos jurídicos, sem que se demonstre que a seleção foi orientada, de forma consciente e direcionada, à confirmação de um resultado pré-determinado; X. Não padece de desproporcionalidade, nas suas três dimensões (adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito), o regime que define critérios objetivos e graduados de qualificação de risco à luz de instrumentos de avaliação de risco da União Europeia e que, podendo optar pela medida mais gravosa, adota antes a menos lesiva, associando-a a um faseamento temporal proporcionado à criticidade dos ativos de rede em causa; XI. Não viola o princípio da igualdade o critério de qualificação de risco que, entre vários fatores alternativos, atende à conexão do fornecedor a Estado terceiro à União Europeia, à Organização do Tratado do Atlântico Norte ou à Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico, quando tal critério não seja o único elemento de diferenciação e a norma seja apta, em abstrato, a abranger uma pluralidade indeterminada de operadores económicos; XII. O artigo 62.º, n.º 5, da Lei das Comunicações Eletrónicas, ao habilitar a Comissão de Avaliação de Segurança a determinar a exclusão, a restrição ou a cessação de utilização de equipamentos ou serviços de comunicações eletrónicas com fundamento em avaliação de segurança justificada e fundamentada em critérios objetivos, dispõe de densidade normativa suficiente para satisfazer as exigências do princípio da reserva de lei, formal e material, consagrado nos artigos 18.º e 165.º, n.º 1, alínea b), da Constituição, quanto às restrições que dele resultam para os direitos de propriedade privada e de iniciativa económica; XIII. Não se mostrando a matéria da segurança das redes e serviços de comunicações eletrónicas objeto de harmonização exaustiva pelo Código Europeu das Comunicações Eletrónicas, mantém-se aplicável, para aferição da conformidade de medidas nacionais restritivas com a livre circulação de mercadorias e a liberdade de estabelecimento, o crivo de controlo previsto nos artigos 36.º e 52.º, n.º 1, do TFUE, incumbindo ao Estado-Membro que invoca a exceção de segurança pública o ónus de demonstrar a apreciação específica e individualizada dos riscos que fundamentou a qualificação de um operador determinado como fornecedor de alto risco, não bastando, para o efeito, a compatibilidade abstrata do regime regulamentar com o Direito da União Europeia; XIV. Não é aplicável o regime de notificação prévia de regras técnicas previsto no Decreto-Lei n.º 30/2020, de 29 de junho, a atos que se insiram no âmbito da regulamentação da União Europeia em matéria de comunicações eletrónicas, atualmente reconduzida ao Código Europeu das Comunicações Eletrónicas, por força da exclusão prevista no artigo 2.º, alínea c), daquele diploma.

1. Relatório Huawei Tech. Portugal - Tecnologias de Informação, Lda (Requerente/Recorrente) intentou, no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, providência cautelar contra a Comissão de Avaliação de Segurança (Requerida/Recorrida), constituída no âmbito do Conselho Superior de Segurança do Ciberespaço, pedindo a procedência do processo cautelar, e, em consequência, que seja determinada a suspensão de eficácia, com efeitos circunscritos ao caso concreto, das normas regulamentares contidas nos pontos 5 e 6 da Deliberação 1/2023, bem assim como das Deliberações 2/2023 e 1/2024 (após ampliação do pedido), ambas da referida Comissão, tudo com as devidas consequências legais. Indicou como contrainteressados as sociedades: DIGI PORTUGAL, LDA. (anteriormente designada por DIXAROBIL TELECOM, SOCIEDADE UNIPESSOAL, LDA.), NOWO COMMUNICATIONS, S.A., DENSE AIR PORTUGAL, UNIPESSOAL, LDA., MEO – SERVIÇOS DE COMUNICAÇÕES E MULTIMÉDIA, S.A., e VODAFONEPORTUGAL – COMUNICAÇÕES PESSOAIS, S.A. Por sentença de 19 de fevereiro de 2026, o Tribunal julgou procedente a exceção dilatória de ilegitimidade ativa alegada em sede de contestação e, em consequência, absolveu Entidade Requerida e as contrainteressadas da instância cautelar quanto ao pedido de suspensão de eficácia das normas regulamentares contidas nos pontos 5 e 6 da Deliberação 1/2023. E julgou improcedente, quanto ao mais, a presente providência, por não verificados os pressupostos legais de que depende o seu decretamento, e, em consequência, absolveu a Entidade Requerida e as contrainteressadas do pedido cautelar de suspensão da eficácia da Deliberação n.º 2/2023, de 23 de maio. Inconformada, a Requerente/Recorrente interpôs recurso jurisdicional dessa decisão para este Tribunal Central Administrativo, concluindo nos seguintes termos: “7. Conclusões 7.1. Limitação do contraditório e erro liminar na apreciação da prova A. O núcleo das Deliberações Suspendendas - em particular o Relatório de Avaliação de Segurança que lhes serve de fundamento - foi classificado como “RESERVADO”, tendo sido subtraído ao conhecimento da Recorrente durante a fase administrativa, no momento da propositura da ação e da providência cautelar e, bem assim, durante os dois primeiros anos do contencioso judicial. B. A Deliberação 2/2023, que qualificou a Recorrente como “fornecedor de alto risco” e determinou a cessação de utilização dos seus equipamentos, nunca foi notificada à Recorrente, apesar de produzir efeitos diretos e imediatos na sua esfera jurídica, o que lhe vedou o acesso ao teor desse ato administrativo, à sua fundamentação e ao correspondente exercício informado do contraditório. C. A recusa pela CAS de acesso à informação procedimental requerida pela Recorrente obrigou-a a propor a ação administrativa e a providência cautelar em condições objetivamente muito limitadas, sem conhecimento integral do ato decisório (Deliberação 2/2023) nem do respetivo processo instrutor, situação essa que o próprio Tribunal a quo veio a reconhecer, ao instituir, já em sede judicial, um regime excecional e altamente restritivo de consulta do apenso reservado. D. Esse regime de consulta - presencial, circunscrito no tempo e limitado a um advogado por parte - não eliminou a desigualdade material de armas entre a Administração, que sempre dispôs do processo instrutor, e a Recorrente, condicionando de forma decisiva o desenvolvimento integral das garantias de impugnação judicial da Recorrente e a própria tutela jurisdicional efetiva. E. Neste contexto processual, a apreciação negativa do fumus boni iuris com fundamento em alegada insuficiência de alegação, conjugada com a recusa de produção de prova sobre factualidade controvertida, assenta em pressupostos materialmente desequilibrados e configura erro de julgamento, por violação do direito à prova e da tutela jurisdicional efetiva, nos termos do artigo 12.º, n.º 1, da CRP e do artigo 118.º do CPTA(82) F. Em consequência, deve ser dado provimento ao recurso, com a revogação do despacho que indeferiu a produção do meio probatório necessário e a consequente anulação da Sentença Recorrida, por erro de julgamento decorrente de violação do artigo 20.°, n.° 1, da CRP e do artigo 118.°, n.ºs 1, 3 e 5, do CPTA, determinando-se o prosseguimento dos autos com realização das diligências probatórias pertinentes. Em qualquer caso, quando assim não se entenda: 7.2. Impugnação da matéria de facto 7.2.1. Factos sobre preterição de garantias procedimentais G. A Recorrente impugna a decisão sobre a matéria de facto, nos termos do artigo 640.° do CPC, por omissão de factos relevantes extraídos do processo administrativo instrutor, apenas cognoscíveis após a consulta do apenso reservado, os quais densificam, com base documental, matéria factual alegada no R.I. sobre a preterição de garantias procedimentais antes da aprovação das Deliberações Suspendendas, designadamente da audiência prévia. H. A Sentença Recorrida apreciou os vícios procedimentais e o requisito do fumus boni iuris com base num probatório incompleto, que não reflete elementos decisivos do iter decisório interno da CAS relativos à ponderação e dispensa deliberada da participação da Recorrente. I. Para efeitos do artigo 640. ° do CPC, a Recorrente indica como meios probatórios que impõem decisão diversa quanto à matéria de facto impugnada os documentos do processo administrativo instrutor (apenso reservado) (83) J. Em particular, ficaram fora do elenco de factos provados elementos que demonstram que a CAS discutiu a eventual participação da Huawei no procedimento e deliberou prescindir da audiência prévia, com fundamento na alegada não alterabilidade e não desejabilidade da intervenção do interessado. K. Ficaram excluídos do probatório os factos que revelam que a CAS reconheceu a Huawei como visada material pelas Deliberações, ponderou as consequências de a considerar interessada (incluindo o acesso à Deliberação 2/2023) e, ainda assim, optou por lhe recusar esse estatuto. L. O probatório omitido inclui factos que evidenciam o contraste procedimental entre 2023 e 2024, demonstrando que a CAS promoveu audiência prévia quando o entendeu conveniente (a respeito da Deliberação 1/2024, também ela classificada), o que afasta a ideia de que a classificação de informação constituísse obstáculo inultrapassável à participação procedimental. M. Estes factos são decisivos para a apreciação dos vícios procedimentais invocados e para o juízo sobre o fumus boni iuris, pois demonstram que a preterição das garantias procedimentais previstas no CPA não resultou de lapso ou inevitabilidade, mas de uma opção consciente e motivada da CAS, pelo que a sua omissão do probatório condicionou a apreciação jurídica da Sentença Recorrida, designadamente quanto ao estatuto de interessada e destinatária material da Recorrente. N. Em consequência, deve ser alterada a decisão sobre a matéria de facto, mediante o aditamento dos factos infra identificados, por serem indispensáveis à reapreciação completa do iter decisório e do requisito do fumus boni iuris: (i) [Facto Aditando 1] - Na 14.a reunião da CAS, realizada em 22.05.2023, foi discutida a promoção de audiência prévia à Huawei antes da aprovação das Deliberações em preparação, tendo sido ponderado que a realização da audiência poderia reduzir o risco de impugnação, mas concluído que o sentido decisório não seria suscetível de alteração pela intervenção da empresa, deliberando-se, por unanimidade, prescindir da audiência prévia da Huawei. (ii) [Facto Aditando 2] - No Relatório de Avaliação de Segurança, anexo à ata da 14.a reunião da CAS, foram identificadas as fases procedimentais previstas no CPA para a elaboração regulamentar e foi dispensada a participação e audiência dos interessados relativamente à Deliberação 1/2023, bem como ponderada e afastada a realização de audiência prévia da Huawei quanto à Deliberação 2/2023, com fundamento em que a intervenção da empresa não seria suscetível de controlar ou alterar a decisão e poderia comprometer a utilidade da mesma. (iii) [Facto Aditando 3] - Na 27a reunião da CAS, realizada em 03.05.2024, foi deliberado promover audiência prévia dos interessados relativamente ao projeto do que viria a ser aprovado como Deliberação 1/2024, junto dos seis operadores nacionais de telecomunicações, tendo, na 28 a reunião da CAS, realizada em 29.05.2024, sido aprovada essa deliberação com integração efetiva das pronúncias apresentadas no âmbito da audiência prévia promovida. 7.2.2. Factos sobre enquadramento europeu e evidência técnica O. A Recorrente impugna a decisão sobre a matéria de facto, nos termos do artigo 640.° do CPC, por omissão de factos relevantes para a reapreciação dos princípios da proporcionalidade e da imparcialidade no juízo de fumus boni iuris, uma vez que a Sentença Recorrida partiu da premissa errada de que não haviam sido alegados factos suscetíveis de sustentar esses vícios, quando a matéria comparativa europeia e técnica foi alegada e documentada no R.I., tendo a sua exclusão do probatório condicionado decisivamente a apreciação jurídica das Deliberações. P. Ficaram igualmente excluídos do probatório alguns factos relevantes revelados pelo processo instrutor, relativos à metodologia comparativa seguida pela CAS, que evidenciam que o exercício instrutório se concentrou num número limitado de jurisdições mais restritivas, omitindo a consideração do conjunto mais amplo de abordagens adotadas pelos restantes Estados-Membros(84). Q. A Sentença Recorrida reconheceu que a alegação de proporcionalidade remetia para elementos técnicos e pareceres juntos ao R.I., mas omitiu do probatório os factos concretos que desses elementos resultam, designadamente aqueles que evidenciam que especialistas independentes de reconhecida competência científica qualificaram a exclusão global e indiferenciada como tecnicamente infundada e desproporcionada(85), por não atender à criticidade diferenciada dos componentes das redes 5G, condicionando a apreciação do fumus boni iuris. R. Foram igualmente omitidos factos relativos ao parecer técnico independente junto aos autos cautelares pela Recorrente que permite demonstrar que a avaliação de riscos em redes 5G deve assentar em critérios técnicos objetivos, padrões internacionais e medidas de mitigação neutras quanto ao fornecedor, e não numa exclusão baseada na identidade do operador tecnológico(86). S. A Sentença Recorrida omitiu ainda factos essenciais relativos às certificações públicas, standards internacionais e avaliações técnicas independentes obtidas pela tecnologia 5G da Huawei, os quais são diretamente relevantes para aferir a adequação, necessidade e proporcionalidade da qualificação da Recorrente como “fornecedor de alto risco”(87). T. Tendo em conta o exposto, bem como os elementos probatórios identificados supra, em sede de motivação, impõe-se o aditamento ao probatório de factos concretos, que são relevantes para o juízo sobre o fumus boni iuris: (i) [Facto Aditando 4] - Em 2023, a abordagem predominante dos Estados-Membros da UE em matéria de segurança das redes 5G assentava em quadros habilitantes e baseados no risco, sem adoção generalizada de proibições de fornecedores, sendo que a maioria dos Estados-Membros operava sob obrigações gerais de segurança e cibersegurança alinhadas no quadro normativo da UE; em particular, Espanha, apesar de dispor de base legal para a designação de fornecedores de alto risco, não efetuou qualquer designação nesse ano. (ii) [Facto Aditando 5] - Em 2023, a Suécia constituiu o único Estado-Membro da UE que tinha implementado uma exclusão categórica de fornecedores chineses em componentes da rede rádio, encontrando-se pendente uma arbitragem internacional; nesse contexto, o regime adotado em Portugal em 2023 apresentou-se como mais amplo e intrusivo do que o seguido pela generalidade dos Estados-Membros, não podendo ser caracterizado como simples reflexo do padrão regulamentar europeu prevalecente. (iii) [Facto Aditando 6] - Diversos especialistas portugueses independentes pronunciaram-se no sentido de que uma exclusão global e indiferenciada de fornecedores carece de fundamento técnico objetivo e é desproporcionada, sendo que, do iter instrutório consultado no apenso reservado, resulta que a CAS concentrou a sua análise comparativa num número limitado de jurisdições selecionadas (Suécia, Espanha, França e Reino Unido), em detrimento de uma apreciação abrangente do conjunto de abordagens adotadas pelos restantes Estados-Membros da UE. (iv) [Facto Aditando 7] - A tecnologia e os equipamentos 5G da Huawei foram objeto de múltiplas certificações e avaliações de cibersegurança por organismos públicos e entidades internacionais independentes, incluindo certificações por autoridades nacionais de cibersegurança em Estados-Membros da UE, certificações setoriais reconhecidas internacionalmente (designadamente NESAS/SCAS), avaliações ao abrigo dos Common Criteria com níveis elevados (EAL4/EAL4+), bem como certificações de segurança de produto e de sistemas de gestão (incluindo ISO 27001) obtidas por centenas de produtos e pelas subsidiárias europeias da Huawei. (v) [Facto Aditando 8] - A tecnologia 5G da Huawei foi objeto de avaliações técnicas de segurança por entidades independentes com acesso técnico aprofundado, incluindo análise de código-fonte, sem deteção de problemas de alto risco, tendo ainda sido produzido parecer técnico independente (Dr. O...) que conclui que a segurança das redes 5G deve ser avaliada com base em padrões técnicos internacionalmente consolidados e em medidas de mitigação operacionalmente eficazes, dirigidas a riscos inerentes a sistemas tecnológicos complexos e não específicos de um fornecedor em particular. 7.3. Da exceção de ilegitimidade ativa U. A Sentença Recorrida incorreu em erro de julgamento ao declarar procedente a exceção dilatória de ilegitimidade ativa da Recorrente, ao entender que as normas constantes dos n.ºs 5 e 6 da Deliberação 1/2023 não revestem natureza imediatamente operativa. V. As normas impugnadas são imediatamente operativas, porquanto produzem efeitos jurídicos na esfera da Recorrente de forma automática, bastando a verificação dos critérios nelas abstratamente previstos, sem necessidade de qualquer ato administrativo ulterior que lhes acrescente conteúdo essencial. W. A Deliberação 1/2023 contém uma estrutura normativa fechada, composta por uma previsão (fornecedor domiciliado em país fora da UE/NATO/OCDE) e por uma estatuição (qualificação automática como fornecedor de “alto risco”), que opera sem margem de conformação administrativa e desencadeia efeitos imediatos de estigmatização e exclusão prática do mercado. X. A operatividade imediata da Deliberação 1/2023 é confirmada também: (i) pela sua utilização como critério de exclusão em procedimentos pré-contratuais conduzidos pelo GNS, entidade dirigida pelo Presidente da CAS; (ii) pela sua aplicação como critério de exclusão em diversos concursos públicos (Factos Provados n.°s 23, 25, 26 e 35); e (iii) pelo eco público imediato e generalizado aquando da sua publicação, com a divulgação mediática do enquadramento da Huawei como fornecedor de “alto risco”. Y. Em consequência, a Deliberação 1/2023 produziu efeitos lesivos imediatos na esfera jurídica da Recorrente, traduzidos na sua qualificação pública como fornecedor de “alto risco”, em dano reputacional imediato, na suspensão de relações contratuais, na diminuição abrupta da faturação no setor 5G e na consequente extinção de postos de trabalho. Z. O iter interno revelado pelo processo instrutor confirma, ademais, que as Deliberações 1/2023 e 2/2023 integram uma decisão material unitária - a exclusão da Huawei - desdobrada em dois momentos por razões de gestão político-diplomática e de risco contencioso, tendo a CAS ponderado a audiência prévia da Huawei no âmbito da Deliberação 1/2023, o que evidencia o reconhecimento de um único visado material identificável e a conceção da norma criterial como instrumento imediatamente operativo, dirigido a um destinatário material concreto: uma “norma com fotografia”. AA. O critério decisivo para aferir a operatividade imediata não reside na individualização nominal dos destinatários, mas na produção de efeitos jurídicos externos lesivos na esfera do interessado, ainda que por via de reflexos necessários e previsíveis no comportamento de terceiros, designadamente em mercados regulados e em procedimentos de contratação. BB. A interpretação acolhida na Sentença Recorrida esvazia de sentido útil o regime da impugnação de normas imediatamente operativas previsto nos artigos 73. ° e 130. ° do CPTA, tornando esse conceito praticamente inalcançável e violando o princípio da tutela jurisdicional efetiva consagrado nos artigos 20. ° e 268. °, n.º 5, da CRP. 7.4. Matéria de direito (fumus boni iuris) 7.4.1. Vícios procedimentais CC. A Sentença Recorrida julgou improvável a procedência dos vícios procedimentais invocados no R.I. e declarou “prejudicado” o seu conhecimento por remissão para considerações relativas ao dever de fundamentação. DD. Ao não apreciar autonomamente os vícios procedimentais de preterição da audiência prévia e do direito de participação, invocados a respeito das Deliberações 1/2023 e 2/2023, a Sentença Recorrida é nula por omissão de pronúncia, nos termos do artigo 615. °, n.º 1, alínea d), do CPC. EE. A remissão para a análise efetuada a respeito do vício de falta de fundamentação não supre o dever de pronúncia, uma vez que fundamentação e o direito de audiência prévia constituem questões jurídicas autónomas e distintas e a Sentença Recorrida nem sequer explicita os termos da remissão. FF. Ainda que se ultrapasse a nulidade, a Sentença Recorrida incorre em erro de julgamento ao tratar a classificação “RESERVADO” como fundamento de eliminação das garantias procedimentais, quando tal classificação não afasta o direito de participação nem a audiência prévia, impondo apenas soluções de concordância prática e de conformação proporcional do seu exercício - designadamente através de expurgo, truncagem ou versões expurgadas - conforme reconhecido pela jurisprudência administrativa supra citada. GG. O artigo 267. °, n.º 5, da CRP consagra o direito de participação dos interessados na formação das decisões administrativas que lhes digam respeito, sendo o direito de audiência prévia concretizado, como formalidade essencial, pelos artigos 100. ° e 121. ° do CPA (regulamento e ato). HH. Segundo jurisprudência do STA (cfr. Acórdão proferido no processo n.º 03478/14.1BEPRT, em 07/04/2022), a audiência prévia constitui uma subfase procedimental autónoma e uma formalidade absolutamente essencial, cuja omissão, em atos que definem com efeitos constitutivos a situação jurídica do interessado, determina a nulidade da decisão final do procedimento. II. A Deliberação 1/2023 foi aprovada com preterição dos artigos 98. °, 99. ° e 100. ° do CPA, designadamente quanto à publicitação do início do procedimento, à nota justificativa e à audiência dos interessados. JJ. A tese de que os operadores seriam os únicos destinatários da Deliberação 2/2023 é improcedente, pois a Recorrente é destinatária material do núcleo decisório ablativo que a qualifica como “fornecedor de alto risco’’ e desencadeia a cessação da utilização dos seus equipamentos. KK. O iter procedimental interno revela que a CAS ponderou a promoção de audiência prévia à Huawei e deliberadamente a dispensou, com fundamento na alegada “não alterabilidade” e “não desejabilidade” da sua participação, evidenciando uma opção consciente de afastamento do contraditório (cf., supra, conclusões G. a N.). LL. A invocação de que a decisão “não era suscetível de alteração” e que “não era desejável que fosse influenciável” não traduz uma impossibilidade jurídica de participação, mas antes uma opção metodológica de encerrar o procedimento à ponderação, convertendo-o num circuito fechado e confundindo discricionariedade administrativa com arbitrariedade, violando o princípio do procedimento equitativo. MM. Essa falácia da “não influenciabilidade” manifesta-se, em particular, em dois planos cumulativos - um técnico-delimitativo, relativo à definição do perímetro de ativos e funções de rede abrangidos pelas medidas, e outro factual-jurídico, respeitante às premissas utilizadas para qualificar a Recorrente como “fornecedor de alto risco” - sendo que em ambos a participação da Huawei era possível e potencialmente determinante. NN. O contraste procedimental verificado em 2024, em que a CAS promoveu audiência prévia aos operadores no procedimento da Deliberação 1/2024 e integrou as respetivas pronúncias, demonstra que a audiência era viável e útil, afastando qualquer alegação de inevitabilidade e confirmando que a sua dispensa em 2023 constituiu uma escolha procedimental injustificada. OO. A dispensa deliberada da audiência cristalizou no procedimento uma narrativa não sujeita a contraditório, revelando a pré-formatação do resultado e reforçando, de forma particularmente intensa, a plausibilidade dos vícios procedimentais invocados e, consequentemente, do fumus boni iuris. PP. Ao declarar “prejudicado” o conhecimento dos vícios procedimentais e ao negar o fumus boni iuris, a Sentença Recorrida contrariou o padrão decisório consolidado do STA e incorreu em erro de julgamento, devendo ser revogada nesta parte, com todas as consequências legais. 7.4.2. Princípio da Proporcionalidade QQ. A Sentença Recorrida reduziu a apreciação do princípio da proporcionalidade a uma conclusão de “não substanciação”, afirmando que a Recorrente “não alegou factos”, sem proceder à aplicação do teste constitucionalmente exigido. RR. Ao fazê-lo, o Tribunal a quo confundiu a inexistência de alegação factual com a sua própria opção de não valorar os factos alegados no R.I., substituindo a análise indiciária exigida em sede de fumus boni iuris por um juízo conclusivo de insuficiência. SS. As Deliberações Suspendendas restringem de forma direta e intensa direitos fundamentais da Recorrente, designadamente a liberdade de empresa e a iniciativa económica privada (artigo 61.° da CRP) e o direito de propriedade (artigo 62.° da CRP), protegidos igualmente pela Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia e pelo TFUE. TT. Nos termos da Constituição, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia e do CPA, qualquer restrição de direitos fundamentais exige uma ponderação expressa, racional e verificável, à luz do princípio da proporcionalidade. UU. O princípio da proporcionalidade desdobra-se em três subtestes cumulativos - adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito - que devem ser aplicados ao caso concreto e refletidos na motivação do ato restritivo. VV. As Deliberações não identificam os direitos fundamentais restringidos, não reconhecem a intensidade da compressão operada, não demonstram que a exclusão total seja a medida menos gravosa disponível e não efetuam qualquer balanço entre os benefícios alegados e os prejuízos impostos à Recorrente e ao mercado. WW. Acresce que o próprio processo administrativo instrutor revela que a CAS reconheceu expressamente que uma medida de exclusão não era necessária nem proporcional para garantir a segurança das redes públicas nacionais(88), sendo que a denominada "cessação de utilização” decretada produziu materialmente o mesmo efeito de afastamento substancial da Recorrente do mercado 5G, o que compromete, por si só, o subteste da necessidade e reforça decisivamente a plausibilidade da violação do princípio da proporcionalidade. XX. Contrariamente ao afirmado na Sentença Recorrida, a Recorrente alegou, no R.I., núcleos factuais distintos e relevantes para cada uma das dimensões do teste da proporcionalidade, incluindo alternativas menos gravosas, evidência técnica e quadro europeu comparativo. YY. Em concreto, a Recorrente alegou no Requerimento Inicial três núcleos factuais distintos e diretamente relevantes para o teste da proporcionalidade: (i) nos artigos 565.° a 586.°, factos relativos à criticidade diferenciada dos componentes de rede, aos impactos económicos, tecnológicos e sociais de uma exclusão global e aos custos associados; (ii) nos artigos 154.° a 173.°, factos respeitantes a certificações e auditorias independentes de cibersegurança como instrumentos técnicos verificáveis e alternativas menos gravosas; e (iii) nos artigos 927.° a 949.°, factos relativos ao quadro europeu comparativo, evidenciando a existência de abordagens menos intrusivas no espaço da UE, todos eles com pertinência direta para as dimensões da adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito. ZZ. Ao não integrar esses elementos na apreciação do fumus boni iuris, o Tribunal a quo confundiu a sua opção de não verter certos factos no probatório com uma suposta inexistência de alegação factual. AAA. Neste contexto, a medida adotada falha cumulativamente nos três subtestes da proporcionalidade, por não se mostrar adequadamente calibrada ao objeto de risco, por não ser necessária face a alternativas menos restritivas e por impor um sacrifício excessivo sem justificação densificada de benefícios. BBB. Existindo este quadro de falhas cumulativas, a probabilidade de procedência do vício de violação do princípio da proporcionalidade na ação principal é, pelo menos, seriamente plausível e não podia ter sido afastada pela Sentença Recorrida com base numa mera etiqueta de "não substanciação”. 7.4.3 Princípio da imparcialidade CCC. A Sentença Recorrida errou ao concluir pela improbabilidade de violação do princípio da imparcialidade com fundamento na existência de diligências instrutórias constantes de processo classificado, a que a Recorrente não teve acesso no momento da articulação do vício. DDD. A imparcialidade positiva, consagrada no artigo 9.° do CPA, não se satisfaz com a mera realização formal de diligências instrutórias, exigindo que a Administração considere com objetividade todos e apenas os interesses relevantes para a decisão. EEE. A exclusão da Recorrente da participação procedimental e a recusa de contraditório sobre pressupostos técnicos e jurídico-comparados afetaram diretamente a objetividade da ponderação administrativa, comprometendo a imparcialidade positiva do procedimento. FFF. A CAS incorreu em seletividade metodológica ao confinar o exercício comparativo a um número muito restrito de jurisdições (Reino Unido, Suécia, Espanha e França), omitindo o espectro mais amplo de abordagens menos restritivas adotadas por outros Estados-Membros, o que é incompatível com a exigência de objetividade inerente ao artigo 9.° do CPA. GGG. A imparcialidade positiva impede a seleção parcial de universos de informação ou de amostras instrutórias que favoreçam leituras pré-orientadas, impondo uma identificação objetiva e completa dos elementos relevantes para a decisão. HHH. A afirmação de que os critérios adotados "não são, por natureza, influenciáveis pelos fornecedores afetados”, conjugada com a exclusão procedimental da Recorrente, transformou o procedimento num circuito fechado, impedindo que todos os fatores relevantes fossem trazidos à decisão antes do seu encerramento e gerando uma incompletude ponderativa incompatível com o princípio da imparcialidade positiva consagrado no artigo 9.° do CPA III. O princípio da imparcialidade comporta uma vertente procedimental e preventiva que impõe à Administração a adoção de soluções aptas a evitar enviesamentos decisórios, o que não se verifica quando o procedimento é estruturado de modo a excluir o contraditório do visado. JJJ. Ao concluir, só com base numa leitura descritiva das diligências instrutórias realizadas pela CAS, que não se mostrava indiciada a violação do princípio da imparcialidade, a Sentença Recorrida incorreu em erro de julgamento, devendo ser revogada, com reconhecimento do fumus boni iuris quanto a este vício. 7.4.4 Princípio da igualdade KKK. O princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.° da Constituição e densificado no artigo 6.° do CPA, proíbe diferenciações de tratamento sem justificação material razoável e impõe que situações essencialmente iguais sejam tratadas de forma igual pela Administração. LLL. A Sentença Recorrida incorreu em erro de julgamento ao afastar o fumus boni iuris quanto à violação do princípio da igualdade, uma vez que o ponto 5 da Deliberação 1/2023 introduz um critério de diferenciação de natureza exclusivamente geopolítica, presumindo de forma abstrata e irrefragável que operadores económicos com conexão a países fora do espaço UE/NATO/OCDE representam um risco acrescido, independentemente das suas condições concretas de operação ou das certificações de cibersegurança de que disponham, sem demonstração de fundamento técnico ou objetivo que justifique tal tratamento desigual. MMM. Ao contrário do afirmado na Sentença Recorrida, a Recorrente densificou o termo de comparação, demonstrando a existência de operadores económicos em situação materialmente idêntica, quanto à cadeia de valor e aos riscos relevantes, que não foram abrangidos pela qualificação de "alto risco”. NNN. Ao exigir que a Recorrente demonstrasse a irracionalidade do critério adotado, a Sentença Recorrida inverteu indevidamente o ónus da fundamentação, quando incumbe à Administração justificar a existência de razões materiais bastantes para a diferenciação introduzida. OOO. A estrutura normativa da Deliberação 1/2023 aproxima-se do modelo de uma “norma com fotografia", concebida para atingir um destinatário material identificável sob a aparência de critérios gerais e abstratos, o que agrava a violação do princípio da igualdade. PPP. Neste contexto, encontra-se preenchido o fumus boni iuris quanto ao vício de violação do princípio da igualdade, devendo a Sentença Recorrida ser revogada nesta parte. 7.4.5 Violação do princípio de reserva de lei (artigo 18.° da Constituição) QQQ. Os direitos de iniciativa económica privada e de propriedade privada constituem direitos fundamentais de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, beneficiando do regime de proteção reforçada previsto no artigo 17.° da Constituição, pelo que qualquer restrição a esses direitos está sujeita aos requisitos materiais e formais do artigo 18.° da Constituição, incluindo o princípio da reserva de lei e a exigência de suficiente densidade normativa. RRR. O princípio da reserva de lei exige que as restrições a direitos fundamentais análogos aos direitos, liberdades e garantias sejam impostas por lei em sentido formal e contenham critérios materiais suficientemente densificados quanto aos pressupostos, à extensão e aos limites da restrição. SSS. O artigo 62.°, n.°s 3 e 5, da Lei das Comunicações Eletrónicas não estabelece critérios materiais suficientemente densificados para a avaliação de risco nem para a determinação das medidas restritivas aplicáveis, limitando-se a remissões genéricas para “critérios objetivos de segurança", o que não satisfaz a exigência constitucional de densificação normativa bastante para legitimar restrições intensas e estruturalmente ablativas de direitos fundamentais. TTT. A Sentença Recorrida incorreu em erro de julgamento ao confundir a existência formal de uma habilitação legal com a suficiência material dessa habilitação para restringir direitos fundamentais sujeitos a reserva de lei reforçada. UUU. A qualificação das Deliberações da CAS como “critérios autovinculativos” é irrelevante para a análise da reserva de lei, pois tais Deliberações não se limitaram a esclarecer ou concretizar a lei, antes introduziram inovatoriamente critérios e requisitos restritivos que a lei não prevê. VVV. Nessa medida, o artigo 62.°, n.° 5, da Lei das Comunicações Eletrónicas padece de inconstitucionalidade, por violação do princípio da reserva de lei consagrado nos artigos 17.°, 18.° e 165.°, n.° 1, alínea b), da Constituição. WWW. Os pontos 5 e 6 da Deliberação 1/2023 e, por identidade de razão, a Deliberação 2/2023 padecem de inconstitucionalidade derivada, por violação das disposições combinadas dos artigos 2.°, 17.°, 18.°, n.° 2, 61.°, 62.° e 266.° da Constituição. XXX. A aprovação do novo Regime Jurídico da Cibersegurança pelo Decreto-Lei n.° 125/2025 (cfr. respetivo artigo 18.°) confirma que o legislador reconheceu a insuficiência normativa do regime anterior, evidenciando que as Deliberações da CAS foram adotadas sem lei habilitante adequada. YYY. Por conseguinte, deve a Sentença Recorrida ser revogada nesta parte, reconhecendo-se a violação do princípio da reserva de lei, a inconstitucionalidade do artigo 62.°, n.° 5, da Lei das Comunicações Eletrónicas e a consequente invalidade das Deliberações 1/2023 e 2/2023 da CAS. 7.4.6 Violação do Direito da União Europeia ZZZ. A Sentença Recorrida incorreu em erro de julgamento ao concluir que as Deliberações Suspendendas não violam os artigos 34.° e 36.° do TFUE, quando tais Deliberações configuram medidas de efeito equivalente a restrições quantitativas, nos termos da jurisprudência Dassonville, por obstaculizarem o comércio intracomunitário de equipamentos que se encontram em livre circulação no mercado interno. AAAA. A invocação do artigo 36.° do TFUE é juridicamente insuficiente, porquanto esta disposição, enquanto exceção ao princípio fundamental da livre circulação de mercadorias, deve ser interpretada de forma estrita e exige demonstração concreta de necessidade e proporcionalidade. BBBB. As Deliberações Suspendendas não satisfazem o teste de proporcionalidade exigido pela jurisprudência do TJUE, por assentarem num critério geopolítico abstrato, por existirem medidas alternativas menos restritivas e por constituírem, na prática, a forma mais extrema de proibição de acesso ao mercado. CCCC. O prazo de três a cinco anos fixado para a cessação de utilização dos equipamentos - ainda por cima, mais tarde alargado pela Deliberação 1/2024 da CAS - é incompatível com a alegação de perigo sério e iminente, desmentindo o carácter necessário da medida à luz do artigo 36.° do TFUE. DDDD. Em setor objeto de harmonização europeia, designadamente pelo Código Europeu das Comunicações Eletrónicas, os Estados-Membros não podem adotar medidas nacionais mais restritivas do que as previstas no quadro harmonizado, sendo juridicamente insustentável o recurso ao artigo 36.° do TFUE para derrogar esse regime. EEEE. As Deliberações Suspendendas violam igualmente a liberdade de estabelecimento consagrada nos artigos 49.° e 54.° do TFUE, ao eliminarem, na prática, a possibilidade de a Huawei Portugal exercer a atividade económica para a qual se estabeleceu em território nacional, com base num critério discriminatório. FFFF. Mesmo à luz do artigo 52.° do TFUE, as restrições impostas não respeitam os princípios da excecionalidade, da igualdade e da proporcionalidade exigidos pelo Direito da União. GGGG. As normas do TFUE relativas às liberdades fundamentais do mercado interno têm efeito direto e vinculam os tribunais nacionais, encontrando-se, por isso, preenchido o fumus boni iuris quanto à violação dos artigos 34 °, 36 °, 49 ° e 54 ° do TFUE, devendo, em consequência, a Sentença Recorrida ser revogada nesta parte, reconhecendo-se a probabilidade séria de procedência da ação principal por violação do Direito da União Europeia. 7.4.7 Incumprimento do dever de notificação (Decreto-Lei n.° 30/2020) HHHH. As Deliberações n.° 1/2023 e n.° 2/2023 consubstanciam "regras técnicas” na aceção do artigo 3.°, n.° 1, alínea f), do Decreto-Lei n.° 30/2020, por terem, de forma combinada, o efeito de proibir a utilização de equipamentos e serviços 5G da Huawei, sendo irrelevantes, para esse efeito, os fundamentos ou motivos invocados para a adoção da proibição. IIII. MM. A Sentença Recorrida incorreu em erro de julgamento ao afastar essa qualificação, adotando uma interpretação restritiva que não tem suporte no texto do Decreto-Lei n.° 30/2020 e que esvaziaria de sentido útil o regime de notificação prévia de regras técnicas. JJJJ. O Decreto-Lei n.° 30/2020 não prevê qualquer isenção da obrigação de notificação fundada em razões de segurança nacional ou de segurança pública, não podendo a simples invocação desses fundamentos afastar a aplicação do procedimento TRIS, conforme jurisprudência constante do Tribunal de Justiça da União Europeia. KKKK. A CAS estava, por isso, obrigada a notificar os projetos das Deliberações n.° 1/2023 e n.° 2/2023 ao IPQ, I.P., para subsequente notificação à Comissão Europeia, nos termos do artigo 5.° do Decreto-Lei n.° 30/2020, o que não fez. LLLL. De acordo com jurisprudência consolidada do TJUE, o incumprimento da obrigação de notificação de regras técnicas determina a sua inaplicabilidade aos particulares, devendo, em consequência, as Deliberações n.° 1/2023 e n.° 2/2023 considerar-se inoponíveis à ora Recorrente, com a revogação da Sentença Recorrida nesta parte. Em síntese, quanto ao fumus boni iuris: MMMM. Considerados isoladamente, cada um dos vícios invocados é suscetível de conduzir à procedência da ação principal; considerados em conjunto, revelam um quadro cumulativo de ilegalidades graves que torna muito intensa a probabilidade de procedência do recurso quanto ao fumus boni iuris. 7.5 Periculum in mora NNNN. Caso o Tribunal ad quem conclua, como se espera, pela verificação do fumus boni iuris e pela inexistência de obstáculos ao conhecimento das questões julgadas prejudicadas, deve apreciar os requisitos do periculum in mora e da ponderação de interesses no mesmo acórdão que revogue a decisão recorrida, nos termos do artigo 149.°, n.° 3, do CPTA. OOOO. A factualidade provada na Sentença Recorrida demonstra a existência de prejuízos graves e atuais e o fundado receio de constituição de uma situação de facto consumado, designadamente pela cessação imediata de encomendas, pela utilização sistemática das Deliberações como critério de exclusão em procedimentos de contratação pública e pela cessação de vínculos laborais. PPPP. Resulta ainda dos autos que a manutenção da eficácia das Deliberações Suspendendas conduz a uma exclusão progressiva e estrutural da Recorrente do mercado 5G, agravada por ciclos de investimento e de vida útil dos equipamentos superiores a uma década, tornando irreversível a perda de posição competitiva. QQQQ. A natureza dos prejuízos em causa é, por definição, de difícil ou impossível reparação, pois envolve a perda de capital humano qualificado, a dispersão de conhecimento técnico acumulado, o dano reputacional e a exclusão de um mercado caracterizado por ciclos longos de investimento, não suscetíveis de integral compensação pecuniária. RRRR. A continuação da produção de efeitos das Deliberações Suspendendas determina a consolidação de uma situação de facto consumado, traduzida na exclusão total da Huawei Portugal do mercado nacional 5G - com repercussões diretas também nas tecnologias 4G e anteriores - cujos efeitos se prolongarão por vários anos. SSSS. Neste contexto, encontra-se amplamente preenchido o juízo de prognose quanto ao periculum in mora, impondo-se a tutela cautelar para evitar prejuízos irreversíveis e a inutilidade prática da decisão a proferir na ação principal. 7.6. Ponderação de Interesses TTTT. O balanço global dos interesses em presença é manifestamente favorável ao decretamento da providência cautelar, porquanto os prejuízos graves e irreversíveis sofridos pela Recorrente superam quaisquer prejuízos meramente hipotéticos que possam resultar da suspensão da eficácia das Deliberações. UUUU. A adoção da providência cautelar não acarreta prejuízo efetivo para o interesse público, desde logo porque as próprias Deliberações preveem prazos de cessação longos (alargados pela Deliberação 1/2024), evidenciando a inexistência de urgência ou de perigo imediato para a segurança das redes e tornando legítima a manutenção do status quo durante a pendência do processo principal. VVVV. A inexistência de um interesse público imperioso na produção imediata de efeitos das Deliberações é reforçada pelo quadro comparativo europeu, no qual a abordagem predominante assentava, no período relevante, em modelos habilitantes e baseados no risco, sem exclusões de fornecedores. WWWW. À luz do princípio da proporcionalidade, o equilíbrio entre a proteção do interesse público invocado e os custos económicos, reputacionais, concorrenciais e tecnológicos causados à Recorrente impõe a adoção da tutela cautelar, por ser a solução que minimiza danos graves e irreversíveis sem comprometer interesses públicos relevantes. Termos em que, e nos mais de Direito aplicáveis que Vossas Excelências doutamente suprirão, deve o recurso apresentado pela Recorrente ser julgado totalmente procedente, por provado, e, consequentemente, ser alterada a Sentença Recorrida, designadamente: (i) Ser revogado o despacho concomitante que recusou a produção do meio probatório requerido pela Recorrente e anulada a Sentença Recorrida, determinando-se o prosseguimento dos autos com realização das diligências probatórias pertinentes. Quando assim não se entenda, (ii) Ser julgada procedente a impugnação da matéria de facto e alterada a lista dos factos provados - por ampliação, nos termos supra deduzidos - por manifesta relevância para a apreciação dos vícios invocados e para o juízo sobre o fumus boni iuris. (iii) Ser revogada a Sentença Recorrida na parte em que julgou procedente a exceção de ilegitimidade ativa, reconhecendo-se à Recorrente legitimidade processual para requerer a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral das normas contidas nos n.°s 5 e 6 da Deliberação 1/2023, bem como a suspensão da sua eficácia, nos termos dos artigos 73.°, n.° 1, al. a), e 130.°, n.° 1, do CPTA. (iv) Ser declarada a nulidade da Sentença Recorrida, por omissão de pronúncia quanto aos vícios procedimentais, por violação do artigo 615.°, n.° 1, alínea d), do CPC; e (v) Ser revogada a Sentença Recorrida quanto ao juízo de inexistência de fumus boni iuris, por erro de julgamento, reconhecendo-se a probabilidade séria de procedência na ação principal da totalidade dos vícios elencados. (vi) Caso o Tribunal ad quem entenda procedente o recurso quanto ao fumus boni iuris, ser conhecido e julgado verificados os requisitos do periculum in mora e da ponderação de interesses, nos termos do artigo 149.°, n.° 3, do CPTA. Em consequência, (vii) Ser revogada a Sentença Recorrida e decretada a suspensão de eficácia das Deliberações n.° 1/2023 e n.° 2/2023 da CAS, até à decisão da ação principal. tudo com as legais consequências, só assim se fazendo, JUSTIÇA!” A Recorrida, Comissão de Avaliação de Segurança, apresentou contra-alegações, formulando as seguintes conclusões: “9. Conclusões Um assunto de manifesta segurança nacional A. A sentença recorrida não chegou sequer a entrar nos requisitos do periculum in mora e da ponderação de interesses para julgar improcedente a providência cautelar quanto ao pedido cautelar de suspensão da eficácia da Deliberação n.° 2/2023, de 23 de maio; bastou-se com o juízo de não preenchimento do requisito do fumus boni iuris por inexistência, numa análise perfunctória e como é devido, dos vícios próprios imputados pela Recorrente ao ato suspendendo ínsito na Deliberação n.° 2/2023. B. As Deliberações não só não são ilegais como são juridicamente impecáveis e configuram mesmo a única solução jurídica possível face ao enquadramento constitucional e legal em matéria de soberania nacional, segurança nacional e proteção de direitos fundamentais; gravíssimo para a legalidade lato sensu teria sido se a Recorrida não tivesse aprovado as deliberações postas em crise. C. As Deliberações não são inusitadas, nem ilegítimas; são, pelo contrário, deliberações muito semelhantes às várias decisões de exclusão de outras subsidiárias da Huawei (ou, por qualquer forma, de cessação de utilização de equipamentos Huawei) que têm sido adotadas em diversas jurisdições da União Europeia e outras por países «aliados» que partilham os core values e as matrizes de um Estado de Direito Democrático e da dignidade da pessoa humana, a saber (e entre outros): f) Suécia; g) Reino Unido; h) Espanha; i) França; j) Alemanha. D. Em todas as referidas jurisdições, constatou-se as várias subsidiárias nacionais da Hu- awei têm reagido administrativa e judicialmente contra decisões semelhantes das várias entidades competentes, com argumentos idênticos aos que agora apresentam. E. Dá-se, desde logo, o exemplo da Suécia, em que a questão já alcançou o foro judicial e já transitou em julgado: o Tribunal Administrativo de Recurso de Estocolmo (Kammarrát- ten i Stockholm) confirmou a decisão da Autoridade Sueca dos Correios e Telecomunicações (PTS) de excluir a Huawei e os produtos Huawei de um concurso público de 2020 por razões de segurança nacional. F. Fê-lo considerando praticamente os mesmos argumentos jurídicos - mutatis mutandis, dadas as especificidades dos institutos jurídicos do direito administrativo sueco que, na substância, são idênticos ao português - que a Recorrente vem agora apresentar a este Tribunal, a saber: (i) Deveria a PTS (a Autoridade Sueca dos Correios e Telecomunicações equivalente à Recorrida Comissão de Avaliação de Segurança) ter sujeitado a decisão a audiência prévia junto da Huawei ou por outra forma comunicado com esta? (ii) Cumpriu a PTS o seu dever de investigar os riscos associados à Huawei? (iii) A PTS respeitou os princípios da objetividade e da neutralidade, bem como o requisito de independência de atuação da agência? (iv) Existem deficiências na redação da decisão da PTS e a PTS tomou uma decisão que excedeu a sua autoridade? (v) Existe um dever de notificação ao abrigo da legislação da União Europeia (UE) ou da legislação da Organização Mundial do Comércio? (vi) Os riscos de segurança são limitados por soluções técnicas ou por outras medidas? (vii) A proibição é demasiado extensa ou desproporcionada? (viii) A proibição é discriminatória? G. Em todos estes pontos o Tribunal Administrativo de Recurso de Estocolmo, bem como já acontecera com o tribunal de primeira instância, decidiu a favor da Autoridade Sueca dos Correios e Telecomunicações e em desfavor da subsidiária sueca da Huawei. H. No dia 11 de julho de 2024, o Ministério Federal do Interior e da Comunidade da República Federal da Alemanha emitiu um «press release» com o seguinte teor: Maior segurança e soberania tecnológica para a rede móvel 5G alemã: O Governo Federal celebra contratos com empresas de telecomunicações As redes de base 5G não devem termais componentes da Huawei ou da ZTE até ao final de 2026 / os sistemas de gestão críticos dos dois fabricantes devem ser substituídos nas redes de acesso e de transporte 5G até ao final de 2029 (...) estamos a proteger o sistema nervoso central das empresas e da indústria da Alemanha - e estamos a proteger a comunicação dos particulares, das empresas e do governo. Temos de reduzir os riscos de segurança e evitar a dependência de uma única fonte, ao contrário do que acontecia no passado. Temos de nos tornar mais autossuficientes e resistentes. (...) O ambiente de ameaça atual sublinha a importância de infraestruturas de telecomunicações seguras e resistentes, especialmente tendo em conta os riscos de sabotagem e espionagem. I. Contra toda a narrativa trazida pela Recorrente aos autos, tanto principais como caute- lares, não está em causa uma questão técnica, mas sim uma questão de «segurança» e «soberania tecnológica e digital» (da Alemanha, como de Portugal), «a maior prioridade do Governo Federal». J. As Deliberações aprovadas pela Recorrida não são praticadas ao arrepio dos mais elementares princípios estruturantes de um Estado de Direito Democrático, antes se destinam, elas próprias, a garantir os mais basilares princípios do Estado de Direito Democrático; qualquer outra conduta corresponderia a uma gravíssima renúncia à competência por parte da Recorrida e ao escamotear das obrigações de avaliação da segurança que lhe foram legalmente acometidas e que, por sua vez, são instrumentais aos deveres vinculados de proteção estadual de direitos fundamentais e salvaguarda da soberania nacional. K. É em função dessa manifesta gravidade, para a segurança e soberania nacionais, que se justifica o caráter reservado da Deliberação n.° 2/2023 e a não realização justificada de várias formalidades procedimentais que, noutras condições, seriam realizadas; não é descuido, nem menor relevância atribuída à transparência e à participação procedimentais: como ficará claro, qualquer disclosure de informação em grau maior ao que foi dado poderia ser gravemente atentatório da utilidade das Deliberações e, ademais, contraproducente face aos ponderosos valores que se pretende salvaguardar com a adoção destas deliberações. L. Este é um caso de segurança nacional; contrariamente a algumas notícias que circularam, as reações às Deliberações da Recorrida foram particularmente favoráveis, especialmente as reações vindas das instâncias europeias (maxime, a Comissão Europeia). M. A Comissão de Avaliação de Segurança realiza «avaliações de segurança», nomeadamente segurança nacional, e não apenas de cibersegurança (cf. n.°s 3 e 4 do artigo 62.° da LCE), podendo, para o efeito, usar da sua discricionariedade instrutória nos termos do n.° 7 do artigo 62.° da LCE, solicitando «às entidades envolvidas a prestação de qualquer informação necessária ao desenvolvimento da atividade». N. Essa leitura está, aliás, perfeitamente em linha com a Recomendação (EU) 2019/534 da Comissão, de 26 de março de 2019, acima aludida, onde se refere expressamente que «[a]té 30 de junho de 2019, os Estados-Membros devem proceder a uma avaliação dos riscos da infraestrutura de redes 5G (...) a fim de ter em conta as ameaças à cibersegu- rança suscetíveis de resultar: (...) ii) de outros fatores, como o quadro jurídico e político a que os fornecedores de equipamentos de tecnologias da informação e das comunicações possam estar sujeitos em países terceiros. O. De acordo com o n.° 5 do artigo 62.° da LCE, e em resultado das avaliações de segurança realizadas, a Comissão de Avaliação de Segurança pode determinar: a exclusão; a aplicação de restrições à utilização ou; a cessação de utilização de equipamentos ou serviços; a Comissão não apenas tem discricionariedade optativa quanto a cada uma das medidas indicadas supra, como ainda tem discricionariedade criativa e margem de livre apreciação para a definição de um prazo razoável, sempre que adequado, para o cumprimento da medida adotada. P. O controlo judicial de proporcionalidade, bem como dos demais princípios jurídicos invocados pela Recorrente, deverá, portanto, ser um «controlo de sentido negativo», i.e., de rejeição de soluções manifestamente inadequadas, desnecessárias ou desproporcionais; O controlo «intenso» da substância das Deliberações redundaria necessariamente numa clara violação da separação de poderes constitucionalmente prevista, quer na dimensão negativa e garantística da «divisão de poderes», quer, em especial, na sua dimensão positiva e racionalizadora de «alocação de poder» aos órgãos melhor apetrechados para exercer as competências. DA INEXISTÊNCIA DO ALEGADO ERRO LIMINAR E DA INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO DO DIREITO À PROVA Q. A dispensa de produção de prova testemunhal e de realização de audiência por despacho fundamentado não só é admissível, à luz do disposto no n.° 5 do artigo 118.° do CPTA, como constitui solução jurisprudencial consolidada em processo cautelar; os tribunais administrativos superiores têm afirmado que não há lugar à produção de prova testemunhal quando os autos contenham já os elementos necessários à decisão, sendo legítima a sua dispensa nos termos do n.° 5 do artigo 118.° do CPTA. DA EVIDENTE AUSÊNCIA DE PERICULUM IN MORA: OMISSÃO DE ALEGAÇÃO E PROVA E O (LONGO) DECURSO DO TEMPO DESDE O REQUERIMENTO CAUTELAR SEM QUALQUER SITUAÇÃO DE FACTO CONSUMADO R. Se a Recorrente tivesse verdadeiramente alguma urgência na decisão cautelar - e está visto que claramente não tem - não inundaria os autos com alegações desta dimensão; bastar-lhe-ia demonstrar, com rigor analítico, os pontos críticos em que a alegada razão lhe assiste. S. O periculum in mora consiste, nas palavras de Aroso de Almeida, no “fundado receio de que, quando o processo principal chegue ao fim e sobre ele venha a ser proferida uma decisão, essa decisão já não venha a tempo de dar resposta adequada às situações jurídicas envolvidas no litígio, seja porque (a) a evolução das circunstâncias durante a pendência do processo tornou a decisão totalmente inútil; seja, pelo menos, porque (b) essa evolução conduziu à produção de danos dificilmente reparáveis T. Nas palavras da própria, a Huawei Portugal tomou conhecimento da existência da Deliberação 2/2023 em 25 de maio de 2023, o que a levou a propor a ação administrativa referida em 31 de agosto de 2023 (cfr. artigos 1.°e 3.° do r.i.); a providência cautelar foi requerida pela Recorrente em 14 de junho de 2024; em todo o caso, a ação principal - que contava com um quadro factual praticamente idêntico ao do requerimento inicial no processo cautelar-foi proposta pela Recorrente em 31 de agosto de 2023; a Recorrida foi notificada do requerimento de interposição de recurso da sentença cautelar totalmente improcedente foi interposto em 16 de março de 2026. U. Passaram quase dois anos desde o requerimento de providência cautelar; passaram mais de dois anos e meio desde a propositura da ação principal cujo quadro factual alegado em sede cautelar já se apresentava estabilizado... e nenhum facto consumado (ou sequer facto de dificílima reversão) é alegado, muito menos provado, pela Recorrente; é a Recorrente que confessa - e a confissão aceita-se - que nenhuma cristalização de exclusão da Recorrente do mercado 5G em Portugal ocorreu entre o requerimento inicial do processo cautelar (14 de junho de 2024) e a data da interposição do recurso (16 de março de 2026). V. Não se compreende a invocação, como facto relevante, de casos de exclusão da Recorrente de procedimentos de contratação pública; as entidades adjudicantes são livres de definir proporcionalmente as condições para os concorrentes apresentarem valida- mente proposta - a Recorrida é alheia a esses procedimentos e não impôs (obviamente) qualquer decisão de exclusão da Recorrente. W. Quanto à suspensão de encomendas - e sem se conceder que elas existem ou que a sua suspensão não seja justificada - a Recorrente parece esquecer que nem todos os prejuízos são irreparáveis; e nem todos os prejuízos irreparáveis justificam a adoção de providências cautelares, mas “só aqueles que, pela sua gravidade, a jurisprudência considere dignos de tutela preventiva”. X. A Recorrente não prova qualquer nexo de causalidade adequada entre a execução da Deliberação suspendenda e a alegada cessação de vínculos laborais (que poderão dever-se a uma miríade de causas); isso mesmo acontece, também, face à alegada quebra de faturação que a Recorrente qualifica como, sem provar, um “indício claro do impacto devastador das Deliberações na atividade da Recorrente”. Y. Quanto aos alegados “prejuízos reputacionais” - e aceitando, apenas para esta hipótese, que os mesmos não são integralmente causados pela própria Recorrente - repita- se o citado na jurisprudência: “não satisfaz tal ónus a alegação de realidades conclusivas, vagas e genéricas quanto às consequências (...) para a imagem”. DA FALTA DE FUNDAMENTO DO RECURSO DA DECISÃO SOBRE A MATÉRIA DE FACTO Z. O recurso da matéria de facto da Recorrente - artigos 90.° a 252.° das alegações de recurso - contraria manifestamente as diretrizes da sumariedade, instrumentalidade e provisoriedade e, apenas por esse facto, deve ser rejeitado; a generalidade dos factos indicados pela Recorrente no segmento do recurso da matéria de facto são absolutamente irrelevantes para a sorte desta providência cautelar. AA. Fica por se saber o motivo de a Recorrente ter decidido ignorar, nas suas alegações de recurso, a fundamentação aduzida pela Recorrida para a dispensa da audiência prévia, nomeadamente no Relatório em que se ancora. BB. Estamos perante um daqueles casos em que, citando Vieira de Andrade, manter o sujeito administrativo obrigado a respeitar o dever de fundamentação prima facie fixado pela lei “é uma solução que parece irrealista e inaceitável, já que são inevitáveis na realidade situações em que a razão prática ou a interferência de outros valores juridicamente relevantes se opõe à fundamentação formal dos atos administrativos”. CC. Mal estaríamos se matérias de segurança nacional - o núcleo fundamental da soberania de um Estado - ficassem a cargo de um Relatório Técnico de Perito Independente (ainda para mais, e com o devido respeito, estrangeiro), parecer esse que, sem surpresa, afirma “em termos periciais e tecnicamente fundamentados, que a avaliação da segurança das redes 5G e as medidas associadas são necessariamente técnicas, e não apenas jurídicas ou políticas. DD. A quantidade de pareceres juntos pela Recorrente demonstra, também, a manifesta inexistência de fumus boni iuris; se a procedência da impugnação da Recorrente fosse evidente, à luz do juízo meramente perfunctório que compete ao Tribunal a quo, que necessidade haveria de juntar tantos pareceres, a maioria absolutamente irrelevante para o caso? DO CORRETO JULGAMENTO DA EXCEÇÃO DILATÓRIA DE ILEGITIMIDADE ATIVA PELO TRIBUNAL A QUO EE. O Tribunal a quo decidiu impecavelmente a exceção dilatória de ilegitimidade ativa a respeito da Deliberação n.° 1/2023, de 23 de maio, adotada pela Comissão de Avaliação de Segurança e reproduzida no ponto 13 do probatório. FF. O critério de norma imediatamente operativa apresentado pela Recorrente (artigos 257 ss. das alegações de recurso) é demasiado amplo: confunde o aspeto jurídico da «produção de efeitos jurídicos» com as «lesões de facto» e, sintetizando numa expressão, prova demais. GG. A Deliberação 1/2023, como visto supra, define autovinculativamente os critérios, para efeitos do disposto no n.° 3 do artigo 62.° da LCE, que serão seguidos para: (iii) qualificar um fornecedor ou prestador como sendo de «alto risco» (ponto 5); (iv) qualificar os ativos que serão «relevantes», nos termos da deliberação, para a aplicação das medidas elencadas no n.° 5 do artigo 62.° da LCE: a «exclusão, a aplicação de restrições à utilização ou a cessação de utilização de equipamentos ou serviços» (ponto 6). HH. A Deliberação 1/2023 não produz diretamente efeitos na esfera jurídica da Recorrente sem ato prévio de aplicação (dos critérios), nem resulta dos efeitos jurídicos da Deliberação 1/2023 que a Huawei tenha ficado imediatamente «timbrada» com o selo de «alto risco», nem resulta daí qualquer «mancha» na reputação da Huawei nem a Deliberação 1/2023 inviabilizou que qualquer operador celebrasse novos contratos com a Huawei para o mercado 5G. II. A vingar a tese da Recorrente, a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral poderia ser pedida face a todos os regulamentos (o que é impensável e, aliás, resultaria numa verdadeira congestão ingovernável dos tribunais administrativos), em manifesto esvaziamento do critério de «norma imediatamente operativa» constante do n.° 1 e do n.° 2 do artigo 73.° do CPTA. DA ALEGADA E INEXISTENTE NULIDADE POR OMISSÃO DE PRONÚNCIA (ART. 615.°, N.° 1, AL. D) CPC) E VIOLAÇÃO DO ARTIGO 608.°, N.° 2 DO CPC JJ. A remissão (e reprodução) operada na pp. 79 da sentença - e estamos num procedimento cautelar, de sumaria cognitio, sublinhe-se - é impecável e não merece reparo, pelo que a alegada nulidade invocada pela Recorrente não tem razão de ser KK. É óbvio que as considerações expendidas pelo Tribunal a quo a respeito da compressão do dever de fundamentação e do acesso à informação classificada valem, muta- tis mutandis, para efeitos do “alegado incumprimento de exigências procedimentais previstas nos artigos 98.0 e seguintes do CPA”. LL. Como é que matéria que é de “segurança nacional” (cf. sentença, p. 67) - que prevalece sobre “direitos constitucionais com ela conflituantes” - poderia não prevalecer sobre o disposto nos artigos 98.° e seguintes do CPA e sobre as formalidades de deliberação de órgãos colegiais? Da inexistência de fumus boni iuris Da alegada violação do procedimento devido, participação e audiência como garantias reforçadas EM MEDIDAS ABLATIVAS MM. Não se discute, nos autos, se os equipamentos da Recorrente cumprem, ou não, as certificações e requisitos de segurança aplicáveis; ao invés, o que se pretende saber é se a atuação da CAS, materializada nas Deliberações, foi conforme com o quadro constitucional e legal aplicável, atendendo à preponderância dos fins que esses atos visam e tendo presente o “controlo negativo” que o douto Tribunal pode levar a cabo desses atos, à luz do princípio da separação de poderes. DOS FUNDAMENTOS DE PRETERIÇÃO DE AUDIÊNCIA PRÉVIA E DA ALEGADA VIOLAÇÃO DOS ARTIGOS 98.°, 99.° E 100.° DO CPA NN. O Tribunal a quo decidiu impecavelmente, na p. 65 da sentença, o seguinte: “decorre do dever de proteger os direitos fundamentais de outras pessoas ou garantir bens jurídicos de relevo específico, tal como a segurança, interna e externa. O n.° 2 do artigo 268.° da Constituição, é simultaneamente uma norma conformadora e restritiva, na medida em que por um lado concretiza um direito e por outro baliza os limites desse direito, ou seja, comprime o seu âmbito de proteção. “É a própria Constituição que faz a compressão de outros direitos constitucionais (compressão interna de direitos constitucionais), quando está em causa garantir bens jurídicos de relevo específico - a segurança interna e externa - e fê-lo dando prevalência à segurança interna e externa relativamente a direitos constitucionais com ela conflituantes.” OO. As medidas de segurança adotadas pela Recorrida foram adotadas na sequência de vários instrumentos jurídicos europeus, desde a Recomendação (EU) 2019/534 da Comissão, de 26 de março de 2019 até à 5G Toolbox, onde já se previa «o direito de os Estados-Membros excluírem certos prestadores de serviços ou fornecedores dos seus mercados por razões de segurança nacional». PP. Estas considerações, aliadas à elevada seriedade dos elementos instrutórios obtidos - alguns dos quais sujeitos ao regime de Segredo de Estado e, nessa medida, insuscetíveis de ser revelados -, bem como a sensibilidade diplomática e política do tema que já será evidente para este Tribunal a esta altura, implicavam que a Recorrida não podia, sem ponderações adicionais, sujeitar o procedimento administrativo à transparência e participação que ele teria em condições normais. QQ. Se os critérios da Deliberação 1/2023 fossem de molde a ser percecionados como imediatamente aplicáveis a determinados fornecedores - parece ser o que a Recorrente aceita para si própria no artigo 916.° da sua p.i. -, a dilação temporal entre a publicitação dessa intenção e a efetiva aplicação (e enforcement) dos critérios abre espaço ao agravamento dos riscos identificados, nomeadamente permitindo (ou até «incentivando») potenciais afetados, ou aos Estados que os controlam, a adotar ações hostis ou invasivas da segurança e soberania nacionais. RR. Seria pouco razoável considerar que a definição de critérios de segurança, posteriores à instrução e a uma avaliação, tendentes à definição de um fornecedor como sendo de «alto risco» pudessem beneficiar de contributos daqueles fornecedores que se propõe, precisamente, considerar como sendo de alto risco. SS. Também se consideraram os fundamentos adicionais de dispensa da realização de audiência dos interessados: a urgência da emissão dos critérios gerais e abstratos e o eventual comprometimento da utilidade da diligência pela realização desta formalidade (alíneas a) e b) do n.° 3 do artigo 100.° do CPA). TT. A generalidade dos argumentos apresentados para a fundamentação da preterição da publicidade do procedimento administrativo regulamentar tendente à aprovação da Deliberação 1/2023 vale, igualmente, para a preterição da audiência dos interessados no procedimento administrativo tendente à Deliberação 2/2023. DA IMPRODUTIVIDADE DO EFEITO ANULATÓRIO, NOS TERMOS DO N.° 5 DO ARTIGO 163.° DO CPA (UTILE PER INUTILE NON VITIATUR) UU. A realização de audiência de interessados ou de consulta pública não eram exigidas pela lei aplicável - a LCE, que não prevê qualquer mecanismo participativo; em todo o caso, mesmo que se entenda que eram exigidas - o que não se concede e apenas por cautela se equaciona -, estavam preenchidos os pressupostos que permitem a sua dispensa, nos termos das alíneas a) e b) do n.° 3 do artigo 100.° e alíneas a) e c) do artigo 124.°, ambos do CPA. VV. A realização dessas diligências era suscetível de comprometer a urgência na adoção das Deliberações, bem como a respetiva utilidade e não tinha, de todo em todo, qualquer utilidade face ao «problema» que se verificava. WW. A invalidade é de afastar quando a violação não tenha resultado, no caso, uma lesão efetiva dos valores e interesses protegidos pelo preceito formal ou procedimental violado, por "esses valores ou interesses terem sido suficientemente protegidos por outra via - corresponde à situação tradicionalmente formulada pela jurisprudência como «degradação das formalidades essenciais em não essenciais»”; também por via desta previsão, os supostos vícios formais e procedimentais que a Recorrente imputa às Deliberações teriam, forçosamente, de ver o correspondente efeito invalidante afastado, com fundamento na degradação inevitável das formalidades que os impõem em não essenciais. XX. A atuação da Recorrida assenta no cumprimento estrito e vinculado de deveres de proteção de direitos fundamentais que impendem sobre o Estado lato sensu. DA NÃO INCONSTITUCIONALIDADE POR PRETERIÇÃO DO REQUISITO DA RESERVA DE LEI NAS RESTRIÇÕES DE DIREITOS, LIBERDADES E GARANTIAS OU DIREITOS DE NATUREZA ANÁLOGA YY. A sentença recorrida (pp. 67 ss.) fez uma apreciação válida e adequada da não incons- titucionalidade por preterição do requisito da reserva de lei nas restrições de direitos, liberdades e garantias ou direitos de natureza análoga, concluindo pela inexistência de fu mus boni iuris. ZZ. A Recorrida fez aquilo que a Recorrente expressamente admite no artigo 614.° do seu r.i.: «restringir e compatibilizá-lo com outros direitos ou valores de suprema dignidade constitucional que, com ele, possam abstratamente conflituar»; e fê-lo, note-se, com expressa credenciação legal, nos termos do disposto no n.° 5 do artigo 62.° da LCE cuja constitucionalidade, face aos ponderosos valores constitucionais em que assenta, está fora de dúvida. AAA. As Deliberações em causa em nada vinculam a Recorrente a ficar titular dos bens ou a interditam de os alienar; o efeito da Deliberação 1/2023 é simplesmente o de determinar aos operadores de telecomunicações que operam em território nacional a cessação de utilização de equipamentos da marca Huawei ou do mesmo fabricante. BBB. Não existe, portanto, qualquer violação do regime material dos direitos, liberdades e garantias, pelo que improcedem todas as alegações formuladas pela Recorrente nesta matéria, conforme exposto a páginas 95 a 128 do parecer subscrito Prof. Doutor Sérvulo Correia, Prof. Doutor Rui Medeiros, Prof. Doutora Filipa Urbano Calvão, Dr. António Cadilha e Dr. Gonçalo Bargado intitulado “Da conformidade ao ordenamento jurídico das deliberações da Comissão de Avaliação de Segurança n.° 1/2023 e 2/2023” junto aos autos pela Recorrida por requerimento de 28/08/2024 (ref. 870119). Da não violação do princípio da proporcionalidade CCC. A sentença recorrida (pp. 54ss.) fez uma apreciação válida e adequada do princípio da proporcionalidade, concluindo pela inexistência de fumus boni iuris. DDD. Nenhuma dúvida pode restar que a Deliberação 1/2023 e a Deliberação 2/2023 - esta última individualizando os critérios a respeito da Recorrente, são medidas aptas (aliás, as medidas aptas) a alcançar aqueles importantíssimos desideratos. EEE. A medida adotada pela Recorrida na Deliberação 2/2023 é, sem qualquer dúvida, a medida necessária dado que qualquer medida menos intensa-in casu, a aplicação de meras restrições à utilização de equipamentos ou serviços da marca Hua- wei, além de tecnicamente inviável, seria inócua para efeitos de alcançar as finalidades legítimas; como resulta do Relatório de Fundamentação, a Recorrida considerou fundamentadamente que a aplicação de uma mera «restrição» à utilização de equipamentos de fabricantes de alto risco na rede pública nacional não permitia garantir a segurança nacional de forma adequada e eficaz, nem cumpria um nível adequado de proteção dos direitos fundamentais em risco, nos termos da «proibição do défice». FFF. Por fim, enquanto de um lado da balança está apenas a liberdade de iniciativa económica privada da Recorrente, do outro estão pelo menos dois interesses constitucionais objetivos (segurança e soberania nacionais) e uma panóplia de direitos fundamentais afetados, supra elencados e constantes dos artigos 1.°, 2.°, 3.°, 9.°, 20.°, n.° 1 do artigo 26.°, no n.° 1 do artigo 27.°, n.° 2 do artigo 35.°, 64.°, 73.°, n.° 1 do artigo 111.°, n.° 3 do artigo 267.° da Constituição da República Portuguesa. DA NÃO VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA IMPARCIALIDADE GGG. A sentença recorrida (pp. 50 ss.) fez uma apreciação válida e adequada do princípio da imparcialidade, concluindo pela inexistência de fumus boni iuris. HHH. Está suficientemente documentado no processo administrativo o rol de ações ins- trutórias levadas a cabo pela CAS nos termos e para os efeitos do n.° 7 do artigo 62.° da LCE. III. A instrução levada a cabo pela Recorrida, nos termos habilitados pelo n.° 7 do artigo 62.° da LCE, foi exaustiva, objetiva e equidistante, em escrupuloso respeito da dimensão positiva do princípio da imparcialidade. Da não violação do princípio da igualdade JJJ. A sentença recorrida (pp. 46ss.)fez uma apreciação válida e adequada do princípio da igualdade, concluindo pela inexistência de fumus boni iuris. KKK. As diferenciações e categorizações elencadas no n.° 5 da Deliberação 1/2023 são totalmente ancoradas em critérios constitucionais já amplamente descritos: a segurança, a soberania e o dever de proteção de direitos fundamentais, em especial os dependentes de comunicações eletrónicas. LLL. Todos os critérios utilizados no ponto 5. da Deliberação 1/2023 têm respaldo constitucional e todos eles estão funcionalizados, de modo claro, objetivo, racional e razoável, à garantia da segurança e soberania nacionais e ao dever inalienável e irrenunciável de proteção de direitos fundamentais. DA NÃO VIOLAÇÃO DO DIREITO DA UNIÃO EUROPEIA MMM. A sentença recorrida (pp. 79 ss.) fez uma apreciação válida e adequada da Direito da União Europeia, concluindo pela inexistência de fumus boni iuris. NNN. As Deliberações ora impugnadas estão totalmente alinhadas com os vários instrumentos jurídicos adotados pela União - e, em especial, com a 5G Toolbox -, correspondendo ao cumprimento de deveres e ao exercício de poderes previstos nos artigos 40.° e 41.° do CECE; pretender, agora, que as mesmas representem alguma infração ao Direito da EU que as instou não tem cabimento. OOO. Não é possível vislumbrar, em nenhuma das Deliberações impugnadas, restrições quantitativas à importação ou exportação dos bens ou equipamentos fabricados e comercializados pela Recorrente, na aceção dos artigos 34.° e 35.° do TFUE, nem, fique desde já claro, constituem qualquer entrave ou obstáculo à sua liberdade de circulação de bens ou mercadorias, uma vez que a Recorrente continua a poder importar e exportar os seus bens e equipamentos e a comercializá-los em Portugal, podendo os mesmos ser utilizados para quaisquer outras finalidades. PPP. O preceituado no artigo 36.° do TFUE clarifica que as disposições dos artigos 34.° e 35.° não prejudicam proibições ou restrições à importação, exportação ou trânsito justificadas por razões de segurança pública (entre outras); essas razões podem igualmente justificar limitações a outros direitos e liberdades, tais como a liberdade de circulação de pessoas e de trabalhadores, de estabelecimento e de capitais. QQQ. Como já explicado, as certificações não respondem ao problema porque, por um lado, atestam apenas o cumprimento de critérios técnicos do equipamento {e.g., construção e software), excluindo outras dimensões relevantes para aferir a segurança das redes; por outro lado, estas certificações constituem meras «fotografias» das condições técnicas do equipamento num dado momento, mas tais condições não são estanques, alterando-se, por exemplo, com atualizações de software, ao ponto de rapidamente se poderem tornar, por esse motivo, obsoletas. RRR. Fica evidente que as “propostas” alternativas da Recorrente, ainda que adotadas em simultâneo, se revelariam patentemente insuficientes, pelo que a sua argumentação de que as Deliberações violariam o princípio da proporcionalidade, nesta sede, igualmente improcedem. SSS. Sem prejuízo do exposto, a cessação de utilização determinada não é a medida mais intrusiva e restritiva, desde logo porque, ao abrigo da discricionariedade de que dispõe, em tese, a Recorrida poderia ter determinado a exclusão dos equipamentos, com a sua remoção imediata do mercado, ao abrigo do n.° 5 do artigo 62.° da LCE. TTT. Não se vê como é que o teor das Deliberações afeta minimamente eventuais direitos da Recorrente a constituir e manter estabelecimento em território português; as Deliberações 1/2023 e 2/2023 não visam, nem se projetam, nas possibilidades jurídicas de a Recorrente constituir sociedades, agências, sucursais ou filiais no território de um Estado-Membro (n.os 1 e 2 do artigo 49.° do TFUE). UUU. O único efeito reflexo das Deliberações na esfera da Recorrente é, como se referiu, o de os seus equipamentos não poderem ser utilizados pelas operadoras de telecomunicações em Portugal, na rede 5G. DA NÃO VIOLAÇÃO DE LEI POR INCUMPRIMENTO DA NOTIFICAÇÃO PREVISTO NO DECRETO-LEI 30/2020 VVV. A sentença recorrida (pp. 79 ss.) fez uma apreciação válida e adequada da obrigação de notificação prévia prevista no Decreto-Lei n.° 30/2020, de 29 de junho, concluindo pela inexistência de fumus boni iurís. WWW. Este diploma estabelece as regras a que obedece o procedimento de informação no domínio das regras técnicas relativas a produtos e das regras relativas os serviços da sociedade da informação, transpondo para a ordem jurídica interna a Diretiva (EU) n.° 2015/1535, relativa a um procedimento de informação no domínio das regulamentações técnicas e das regras relativas aos serviços da sociedade de informação (artigo 1.°). XXX. As Deliberações ora impugnadas não têm fundamento em questões técnicas, nem visam dar resposta a problemas de índole técnica; por se tratar de uma restrição à utilização de equipamentos justificada por critérios objetivos de segurança - e não, como alega a Recorrente, por qualquer critério ou fundamento técnico - a Recorrida não tinha obrigação de comunicação nos termos do Decreto-Lei n.° 30/202 ou da Diretiva (UE) n.° 2015/1535. DA MANIFESTA SUPERIORIDADE DOS INTERESSES PÚBLICOS NO CONTEXTO DA PONDERAÇÃO DE INTERESSES YYY. Os interesses privados invocados são nada mais, nada menos, do que os interesses da Huawei Portugal e meramente patrimoniais; os alegados danos decorrentes da não concessão da providência ou não existem ou não são interesses legítimos. ZZZ. Nenhuma dúvida pode restar que o peso dos interesses constitucionais objetivos (segurança e soberania nacionais) e dos direitos fundamentais em risco de afetação, supra elencados e constantes dos artigos 1.°, 2.°, 3.°, 9.°, 20.°, n.° 1 do artigo 26.°, no n.° 1 do artigo 27.°, n.° 2 do artigo 35.°, 64.°, 73.°, n.° 1 do artigo 111.°, n.° 3 do artigo 267.° da Constituição da República Portuguesa é manifestamente superior que o peso da liberdade de iniciativa económica privada da Huawei (cuja legitimidade, aliás, sempre estaria condicionada à não afetação dos interesses do Estado). NESTES TERMOS E NOS DEMAIS DE DIREITO APLICÁVEIS: DEVEM AS ALEGAÇÕES DE RECURSO APRESENTADAS PELA RECORRENTE SER JULGADAS INTEGRALMENTE IMPROCEDENTES. MANTENDO-SE A DECISÃO RECORRIDA NOS SEUS EXATOS TERMOS, COM AS DEVIDAS CONSEQUÊNCIAS LEGAIS.” O Tribunal a quo admitiu o recurso como apelação, com subida imediata, nos próprios autos, e com efeito devolutivo. O Ministério Público junto deste TCA Sul, notificado nos termos e para efeitos do disposto no n.º 1, do artigo 146.º do CPTA, emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso. Notificados do aludido parecer, a Recorrente apresentou resposta, com as seguintes conclusões: “Pelo exposto, sem prejuízo de tudo quanto consta das Alegações e Conclusões do Recurso, para as quais se remete, deve o Parecer do MP ser considerado como não afastando, nem refutando, nenhuma das nulidades e dos erros de julgamento imputados pela Recorrente à Sentença Recorrida, mais se requerendo ao Tribunal ad quem o escrutínio do mérito integral do recurso.” Prescindindo-se dos vistos legais, atento o carácter urgente do processo, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos juízes desembargadores adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento. 2. Delimitação do objeto do recurso Considerando que o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões da alegação da apelante, cabe a este Tribunal apreciar se: a) O despacho que indeferiu o requerimento de produção de prova testemunhal (e, consequentemente, a sentença) padece de erro de julgamento por violação do direito à prova e à tutela jurisdicional efetiva; b) A sentença recorrida incorre em nulidade por omissão de pronúncia e se padece de erro de julgamento de facto e de direito. 3. Fundamentação de facto 3.1. Na decisão recorrida foram julgados indiciariamente provados os seguintes factos: “1. Em 06-09-2004, pela Apresentação n.° … foi registada, na Conservatória de Registo Comercial de Lisboa, a constituição da sociedade Huawei Tech. Portugal - Tecnologias de Informação, Lda., sob a forma de sociedade comercial por quotas, que se dedica à "prestação de serviços, fornecimento e venda, por grosso, a retalho e à distância, de equipamentos, incluindo nas áreas das telecomunicações, informática, tecnologias de informação e energias renováveis"- cfr. Certidão Permanente do Registo Comercial, junta como documento 8 com a petição inicial dos autos principais; 2. De acordo com a Apresentação n.°…, a sociedade de direito neerlandês "Huawei Technologies Cooperatief U.A.", com sede em …", Amesterdão, Países Baixos, é detentora de quota da huawei tech. Portugal - Tecnologias de Informação, Lda., no valor de 1.800.000,00€ - cfr. Certidão Permanente do Registo Comercial, junta como documento 8 com a petição inicial dos autos principais; 3. De acordo com a Apresentação n.°…, a sociedade "Huawei Tech. Investment Co., Limited, com sede em 9/F., Tower 6, The Gateway, n.° 9 Canton Road, Tshm Sha Tsui, Kowloon Hong Kong, República Popular da China, é detentora de quota da Huawei Tech. Portugal - Tecnologias de Informação, Lda., no valor de 75.000,00€ - cfr. Certidão Permanente do Registo Comercial, junta como documento 8 com a petição inicial dos autos principais; 4. A Huawei Investment & Holding Co. Ltd., com sede principal na República Popular da China, é a empresa-mãe de todo o grupo Huawei - facto não controvertido (artigo 115.° do requerimento inicial, e artigos 287 a 289 da oposição da entidade requerida); 5. Em agosto de 2022, a Comissão de Avaliação de Segurança determinou a recolha de informação junto dos operadores de serviços de comunicações eletrónicas sobre os equipamentos de que dispunham (e em que grupos de ativos), assim como sobre o tempo de vida expectável de cada um - cfr. processo administrativo apenso aos autos principais; 6. As respostas enviadas pelos operadores de serviços de comunicações eletrónicas foram alvo de análise pela Comissão de Avaliação de Segurança, tendo a mesma concluindo, em setembro de 2022, que existia uma forte presença na rede 5G nacional de ativos fornecidos pelo fabricante Huawei, ainda que com variações relativamente ao operador e tipologia de ativos - cfr. processo administrativo apenso aos autos principais; 7. Os operadores de serviços de comunicações eletrónicas foram novamente consultados, a 4 de outubro de 2022, de forma a realizar uma análise mais detalhada da informação recebida e tendo em vista o esclarecimento de algumas questões de interpretação da informação anteriormente prestada - cfr. processo administrativo apenso aos autos principais; 8. Considerou-se ser ainda necessário completar as respostas ao questionário efetuado, nomeadamente de forma a compreender os ciclos de vida dos equipamentos, datas de substituição e capacidade dos operadores para garantirem a segurança e trabalharem em conjunto para mitigarem eventuais problemas na rede 5G - cfr. processo administrativo apenso aos autos principais; 9. Os operadores de serviços de comunicações eletrónicas foram novamente contactados, a 18 de novembro de 2022 - cfr. processo administrativo apenso aos autos principais; 10. Em 16-02-2023, a Comissão de Avaliação de Segurança dirigiu à sociedade Huawei Tech. Portugal - Tecnologias de Informação, Lda., ofício que aqui se dá como reproduzido e do qual se extrai, entre o mais, o seguinte: “Ao abrigo do disposto no n.° 4 do artigo 62.° da Lei n.° 16/2022, de 16 de agosto, que aprova a Lei das Comunicações Eletrónicas, foi constituída a Comissão de Avaliação de Segurança (Comissão) no âmbito do Conselho Superior de Segurança no Ciberespaço. Esta Comissão é responsável pela realização de avaliações de segurança, como previsto no n.° 3 do referido artigo, relativas à utilização de equipamentos em quaisquer redes de comunicações eletrónicas, justificadas e fundamentadas em critérios objetivos de segurança, com base em informação relevante emitida pelas entidades competentes nacionais e da União Europeia ou constante das avaliações nacionais ou europeias de risco para a segurança das redes. Para este efeito e nos termos previstos no n.° 7 do artigo 62.° da Lei n.° 16/2022, de 16 de agosto, solicita a Comissão a comunicação da seguinte informação referente à segurança e resiliência da 5.a Geração de telecomunicações (5G): 1. Indicação da tipologia e das quantidades de equipamentos 5G, por grupo de ativo, aos referidos operadores. 2. Indicação da data de venda desses equipamentos 5G, por grupo de ativo, aos referidos operadores. 3. Indicação do tempo de vida expectável dos equipamentos 5G que fornecem e a existência de disposições contratuais para a substituição periódica destes equipamentos. (...) 4. Indicação de quais são os vossos principais fornecedores de componentes e quais as políticas e regras de compilance que a vossa empresa tem para os mesmos. 5. Indicação da localização geográfica dos centros de suporte e de outros serviços de gestão (managed services) que prestem aos operadores de telecomunicações nacionais. 6. Indicação de quem são os titulares, pessoas singulares ou coletivas, e em que montante participam no capital da vossa empresa, tendo em conta os critérios estabelecidos no artigo 21.° do Código dos Valores Mobiliários. Os dados recolhidos serão analisados pela Comissão de Avaliação de Segurança com vista à avaliação de segurança relativa aos equipamentos utilizados na rede de comunicações móveis 5G nacional e dos serviços de comunicações eletrónicas acessíveis ao púbico suportados na mesma. (...)" - cfr. documento 13 junto com a petição inicial dos autos principais; 11. Em 13-03-2023, a sociedade Huawei Tech. Portugal - Tecnologias de Informação, Lda. respondeu à Comissão de Avaliação de Segurança, através de ofício, que aqui se dá como reproduzido e da qual se extrai, entre o mais, o seguinte: “(...) 1. O ofício de resposta vem emitido nos termos do disposto no n.° 7 do artigo 62.° da Lei n.° 16/2022, de 16 de agosto, referindo-se genericamente à segurança e resiliência da 5ª geração de telecomunicações. 2. Apesar de não resultar evidente qual o fundamento concreto do pedido em resposta e da sua justificação e fundamentação em critérios objectivos de segurança, ao abrigo da cooperação institucional que caracteriza a actuação da Huawei Portugal, em baixo deixamos as respostas aos pontos suscitados, as quais reflectem o nosso melhor entendimento das questões enunciadas. 3. De salientar que toda a informação incluída neste documento é CONFIDENCIAL, uma vez que constitui segredos de negócios da Huawei Portugal e entidades terceiras e, por este motivo, não poderá ser divulgada a quaisquer entidade. (…) A Huawei Portugal está totalmente disponível para prestar esclarecimentos adicionais que se considerem necessários, sugerindo desde já uma reunião com a Comissão de Avaliação de Segurança. (...)" - cfr. documento 14 junto com a petição inicial dos autos principais; 12. Em 10-05-2023, a sociedade Huawei Tech. Portugal - Tecnologias de Informação, Lda. remeteu ofício ao Presidente da Comissão de Avaliação de Segurança, pelo qual dirigiu um convite a esta Comissão para visitar as instalações do Cyber Security Transparency Center da Huawei, localizado em Bruxelas - cfr. documento 15 junto com a petição inicial dos autos principais; 13. Em 25-05-2023, foi publicado, no portal eletrónico do Gabinete Nacional de Segurança (www.gns.gov.pt), um documento intitulado por Deliberação n.° 1/2023, aprovado em 23-05-2023, cuja redação é a seguinte: «Deliberação n.° 1/2023 Assunto: Critérios objetivos de avaliação dos riscos para a segurança das redes e serviços nacionais decorrentes do uso da tecnologia 5.° Geração de telecomunicações em Portugal (5G) - cessação de utilização de equipamentos 1. A Comissão de Avaliação de Segurança - constituída no âmbito do Conselho Superior de Segurança do Ciberespaço - realizou uma avaliação de segurança, nos termos do disposto no n.° 3 do artigo 62.° da Lei das Comunicações Eletrónicas, aprovada pela Lei n.° 16/2022, de 16 de agosto, relativa a utilização de equipamentos em redes públicas de comunicações eletrónicas da 5.a Geração de telecomunicações (5G) em Portugal. 2. A avaliação de segurança teve por base informação constante, nomeadamente, das avaliações de risco realizadas a nível nacional e europeu, no seguimento da Recomendação (UE) n.° 534/2019, da Comissão, de 26 de março de 2019, e informação emitida pelo Grupo de Cooperação formado no âmbito da Diretiva (UE) 2016/1148 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 6 de julho de 2016, relativa a medidas destinadas a garantir um elevado nível comum de segurança das redes e da informação em toda a União, incluindo o documento "Cybersecurity of 5G networks: EU Toolbox of risk mitigating measures", acolhido pela Comissão Europeia na sua Comunicação e 29 de janeiro 2020 e pelo Conselho de Ministros na sua Resolução n.° 7-A/2020, de 7 de fevereiro. 3. Esta avaliação de segurança teve, ainda, em consideração informação recolhida, ao abrigo do disposto no n.° 7 do artigo 62.° da Lei das Comunicações Eletrónicas, junto dos operadores nacionais de telecomunicações e dos principais fornecedores de equipamentos de rede em Portugal, bem como normas legais e políticas públicas de Estados-membros da União Europeia e de países terceiros com experiência relevante e atual no âmbito da segurança das redes públicas de comunicações eletrónicas 5G. 4. Com base na informação recolhida, a Comissão de Avaliação de Segurança elaborou um relatório da avaliação de segurança à utilização de equipamentos em redes públicas de comunicações eletrónicas da 5.ª Geração de telecomunicações em Portugal, o qual por contemplar informação cujo conhecimento ou divulgação por pessoas não autorizadas pode ser desfavorável para os interesses do País ou dos seus aliados ou de organizações de que Portugal faz parte, e informação classificada no grau RESERVADO, na marca Nacional, nos termos das Instruções para a Segurança Nacional, Salvaguarda e Defesa das Matérias Classificadas, abreviadamente designadas por SEGNAC1, aprovadas pela Resolução do Conselho de Ministros n.° 50/88, de 3 dezembro, alterada pelas Resoluções do Conselho de Ministros n.os 13/93, de 6 de março, e 70/2019, de 17 de abril, onde são identificados e caracterizados os principais riscos associados à utilização destes equipamentos no contexto atual e a situação da rede pública nacional e analisadas as abordagens de vários países aos desafios para a segurança das redes de comunicações eletrónicas 5G. O relatório contém ainda os critérios objetivos de avaliação dos riscos para a segurança das redes e serviços nacionais decorrentes da implementação, ainda em curso, e uso da tecnologia 5G, bem como as medidas necessárias à mitigação desses riscos. 5. Ainda para efeitos do disposto no n.° 3 do artigo 62.° da Lei das Comunicações Eletrónicas, considera-se de alto risco, para a segurança das redes e serviços nacionais decorrentes da implementação e uso da tecnologia 5G, a utilização de equipamentos e serviços que provenham de fornecedor ou prestador que preencha um ou mais dos seguintes critérios: a) O ordenamento jurídico do país em que está domiciliado ou ao qual está, de qualquer outra forma relevante, vinculado, permite que o Governo exerça controlo, interferência ou pressão sobre as suas atividades a operar em países terceiros; b) Esteja domiciliado ou, de qualquer outra forma relevante, vinculado, a um país que não seja Estado-Membro da União Europeia (UE), da Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN) ou da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE); c) O país onde está domiciliado ou ao qual está, de qualquer outra forma relevante, vinculado, não dispõe de legislação ou de acordos diplomáticos, com Portugal ou com a UE, em matéria de proteção de dados, ou de cibersegurança ou de proteção de propriedade intelectual; d) O país onde está domiciliado ou ao qual está, de qualquer outra forma relevante, vinculado, é reconhecido por Portugal, pela UE ou pela OTAN, como responsável por ações hostis à Segurança e Defesa Nacional de Portugal ou dos seus aliados, designadamente atos de espionagem ou de sabotagem; e) O país onde está domiciliado ou ao qual está, de qualquer outra forma relevante, vinculado, pratica, de forma reiterada, ações contrárias ao direito internacional e, em particular, à Carta da Organização das Nações Unidas e respetivas resoluções destinadas a promover um comportamento responsável num ciberespaço aberto, seguro e protegido; f) A imprecisão ou falta de transparência na sua governança corporativa não permitir a aferição do respetivo modelo de governação ou do respetivo processo decisório e de gestão, nomeadamente para efeitos de avaliação da alínea b); g) As suas cadeias de produção e de fornecimento evidenciam relações de dependência ou de subsidiariedade face a terceiras partes, que se enquadrem nos cenários referidos nas alíneas anteriores. 6. Ainda com base no referido relatório de avaliação de segurança, e por apresentarem superior criticidade de exposição ao risco, a Comissão de Avaliação de Segurança identifica como relevantes, para efeitos de determinar a exclusão, a aplicação de restrições à utilização ou a cessação de utilização de equipamentos ou serviços que pertençam aos seguintes grupos de ativos: a) rede principal; b) sistemas de gestão de rede; c) rede de acesso via rádio; d) rede de transmissão e de transporte; e) sistemas de interligações entre redes. (...)» - cfr. documento junto com o requerimento inicial dos presentes autos cautelares; 14. Em 23-05-2023, pela Comissão de Avaliação de Segurança foi adotada a Deliberação n.° 2/2023, classificada com o grau RESERVADO, na marca NACIONAL, segundo a Resolução do Conselho de Ministros n.° 50/88 (SEGNAC1), pela qual qualificou a Requerente como fornecedor de alto risco, de acordo com os critérios definidos nos n.os 5 e 6 da Deliberação n.° 1/2023, e determinou, aos operadores de redes públicas de comunicações eletrónicas, a cessação da utilização de equipamentos da marca Huawei que pertençam aos grupos de ativos definidos na Deliberação n.° 1/2023, nos seguintes prazos: a) Três anos para os equipamentos que pertençam ao grupo de ativos da rede principal e sistemas de gestão de rede; e b) Cinco anos para os equipamentos que pertençam aos restantes grupos de ativos - facto não controvertido; cfr. documento 4 junto com a petição inicial dos autos principais; cfr. processo administrativo apenso aos autos principais; 15. A Comissão de Avaliação de Segurança não notificou a sociedade Huawei Tech. Portugal - Tecnologias de Informação, Lda. da adoção da Deliberação n.° 2/2023 - facto não controvertido; 16. Em 29-05-2023, pela Comissão de Avaliação de Segurança foi emitido o ofício n.° CNCS_SAI/2023/21, dirigido à sociedade Huawei Tech. Portugal - Tecnologias de Informação, Lda., transmitido que os membros daquela Comissão entenderam não ser oportuno agendar qualquer visita às instalações do Cyber Security Transparency Center da Huawei, em Bruxelas - cfr. documento 16 junto com a petição inicial dos autos principais; 17. Em 01-06-2023, a sociedade Huawei Tech. Portugal - Tecnologias de Informação, Lda. remeteu requerimento à Comissão de Avaliação de Segurança, peticionado, a final, o seguinte: “(…) III. DOS PEDIDOS Nestes termos - e, particularmente, considerando, a grande urgência da matéria, a sua muito elevada relevância, atendendo aos potenciais impactos e danos comerciais e reputacionais para a Huawei -, requer-se a V.Exas., nos termos e para os efeitos do disposto: a) Nos artigos 65.°, n.° 1, alínea b) e 68.°, n.° 1, do CPA, a constituição da Huawei como interessada no procedimento administrativo em que foi emitida a Deliberação e, bem assim, noutros procedimentos administrativos consequentes, sobre a mesma matéria, que possam, entretanto, ter sido iniciados ou que venham a ser iniciados, tendo em vista a prática de atos consequentes e/ou de execução e implementação da Deliberação; b) Nos artigos 82.° e 83.° do CPA, a consulta do processo administrativo de que constitui elemento integrante a Deliberação e também de quaisquer outros procedimentos administrativos com a mesma conexos, que tenham sido iniciados, designadamente visando a respetiva implementação ou execução, devendo designar-se data, hora e local em que poderá ser exercido esse direito de consulta; c) Nos artigos 82.°, 83.° e 84.° do CPA, a passagem de reproduções de quaisquer atos consequentes ou complementares da Deliberação, relativos à respetiva implementação e/ou execução, designadamente quaisquer decisões que tenham por efeito determinar um prazo para os operadores a implementarem, bem como cópia das notificações remetidas aos referidos operadores e, bem assim, de quaisquer outras decisões administrativas que tenham por objeto excluir, restringir ou determinar a cessação de utilização dos referidos equipamentos em redes 5G. (...)" - cfr. documento 33 junto com a petição inicial dos autos principais; 18. Em 06-06-2023, pela sociedade Huawei Tech. Portugal - Tecnologias de Informação, Lda. foi rececionada carta datada de 02-06-2023, remetida por um cliente, da qual se extrai o seguinte: «Assunto: Encomendas colocadas ao abrigo do 7o Aditamento ao Contrato n.° (...), relativo ao fornecimento de soluções, equipamentos e prestação de serviços associados para implementação de rede SINGLERAN Exmos. Senhores, Fazemos referência às encomendas colocadas pela (...) junto da Huawei Tech. Portugal - Tecnologias da Informação, Lda. (adiante “Huawei"), com as referências (...), (...), (...) e (...) ao abrigo do 7° Aditamento ao Contrato n.° (...), relativo ao fornecimento de soluções, equipamentos e prestação de serviços associados para implementação de rede SINGLERAN. Como é do conhecimento público, a Comissão de Avaliação de Segurança (adiante “Comissão"), constituída, ao abrigo do artigo 62.°, n° 4, da Lei n.° 16/2022, de 16 de agosto (adiante “LCE"), no âmbito do Conselho Superior de Segurança do Ciberespaço, procedeu a uma avaliação de segurança relativa à utilização de equipamentos em redes públicas de comunicações eletrónicas da 5a geração de telecomunicações (5G) em Portugal. A (...), na qualidade de operadora de redes públicas de comunicações eletrónicas, foi notificada dos critérios objetivos de avaliação dos riscos para a segurança das redes e serviço nacionais decorrentes do uso da tecnologia 5G em Portugal, aprovados ao abrigo do artigo 62.°, n.° 3, da LCE e, posteriormente, da deliberação daquela Comissão, adotada ao abrigo do n.° 5 do referido artigo, relativa à cessação da utilização de determinados equipamentos em redes públicas de comunicações eletrónicas. Esta última deliberação determinou, na sequência da referida avaliação de segurança e dos critérios objetivos de avaliação dos riscos aprovados, a cessação da utilização de equipamentos da marca HUAWEI que pertençam aos grupos de ativos definidos na Deliberação 1/2023 atrás referida e aí melhor definidos: a) rede principal b) sistemas de gestão de rede c) rede de acesso via rádio d) rede de transmissão e de transporte e) sistemas de interligações entre redes. Tal como tem sido noticiado publicamente, de acordo com a referida deliberação e nos termos previstos no n.° 5 do artigo 62.° da LCE, a (...) está obrigada a proceder à cessação de utilização dos equipamentos supra mencionados nos seguintes prazos: a) Três anos para os equipamentos que pertençam ao grupo de ativos da rede principal e sistemas de gestão de rede; e b) Cinco anos para os equipamentos que pertençam aos restantes grupos de ativos. Sem prejuízo de nos encontrarmos, ainda, a avaliar a legalidade das deliberações da Comissão, assim como a totalidade dos impactos e consequências resultantes das mesmas, nomeadamente no que respeita a todos os componentes das encomendas supra mencionadas, vimos pela presente notificar V. Exas., ao abrigo, em especial, da cláusula 7.a, n.° 7, do Aditamento ao Contrato n.° (...) acima referido, e sem prejuízo de outros impactos contratuais, que estamos perante limitações ou restrições impostas por entidade governamental ou reguladora que afetam a relação contratual estabelecida com V. Exas. e impedem que a (...) continue a cumprir as suas obrigações contratuais. Neste sentido e nos termos contratualmente previstos, a (...) não poderá ser responsável perante V Exas., pelo cumprimento das respetivas obrigações relativamente a equipamentos encomendados, enquadrados nos grupos de ativos incluídos nas deliberações da Comissão, e que, nesta data, ainda não tenham sido entregues. Atendendo ao facto de as deliberações da Comissão constituírem informação classificada no grau RESERVADO, na marca Nacional, nos termos das Instruções para a Segurança Nacional, Salvaguarda e Defesa das Matérias Classificadas, esta comunicação deverá ser tratada ao abrigo das regras de confidencialidade previstas no Contrato acima referido. A (...) está a avaliar a natureza desta classificação e se e em que termos poderá disponibilizar mais informação a V. Exas., sobre o conteúdo da mesma. Uma vez concluídas as diferentes avaliações em curso por parte da (...), serão remetidas à Huawei as respetivas conclusões. (...)» - cfr. documento 4 junto com a petição inicial dos autos principais; 19. A carta reproduzida no ponto antecedente foi recebida mediante a um compromisso escrito de confidencialidade, constante de Auto de Entrega datado de 06-06-2023, de cujo teor se extrai, além do mais, o seguinte: «Aos 6 dias no mês de junho de 2023, foi entreque ao representante da Huawei Tech. Portugal - Tecnologias da Informação, Lda. infra identificado, comunicação remetida pela (...) datada de 2 de junho de 2023, com o assunto "Encomendas colocadas ao abrigo do 7° Aditamento ao Contrato n.° (...), relativo ao fornecimento de soluções, equipamentos e prestação de serviços associados para implementação de rede SINGLERAN". A referida comunicação foi emitida na sequência da aprovação da Deliberação n.° 2/2023 - Cessação de utilização de equipamentos na rede pública de comunicações eletrónicas da 5.a Geração de telecomunicações em Portugal, da Comissão de Avaliação de Segurança, contendo, por isso, informação classificada na marca Nacional, no grau RESERVADO. Consequentemente, eu (abaixo identificado) comprometo-me a: (1) Preservar a segurança da informação que me é transmitida na comunicação entregue; (2) Cumprir os regulamentos em matéria de segurança em vigor, nomeadamente as Instruções para a Segurança Nacional, Salvaguarda e Defesa das Matérias Classificadas (SEGNAC1), aprovadas pela Resolução do Conselho de Ministros n.° 50/88, de 3 de dezembro, alterada pelas Resoluções do Conselho de Ministros n.° 13/93, de 6 de março, e 70/2019, de 17 de abril; (3) Não divulgar ou de qualquer forma permitir o acesso à comunicação entregue a pessoas que não tenham necessidade de a conhecer; (4) Efetuar registo datado com a identificação da pessoa destinatária e da que divulga, em caso de divulgação a pessoa que tenha necessidade de conhecer a comunicação entregue com assunção das respetivas responsabilidades, devendo ainda eventuais reproduções dessa mesma comunicação serem numeradas individualmente para efeito do seu rastreamento; (5) Ao terminar as minhas funções, entregar toda a informação constante da comunicação entregue ao respetivo destinatário, independentemente da forma como foi por mim obtida no exercício das minhas funções. Reconheço, ainda, que as disposições do presente Auto de Entrega aplicam-se, não só, durante o exercício das minhas funções, mas, também, após o fim das mesmas e que sou passível de ser responsabilizado se, por dolo ou negligencia, permitir que informações constantes da comunicação entregue possam ser acedidas por pessoas não autorizadas (...)» - cfr. documento 3 junto com o requerimento inicial dos presentes autos cautelares; 20. Em 07-06-2023, a sociedade Huawei Tech. Portugal - Tecnologias de Informação, Lda. apresentou à Comissão de Avaliação de Segurança uma reclamação administrativa, ao abrigo do disposto nos artigos 147.°, 184.°, n.° 1, alínea a), e 191.° do CPA, em que requereu que a Deliberação n.° 1/2023 fosse revogada e/ou anulada administrativamente, nos termos do disposto no CPA, com as devidas consequências legais - cfr. documento 34 junto com a petição inicial dos autos principais; 21. Em 19-06-2023, pela Comissão de Avaliação de Segurança foi emitido o ofício n.° CNCS_SAI/2023/22, dirigido à sociedade Huawei Tech. Portugal - Tecnologias de Informação, Lda., de cujo teor se extrai o seguinte: A. V/requerimento referente a constituição de interessado e direito a informação procedimental, remetido por email de 01/06/2023, 21:44, e correio registado; Ref°: B. V/Impugnação administrativa - reclamação referente à Deliberação n.° 1/2023 da Comissão, remetida por email 07/06/2023, 16:48, e correio registado. Relativamente aos documentos em referência, que se agradece e cuja receção se acusa, vem a Comissão de Avaliação de Segurança informar V. Exas. que as deliberações tomadas por si têm como destinatários exclusivos os operadores nacionais de telecomunicações, sem prejuízo da publicidade que esta Comissão entendeu dar à sua Deliberação n.° 1/2023 para observância, na medida do possível, do princípio da transparência pelo qual se rege a Administração Púbica." - cfr. documento 7 junto com a petição inicial dos autos principais; 22. Em 31-08-2023, a sociedade Huawei Tech. Portugal - Tecnologias de Informação, Lda. propôs ação administrativa, autuada neste Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa sob o número 2905/23.1BELSB, na qual formulou os seguintes pedidos: "Nestes termos e nos demais de Direito aplicáveis, deverá ser julgada procedente por provada a presente ação e, em consequência: a) ser declarada a ilegalidade, com força obrigatória geral, das normas contidas nos pontos 5 e 6 da Deliberação 1/2023, com as devidas consequências legais, com fundamento na sua ilegalidade, designadamente por violação de: (i) princípios gerais da atividade administrativa (a saber, violação dos princípios da legalidade, da igualdade, da imparcialidade e da proporcionalidade) e pela violação do dever de fundamentação; (ii) lei por preterição do requisito da reserva de lei nas restrições de direitos, liberdades e garantias ou direitos de natureza análoga; (iii) formalidades essenciais para a elaboração de regulamentos administrativos e, bem assim, para a adotação de uma deliberação por parte de um órgão colegial; (iv) do direito à livre circulação de mercadorias e à liberdade de estabelecimento; (v) da obrigação de notificação prévia prevista no Decreto-Lei 30/2020; b) ser declarada a invalidade da Deliberação 2/2023 com fundamento nos vícios acima referidos, com as devidas consequências legais; c) ser declarada a ilegalidade, com efeitos circunscritos ao caso concreto, com a sua consequente desaplicação, das normas regulamentares contidas nos pontos 5 e 6 da Deliberação 1/2023, Subsidiariamente: caso se considere improcedente o pedido a) acima: c) ser declarada a ilegalidade, com efeitos circunscritos ao caso concreto, com a sua consequente desaplicação, das normas regulamentares contidas nos pontos 5 e 6 da Deliberação 1/2023, com as devidas consequências legais, por ofensa ao conteúdo essencial dos direitos fundamentais de iniciativa privada e de propriedade privada, gerador da respetiva inconstitucionalidade orgânica e material; caso se considere improcedente o pedido c) acima: d) ser desaplicadas as normas regulamentares contidas nos pontos 5 e 6 da Deliberação 1/2023, a título incidental, considerando o pedido formulado em b) acima, pelos fundamentos acima referidos, nos termos do artigo 73.°, n.° 3, alínea a), do CPTA, com as devidas consequências legais; e) ser declarada a invalidade do ato administrativo constante da Deliberação 1/2023, pelos fundamentos acima referidos, com as devidas consequências legais; f) ser declarada a invalidade das normas regulamentares contidas na Deliberação 2/2023 pelos fundamentos acima referidos, com as devidas consequências legais." - cfr. consulta do processo n.° 2905/23.1BELSB; 23. Em Concurso Público de 13 de julho de 2023, lançado pela Serviços Partilhados do Ministério da Saúde, E.P.E. (SPMS, E.P.E.) para a aquisição de equipamentos ativos "switchs" para o Pilar 1 - Reforma e Modernização da Rede de Dados da Saúde (PRR) (20230326) 20, foi determinado que todos os equipamentos a adquirir devem obrigatoriamente (…) “cumprir as alíneas a) a g) do n.° 5 da Deliberação n.° 1/2023 da Comissão de Avaliação de Segurança, disponível em https://www.gns.gov.pt/docs/cas-l-2023.pdf" [cfr. cláusula 2.a do Anexo I (especificações técnicas) ao caderno de encargos] - cfr. documento 32 junto com a petição inicial dos autos principais; 24. No Concurso Público n.° 4388030045, de 18 de setembro de 2023, lançado pelo GNS para a aquisição de um Switch Core, foi determinado que "[o]s equipamentos a propor têm que estar enquadrados pela avaliação de risco definida na Deliberação 1/2023 do Conselho Superior de Segurança do Ciberespaço (https://www.ans.aov.pt/docs/cas-deliberacao-1-2023.pdf) nomeadamente não podendo estar abrangidos pelo número 5 dessa deliberação" [cfr. ponto 1 do Anexo A (Especificação Técnica) ao Caderno de Encargos] - cfr. documento 4 junto com o requerimento inicial dos presentes autos cautelares; 25. No Concurso Limitado por Prévia Qualificação, de 13 de dezembro de 2023, lançado pela SPMS, E.P.E. para a instituição de um sistema de aquisição dinâmico para aquisição de equipamentos informático, multimédia e periféricos, na área da saúde, foi estabelecido que "(1) o fabricante do equipamento deverá cumprir as deliberações da Comissão de Avaliação de Segurança nomeadamente os critérios objetivos de segurança, assim como o seu âmbito técnico de aplicação, que justificam e fundamentam medidas destinadas a garantir um elevado nível comum de segurança da informação na União Europeia" [cfr. nota constante do Anexo III (Requisitos Mínimos) ao Caderno de Encargos] - cfr. documento 5 junto com o requerimento inicial dos presentes autos cautelares; 26. No Concurso Público, de 7 de março de 2024, lançado pela SPMS, E.P.E. para a aquisição de solução de ativos "switchs" para o Pilar 1 - Reforma e Modernização da Rede de Dados da Saúde (PRR) (20240178)21, foi estabelecido que "[t]odos os equipamentos referidos do n.° 1 devem obrigatoriamente (...) cumprir as alíneas a) a g) do n.° 5 da Deliberação n.° 1/2023 da Comissão de Avaliação de Segurança, disponível em https://www.ans.aov.pt/docs/cas-1-2023.pdf." [cfr. cláusula 4.a do Anexo I (especificações técnicas) ao caderno de encargos] - cfr. documento 6 junto com o requerimento inicial dos presentes autos cautelares; 27. Os vínculos com anteriores colaboradores da sociedade Huawei Tech. Portugal - Tecnologias de Informação, Lda. A..., B..., e C... foram terminados por via de acordo de revogação fundamentado em motivos que permitiam o despedimento coletivo ou a extinção de posto de trabalho, com datas de cessação, respetivamente, de 31-082023, 05-01-2024, e 29-02-2024 - cfr. documentos 6-A, 6-B, e 6-C juntos com o requerimento inicial dos presentes autos cautelares; 28. Os vínculos com anteriores colaboradores da sociedade Huawei Tech. Portugal - Tecnologias de Informação, Lda. D…, E…, e F… foram terminados, com datas de cessação, respetivamente, de 30-09-2023, 30-11-2023, e 30-04-2024 - cfr. documentos 6-D, 6-E, e 6-F juntos com o requerimento inicial dos presentes autos cautelares; 29. Os vínculos com anteriores colaboradores da sociedade Huawei Tech. Portugal - Tecnologias de Informação, Lda. G..., H..., I… e J... foram terminados, com fundamento em denúncia do contrato de trabalho/demissão, com datas de cessação, respetivamente, de 14-07-2023, 30-06-2023, 30-07-2023, e 29-01-2023 - cfr. documentos 6-G, 6-H, 6-I, e 6-J juntos com o requerimento inicial dos presentes autos cautelares; 30. Em 06-05-2024, a sociedade Huawei Tech. Portugal - Tecnologias de Informação, Lda. remeteu carta à Altice Portugal, S.A., de cujo teor se extrai o seguinte: «(...) Gostaria de referir que chegou ao conhecimento da Huawei Portugal, com base em informações de mercado, que a Altice Portugal terá lançado recentemente diversos procedimentos de fornecimento, ou Requests for Proposals ("RFPs"), relativos a várias tecnologias e domínios de rede, incluindo Radio Access Network, DWDM, Mobile Site Backhaul e Mobile Edge Computing Infrastructure. Tendo em conta a nossa parceria nas áreas mencionadas e a cooperação bem-sucedida nestes domínios tecnológicos, venho solicitar que a Huawei Portugal seja Também considerada como potencial fornecedora no âmbito dos referidos RFPs sendo convidada a participar neles, o que poderá ocorrer através do email de contacto (...). (...)» - cfr. documento 12 junto com o requerimento inicial dos presentes autos cautelares; 31. Em 05-06-2024, a sociedade Altice Portugal, S.A., em resposta à carta referida no ponto antecedente, remeteu carta à sociedade Huawei Tech. Portugal - Tecnologias de Informação, Lda., de cujo teor se extrai o seguinte: «(...) Conforme é do conhecimento de V. Exas., a Altice Portugal, no desenvolvimento da sua atividade, tem recorrido a um conjunto diversificado de fornecedores de equipamentos de tecnologias e domínios de rede, dos quais a Huawei faz parte, numa relação de parceria que, como bem apontam, tem sido bem-sucedida. Sem prejuízo, a verdade é que, como também é do conhecimento de V. Exas. - e é, aliás, de conhecimento público -, a Comissão de Avaliação de Segurança ("Comissão"), constituída no âmbito do Conselho Superior de Segurança do Ciberespaço, depois de proceder a uma avaliação de segurança relativa à utilização de equipamentos em redes públicas de comunicações eletrónicas de 5.ageração de telecomunicações ("5G") em Portugal, aprovou, ao abrigo do n.°4 do artigo 62.° da Lei n.° 16/2022, de 16 de agosto ("LCE"), a Deliberação 1/2023, de 23 de maio, nos termos da qual veio definir, ao abrigo do n.° 3 do mesmo artigo, os critérios objetivos de avaliação dos riscos para a segurança das redes e serviços nacionais decorrentes do uso daquela tecnologia em Portugal. De acordo com esses critérios, foram posteriormente aprovadas restrições à utilização de equipamentos pertencentes a certos grupos de ativos (rede principal, sistemas de gestão de rede, rede de acesso via rádio, rede de transmissão e de transporte e sistemas de interligações entre redes), bem como restrições à utilização de equipamentos e serviços provenientes de fornecedores ou prestadores que cumpram pelo menos um dos critérios identificados naquela deliberação, por terem sido considerados de alto risco. A Altice Portugal encontra-se adstrita ao total cumprimento das determinações impostas pela Comissão, tendo por isso pautada a sua atuação, desde o momento em que teve conhecimento das mesmas, pela procura e aquisição de equipamentos que permitam respeitar as restrições (objetivas e subjetivas) que dela decorrem, nomeadamente no âmbito dos RFPs mencionados na carta remetida por V.Exas. A Altice Portugal está empenhada na manutenção de uma boa relação comercial e cooperação com a Huawei, mas, como V. Exas. certamente compreendem, não pode deixar de pautar a sua atuação pelo estrito cumprimento das normas legais e regulamentares aplicáveis e pelas determinações que lhes sejam impostas pelas entidades públicas.» - cfr. documento 13 junto com o requerimento inicial dos presentes autos cautelares; 32. Em 29-05-2024, pela Comissão de Avaliação de Segurança foi adotada a Deliberação n.° 1/2024, classificada com o grau RESERVADO, na marca NACIONAL, segundo a Resolução do Conselho de Ministros n.° 50/88 (SEGNAC1), modificativa dos prazos-limite para substituição de equipamentos constantes da Deliberação n.° 2/2023, identificada no ponto 9 supra, para a cessação da utilização de equipamentos da marca Huawei nas redes públicas de comunicações eletrónicas da tecnologia 5G em Portugal, nos seguintes termos: a) até 31 de maio de 2026 para os equipamentos que pertençam ao grupo de ativos da rede principal e sistemas de gestão de rede; b) até 31de maio de 2028 para os equipamentos que pertençam ao grupo de ativos da rede de acesso via rádio, que assegurem pelo menos 70% do tráfego de comunicações da rede pública de comunicações eletrónicas 5G; c) até 31 de maio de 2033, para os equipamentos que pertençam ao grupo de ativos da rede de acesso via rádio, que assegurem pelo menos 30% do tráfego, e os que pertençam ao grupo de ativos da rede de transmissões e de transporte; e d) até 31 de maio de 2028, para os equipamentos que pertençam ao grupo de ativos dos sistemas de interligações entre redes - admitido por acordo entre as partes (cfr. requerimento de ampliação da instância cautelar, de 16-08-2024, e respetivo contraditório, de 0309-2024); cfr. processo administrativo apenso aos autos principais; 33. Em 14-06-2024, o requerimento inicial que deu origem aos presentes autos cautelares deu entrada neste tribunal - cfr. comprovativo de entrega do requerimento inicial; 34. Em 17-06-2024 foram os presentes autos cautelares apensados à ação que corre termos neste tribunal sob o n.° 2905/23.1BELSB - cfr. termo de apensação; 35. No Concurso Público, de 13 de dezembro de 2023, lançado pela Unidade de Saúde de Coimbra, E.P.E. para a Aquisição de Equipamentos de Core de Rede (para os polos HUC e HP), foi estabelecido que "De acordo com a deliberação n°T/2023 da Comissão de Avaliação de Segurança constituída no âmbito do Conselho Superior de Segurança do Ciberespaço e das avaliações de risco realizadas a nível nacional e europeu, no seguimento da recomendação (UE) n° 534/2019, considera-se de alto risco, para a segurança das redes e serviços nacionais de entidades criticas tecnologia de fabricantes com origem em países que não seja Estado-membro da União Europeia (UE), da organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN) ou da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE). Neste sentido só serão consideradas propostas de Fabricantes que estejam dentro do exposto nesta diretiva." [cfr cláusula 8.a do programa do procedimento] - cfr. documento 1 junto pela Requerente em 06-02-2025.” 3.2. Consignou-se na sentença a respeito dos factos não provados, “Com relevância para a decisão da causa, não foram considerados outros factos como indiciariamente provados ou não provados.” 3.3. A respeito da motivação da matéria de facto, consignou-se na sentença recorrida: “O tribunal julgou provada a matéria de facto relevante para a decisão da causa, mediante a seleção dos factos pertinentes para o seu julgamento, em função da sua relevância jurídica para a resolução da presente lide cautelar. Assim, a convicção que permitiu julgar os factos provados, acima descritos, formou-se com base na análise crítica e perfunctória dos documentos juntos aos autos, designadamente os constantes do processo administrativo, por não terem sido impugnados e não haver indícios que ponham em causa a sua genuinidade, assim como nas posições assumidas pelas partes nos respetivos articulados e requerimentos juntos aos autos. Constando de cada um dos pontos do probatório a indicação dos concretos meios de prova que os sustentam. Quanto à restante matéria alegada, por se tratarem de meros juízos conclusivos, de valor ou considerações de direito, não são os mesmos suscetíveis de ser objeto de juízo probatório (pese embora a sua pertinência nos respetivos articulados).” 4. Fundamentação de direito 4.1. Da violação do direito à prova e à tutela jurisdicional efetiva A Recorrente sustenta, em suma, que num contexto de restrição do contraditório e do direito à prova, decorrente da classificação como “Reservado” do Relatório de Avaliação de Segurança e da Deliberação n.º 2/2023, da falta de notificação das Deliberações n.º 1/2023 e 2/2023 e preterição do direito de audiência dos interessados, negação da sua pretensão de constituição como interessada, consulta e reprodução das deliberações, e de limitação, em sede judicial, do regime de consulta do processo administrativo, o Tribunal a quo ao decidir indeferir a realização da prova testemunhal e, nesse seguimento, considerar não verificado o fumus boni iuris, quanto à violação dos princípios da legalidade, igualdade e proporcionalidade por alegada falta e insuficiência de concretização, violou a tutela jurisdicional efetiva e o seu direito à prova. Entende que, tendo sido recusada a produção de prova por si requerida, incidindo sobre factos controvertidos e ainda não demonstrados, não podia a sentença recorrida fazer recair sobre a alegada insuficiência factual ou indiciária, em pontos determinantes para a procedência cautelar, a razão da improcedência, sob pena de a Recorrente ser confrontada com as consequências de uma limitação probatória que não lhe é imputável. Conclui, assim, que a recusa de produção de prova necessária à aquisição de factos controvertidos e relevantes para a decisão cautelar configura erro de julgamento do despacho que a determinou, com repercussão direta na decisão final, e que esse erro contamina a sentença, devendo aquele despacho ser revogado e esta anulada, restabelecendo-se o direito à prova e a garantia de tutela jurisdicional efetiva consagrados no artigo 20.º, n.º 1, da Constituição, com determinação do prosseguimento dos autos para realização das diligências probatórias pertinentes. A alegação da Recorrente convoca, na verdade, dois planos argumentativos distintos e, nos termos em que se encontram formulados, de difícil conciliação. Por um lado, sustenta que a classificação como “Reservado” do Relatório de Avaliação de Segurança e da Deliberação n.º 2/2023, conjugada com a falta de notificação desta e da Deliberação n.º 1/2023, com a preterição do direito de audiência dos interessados e com a limitação, já em sede judicial, do regime de consulta do processo administrativo, a colocou numa situação de tal modo “desinformada” que não poderia o Tribunal a quo fazer recair sobre si a insuficiência da alegação factual constante do requerimento inicial. Por outro lado, aduz que a demonstração dos factos controvertidos e relevantes ficou comprometida pela recusa da prova testemunhal requerida, censurando a sentença recorrida por, ainda assim, ter concluído pela improcedência com fundamento na ausência de prova desses mesmos factos. Ora, uma coisa é a Recorrente não dispor, por causas que reputa não lhe serem imputáveis, dos elementos necessários para formular uma alegação factual concretizada e, nesse contexto, concluir-se pela improcedência por falta de consubstanciação da causa de pedir; outra distinta é, tendo sido esses factos alegados, recusar-se a prova sobre os mesmos e concomitante concluir-se pela improcedência por falta da sua demonstração (situação analisada no Acórdão do TCAS, datado de 27.3.2025, proc.1256/23.6BELRA que a Recorrente convoca). Quanto ao primeiro plano, recorda-se que o direito fundamental de acesso ao direito e à tutela jurisdicional efetiva (artigo 20.º da Constituição), incluindo nas dimensões do direito à prova e do direito a um processo equitativo, não é um direito absoluto ou ilimitado, podendo comportar restrições em função de interesses atinentes à lógica e à finalidade do processo em que se insere, mas também decorrentes da necessidade de compatibilização com direitos e interesses constitucionalmente tutelados que com ele colidam. É precisamente esta segunda ordem de restrições que aqui se coloca, na medida em que o direito à tutela jurisdicional efetiva e o direito à prova que dele é instrumental colidem, no caso dos autos, com o interesse da segurança nacional subjacente à classificação do Relatório de Avaliação de Segurança e da Deliberação n.º 2/2023. A segurança nacional constitui, ela própria, valor com assento constitucional direto — enquanto tarefa fundamental do Estado (artigo 9.º, alínea b), da Constituição) e finalidade da defesa nacional (artigo 273.º da Constituição) —, sendo também, por essa via, fundamento constitucionalmente idóneo para restringir o direito de acesso à informação administrativa, nos termos do artigo 268.º, n.º 2, da Constituição, que expressamente ressalva do direito de acesso aos arquivos e registos administrativos as matérias relativas à segurança interna e externa. Estamos, pois, perante uma colisão de direitos e interesses constitucionalmente protegidos — de um lado, a tutela jurisdicional efetiva e o direito à prova (artigo 20.º, n.º 1, da CRP); do outro, o interesse na segurança nacional (artigos 9.º, alínea b), 268.º, n.º 2, e 273.º da CRP) —, cuja resolução não pode fazer-se pelo sacrifício total e automático de um em favor do outro, antes reclamando, à luz do princípio da concordância prática e do critério da proporcionalidade consagrado no artigo 18.º, n.º 2, da Constituição, a procura do ponto de equilíbrio que permita a otimização de ambos os valores em presença, preservando o núcleo essencial de cada um. Nesta lógica, a classificação de segurança não pode ser invocada para justificar uma compressão absoluta e insuscetível de controlo do direito à prova e da tutela jurisdicional efetiva — sob pena de o interesse da segurança nacional operar como causa de exclusão, e não de mera restrição proporcional, de direitos fundamentais processuais, o que a Constituição não consente. Mas, inversamente, também não pode o direito à tutela jurisdicional efetiva, nas suas distintas vertentes, ser exercido em termos que desconsiderem, ou que exijam a integral e incondicionada revelação de informação cuja proteção a própria Constituição legitima, sob pena de se esvaziar o interesse de segurança nacional que a classificação visa acautelar. O que se impõe, num caso como no outro, é a procura das soluções de compatibilização que, preservando o conteúdo essencial de cada um dos valores em confronto, permitam ao interessado dispor dos elementos indispensáveis ao exercício do seu direito à tutela judicial, ainda que em termos adaptados, expurgados ou mitigados. É precisamente à luz deste critério de compatibilização — e não de uma ponderação em abstrato e em bloco entre segurança nacional e direito à prova — que deve ser apreciada a situação da Recorrente, importando, por isso, apurar, em concreto, se os meios de que efetivamente dispôs, e de que lançou mão, foram idóneos e suficientes para lhe permitir superar, na medida constitucionalmente exigível, a restrição decorrente da classificação, ou se, pelo contrário, essa restrição se traduziu numa compressão desproporcionada e injustificada do seu direito à prova e à tutela jurisdicional efetiva. Só mediante a concreta demonstração de que, não obstante a utilização dos meios ao seu dispor, a Recorrente teria ficado impedida de formular ou de demonstrar, em termos sumários e perfunctórios, os factos essenciais à sua pretensão cautelar, se poderia admitir um comprometimento do seu direito à tutela jurisdicional efetiva não consentâneo com a compatibilização proporcional com o interesse constitucionalmente protegido — e, apenas nessa medida, se poderia reputar ilegítima a conclusão da sentença recorrida quanto à insuficiência da alegação em que esta fez assentar a improcedência do fumus boni iuris. A restrição do acesso à informação decorrente da classificação de segurança do Relatório de Avaliação de Segurança e da Deliberação n.º 2/2023 – portanto, a compressão do seu direito à informação (artigo 268.º, n.º 2 da CRP e 6.º, n.º 1 da Lei n.º 26/2016, de 22 de agosto) -, mas também as limitações emergentes da conduta procedimental da Recorrida ou o regime de acesso ao processo instrutor definido pelo Tribunal a quo não são, per si, aptos a demonstrar uma impossibilidade absoluta e estrutural de alegação factual – em termos contendentes com o direito à tutela jurisdicional efetiva, incluindo na dimensão do direito à prova. Com efeito, sem prejuízo da conduta procedimental da Administração e da compressão do seu direito à informação decorrente do carácter classificado dos documentos, encontrava-se à disposição da Recorrente – perante a alegada recusa da Requerida - o mecanismo da intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões (artigo 104.º e ss. do CPTA) com vista a exercer o seu direito à informação administrativa e obter os elementos de facto – ainda que mediante mera comunicação parcial ou expurgada, nos termos do artigo 6.º, n.º 1, da Lei n.º 26/2016, de 22 de agosto - de que carecia para formular a alegação concretizada que vem agora reputar lhe ter sido coartada. Sucede que a Recorrente não alega, nem resulta do probatório, que tenha lançado mão deste mecanismo — nem em momento anterior à propositura da ação principal e da presente providência, nem no decurso destas —, tendo optado por propor ambas as ações com base no conhecimento que agora reputa indireto, informal e incompleto que possuía das Deliberações em crise. Ora, não pode a Recorrente invocar, para escusar a insuficiência da sua própria alegação factual, uma limitação de acesso à informação que os meios processuais ordinários ao seu dispor lhe permitiam, ainda que parcialmente, superar, e que optou por não utilizar. O ónus de ativar os mecanismos legalmente previstos para a obtenção dos elementos necessários à formulação da pretensão recai sobre quem pretende deles prevalecer-se, não podendo a inércia do interessado nesse âmbito ser convertida, a posteriori, em fundamento de erro de julgamento imputável ao Tribunal a quo. Acresce que, sem prejuízo do que adiante se dirá a propósito da preterição da audiência prévia relativamente à Deliberação n.º 2/2023, a classificação da informação não se traduziu em opacidade absoluta e insuperável. Designadamente quanto aos critérios subjacentes à qualificação como “fornecedor de alto risco”, os critérios do n.º 5 e os grupos de ativos do n.º 6 da Deliberação n.º 1/2023, que constituem o quadro normativo de que a Deliberação n.º 2/2023 é aplicação, foram publicados e são do conhecimento da Recorrente desde 25 de maio de 2023 (facto 13 e artigo 3.º do requerimento inicial), permitindo-lhe, desde essa data, formular alegação sobre a respetiva adequação, necessidade e proporcionalidade — como, de resto, extensamente fez nos presentes autos. Não se pode, pois, imputar uma limitação estrutural do direito de alegação e prova, suscetível de fazer incorrer o despacho de recusa de prova e, concomitantemente, a sentença em erro de julgamento. Quanto ao segundo plano, importa considerar que no âmbito das providências cautelares, dispõe-se nos n.ºs 1, 3 e 5 do artigo 118.º do CPTA que a produção de prova só tem lugar quando o juiz a considere necessária, podendo este recusar, mediante despacho fundamentado, a utilização de meios de prova quando considere assentes ou irrelevantes os factos sobre que recaem, ou quando os mesmos se mostrem manifestamente dilatórios. Cumpre, pois, ao julgador ponderar, em cada caso, se a produção de prova é ou não necessária para o apuramento da matéria de facto pertinente, tendo presente que a prova cautelar é sumária e perfunctória (artigo 114.º, n.º 2, alínea g), do CPTA), e que o seu objeto se circunscreve aos factos concretos, controvertidos e carecidos de prova, com exclusão de conceitos, proposições normativas ou juízos jurídico-conclusivos. Acresce que o juiz está sempre vinculado à proibição de prática de atos inúteis (artigo 130.º do CPC, ex vi artigo 1.º do CPTA), pelo que a necessidade da prova, conceito indeterminado cujo preenchimento cabe ao tribunal, há de restringir-se ao que for indispensável à decisão da causa. É precisamente neste quadro que se deve aferir se a recusa da prova testemunhal requerida pela Recorrente, no caso concreto, se traduziu numa restrição ilegítima do seu direito à prova, geradora de erro de julgamento. A recusa de produção de prova requerida sobre factos controvertidos e necessários à decisão da causa, seguida do julgamento desses mesmos factos como não provados e/ou de um juízo de improcedência da causa assente na ausência de prova indiciária de factos sobre os quais foi recusada a prova, é suscetível de revelar erro de julgamento no próprio juízo sobre a (des)necessidade de prova (cfr., entre outros, o Acórdão deste TCAS de 27.3.2025, Proc. 1256/23.6BELRA). Sucede que tal entendimento pressupõe a verificação de um requisito essencial: que a improcedência da pretensão cautelar tenha assentado na falta de prova de factos que a Requerente efetivamente alegou e cuja demonstração lhe ficou vedada precisamente pela recusa da diligência probatória requerida. Ora, não é essa a situação que se verifica nos presentes autos, como, de resto, resulta da própria alegação recursiva da Recorrente. Com efeito, analisado o despacho de recusa da prova testemunhal, constata-se que o mesmo se fundou, não na desnecessidade de prova sobre factos relevantes e controvertidos, mas antes na consideração de que os autos já continham os elementos probatórios documentais necessários à prolação da decisão, atenta a "natureza meramente indiciária da prova a produzir no processo cautelar" e a extensão dos articulados e documentos juntos, incluindo o processo administrativo instrutor, entretanto junto e consultado em regime de apenso reservado. Não se tratou, pois, de uma recusa motivada pela desnecessidade de prova sobre matéria não documentada, mas de um juízo sobre a suficiência da prova documental já constante dos autos para a decisão da causa, ao abrigo do n.º 5 do artigo 118.º do CPTA. E, revisitada a fundamentação da improcedência da providência cautelar quanto ao fumus boni iuris, verifica-se que a sentença recorrida não só não julgou "não provados" quaisquer factos concretos, alegados pela Requerente, cuja prova testemunhal tivesse sido recusada, como também não julgou a ação cautelar improcedente, fundamentando a falta de preenchimento dos pressupostos da tutela cautelar com a ausência de prova indiciária desses mesmos factos. O que a sentença recorrida efetivamente afirma — designadamente no que respeita à violação dos princípios da legalidade, da igualdade e da proporcionalidade — é que a Requerente não alegou factos concretos suscetíveis de sustentar os vícios invocados, limitando-se a "alegações genéricas", a um "excurso meramente teórico, genérico e conclusivo" ou a uma "expressa remissão para um texto jornalístico". Como já aqui dissemos, a insuficiência da alegação factual constante dos articulados — questão que se situa a montante de qualquer atividade instrutória e que a prova testemunhal não poderia sanar, uma vez que não compete à prova suprir a falta de factos que as partes não levaram aos autos (cfr. artigo 114.º, n.º 3 al. g) do CPTA e artigo 5.º, n.º 1, do CPC, ex vi artigo 1.º do CPTA) -, não se confunde com a insuficiência da prova de factos que foram alegados, mas cuja demonstração ficou comprometida por o tribunal ter recusado o meio de prova oferecido para os demonstrar. No caso dos autos, o Tribunal a quo não recusou prova sobre factos alegados para depois julgar que, por força da falta de prova desses factos, a ação improcedia. Antes considerou, em sede de subsunção jurídica, que a matéria alegada pela Requerente nos seus articulados era, ela própria, insuficiente em termos de concretização factual para sustentar os vícios de mérito invocados. Trata-se de um juízo sobre a suficiência da alegação, mas não sobre a suficiência da prova de factos concretamente alegados. E há que evidenciar que a Recorrente, nesta sede recursiva, não identifica quais os concretos factos por si alegados que exigiriam, para a sua demonstração, a produção da prova testemunhal requerida e recusada. Limita-se a invocar, em termos genéricos, que a recusa de prova a impediu de "densificar e testar" factos, impactos e a execução prática das deliberações suspendendas. Sucede que a prova testemunhal em processo cautelar tem por função a demonstração sumária de factos concretos e controvertidos alegados pelas partes, e necessários à decisão, e não, como pretende a Recorrente, a "densificação" de factos que não foram atempadamente alegados. Tal tarefa é levada a cabo através da concretização factual nos articulados — ónus que recai sobre a parte — e da subsequente prova dos factos assim alegados, não se destinando a instrução da causa a suprir a concretização factual em falta. Termos em que não se verifica o invocado erro de julgamento do despacho de recusa de produção de prova testemunhal e, concomitantemente da sentença, por violação do artigo 20.º, n.º 1, da Constituição, ou do artigo 118.º, n.ºs 1, 3 e 5, do CPTA. 4.2. Da nulidade da sentença por omissão de pronúncia Sustenta a Recorrente que a sentença incorre em nulidade por omissão de pronúncia porquanto, ao declarar "prejudicado" o conhecimento dos vícios procedimentais invocados a respeito das Deliberações 1/2023 e 2/2023 — designadamente a preterição da audiência prévia e do direito de participação da Huawei —, remetendo esse conhecimento para as considerações tecidas a propósito do vício de falta de fundamentação, não apreciou autonomamente uma questão que lhe foi submetida e que constitui fundamento distinto e autónomo de invalidade. Alega que a fundamentação e o direito de audiência prévia são questões jurídicas distintas — a primeira reporta-se à exteriorização das razões da decisão, a segunda ao direito de participação procedimental do interessado antes da decisão ser tomada —, pelo que a mera remissão para a apreciação do dever de fundamentação não pode servir de resposta a um vício procedimental de natureza diversa. Sustenta ainda que a sentença recorrida nem sequer explicita os termos em que essa remissão deveria ser entendida, o que agrava a insuficiência da pronúncia. Vejamos. As nulidades da sentença são vícios da própria decisão, deficiências da estrutura da sentença e encontram-se previstas no artigo 615.º, n.º 1 do CPC, no qual se prescreve que é nula a sentença se, além do mais, o juiz conhecer questões que não devia ou deixe de conhecer questões que tinha de conhecer [al. d)]. A nulidade da sentença a que se refere a al. d) do n.º 1 do artigo 615.º do CPC verifica-se quando ocorre o incumprimento, por parte do julgador, do poder/dever prescrito no artigo 608, n.º 2 do CPC, e que se traduz em decidir todas as questões submetidas à sua apreciação, excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras, e, por outro, de só conhecer de questões que tenham sido suscitadas pelas partes, salvo quando a lei lhe permita ou imponha o conhecimento oficioso de outras. Como é jurisprudência pacífica, a causa de pedir, ou melhor, as questões a decidir, não se confundem com as razões ou argumentos de que a parte se serve para sustentar a mesma causa de pedir. Pelo que apenas integra a nulidade prevista no citado normativo, a omissão de conhecimento das “questões”, mas já não a mera falta de discussão das “razões” ou “argumentos” invocados para concluir sobre as questões. Sendo certo que a nulidade "só ocorre quando o julgador deixe de resolver questões que tenham sido submetidas à sua apreciação pelas partes, a não ser que esse conhecimento fique prejudicado pela solução dada a outras" (Ac. do STJ de 11.10.2022, proferido no processo 602/15.0T8AGH.L1-A.S1, disponível em www.dgsi.pt). Ora, no âmbito de uma providência cautelar, à luz do disposto no artigo 120.º, n.ºs 1 e 2 do CPTA, são questões a decidir, porque integrantes da causa de pedir, o preenchimento dos pressupostos de adoção das medidas cautelares, correspondentes ao fumus boni iuris, ao periculum in mora e à ponderação de interesses. Assim, “contrariamente ao que sucede na ação principal, as causas de pedir, no processo cautelar de suspensão da eficácia de um ato administrativo, definem-se por referência aos requisitos estabelecidos no artigo 120.º do CPTA para a concessão da providência requerida, pelo que o juiz da causa não tem uma obrigação de conhecimento especificado de todos os fundamentos que conduzem à verificação daqueles vícios, tanto mais que a sua apreciação em sede cautelar é apenas perfunctória (Ac. do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do STA, de 19.1.2023, proferido no processo 060/22.3BALSB, consultável em www.dgsi.pt). Em sede de requerimento inicial, a respeito do fumus boni iuris, alegou a Recorrente, além do mais, que a Deliberação n.º 1/2023 padecia de vícios formais decorrentes do incumprimento de um conjunto de exigências procedimentais que o artigo 96.º e seguintes do CPA impõem à elaboração de regulamentos administrativos, a saber: (i) a publicitação do início do procedimento, nos termos do artigo 98.º, n.º 1, do CPA (artigos 675.º a 677.º); (ii) a elaboração de um projeto de regulamento acompanhado de nota justificativa fundamentada, nos termos do artigo 99.º do CPA (artigos 678.º a 680.º); (iii) a audiência prévia dos interessados, nos termos do artigo 100.º do CPA (artigos 681.º a 693.º); e (iv) a observância das formalidades legalmente exigidas para a deliberação de órgãos colegiais (artigo 674.º), designadamente quanto ao quórum deliberativo exigido pelo artigo 32.º do CPA e à lavratura da ata exigida pelo artigo 34.º, n.º 6, do CPA (artigos 696.º a 709.º). Vícios estes que a Recorrente expressamente estendeu, mutatis mutandis, à Deliberação n.º 2/2023, ao alegar, no artigo 910.º do requerimento inicial, que esta última padecia "dos mesmos vícios procedimentais assacados à Deliberação 1/2023, referidos em 4.2.1.2.3, com as devidas adaptações”. A sentença recorrida, no ponto correspondente da fundamentação de direito, consignou o seguinte: "[a] Requerente alegou a existência de outros vícios formais de que a Deliberação n.º 1/2023 também padece, desde logo pelo incumprimento das exigências procedimentais previstas nos artigos 98.º e seguintes do CPA, que a impediu de se constituir como interessado no procedimento em curso e de exercer o direito de participação que lhe assiste, bem assim como a inobservância das formalidades exigidas para a deliberação de órgãos colegiais. Neste âmbito, dão-se como reproduzidas as considerações acima expendidas, no tocante ao dever de fundamentação, relativamente ao acesso a informação classificada, pelo que se considera prejudicado o conhecimento desta questão." Como resulta do exposto, o Tribunal a quo não deixou de tomar posição sobre a questão que lhe fora submetida: tomou-a, adotando – por remissão - a decisão vertida a respeito do vício de falta de fundamentação, assim considerando prejudicado o seu conhecimento pela solução dada a tal vício. Pronunciou-se, portanto — simplesmente fê-lo no sentido que adotara a respeito da falta de fundamentação, concluindo por prejudicada a sua apreciação —, o que não configura omissão de pronúncia, mas sim, quando muito, um eventual erro de julgamento. Sem prejuízo, como se disse supra, no processo cautelar de suspensão da eficácia de um ato administrativo, as causas de pedir definem-se por referência aos requisitos estabelecidos no artigo 120.º do CPTA para a concessão da providência requerida, pelo que o juiz da causa não tem uma obrigação de conhecimento especificado de todos os fundamentos que conduzem à verificação daqueles vícios, tanto mais que a sua apreciação em sede cautelar é apenas perfunctória. Ora, a sentença recorrida apreciou o fumus boni iuris, fazendo-o por referência aos vícios que a Recorrente identificou e enunciou no requerimento inicial — a saber, a violação dos princípios da legalidade, da igualdade, da imparcialidade e da proporcionalidade, a violação do dever de fundamentação, a violação do princípio da reserva de lei nas restrições de direitos, liberdades e garantias, as invocadas inconstitucionalidades por ofensa aos direitos de iniciativa económica privada e de propriedade privada, a violação do direito da União Europeia e a violação da obrigação de notificação prévia prevista no Decreto-Lei n.º 30/2020, de 29 de junho. Não o fez, é certo, relativamente àqueles vícios procedimentais cuja apreciação julgou prejudicada face à decisão tomada a respeito de outro, mas daí não decorre a omissão de pronúncia. Termos em que não incorreu a sentença recorrida na nulidade prevista no artigo 615.º, n.º 1, alínea d), do CPC, aplicável ex vi do artigo 1.º do CPTA. 4.3. Do erro de julgamento de facto A Recorrente imputa, ainda, à sentença erro de julgamento de facto, sustentando dever ser aditada ao probatório a seguinte matéria: (1) Na 14.ª reunião da CAS, realizada em 22.05.2023, foi discutida a promoção de audiência prévia à Huawei antes da aprovação das Deliberações em preparação, tendo sido ponderado que a realização da audiência poderia reduzir o risco de impugnação, mas concluído que o sentido decisório não seria suscetível de alteração pela intervenção da empresa, deliberando-se, por unanimidade, prescindir da audiência prévia da Huawei. (2) No Relatório de Avaliação de Segurança, anexo à ata da 14.ª reunião da CAS, foram identificadas as fases procedimentais previstas no CPA para a elaboração regulamentar e foi dispensada a participação e audiência dos interessados relativamente à Deliberação 1/2023, bem como ponderada e afastada a realização de audiência prévia da Huawei quanto à Deliberação 2/2023, com fundamento em que a intervenção da empresa não seria suscetível de controlar ou alterar a decisão e poderia comprometer a utilidade da mesma. (3) Na 27.ª reunião da CAS, realizada em 03.05.2024, foi deliberado promover audiência prévia dos interessados relativamente ao projeto do que viria a ser aprovado como Deliberação 1/2024, junto dos seis operadores nacionais de telecomunicações, tendo, na 28.ª reunião da CAS, realizada em 29.05.2024, sido aprovada essa deliberação com integração efetiva das pronúncias apresentadas no âmbito da audiência prévia promovida. (4) Em 2023, a abordagem predominante dos Estados-Membros da UE em matéria de segurança das redes 5G assentava em quadros habilitantes e baseados no risco, sem adoção generalizada de proibições de fornecedores, sendo que a maioria dos Estados-Membros operava sob obrigações gerais de segurança e cibersegurança alinhadas no quadro normativo da UE; em particular, Espanha, apesar de dispor de base legal para a designação de fornecedores de alto risco, não efetuou qualquer designação nesse ano. (5) Em 2023, a Suécia constituiu o único Estado-Membro da UE que tinha implementado uma exclusão categórica de fornecedores chineses em componentes da rede rádio, encontrando-se pendente uma arbitragem internacional; nesse contexto, o regime adotado em Portugal em 2023 apresentou-se como mais amplo e intrusivo do que o seguido pela generalidade dos Estados-Membros, não podendo ser caracterizado como simples reflexo do padrão regulamentar europeu prevalecente. (6) Diversos especialistas portugueses independentes pronunciaram-se no sentido de que uma exclusão global e indiferenciada de fornecedores carece de fundamento técnico objetivo e é desproporcionada, sendo que, do iter instrutório consultado no apenso reservado, resulta que a CAS concentrou a sua análise comparativa num número limitado de jurisdições selecionadas (Suécia, Espanha, França e Reino Unido), em detrimento de uma apreciação abrangente do conjunto de abordagens adotadas pelos restantes Estados-Membros da UE. (7) A tecnologia e os equipamentos 5G da Huawei foram objeto de múltiplas certificações e avaliações de cibersegurança por organismos públicos e entidades internacionais independentes, incluindo certificações por autoridades nacionais de cibersegurança em Estados-Membros da UE, certificações setoriais reconhecidas internacionalmente (designadamente NESAS/SCAS), avaliações ao abrigo dos Common Criteria com níveis elevados (EAL4/EAL4+), bem como certificações de segurança de produto e de sistemas de gestão (incluindo ISO 27001) obtidas por centenas de produtos e pelas subsidiárias europeias da Huawei. (8) A tecnologia 5G da Huawei foi objeto de avaliações técnicas de segurança por entidades independentes com acesso técnico aprofundado, incluindo análise de código-fonte, sem deteção de problemas de alto risco, tendo ainda sido produzido parecer técnico independente (Dr. O...) que conclui que a segurança das redes 5G deve ser avaliada com base em padrões técnicos internacionalmente consolidados e em medidas de mitigação operacionalmente eficazes, dirigidas a riscos inerentes a sistemas tecnológicos complexos e não específicos de um fornecedor em particular. Quanto a (1) e (2), sustenta que se trata de matéria factual superveniente na sua vertente probatória e documental — por só ter sido cognoscível após a consulta do processo instrutor constante do apenso reservado —, e não quanto ao próprio vício substantivo de preterição da audiência prévia, o qual já havia sido suscitado no requerimento inicial, nos artigos 672.º a 695.º (quanto à Deliberação n.º 1/2023) e 888.º a 912.º (quanto à Deliberação n.º 2/2023), sendo estes novos elementos agora invocados apenas a sua densificação documental. Sustenta que resulta do teor da Ata da 14.ª reunião oficial da CAS, de 22-05-2023, e do Relatório de Avaliação de Segurança que lhe está anexo — ambos identificados no processo administrativo instrutor como ficheiro informático D.257 —, designadamente do respetivo Capítulo 7 ("Avaliação das consequências da publicitação antecipada dos critérios definidos", pp. 57 a 65) e do Capítulo 9 ("Riscos do conhecimento antecipado do projeto de deliberação de cessação de utilização"), que a dispensa de audiência prévia da Huawei Portugal não decorreu de um mero lapso ou omissão involuntária, mas de uma deliberação consciente e ponderada daquele órgão — que ali registou expressamente ter "deliberado por unanimidade prescindir de audiência prévia da Huawei" —, equacionada e afastada não por razão de urgência ou de outra causa legalmente prevista no artigo 100.º, n.º 3, do CPA, mas por antecipadamente se considerar que "o sentido da deliberação não [seria] suscetível de alteração" pela intervenção da empresa. Alega que este facto é essencial para a decisão da causa, na medida em que evidencia que a Comissão de Avaliação de Segurança não se limitou a omitir uma formalidade, tendo antes assumido, ela própria, que a decisão estava tomada antes de qualquer contraditório, e que a sentença recorrida, por ter dado como prejudicado o conhecimento do vício de preterição da audiência prévia, nunca chegou a apreciar. Quanto a (3), sustenta a Recorrente, reconhecendo tratar-se de matéria não alegada no requerimento inicial, mas de facto superveniente e apenas cognoscível após a consulta do apenso reservado, que a Ata da 27.ª reunião oficial da CAS, de 03-05-2024 — ficheiro informático D.262 —, e a Ata da 28.ª reunião, de 29-05-2024 — ficheiro informático D.263 —, de que resulta ter sido "decidido promover a audiência prévia dos interessados (…) dos 6 operadores nacionais de telecomunicações" quanto ao projeto do que veio a ser aprovado como Deliberação n.º 1/2024, com integração das pronúncias por eles apresentadas em anexo à ata da 28.ª reunião, demonstram que a Comissão de Avaliação de Segurança tem por prática facultar aos destinatários das suas deliberações a possibilidade de sobre elas se pronunciarem antes da aprovação, o que reforça, por contraste, o carácter seletivo e não meramente acidental da omissão de audiência quanto à Huawei Portugal nas Deliberações n.º 1/2023 e n.º 2/2023. Quanto a (4) e (5), aduz que a matéria comparativa em causa foi expressamente alegada nos artigos 927.º a 949.º do requerimento inicial, onde se contestou a invocação, pela Entidade Requerida, de uma suposta convergência europeia, com destaque para a inexistência de medidas de exclusão da Huawei em Espanha, aí sustentada, quanto às declarações do Governo espanhol, pelos Docs. n.ºs 15-A, 15-B e 15-C juntos com o próprio requerimento inicial; e que esta matéria, já alegada, se mostra agora reforçada e densificada pelo Parecer Técnico-Jurídico emitido pela firma Geradin Partners, datado de 21-01-2026 e junto aos autos por requerimento de 18-02-2026 (CITIUS, ref.ª 189769), do qual resulta que, em 2023, a abordagem predominante dos Estados-Membros da União Europeia em matéria de segurança das redes 5G assentava em quadros habilitantes e baseados no risco, sem adoção generalizada de proibições de fornecedores, e que a Suécia constituía, nesse ano, o único Estado-Membro da União Europeia com exclusão categórica de fornecedores chineses implementada e confirmada judicialmente quanto à componente rádio, encontrando-se essa medida inserida em contencioso internacional pendente em sede do ICSID. Alega que estes factos são relevantes para o subteste da necessidade e para a proporcionalidade em sentido estrito, por contrariarem a premissa, subjacente à decisão recorrida, de que a solução portuguesa corresponderia a um mero alinhamento com uma tendência regulatória europeia consolidada. Quanto ao facto (6), sustenta a Recorrente, por um lado, que as declarações públicas dos especialistas portugueses independentes L... (Instituto Superior Técnico), M… (Instituto de Telecomunicações) e N… (professor catedrático da Nova FCT) foram alegadas nos artigos 572.º e seguintes do requerimento inicial, com junção do Doc. n.º 35, e corroboram, em termos técnicos, que uma exclusão global e indiferenciada de fornecedores carece de fundamento técnico objetivo; e, por outro — quanto a esta segunda componente sem qualquer correspondência no requerimento inicial, por se tratar de elemento apenas cognoscível após a consulta do apenso reservado —, que resulta da Ata da 5.ª reunião oficial da CAS, de 17-11-2022 — ficheiro informático D.249 —, e do Relatório de Avaliação de Segurança anexo à Ata da 14.ª reunião — ficheiro informático D.257, em especial a p. 9 e a secção 3 (pp. 25 a 38) —, que a instrução conduzida pela própria Comissão de Avaliação de Segurança se circunscreveu à recolha de informação junto de um número reduzido e não representativo de jurisdições (Espanha, França, Suécia e, mais tarde, também o Reino Unido), com prescindência da apreciação das práticas regulatórias dos restantes 23 Estados-Membros da União Europeia. Quanto ao facto (7), considera que resulta dos artigos 154.º a 173.º do requerimento inicial e dos documentos aí juntos que a tecnologia e os equipamentos 5G da Huawei foram objeto de certificação pelo Centro Nacional de Criptologia espanhol (Docs. n.ºs 17 e 18) e pela ANSSI francesa (Docs. n.ºs 19 a 22), de certificação NESAS e SCAS da GSMA (Docs. n.os 23, 24 e 25), de avaliação segundo os Common Criteria com atribuição das classificações EAL4 e EAL4+ (Doc. n.º 26), e de certificações adicionais, designadamente FIPS, CMVP, Global Platform, PCI DSS e EuroPriSe, obtidas por mais de 230 produtos (Docs. n.ºs 27, 28 e 29), bem como de certificação ISO 27001 por parte de todas as subsidiárias europeias da Huawei. Quanto ao facto (8), defende, por um lado, que resulta do artigo 170.º do requerimento inicial e do Doc. n.º 30 aí junto que os produtos de core 5G da Huawei foram, em 2020, submetidos a análise técnica independente pela ERNW, sem deteção de vulnerabilidades relevantes no código-fonte analisado; e, por outro, que, por requerimento junto aos autos em 18-02-2026 (CITIUS, ref.ª 189769), foi apresentado o Parecer técnico independente do Dr. O..., Investigador Científico Sénior na SINTEF Digital e Professor Associado na Universidade de Stavanger, datado de 23-01-2026 e intitulado "Relatório Técnico de Perito Independente" ("Parecer n.º 2"), que conclui, com base nos quadros de segurança do 3GPP, ETSI, GSMA, IETF e ENISA, que a avaliação de risco em redes 5G deve assentar em requisitos arquiteturais e medidas de mitigação tecnicamente verificáveis, e não em classificações ancoradas na identidade do fornecedor. Alega a Recorrente que estes elementos, todos eles técnicos e objetivamente verificáveis, e não meramente declarativos, demonstram a ausência de fundamento objetivo para a qualificação da Huawei Portugal como fornecedor de alto risco, sendo diretamente relevantes para a apreciação do fumus boni iuris quanto aos vícios de violação dos princípios da legalidade e da proporcionalidade. Não se mostrando controvertido o cumprimento dos ónus impugnatórios da matéria de facto a que se reporta o artigo 640.º do CPC, a respeito da aferição do erro de julgamento de facto cumpre evidenciar: Primo, em sede cautelar a prova é perfunctória e sumária, incidindo sobre “os factos concretos que se mostrem controvertidos, designadamente por terem sido alvo de impugnação na oposição, e dentro desses os que importem para a decisão da causa em conformidade com os critérios decisórios insertos no artigo 120º do CPTA” (Ac. do TCA Norte de 12.7.2019, proferido no processo n.º 00014/19.7BEMDL, disponível em www.dgsi.pt). Secundo, o que está em causa na fundamentação de facto é, sem prejuízo do pleonasmo, a seleção da matéria de facto, entendendo-se como facto "tudo o que se reporta ao apuramento de ocorrências da vida real e de quaisquer mudanças ocorridas no mundo exterior, bem como à averiguação do estado, qualidade ou situação real das pessoas ou das coisas" (Henrique Araújo, A matéria de facto no processo civil). Devem, porém, distinguir-se os factos dos juízos de facto, entendidos estes como "juízos de valor sobre a matéria de facto", que "se situam na meia encosta entre os puros factos (…) e as questões de direito" (Jorge Augusto Pais de Amaral, Direito Processual Civil, 4.ª edição, Almedina, p. 229). Por isso, a matéria de facto "deve incidir apenas sobre matéria de facto e não conter questões de direito, [d]eve cingir-se às ocorrências da vida real e evitar conceitos jurídicos" (Jorge Augusto Pais de Amaral, ob. cit., p. 219), devendo as afirmações de natureza conclusiva ser excluídas do elenco factual sempre que integrem o thema decidendum — isto é, sempre que um ponto da matéria de facto comporte, em si mesmo, uma resposta ou componente de resposta às questões jurídicas a decidir (Ac. do Tribunal da Relação do Porto de 11-07-2018, processo n.º 1193/16.1T8PRT.P1). Como já se afirmou no Acórdão deste Tribunal de 22-05-2019, processo n.º 1134/10.9BELRA, "a seleção da matéria de facto só pode integrar acontecimentos ou factos concretos, que não conceitos, proposições normativas ou juízos jurídico-conclusivos, sendo que as asserções que revistam tal natureza devem ser excluídas do acervo factual relevante ou indeferido o seu aditamento". Tertius, deve constar da matéria de facto apenas aquela que seja relevante para a decisão da causa, segundo as várias soluções plausíveis de direito, porquanto, "se os factos cujo julgamento é impugnado não forem suscetíveis de influenciar decisivamente a decisão da causa, segundo as diferentes soluções plausíveis de direito que a mesma comporte, é inútil e contrário aos princípios da economia e da celeridade a reponderação da decisão proferida pela 1.ª instância, no plano dos factos" (Ac. do STJ de 29-09-2020, processo n.º 129/10.7TBVNC.G1.S2). Quartus, no que respeita à amplitude dos poderes de cognição do Tribunal ad quem sobre a matéria de facto, esclareceu o STA, no seu Acórdão de 20-02-2025, processo n.º 0237/18.6BALSB, que "assiste-lhe o poder de alterar a decisão de facto fixada pelo Tribunal a quo, incumbindo-lhe reapreciar as provas em que assentou a decisão impugnada, bem como apreciar oficiosamente outros elementos probatórios que hajam servido de fundamento à decisão sobre aqueles pontos da factualidade controvertidos" (§ 46), sem que tal amplitude configure "um segundo ou novo julgamento de facto", estando antes "confinada aos concretos pontos de facto que o recorrente considere incorretamente julgados" e ao cumprimento dos correspondentes pressupostos legais de impugnação (§ 47). O Tribunal ad quem "aprecia apenas os aspetos sob controvérsia e não vai à procura duma nova convicção", cabendo-lhe apenas determinar "se a motivação apresentada pelo Tribunal a quo encontra suporte razoável" na prova produzida (§ 49), devendo ser "particularmente cuidadoso no uso dos seus poderes de reapreciação da decisão de facto e reservar a modificação para os casos em que a mesma se apresente como arbitrária, por não estar racionalmente fundada, ou em que for seguro, segundo as regras da ciência, da lógica e/ou da experiência comum, que a decisão não é razoável" (Ac. do STA de 17-03-2010, processo n.º 367/09), só devendo o tribunal de recurso alterar a matéria de facto "se, após ter sido reapreciada, for evidente que ela, em termos de razoabilidade, foi mal julgada na instância recorrida" (Ac. do STA de 14-10-2010, processo n.º 751/07). Feito este enquadramento analise-se a alegação da Recorrente relativamente a cada um dos apontados erros. Ora, quanto aos factos (1), (2) e (3) importa considerar que se é certo que a Recorrente invocou, como fundamento para a verificação do preenchimento do requisito da probabilidade de procedência da ação, a preterição da audiência dos interessados [vd. os artigos 672.º a 695.º (quanto à Deliberação 1/2023) e 888.º a 912.º (quanto à Deliberação 2/2023)], o que se constata, analisado o requerimento inicial, é que a factualidade que agora pretende ver integrada no probatório – e que respeita, no essencial, às reuniões da CAS e ao que ali foi discutido e deliberado -, corresponde a factos que, apenas agora, em sede recursiva, foram invocados, aduzindo a Recorrente que deles (apenas) tomou conhecimento após consulta ao processo administrativo constante do apenso reservado integrado nos autos principais. Não se trata, como pretende a Recorrente de mera superveniência probatória, porque se assim fosse então seria possível identificar no requerimento inicial (ou em articulado supervenientemente apresentado) a factualidade – que não se confunde com a invocação em abstrato do vício -, a que o meio de prova se destina a provar. Antes se tratam, verdadeiramente, de novos factos, relativamente aos quais a Recorrente alega a sua superveniência subjetiva. Sucede que o mecanismo da impugnação da decisão sobre a matéria de facto, previsto no artigo 640.º do CPC, e cujos pressupostos e limites se deixaram enunciados supra, pressupõe, pela sua própria natureza, que o facto cuja alteração se pretende tenha sido oportunamente submetido à apreciação do Tribunal a quo. O recurso sobre a matéria de facto não se destina a introduzir, ex novo, factualidade que o tribunal recorrido nunca teve oportunidade de considerar, por a mesma nunca lhe ter sido apresentada. Ora, o ordenamento processual administrativo dispõe de um mecanismo próprio e específico para a introdução de factos supervenientes no processo (incluindo aqueles de que a parte só tenha conhecimento depois de findarem os prazos para os articulados) — o articulado superveniente, regulado no artigo 86.º do CPTA, admitindo-se a sua aplicação extensiva às ações cautelares —, o qual pressupõe a sua apresentação perante o tribunal que tenha o processo pendente, para que a parte contrária possa exercer o contraditório e para que o próprio tribunal aprecie a admissibilidade e a relevância da superveniência invocada, antes de a factualidade em causa poder ser tida em conta. O que a Recorrente não pode é, à revelia desse mecanismo, e sem que o Tribunal a quo alguma vez tenha sido chamado a pronunciar-se sobre a superveniência dos factos agora invocados, pretender que o Tribunal de recurso os aprecie e valore, em primeira mão, como se de erro de julgamento da 1.ª instância se tratasse — quando, na verdade, nunca houve, da parte desta, qualquer julgamento sobre tais factos, por a Recorrente não lhos ter submetido. No que, consequentemente, não podem os mesmos ser aditados ao probatório. No que respeita a (4) e (5) evidencia-se que correspondem a juízos conclusivos, e não factos, as afirmações de que “Em 2023, a abordagem predominante dos Estados-Membros da UE em matéria de segurança das redes 5G assentava em quadros habilitantes e baseados no risco, sem adoção generalizada de proibições de fornecedores, sendo que a maioria dos Estados-Membros operava sob obrigações gerais de segurança e cibersegurança alinhadas no quadro normativo da UE" , que “Em 2023, a Suécia constituiu o único Estado-Membro da UE que tinha implementado uma exclusão categórica de fornecedores chineses em componentes da rede rádio” e que “nesse contexto, o regime adotado em Portugal em 2023 apresentou-se como mais amplo e intrusivo do que o seguido pela generalidade dos Estados-Membros, não podendo ser caracterizado como simples reflexo do padrão regulamentar europeu prevalecente”. Acresce que as expressões utilizadas — "abordagem predominante", "sem adoção generalizada", "obrigações gerais de segurança e cibersegurança alinhadas no quadro normativo da UE", "mais amplo e intrusivo do que o seguido pela generalidade dos Estados-Membros" e "não podendo ser caracterizado como simples reflexo do padrão regulamentar europeu prevalecente" e que “constitui o único Estado-Membro” — não descrevem factos simples e objetivamente verificáveis, mas antes sintetizam, em termos avaliativos e classificativos, um juízo comparativo de segundo grau sobre um universo de dados que a Recorrente não densificou faticamente nos autos, generalizando, a partir de um número não discriminado de exemplos, uma conclusão sobre a generalidade dos Estados-Membros que os autos não permitem sustentar. Dizer que em 2023 a Suécia implementou uma exclusão categórica de fornecedores chineses em componentes da rede rádio, com arbitragem internacional pendente ou que em 2023 Espanha não efetuou designação de fornecedores de alto risco corresponde a factos — na medida em que descreve, de forma objetiva e diretamente verificável, o estado de coisas num país concreto e determinado. Já dizer que isso significa que "a maioria dos Estados-Membros" segue determinado "padrão" ou que “constituiu o único Estado-Membro” é uma inferência generalizadora que extrapola, sem suporte factual complementar quanto aos restantes vinte e tantos Estados-Membros da UE não referenciados nos autos, uma conclusão de alcance geral a partir de uma amostra de quatro países. Por outro lado, afirmar que "o regime adotado em Portugal em 2023 apresentou-se como mais amplo e intrusivo do que o seguido pela generalidade dos Estados-Membros, não podendo ser caracterizado como simples reflexo do padrão regulamentar europeu prevalecente" corresponde, não a um facto autónomo, mas a uma inferência ou conclusão a extrair de factos que descrevessem o status quo em cada país, incluindo em Portugal — um juízo conclusivo comparativo que não tem lugar no elenco dos factos provados. Já quanto a “em 2023 Espanha não ter efetuado designação de fornecedores de alto risco e em 2023, a Suécia implementou uma exclusão categórica de fornecedores chineses em componentes da rede rádio, encontrando-se pendente uma arbitragem internacional”, a Recorrente sustenta a sua prova nos documentos 15-A, 15-B e 15-C juntos com o próprio requerimento inicial e em Parecer Técnico-Jurídico emitido pela firma Geradin Partners, datado de 21-01-2026 e junto aos autos por requerimento de 18-02-2026 (CITIUS, ref.ª 189769). Ora, documentos 15-A a 15-B consistem em peças jornalísticas — respetivamente, da agência EFE, da Europa Press e do jornal El Mundo —, todas datadas de 23-02-2024, e reportam-se, em exclusivo, a declarações públicas do Ministro espanhol para a Transformação Digital e a Função Pública, no sentido de que o Governo de Espanha não tinha, àquela data, intenção de elaborar uma lista de fornecedores de alto risco. Tratam-se de meras declarações políticas de intenção, reproduzidas por terceiros através de mediação jornalística, e não de prova documental do próprio ato ou omissão que se pretende demonstrar. Com efeito, o que os documentos atestam, no rigor dos termos, não é que Espanha não tenha efetuado, em 2023, qualquer designação de fornecedores de alto risco, mas tão só que um membro do Governo espanhol afirmou publicamente, em data posterior, não ter intenção de o fazer. Trata-se, pois, de uma manifestação de vontade política, de conteúdo programático e prospetivo, cuja correspondência com a realidade efetivamente verificada em 2023 não é, por si só, garantida nem verificável através destes documentos — nada obstando, em abstrato, a que tais declarações fossem imprecisas, incompletas ou mesmo desmentidas pelos factos, sem que tal resulte dos autos. Acresce que a sua força probatória se cinge à demonstração de que a declaração foi proferida e divulgada nesses termos, não já à veracidade ou exatidão do seu conteúdo substantivo. Quanto ao Parecer Técnico-Jurídico da Geradin Partners, nele se afirma que "Espanha não aplicou, em 2023, restrições formais a fornecedores de 5G" e que "as autoridades espanholas não adotaram qualquer decisão de designação de fornecedor como de alto risco" (p. 15), remetendo, em nota de rodapé, para o Real Decreto-Lei 7/2022; e que a Suécia foi, em 2023, "o único Estado-Membro que tinha implementado uma proibição categórica explícita e confirmada judicialmente quanto ao uso de fornecedores chineses em componentes de rede rádio" (p. 19), com pendência de processo arbitral no ICSID (Processo n.º ARB/22/2). Sucede que um parecer técnico-jurídico obtido extrajudicialmente, não se equipara, quanto ao seu valor probatório, a uma perícia judicial, mas sim a um depoimento testemunhal, realizado sem audiência contraditória (cf. Acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra de 26-10-2021, proferido no Proc. 123/13.6TBFVN.C1, disponível em www.dgsi.pt). Assim, exigir-se-ia que as afirmações em causa, veiculadas no referido parecer, se mostrassem, ainda que sumaria e perfunctoriamente, corroboradas de forma processualmente idónea, em termos capazes de suprir a debilidade estrutural inerente a este tipo de pareceres. Ora, tal não sucede: as remissões constantes das notas de rodapé do Parecer — designadamente para o registo do processo arbitral ICSID n.º ARB/22/2 ou para elementos sustentados (que não meras peças jornalísticas) que revelassem a atuação de Espanha a respeito da designação de fornecedor de alto risco — não foram acompanhadas da junção autónoma aos autos dos respetivos documentos primários, em que se ancoram as afirmações formuladas no parecer e que permitiriam dar como provada a matéria em causa. A mera indicação, dentro do Parecer, de fontes externas não trazidas aos autos não permite, assim, ao Tribunal, nem à parte contrária, verificar de forma autónoma e direta a matéria nelas alegadamente contida; o que subsiste nos autos é, tão-só, a palavra do autor do parecer — contratado pela própria Recorrente — quanto ao conteúdo dessas fontes. No que respeita a (6) assume-se como evidente que afirmar que “do iter instrutório consultado no apenso reservado, resulta que a CAS concentrou a sua análise comparativa num número limitado de jurisdições selecionadas (Suécia, Espanha, França e Reino Unido), em detrimento de uma apreciação abrangente do conjunto de abordagens adotadas pelos restantes Estados-Membros da UE” corresponde a uma conclusão que se obtém, como a própria Recorrente indica, da análise dos atos praticados pela Recorrida, sendo da leitura destes que se extrai os termos em que a análise comparativa foi realizada e se poderá efetuar a qualificação quanto ao número de jurisdições selecionadas. Ou seja, um juízo conclusivo de valor que já contém a resposta à questão de saber se a instrução foi ou não adequada. Acresce, de resto, que também aqui a Recorrente reconhece expressamente tratar-se de matéria "apenas cognoscível após a consulta do apenso reservado", isto é, de elemento nunca submetido à apreciação do Tribunal a quo, e cuja introdução nos autos, a ser admissível, sempre teria de operar pela via própria do articulado superveniente previsto no artigo 86.º do CPTA, e não pelo mecanismo do recurso sobre a matéria de facto, pelas razões já expostas a propósito de (1) a (3). Por outro lado, quanto à alegação de que "[d]iversos especialistas portugueses independentes pronunciaram-se no sentido de que uma exclusão global e indiferenciada de fornecedores carece de fundamento técnico objetivo e é desproporcionada", cumpre notar que o que a Recorrente pretende dar como provado não são os factos técnicos concretos que os alegados pareceres eventualmente descrevam, mas o próprio resultado interpretativo a que tais especialistas teriam chegado — a saber, que a exclusão "carece de fundamento técnico objetivo e é desproporcionada" —, indicando assim diretamente ao Tribunal a conclusão que através desses pareceres pretende antecipar, quando é ao próprio Tribunal que compete alcançá-la, mediante o exercício da sua função de subsunção jurídica. Com efeito, os pareceres de especialistas não constituem, nem podem constituir, prova direta da desproporcionalidade ou da insuficiência de fundamento técnico de determinada medida administrativa — que são conceitos jurídicos cuja apreciação está reservada ao julgador —, mas quando muito meios de prova de cujo conteúdo técnico-descritivo o Tribunal poderia extrair, ele próprio, tal conclusão, em confronto com os demais elementos constantes dos autos. Assim, o que se impunha à Recorrente, para que os pareceres invocados pudessem relevar em sede de matéria de facto, era identificar e alegar os factos técnicos concretos neles descritos e não a etiqueta conclusiva que sobre eles a Recorrente entende dever fazer-se recair, e que apenas ao Tribunal cabe formular, se for caso disso, em sede de fundamentação de direito, à luz desses factos e dos demais elementos probatórios disponíveis. Quanto à alegação de que a tecnologia e os equipamentos 5G da Huawei foram objeto de múltiplas certificações e avaliações de cibersegurança, incluindo ao abrigo dos referenciais NESAS/SCAS, Common Criteria (EAL4/EAL4+) e ISO 27001, cumpre notar que o enunciado em causa, tal como formulado, agrega numa única proposição um conjunto de realidades distintas — reportadas a entidades certificadoras de natureza diversa (públicas e privadas), a objetos de certificação diferenciados (segurança de produto, segurança funcional, sistemas de gestão organizacional) e a normas técnicas de alcance e finalidade não coincidentes —, sem as discriminar. Tal formulação sintética não permite a fixação de um facto determinado, antes constituindo uma classificação agregadora que impossibilita a aferição, isolada e criteriosa, do valor e do alcance de cada uma das certificações invocadas, concretamente para o efeito (jurídico) que dele a Recorrente pretende extrair quanto à segurança técnica dos seus equipamentos. Quanto à alegação de que a tecnologia 5G da Huawei foi objeto de avaliações técnicas de segurança sem deteção de "problemas de alto risco", e de que se produziu parecer técnico independente no sentido de que a segurança das redes 5G deve ser avaliada com base em padrões técnicos internacionalmente consolidados e em medidas de mitigação dirigidas a riscos inerentes a sistemas tecnológicos complexos e não específicos de um fornecedor em particular, cumpre notar que a referência a "problemas de alto risco" introduz, na própria narrativa factual, o conceito normativo definido no n.º 5 da Deliberação n.º 1/2023, cuja verificação constitui precisamente o objeto do litígio, sem que se descrevam os factos técnicos concretos (características do equipamento, resultados específicos de testes ou auditorias) de que tal qualificação pudesse ser extraída pelo Tribunal. Por outro lado, a alegação de que a avaliação de segurança das redes 5G deve assentar em padrões técnicos internacionais e em medidas de mitigação dirigidas a riscos não específicos de um fornecedor em particular não descreve facto algum, antes enunciando diretamente uma tese sobre a metodologia que a Comissão de Avaliação de Segurança deveria ter adotado e antecipando, nesses termos, a conclusão de que os critérios constantes das alíneas a) a g) do n.º 5 da Deliberação n.º 1/2023 seriam desadequados — o que constitui, precisamente, uma das questões de direito submetidas à apreciação do Tribunal, e não uma ocorrência da vida real subtraída a controvérsia jurídica, pelo que não pode ser admitida a sua integração no acervo factual. Em face de todo o exposto, improcede, na íntegra, o erro de julgamento de facto imputado pela Recorrente à sentença recorrida. 4.4. Do erro de julgamento de direito 4.4.1. Quanto à ilegitimidade ativa A respeito da ilegitimidade ativa, que determinou a absolvição da Entidade Requerida e das contrainteressadas da instância cautelar quanto ao pedido de suspensão de eficácia das normas contidas nos n.ºs 5 e 6 da Deliberação n.º 1/2023, entendeu-se na sentença recorrida que aquelas não obstante a sua natureza regulamentar, não revestem caráter imediatamente operativo, por consubstanciarem normas autovinculativas necessariamente incompletas, adotadas no exercício de discricionariedade e de margem de livre apreciação conferidas pelos n.ºs 3, 4 e 5 do artigo 62.º da LCE, carecendo, para produzirem efeitos na esfera jurídica da Requerente, de um ato administrativo de aplicação que a qualificasse, em concreto, como fornecedor de "alto risco" e lhe associasse uma das consequências previstas no n.º 5 do artigo 62.º da LCE — ato esse que, no entender do Tribunal a quo, corresponde à Deliberação n.º 2/2023. Considerou-se, nessa medida, que a alegação da Requerente quanto ao caráter imediato da lesão sofrida assentava numa confusão entre a "produção de efeitos jurídicos" e "lesões de facto", e que a menção à Deliberação n.º 1/2023 em cadernos de encargos de procedimentos pré-contratuais não permitia inferir a operatividade imediata das suas normas, porquanto estas não têm como destinatários as entidades adjudicantes, mas sim os fornecedores de equipamentos e os operadores de redes públicas de comunicações eletrónicas. A Recorrente insurge-se contra o assim decidido, entendendo que a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento na qualificação das normas suspendendas como não imediatamente operativas. Sustenta que o critério determinante da operatividade imediata não reside na individualização nominal dos destinatários da norma, mas na circunstância de os seus efeitos jurídicos se produzirem automaticamente, por mera verificação da fatispécie normativa, sem necessidade de qualquer ato administrativo de aplicação que medeie entre a norma e a sua projeção na esfera jurídica dos particulares — sob pena de, a entender-se de outro modo, se esvaziar de sentido útil todo o regime da impugnação de normas regulamentares previsto nos artigos 73.º e 130.º do CPTA, com violação do direito à tutela jurisdicional efetiva consagrado nos artigos 20.º e 268.º, n.º 5, da Constituição. Alega que a estrutura da norma contida no n.º 5 da Deliberação n.º 1/2023 comporta uma previsão (o preenchimento de qualquer dos critérios aí elencados, mormente o de domicílio fora da UE, da OTAN ou da OCDE) e uma estatuição automática (a qualificação como fornecedor de "alto risco"), operando sem qualquer margem de conformação administrativa ulterior, pelo que a sua subsunção à situação da Recorrente se operou de imediato, com a publicação da Deliberação. Invoca, em abono desta tese, que a própria Entidade Requerida reconheceu e aplicou a operatividade imediata da Deliberação n.º 1/2023 como critério de exclusão em diversos procedimentos pré-contratuais, e que a Deliberação teve amplo e imediato eco público, do qual resultaram lesões efetivas e comprovadas na esfera da Recorrente. Acrescenta, por fim, que o processo administrativo instrutor revela que a CAS concebeu e tratou internamente a matéria como uma decisão material unitária de exclusão da Huawei, apenas desdobrada em duas deliberações formais por razões de gestão político-diplomática e de risco contencioso — tendo inclusivamente ponderado, e dispensado, a audiência prévia da Recorrente já no âmbito da própria Deliberação n.º 1/2023 —, o que evidencia tratar-se de uma "norma com fotografia", dirigida a um destinatário material concreto e previamente identificado, e não de um regulamento genuinamente geral e abstrato dependente de posterior ato de aplicação. Vejamos. A Recorrente peticiona nos autos a suspensão, com efeitos circunscritos ao caso concreto, das normas regulamentares contidas nos pontos 5 e 6 da Deliberação 1/2023, convocando, portanto, a aplicação do disposto nos artigos 73.º, n.º 1 e 130.º, n.º 1 do CPTA. Assim, o artigo 73.º, n.º 1 do CPTA, estabelece que a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral de norma imediatamente operativa pode ser pedida por quem seja diretamente prejudicado pela vigência da norma ou possa previsivelmente vir a sê-lo em momento próximo, independentemente da prática de ato concreto de aplicação [alínea a)]. No plano cautelar, o artigo 130.º, n.º 1, do CPTA apenas admite que o interessado na declaração da ilegalidade de norma emitida ao abrigo de disposições de direito administrativo cujos efeitos se produzam imediatamente, sem dependência de um ato administrativo ou jurisdicional de aplicação, possa requerer a suspensão da eficácia dessa norma, com efeitos circunscritos ao seu caso. Pressuposto processual, pois, da pretensão cautelar é que se esteja perante norma “cujos efeitos se produzam imediatamente, sem dependência de um ato administrativo ou jurisdicional de aplicação”, ou seja, normas imediatamente operativas. Entendendo-se que são imediatamente operativas as normas “que produzem, per se, efeitos jurídicos, afectando imediatamente direitos ou interesse legítimos dos seus destinatários, considerando-se que os afectam quando forem exequíveis por si mesmos, ou seja quando ofendam esses direitos ou interesses dos particulares só pelo simples facto de entrarem em vigor, sem necessidade de qualquer acto administrativo ou jurisdicional de aplicação” (Ac. do STA de 01761/03, de 10.2.2004, disponível em www.dgsi.pt). Assim, “a operatividade (imediata ou mediata) dos Regulamentos depende das suas estatuições afectarem, ou não, directamente os particulares. Não afectarão se não estiverem, desde logo, em condições de lhes causar prejuízo, maxime por não prescindirem de actos concretos de aplicação (…). Assim, para qualificar um regulamento numa ou noutra das categorias referidas, há que atender ao momento e ao modo como os seus efeitos ingressam na esfera jurídica dos destinatários dos direitos ou obrigações, das vantagens ou desvantagens nele previstas (citado acórdão de 25/11/03, que continuaremos a citar). «Normalmente os regulamentos operam os seus efeitos através de acto administrativo de aplicação a situações individuais e concretas, da disciplina geral e abstracta neles contida: sem isso, a estatuição do regulamento não se inscrusta na esfera jurídica dos seus potenciais destinatários. O benefício ou o sacrifício previstos no Regulamento só potencialmente favorecem ou prejudicam as esferas jurídicas dos respectivos destinatários: só actos concretos posteriores tornarão esses benefícios ou sacrifícios em realidades jurídicas efectivas e actuais» (cf. Esteves de Oliveira», « A impugnação e anulação Contenciosa dos Regulamentos», in Revista de Direito Público, Ano I, 1986, nº2, p.29». E compreende-se que assim seja, pois os regulamentos, sendo actos normativos, caracterizam-se pela generalidade e pela abstracção, o que significa que se dirigem a um círculo de pessoas não individualizadas – classes ou categorias abertas quanto às pessoas que as integram e prevêem uma situação de facto (Tatbestand) aplicável a um número indeterminado de situações de facto idênticas, que se verifiquem na sua vigência. É certo que há comandos gerais e abstractos que lesam a esfera jurídica dos seus destinatários sem dependência de qualquer acto administrativo posterior, mas há que reconhecer que este tipo de regulamentos é excepcional, aproximando-se, pelos seus efeitos, do acto administrativo (cf. artº 120º do CPA) e, por isso, como ele é imediatamente impugnável contenciosamente (sobre esta polémica, ver Esteves de Oliveira e outros, CPA, Anotado, pág.515)".» (Ac. do STA de 01761/03, de 10.2.2004, disponível em www.dgsi.pt). Isto posto, não se questiona o enquadramento dogmático que a Recorrente convoca a propósito do conceito de norma imediatamente operativa, designadamente o critério segundo o qual a operatividade imediata não depende da individualização nominal dos destinatários da norma, mas da circunstância de esta, por si só, criar ou impor exigências que afetem automaticamente a posição jurídico-substantiva dos administrados, sem necessidade de interposição de um ato administrativo de aplicação. Não se acompanha, todavia, a subsunção que faz desse critério à situação em apreço. A Lei das Comunicações Eletrónicas (Lei n.º 16/2022, de 16 de agosto, doravante LCE), na redação então vigente, previa nos artigos 59.º e ss. medidas destinadas a garantir a segurança das redes e serviços, entendidas estas como “a capacidade das redes e serviços de comunicações eletrónicas para resistir, com um dado nível de confiança, a qualquer ação que comprometa a disponibilidade, a autenticidade, a integridade ou a confidencialidade dessas redes e serviços, dos dados armazenados, transmitidos ou tratados ou dos serviços associados oferecidos ou acessíveis através dessas redes ou serviços”([artigo 3.º, n.º 1 al. pp)]. Prevendo-se no artigo 62.º que “a utilização de equipamentos em quaisquer redes de comunicações eletrónicas pode ser sujeita a uma avaliação de segurança, a realizar por iniciativa de qualquer membro” da Comissão de Avaliação de Segurança (Comissão) constituída no âmbito do Conselho Superior de Segurança do Ciberespaço, “justificada e fundamentada em critérios objetivos de segurança, com base em informação relevante emitida pelas entidades competentes nacionais e da União Europeia ou constante das avaliações nacionais ou europeias de risco para a segurança das redes” (n.ºs 3 e 4) e que “em resultado da avaliação de segurança, a Comissão pode determinar a exclusão, a aplicação de restrições à utilização ou a cessação de utilização de equipamentos ou serviços, devendo estabelecer, sempre que adequado, um prazo razoável para o respetivo cumprimento” (n.º 5). Como resulta da Deliberação n.º 1/2023, que define os “Critérios objetivos de avaliação dos riscos para a segurança das redes e serviços nacionais decorrentes do uso da tecnologia 5.° Geração de telecomunicações em Portugal (5G) - cessação de utilização de equipamentos”, ao abrigo do n.º 3 do artigo 62.º da LCE foi realizada uma avaliação de segurança que incidiu sobre a utilização de equipamentos em redes públicas de comunicações eletrónicas da 5.ª Geração de telecomunicações (5G) em Portugal (ponto 1), tendo sido elaborado “um relatório da avaliação de segurança” (ponto 2) contendo “os critérios objetivos de avaliação dos riscos para a segurança das redes e serviços nacionais decorrentes da implementação, ainda em curso, e uso da tecnologia 5G, bem como as medidas necessárias à mitigação desses riscos” (ponto 4). Nesse seguimento, determina-se nos pontos 5 e 6 que, “5. Ainda para efeitos do disposto no n.° 3 do artigo 62.° da Lei das Comunicações Eletrónicas, considera-se de alto risco, para a segurança das redes e serviços nacionais decorrentes da implementação e uso da tecnologia 5G, a utilização de equipamentos e serviços que provenham de fornecedor ou prestador que preencha um ou mais dos seguintes critérios: a) O ordenamento jurídico do país em que está domiciliado ou ao qual está, de qualquer outra forma relevante, vinculado, permite que o Governo exerça controlo, interferência ou pressão sobre as suas atividades a operar em países terceiros; b) Esteja domiciliado ou, de qualquer outra forma relevante, vinculado, a um país que não seja Estado-Membro da União Europeia (UE), da Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN) ou da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE); c) O país onde está domiciliado ou ao qual está, de qualquer outra forma relevante, vinculado, não dispõe de legislação ou de acordos diplomáticos, com Portugal ou com a UE, em matéria de proteção de dados, ou de cibersegurança ou de proteção de propriedade intelectual; d) O país onde está domiciliado ou ao qual está, de qualquer outra forma relevante, vinculado, é reconhecido por Portugal, pela UE ou pela OTAN, como responsável por ações hostis à Segurança e Defesa Nacional de Portugal ou dos seus aliados, designadamente atos de espionagem ou de sabotagem; e) O país onde está domiciliado ou ao qual está, de qualquer outra forma relevante, vinculado, pratica, de forma reiterada, ações contrárias ao direito internacional e, em particular, à Carta da Organização das Nações Unidas e respetivas resoluções destinadas a promover um comportamento responsável num ciberespaço aberto, seguro e protegido; f) A imprecisão ou falta de transparência na sua governança corporativa não permitir a aferição do respetivo modelo de governação ou do respetivo processo decisório e de gestão, nomeadamente para efeitos de avaliação da alínea b); g) As suas cadeias de produção e de fornecimento evidenciam relações de dependência ou de subsidiariedade face a terceiras partes, que se enquadrem nos cenários referidos nas alíneas anteriores. 6. Ainda com base no referido relatório de avaliação de segurança, e por apresentarem superior criticidade de exposição ao risco, a Comissão de Avaliação de Segurança identifica como relevantes, para efeitos de determinar a exclusão, a aplicação de restrições à utilização ou a cessação de utilização de equipamentos ou serviços que pertençam aos seguintes grupos de ativos: a) rede principal; b) sistemas de gestão de rede; c) rede de acesso via rádio; d) rede de transmissão e de transporte; e) sistemas de interligações entre redes. (...)» Ora, a norma constante do n.º 5 da Deliberação n.º 1/2023 define os critérios de que a Comissão de Avaliação de Segurança se socorrerá para qualificar um fornecedor como sendo de "alto risco". Identificando-se no n.º 6 quais os componentes da rede que são considerados suficientemente críticos para justificar a aplicação de medidas de exclusão, restrição ou cessação de utilização a equipamentos do fornecedor considerado de “alto risco”, conforme definido no n.º 5. Sucede que a qualificação de um fornecedor como de “alto risco”, ainda que dependa de um dado objetivo (vg. o domicílio do fornecedor fora da UE, da OTAN ou da OCDE), não produz per si um efeito jurídico lesivo, designadamente a exclusão, restrição ou cessação de utilização. Isto porque o conteúdo da referida Deliberação não pode ser lido isoladamente, desconsiderando o contexto normativo de que emerge, concretamente o n.º 5 do artigo 62.º da LCE, que afasta uma consequência automática e vinculada à verificação dos critérios de "alto risco" definidos pela Comissão. A qualificação como "alto risco" é, assim, apenas o pressuposto de facto de que a Comissão poderá fazer decorrer uma de três medidas possíveis, com maior ou menor gravidade, e por prazo por ela fixado. Com efeito, a norma habilitante confere à Comissão (i) um poder de decisão sobre se deve ou não ser desencadeada, relativamente a um concreto fornecedor, qualquer medida — sendo, aqui, decisivo o valor semântico do verbo "pode", por contraposição a "deve" —(discricionariedade quanto ao an), (ii) um poder de escolha entre três medidas de gravidade distinta e não equivalente — a exclusão, a aplicação de restrições à utilização, ou a cessação de utilização —, cada uma delas com um alcance e uma intensidade lesiva diferentes (discricionariedade quanto ao quid) e (iii) uma margem de livre apreciação para a Comissão fixar, dentro dos limites normativos de "razoabilidade" e "adequação" impostos pelo n.º 5 do artigo 62.º da LCE, o prazo de cumprimento aplicável a cada fornecedor e a cada grupo de ativos. Em qualquer deles, a lei reserva à Comissão um espaço de decisão administrativa ulterior, insuscetível de ser direta e automaticamente preenchido pela mera verificação abstrata dos critérios de "alto risco" fixados na Deliberação n.º 1/2023. Ora, uma norma que se limita a pré-definir os pressupostos de facto de que dependerá o exercício futuro e eventual do espaço de decisão administrativa — se agir, como agir, e em que prazo — não pode qualificar-se como imediatamente operativa. Se a Deliberação n.º 1/2023 fosse, por si só, apta a produzir o efeito lesivo de exclusão do mercado, então a Deliberação n.º 2/2023 seria um ato juridicamente supérfluo — o que manifestamente não é, porquanto foi nela, e apenas através dela, que se decidiu qualificar a Recorrente como fornecedor de “alto risco” e, não a excluir do mercado, mas antes impor aos operadores de redes 5G – de que a Recorrente é fornecedora e, nesse sentido, afetando-a - a cessação de utilização, com prazos escalonados consoante os grupos de ativos, prazos esses que, ademais, foram objeto de ulterior modificação através da Deliberação n.º 1/2024, alargando-os substancialmente. Ao contrário do que advoga a Recorrente a subsunção ao conceito de "alto risco", por efeito da verificação quanto a si de um dos critérios estabelecidos para a qualificação, por si só, não priva a Recorrente de qualquer direito ou posição jurídica de que fosse titular, nem lhe impõe, direta e automaticamente, qualquer obrigação de non facere: o direito de a Recorrente fornecer equipamentos e serviços 5G em Portugal manteve-se formalmente incólume até à adoção da Deliberação n.º 2/2023, sendo esta — e não a Deliberação n.º 1/2023 — que concretizou a restrição efetiva de tal direito. É, pois, na Deliberação n.º 2/2023 que se verifica a "produção de efeitos jurídicos" em sentido próprio, e não na Deliberação n.º 1/2023, cujo conteúdo se esgota na definição, em abstrato, dos critérios e das categorias de ativos relevantes para uma futura e eventual decisão de exclusão, restrição ou cessação. Quanto ao n.º 6 da Deliberação n.º 1/2023 este delimita, em termos inteiramente gerais e abstratos, quais as categorias de ativos de rede — rede principal, sistemas de gestão de rede, rede de acesso via rádio, rede de transmissão e de transporte, e sistemas de interligações entre redes — que a Comissão considera "relevantes" para efeitos de uma futura e eventual determinação de exclusão, restrição ou cessação de utilização. Trata-se, pois, de uma classificação técnica preparatória, de segundo grau relativamente à do n.º 5, que pressupõe cumulativamente: (i) que um concreto fornecedor seja qualificado como de "alto risco" nos termos do n.º 5; e (ii) que a Comissão decida aplicar-lhe uma medida relativamente a equipamentos ou serviços integrados nalgum dos grupos de ativos ali elencados. Só quando estes dois pressupostos se verifiquem cumulativamente — o que, como se viu, apenas ocorreu com a Deliberação n.º 2/2023, que enquadrou os equipamentos da Recorrente nestes grupos de ativos e fixou prazos de cessação diferenciados consoante o grupo em causa — é que o n.º 6 adquire relevância prática na esfera jurídica de um operador determinado. Não se vislumbra, pois, como poderia o n.º 6, isoladamente considerado, ser imediatamente operativo, quando nem sequer identifica, direta ou indiretamente, qualquer categoria de destinatários pessoais, cingindo-se à classificação objetiva de tipologias de infraestrutura de rede. A conclusão quanto à natureza não imediatamente operativa das normas em análise não é infirmada pela circunstância de o Gabinete Nacional de Segurança (GNS) e outras entidades adjudicantes terem inserido, em cadernos de encargos de procedimentos pré-contratuais, cláusulas segundo as quais os equipamentos a fornecer não poderiam enquadrar-se nos critérios do n.º 5 da Deliberação n.º 1/2023. É que, nesses casos, a entidade adjudicante exerce um poder que lhe é próprio — o de conformação das especificações técnicas do procedimento pré-contratual que promove, ao abrigo do Código dos Contratos Públicos —, criando, por sua iniciativa e sob a sua exclusiva responsabilidade, uma exigência técnica adicional que não decorre, direta e necessariamente, do regime do artigo 62.º da LCE e da Deliberação n.º 1/2023, cujos destinatários exclusivos são os operadores de redes e serviços de comunicações eletrónicas. Trata-se, pois, de uma opção da entidade adjudicante, tomada no exercício da sua própria margem de conformação contratual, que poderá até não se conformar com o quadro normativo aplicável — o qual, como se viu, não impõe, por si só, qualquer efeito de exclusão decorrente da mera verificação dos critérios do n.º 5 —, sem que, por essa via, se possa extrair qualquer conclusão quanto à natureza da Deliberação n.º 1/2023. De igual modo, o eco público que a Recorrente atribui à Deliberação n.º 1/2023 não releva à aferição da sua operatividade imediata. Com efeito, a repercussão mediática e o consequente juízo do mercado sobre o estatuto da Recorrente podendo constituir lesões de facto, decorrentes da perceção pública gerada pela divulgação dos critérios de "alto risco", não são efeitos jurídicos imediatamente impostos pela norma na esfera jurídica da Recorrente. A lesão não advém diretamente do comando normativo mas sim do comportamento de terceiros (operadores, clientes, entidades adjudicantes) motivado pela publicitação da norma — comportamento esse que não é imposto pela norma em causa, sendo antes uma reação de mercado à informação tornada pública. Quanto à alegação de que o processo instrutor revelaria que a CAS concebeu e tratou a matéria como uma decisão material unitária, apenas desdobrada em duas deliberações formais por razões de gestão político-diplomática — configurando a Deliberação n.º 1/2023 uma "norma com fotografia", dirigida desde a origem a um único destinatário material identificável —, cumpre notar, antes de mais, que tal conclusão dependeria de a própria estrutura da norma, pelo seu grau de concretização, tornar inequívoca e insuscetível de dúvida a identificação do seu destinatário, de tal modo que a generalidade e abstração sejam meramente aparentes. In casu tal não sucede. Os critérios do n.º 5 da Deliberação n.º 1/2023 são formulados em termos que, em abstrato, são suscetíveis de abranger uma pluralidade indeterminada de fornecedores — todos quantos se encontrem domiciliados, ou de qualquer forma vinculados, a países fora da União Europeia, da OTAN ou da OCDE, ou que preencham qualquer um dos demais critérios elencados nas alíneas a) a g) —, não se restringindo, no seu enunciado, a um único operador nomeado ou nomeável com exclusividade. Idêntica conclusão vale, com maioria de razão, para o n.º 6, cujo enunciado nem sequer contende, direta ou indiretamente, com qualquer operador económico, cingindo-se, como se referiu, a uma classificação técnica de tipologias de infraestrutura de rede. Do mesmo modo, a alegada – não demonstrada - circunstância de a documentação interna invocada pela Recorrente revelar que a Comissão previu, à data da Deliberação n.º 1/2023, que a Recorrente viria a ser a principal — porventura a única — visada pela sua aplicação prática, não é apta a converter uma norma de conteúdo genérico e abstrato num ato de aplicação individual e concreto. A "fotografia", a existir, respeita à motivação subjacente à aprovação dos critérios, podendo relevar como indício de desvio de poder ou violação da imparcialidade, mas não dispensa o ato subsequente que, aplicando esses critérios a um caso concreto, escolhe entre as medidas legalmente previstas e fixa o respetivo prazo de cumprimento. Foi esse ato — a Deliberação n.º 2/2023 — que operou a subsunção indispensável à produção, na esfera jurídica da Recorrente, do efeito lesivo concreto. Nestes termos, não se vislumbra fundamento para divergir do juízo formulado na sentença recorrida quanto à natureza mediatamente operativa das normas contidas nos n.ºs 5 e 6 da Deliberação n.º 1/2023, devendo confirmar-se a absolvição da Entidade Requerida e das contrainteressadas da instância cautelar quanto ao pedido de suspensão de eficácia de tais normas, mas por verificação da exceção dilatória inominada de falta de verificação do pressuposto processual relativo ao carácter imediatamente operativo das normas contidas nos n.ºs 5 e 6 da Deliberação n.º 1/2023. 4.4.2. Quanto ao fumus boni iuris A sentença recorrida julgou improcedente o pedido cautelar de suspensão de eficácia das Deliberações n.º 2/2023 e 1/2024 da Comissão de Avaliação de Segurança, com fundamento na falta de verificação do pressuposto do fumus boni iuris, considerando não se mostrar suficientemente indiciada a verificação dos vícios invocados pela ora Recorrente, a saber: violação do princípio da legalidade; violação do princípio da igualdade; violação do princípio da imparcialidade; violação do princípio da proporcionalidade; violação do dever de fundamentação; violação do princípio da reserva de lei; violação do Direito da União Europeia — maxime, dos artigos 34.º, 36.º, 49.º e 54.º do TFUE; preterição da obrigação de notificação prévia prevista no Decreto-Lei n.º 30/2020, de 29 de junho; preterição de formalidades essenciais para a adoção de uma deliberação por parte de um órgão colegial — incluindo a inobservância do direito de audiência prévia e das demais exigências procedimentais previstas nos artigos 98.º e seguintes do CPA. Contra o decidido insurge-se a Recorrente, por entender que, considerados isolada ou cumulativamente, os vícios apontados impõem o reconhecimento do fumus boni iuris quanto à Deliberação n.º 2/2023 — e, na parte aplicável, à Deliberação n.º 1/2024, que se limitou a modificar os prazos-limite nela fixados —, devendo a sentença recorrida ser revogada. Recorda-se que entre os critérios enunciados no artigo 120.º do CPTA de que a lei faz depender a possibilidade de concessão de providências cautelares, encontra-se, no número 1, a probabilidade de que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente (fumus boni iuris). Pressuposto relativamente ao qual a lei exige que “seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente”, isto é, sobre o requerente impende o encargo de fazer prova sumária do bem fundado da pretensão deduzida no processo principal, cabendo ao juiz verificar em sede cautelar o grau de probabilidade de êxito do requerente na ação principal. De notar que o juízo sobre a aparência do direito deve ser positivo, mas não deixa de ser apenas perfunctório. Isto é, ao julgar a providência o juiz não antecipa o julgamento da ação, não formulando um juízo de certeza da procedência, mas cumpre-lhe adiantar se é plausível e provável o seu êxito. Do vício de preterição da audiência dos interessados Entende a Recorrente que a sentença recorrida incorre em erro de julgamento ao tratar como "prejudicado" o conhecimento dos vícios procedimentais relativos à preterição da audiência dos interessados e do direito de participação, por remissão para o decidido a respeito do dever de fundamentação e do regime de acesso a informação classificada. Sustenta que essa classificação não afasta o direito de participação nem a audiência prévia — consagrados no artigo 267.º, n.º 5, da CRP e concretizados pelos artigos 100.º e 121.º do CPA, e qualificados pela jurisprudência do STA como formalidade absolutamente essencial cuja omissão determina a nulidade da decisão final do procedimento —, impondo apenas soluções de concordância prática e de conformação proporcional do seu exercício, designadamente através de expurgo, truncagem ou versões expurgadas da informação reservada. Acrescenta que a tese de que os operadores de telecomunicações seriam os únicos destinatários da Deliberação n.º 2/2023 não pode proceder, por ser a Recorrente destinatária material do núcleo decisório que a qualifica como "fornecedor de alto risco" e determina a cessação de utilização dos seus equipamentos. Alega ainda que o processo instrutor demonstra que a Comissão de Avaliação de Segurança ponderou expressamente a promoção de audiência prévia à Huawei e deliberadamente a dispensou, com fundamento na alegada "não alterabilidade" da decisão e na "não desejabilidade" da sua participação — o que, no seu entender, não traduz uma impossibilidade jurídica de participação, mas antes uma opção metodológica de encerrar o procedimento ao contraditório —, tanto mais que a mesma Comissão, no procedimento que culminou na Deliberação n.º 1/2024, promoveu audiência prévia aos operadores e integrou as respetivas pronúncias, o que demonstra a viabilidade e a utilidade da audiência e afasta qualquer narrativa de inevitabilidade quanto à sua dispensa em 2023. Na sentença recorrida, após registar que a Requerente alegou a existência de outros vícios formais da Deliberação n.º 1/2023, decorrentes do incumprimento das exigências procedimentais dos artigos 98.º e seguintes do CPA, que a teriam impedido de se constituir como interessada no procedimento e de exercer o direito de participação que lhe assiste, e bem assim da inobservância das formalidades exigidas para a deliberação de órgãos colegiais, afirma-se que "dão-se como reproduzidas as considerações acima expendidas, no tocante ao dever de fundamentação, relativamente ao acesso a informação classificada, pelo que se considera prejudicado o conhecimento desta questão." O conteúdo para o qual a sentença remete — as "considerações acima expendidas" sobre o dever de fundamentação e o acesso a informação classificada — é, em síntese, o seguinte: quanto à Deliberação n.º 1/2023, o tribunal concluiu que esta se encontra fundamentada por remissão (fundamentação per relationem) para o relatório de avaliação de segurança; reconheceu que, dada a natureza regulamentar da deliberação, o dever de fundamentação implicaria, nos termos do artigo 99.º do CPA, uma nota justificativa destinada a permitir que os interessados conhecessem as razões subjacentes "para efeitos de audiência prévia ou de consulta pública" (artigos 100.º e 101.º do CPA); mas observou que o relatório contém informação classificada no grau “reservado”, pelo que o acesso a essa informação não é ilimitado, encontrando-se comprimido pelo artigo 268.º, n.º 2, da Constituição. Dessa compressão constitucional do direito de acesso à informação, o tribunal extraiu que "a efetivação pelos interessados destes direitos e deveres... não assume[m] a amplitude que, não fora a classificação de segurança, teriam" e que "a avaliação do respeito pelo dever de fundamentação é, necessariamente, realizada considerando a classificação de segurança da informação". Quanto à Deliberação n.º 2/2023, o tribunal entendeu, por sua vez, que a Huawei não é sequer a destinatária do ato — sendo destinatários os operadores de comunicações eletrónicas, enquanto entidades reguladas —, e que a fundamentação se mostrou suficiente para estes, que em momento algum suscitaram dúvidas quanto ao teor da deliberação. Impõe-se, desde logo, evidenciar que a prejudicialidade a que se reporta a lei processual (artigo 608.º, n.º 2 do CPC ex vi artigo 1.º do CPTA), pressupõe uma relação lógico-jurídica de precedência necessária entre duas questões, tal que a solução dada a uma torne inútil, redundante ou juridicamente indiferente a apreciação da outra — não bastando, para tanto, uma mera proximidade temática ou uma comum inserção no mesmo quadro fáctico. Assim, tendo sido apontados aos atos suspendendos distintos vícios, com vista a fundar o fumus boni iuris – e verificando-se que o Tribunal a quo, tendo apreciado os demais fundamentos, considerou, num juízo sumário e perfunctório, que os mesmos não se verificavam – salvo se a sua apreciação se mostrasse prejudicada pela solução dada a outra questão (cf. artigo 608.º, n.º 2, do CPC aplicável ex vi do artigo 1.º do CPTA e artigo 95.º, n.º 1, do CPTA)—, cumpria-lhe aferir da probabilidade de procedência da ação principal também quanto a tais fundamentos. Ora, o vício de preterição da audiência prévia é diverso do vício de violação do dever de fundamentação, quer quanto ao respetivo objeto, quer quanto ao regime jurídico aplicável, quer, ainda, quanto às consequências invalidantes que lhe estão associadas. Na verdade, o dever de fundamentação, disciplinado nos artigos 152.º e 153.º do CPA, reporta-se à exigência de exteriorização acessível das razões de facto e de direito que sustentam o conteúdo do ato já praticado, e afere-se pela suficiência, clareza e congruência do discurso justificativo aposto ao ato final. Diversamente, o direito de audiência prévia, consagrado no artigo 100.º do CPA e no artigo 267.º, n.º 5, da Constituição, reporta-se a um momento procedimental anterior, respeitante à participação do interessado na formação da decisão, e não à motivação, ulteriormente exarada, do ato que a Administração venha a praticar. Tratam-se, pois, de formalidades funcionalmente distintas — uma relativa ao contraditório procedimental, outra à transparência decisória —, com pressupostos de verificação e causas de dispensa próprias (cfr., quanto à audiência prévia, o artigo 100.º, n.ºs 3 e 4, do CPA, sem correspondência necessária com os requisitos de suficiência da fundamentação), pelo que o juízo sobre uma não contém, nem antecipa, o juízo sobre a outra. Sucede que, não obstante referir-se na sentença que se considera “prejudicado o conhecimento desta questão", não se deixa de convocar a análise feita a respeito da falta de fundamentação. Ou seja, o entendimento da sentença recorrida é o de que a questão da audiência prévia e da participação procedimental constitui uma decorrência do resolvido a propósito do dever de fundamentação e do acesso a informação classificada. Assim, partindo da ideia de que a classificação "reservado" comprime constitucionalmente a amplitude dos direitos associados ao acesso à informação, o tribunal considera essa compressão suficiente para justificar a não realização de audiência prévia e a impossibilidade de constituição como interessado. Impõe-se, pois, aferir se assim sucede. Recorda-se que, no requerimento inicial, a preterição do direito de audiência prévia (ou direito de participação) foi invocada como vício próprio da Deliberação n.º 2/2023, mas também como vício da Deliberação n.º 1/2023 determinante, consequentemente, da invalidade da Deliberação n.º 2/2023. Como vimos a respeito do carácter não imediatamente operativo dos pontos 5 e 6 da Deliberação n.º 1/2023, e resulta do probatório, esta foi emitida na sequência da realização pela Recorrida, CAS, de avaliação de segurança à utilização de equipamentos em quaisquer redes de comunicações eletrónicas nos termos do artigo 62.º, n.º 3 e 4 da LCE e no âmbito da qual foi elaborado um relatório da avaliação de segurança, “o qual por contemplar informação cujo conhecimento ou divulgação por pessoas não autorizadas pode ser desfavorável para os interesses do País ou dos seus aliados ou de organizações de que Portugal faz parte foi no grau RESERVADO, na marca Nacional, nos termos das Instruções para a Segurança Nacional, Salvaguarda e Defesa das Matérias Classificadas, abreviadamente designadas por SEGNAC1, aprovadas pela Resolução do Conselho de Ministros n.° 50/88, de 3 dezembro, alterada pelas Resoluções do Conselho de Ministros n.ºs 13/93, de 6 de março, e 70/2019, de 17 de abril”. Por via desta Deliberação n.º 1/2023, a CAS definiu, para efeitos do disposto no n.º 3 do artigo 62.º da Lei das Comunicações Eletrónicas, os critérios segundo os quais se considera de alto risco, para a segurança das redes e serviços nacionais decorrentes da implementação e uso da tecnologia 5G, a utilização de equipamentos e serviços que provenham de fornecedor ou prestador que preencha um ou mais desses critérios e, bem assim, identificou os grupos de ativos relevantes para efeitos de determinar a exclusão, a aplicação de restrições à utilização ou a cessação de utilização de equipamentos ou serviços que a eles pertençam. Por sua vez, a Deliberação n.º 2/2023, foi classificada com o grau “Reservado”, na marca Nacional, segundo o SEGNAC1, e teve por efeito qualificar a Recorrente como fornecedor de "alto risco", determinando, em consequência, aos operadores de redes públicas de comunicações eletrónicas a cessação da utilização de equipamentos da marca Huawei pertencentes aos grupos de ativos definidos na Deliberação n.º 1/2023, em prazos escalonados de três anos, para os equipamentos do grupo de ativos da rede principal e sistemas de gestão de rede, e de cinco anos, para os equipamentos que pertençam aos restantes grupos de ativos. Como é sabido o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos encontra limites, além do mais, em matérias relativas à segurança interna e externa (artigo 268.º, n.º 2 da CRP), incluindo-se entre as restrições “os documentos que contenham informações cujo conhecimento seja avaliado como podendo pôr em risco interesses fundamentais do Estado ficam sujeitos a interdição de acesso ou a acesso sob autorização, durante o tempo estritamente necessário, através de classificação operada através do regime do segredo de Estado ou por outros regimes legais relativos à informação classificada” (artigo 6.º, n.º 1 da Lei n.º 26/2016, de 22 de agosto). Refira-se que nos termos do ponto 3.2.4 das Instruções para a Segurança Nacional, Salvaguarda e Defesa das Matérias Classificadas, abreviadamente designadas por SEGNAC1, aprovadas pela Resolução do Conselho de Ministros n.° 50/88, de 3 dezembro, alterada pelas Resoluções do Conselho de Ministros n.ºs 13/93, de 6 de março, e 70/2019, de 17 de abril, o grau de classificação “Reservado” “deve ser aplicado às matérias cuja divulgação a pessoas não autorizadas possa ser desfavorável para os interesses do País ou dos seus aliados ou de organizações de que Portugal faça parte. Destina-se a preservar a segurança de matérias limitadas a uso oficial que, pela sua importância, não carecem de classificação mais elevada. Com a classificação de «Reservado» pretende-se que as matérias que digam respeito ao interesse geral ou interesses parcelares não venham a ser do conhecimento de pessoas não autorizadas.”. Sem prejuízo, atenta a necessidade de compatibilização entre o direito à informação e os correspondentes limites, a lei prevê que “os documentos administrativos sujeitos a restrições de acesso são objeto de comunicação parcial sempre que seja possível expurgar a informação relativa à matéria reservada” (artigo 6.º, n.º 1 da Lei n.º 26/2016, de 22 de agosto). Ora, como se deu conta no Ac. deste TCA Sul de 3.10.2024, proferido no processo 202/22.9BERPT-A, disponível em www.dgsi.pt, “o direito à audiência prévia (art. 267.º, n.º 5 da CRP), como de resto o dever de fundamentação (art.º 268.º, n.º 5 da CRP), não sendo ilimitados, mostram-se (também) reduzidos pelos limites, constitucionalmente consagrados, ao direito de acesso à informação nos termos do n.º 2 do art.º 268.º da CRP. […] E, nesse sentido, sob pena de se deixar sem efeito a restrição constitucional e legal ao direito à informação, assente na salvaguarda da segurança e ordem pública (art.º 268.º, n.º 2 da CRP), em que se configura o segredo […], e, consequentemente, desprotegidos os interesses que este visa salvaguardar, os limites ao direito à informação, porque se repercutem no exercício de outros direitos e deveres, como sejam o direito de audiência prévia e o dever de fundamentação, concretizam também restrições a estes”. Feito este enquadramento, recorda-se, e as partes não dissentem, que a Deliberação n.º 1/2023 configura um regulamento administrativo, ao passo que as Deliberações n.º 2/2023 e 1/2024 representam atos administrativos. Em sede de procedimento regulamentar o direito à participação faz-se pela realização de audiência dos interessados que como tal se tenham constituído no procedimento, quando se trate de regulamento que contenha disposições que afetem de modo direto e imediato direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos (artigo 100.º, n.º 1 do CPA). Admitindo-se a dispensa da sua realização nas hipóteses tipificadas no n.º 3 do artigo 100.º do CPA, demandando-se nesse caso que a decisão final indique os fundamentos da não realização da audiência. No caso previsto na alínea c) do n.º 3 do artigo 100.º do CPA - ou seja, quando o número de interessados seja de tal forma elevado que a audiência se torne incompatível - ou quando a natureza da matéria o justifique, o projeto de regulamento é submetido a consulta pública nos termos do artigo 101.º do CPA. Ora, o que a Recorrente advoga é que lhe assistiria direito de se constituir como interessada e ser ouvida individualmente à luz do artigo 100.º, n.º 1 (audiência dos interessados). Sucede que, como vimos a respeito da ilegitimidade ativa, a confirmação da natureza mediatamente operativa das normas da Deliberação n.º 1/2023 é incompatível com a tese de que fosse devida uma audiência individualizada da Recorrente ao abrigo desse normativo, precisamente porque este preceito pressupõe disposições que "afetem de modo direto e imediato direitos ou interesses legalmente protegidos", pressuposto que se considerou, e ora se reafirma, não verificado. Isto é, não se verificando o pressuposto do n.º 1 do artigo 100.º do CPA — porquanto, como se decidiu a propósito da legitimidade ativa, as normas em causa não afetam de modo direto e imediato os direitos ou interesses legalmente protegidos da Recorrente —, não assistia à Recorrente o direito a constituir-se como interessada no procedimento regulamentar que deu origem à Deliberação n.º 1/2023 e ser ouvida nos termos do artigo 100.º, n.º 1 do CPA. Quanto à Deliberação n.º 2/2023, porque estamos perante um ato administrativo que determina a qualificação da Recorrente como fornecedor de alto risco, encontra-se sujeita ao regime do artigo 121.º do CPA, que prescreve que os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta (n.º 1). Prevendo-se no artigo 124.º, n.º 1 do CPA que “o responsável pela direção do procedimento pode não proceder à audiência dos interessados quando: a) A decisão seja urgente; b) Os interessados tenham solicitado o adiamento a que se refere o n.º 2 do artigo anterior e, por facto imputável a eles, não tenha sido possível fixar-se nova data nos termos do n.º 3 do mesmo artigo; c) Seja razoavelmente de prever que a diligência possa comprometer a execução ou a utilidade da decisão; d) O número de interessados a ouvir seja de tal forma elevado que a audiência se torne impraticável, devendo nesse caso proceder-se a consulta pública, quando possível, pela forma mais adequada; e) Os interessados já se tiverem pronunciado no procedimento sobre as questões que importem à decisão e sobre as provas produzidas; f) Os elementos constantes do procedimento conduzirem a uma decisão inteiramente favorável aos interessados.” Determinando-se no n.º 2 do mesmo normativo que “a decisão final deve indicar as razões da não realização da audiência”. Como resulta do probatório não só não consta que na Deliberação se indiquem as razões da não realização de audiência prévia, como se verifica que, efetivamente, esta não foi realizada. E a audição da Recorrente, na medida em que esta, sendo diretamente visada pelos seus efeitos – porque a qualifica como fornecedor de alto risco e impõe aos operadores de que é fornecedora obrigações que impactam na sua esfera jurídica -, configura interessada, seria, em princípio, ao abrigo do disposto no n.º 1 do artigo 121.º, obrigatória. O que se questiona é, todavia, se este direito de audição prévia se encontra(ria), e em que termos, limitado pelas restrições ao direito à informação, destinadas a acautelar os interesses fundamentais do Estado, designadamente de segurança e ordem pública que subjazem à classificação. Como vimos, o que resulta do probatório é que o relatório de avaliação de segurança foi classificado no grau “Reservado”, assim como o veio a ser a Deliberação n.º 2/2023, o que significa que esta contém informação que veio a ser considerada como respeitante a “matérias cuja divulgação a pessoas não autorizadas possa ser desfavorável para os interesses do País ou dos seus aliados ou de organizações de que Portugal faça parte”. Nestas condições embora ocorra uma compressão ao direito à informação e, consequentemente, ao direito à participação, nem o artigo 268.º, n.º 2, da CRP, nem o artigo 6.º, n.º 1, da Lei n.º 26/2016, autorizam a conclusão de que daí decorra a total e automática supressão dos direitos de participação dos interessados, antes impondo à Administração a adaptação do modo como essa participação deve ser assegurada. Isto é, à Recorrida cumpriria conduzir essa audiência de forma compatível com a proteção da informação reservada, tais como a comunicação de uma versão do projeto de decisão expurgada dos elementos sensíveis ou a limitação do objeto da audiência aos aspetos não classificados. É esta, e não a omissão total da audiência, a solução que o princípio da concordância prática entre o direito de participação e os limites ao direito à informação impõe, e que a própria lei, no artigo 6.º, n.º 1, da Lei n.º 26/2016, consagra como via de compatibilização. Ora, para que se pudesse aceitar que in casu só a supressão da audiência prévia salvaguardaria os interesses de segurança que estiveram subjacentes à classificação, cabia à Recorrida o ónus de demonstrar essa incompatibilidade, ou de justificar a impossibilidade de a superar através dos mecanismos de compatibilização que a própria lei disponibiliza. Não o tendo feito, há que concluir que, salvo verificação de fundamento para a sua dispensa nos termos do artigo 124.º do CPA, se impunha a audição da Recorrente previamente à adoção da Deliberação n.º 2/2023, nos termos do artigo 121.º do CPA. Refira-se, em primeiro lugar, que, opostamente ao que advoga a Recorrida, o artigo 124.º, n.º 2, do CPA não se limita a exigir que existam, algures no processo, razões que expliquem a dispensa da audiência, antes se demanda que "a decisão final deve indicar as razões da não realização da audiência". Contudo, ainda que se admita a fundamentação por remissão (artigo 153.º, n.º 1 do CPA), da decisão final constará expressamente a remissão para os elementos do procedimento nos quais se encontram as razões que fundam a dispensa de audiência prévia, o que não se basta com fundamentos “encontrados” a partir de uma leitura ex post do processo instrutor. Ora, no caso dos autos, não se descortina, no que consta do probatório sobre o teor da Deliberação n.º 2/2023, qualquer remissão, expressa ou tácita, para elementos do procedimento onde se pudessem encontrar as razões da não realização da audiência prévia. A Recorrida sustenta que a dispensa estaria justificada ao abrigo das alíneas a), c) e e) do n.º 1 do artigo 124.º do CPA — respetivamente, a urgência da decisão, decorrente da entrada em vigor imediata do artigo 62.º, n.º 5, da LCE; o risco de a diligência comprometer a execução ou a utilidade da própria decisão, atento o desfasamento temporal entre a notificação para audiência e a efetivação das medidas; e a circunstância de a Recorrente já se ter pronunciado, no âmbito das diligências instrutórias realizadas ao abrigo do artigo 62.º, n.º 7, da LCE, sobre as questões relevantes para a decisão. Subsidiariamente, invoca ainda o princípio do aproveitamento do ato administrativo, consagrado no artigo 163.º, n.º 5, do CPA, sustentando que, tratando-se de decisão de natureza não técnica, fundada em razões de segurança nacional e insuscetível de ser alterada por qualquer pronúncia da Recorrente, a eventual preterição da audiência não seria idónea a determinar a invalidade da Deliberação n.º 2/2023. Quanto à urgência [alínea a)], não se vislumbra em que medida a invocada "entrada em vigor imediata" do artigo 62.º, n.º 5, da LCE, que prevê que “em resultado da avaliação de segurança, a Comissão pode determinar a exclusão, a aplicação de restrições à utilização ou a cessação de utilização de equipamentos ou serviços, devendo estabelecer, sempre que adequado, um prazo razoável para o respetivo cumprimento”, traduza a urgência na decisão que imponha a dispensa de audiência de prévia. Com efeito, a urgência a que se refere a alínea a) do n.º 1 do artigo 124.º do CPA pressupõe uma circunstância temporal que torne a espera pela audição do interessado incompatível com a tutela do interesse público subjacente — não bastando a mera invocação genérica e abstrata de uma alegada natureza urgente do quadro legal habilitante. Nada nos autos aponta para uma tal circunstância. Pelo contrário, o próprio n.º 5 do artigo 62.º da LCE determina que a Comissão "deve estabelecer, sempre que adequado, um prazo razoável para o respetivo cumprimento" das medidas decretadas — e, como resulta do probatório, a Deliberação n.º 2/2023 fixou, precisamente, prazos de cumprimento escalonados de três e cinco anos, consoante os grupos de ativos em causa. Não se compreende, à luz deste desenho regulatório — que pressupõe, ele próprio, uma execução faseada e prolongada no tempo, e não uma atuação de emergência —, como pudesse a urgência justificar a impossibilidade de aguardar o mínimo de dez dias úteis necessário para a realização da audiência. Acresce que a avaliação de segurança que precedeu as Deliberações n.ºs 1/2023 e 2/2023 se prolongou por um período de meses, sem que dos autos resulte qualquer facto superveniente ou circunstância imprevista, ocorrida na fase final do procedimento, que impusesse uma aceleração incompatível com a realização da audiência. Quanto ao risco de a diligência comprometer a execução ou a utilidade da decisão (alínea c), a alegação de que o conhecimento antecipado do sentido provável da decisão poderia "subverter os propósitos" desta é uma afirmação genérica e não concretizada. Isto é, a Recorrida não identifica, em concreto, qual seria o comportamento evasivo ou o mecanismo através do qual o conhecimento antecipado do sentido provável da decisão, pela Recorrente, poderia comprometer a execução ou a utilidade da medida a adotar. Com efeito, importa notar que o efeito do ato para a Recorrente é a sua qualificação como fornecedora de "alto risco", já as medidas de cessação de utilização são dirigidas aos operadores de redes públicas de comunicações eletrónicas, e não à Recorrente, que não é chamada a executar, por si, qualquer obrigação de facere ou non facere decorrente da Deliberação n.º 2/2023. Assim, se a posição direta da Recorrente perante a Deliberação n.º 2/2023 se esgota na sua qualificação como fornecedora de alto risco, que não depende de qualquer atuação sua para produzir efeitos, não se vê onde reside o risco de, mediante a realização da audiência prévia, a Recorrente comprometer a "execução ou utilidade da decisão", porquanto a execução das medidas adotadas depende exclusivamente da atuação dos operadores, terceiros relativamente à esfera de intervenção da Recorrente. Acrescente-se que a própria Deliberação n.º 2/2023 mantém em funcionamento, durante três a cinco anos — prazos depois alargados, quanto a alguns grupos de ativos, pela Deliberação n.º 1/2024 (facto 32) —, os equipamentos cuja cessação de utilização determinou, não se alcançando como poderia o conhecimento do sentido provável da decisão agravar de modo relevante um risco que a própria Administração aceita subsistir por vários anos. Quanto à alegação de que a Recorrente já se teria pronunciado no procedimento sobre as questões que importem à decisão e sobre as provas produzidas [al. e) do n.º 1 do artigo 124.º do CPA], as diligências instrutórias genéricas junto de operadores, prestadores e fornecedores no âmbito do artigo 62.º, n.º 7, da LCE não equivalem, nem substituem, a oportunidade de a Recorrente se pronunciar especificamente sobre a sua própria qualificação como fornecedora de "alto risco" e sobre os fundamentos concretos dessa qualificação — sendo estas questões distintas quer pelo objeto, quer pela função, da colaboração instrutória genérica então prestada. Conclui-se, assim, que a audiência prévia da Recorrente foi efetivamente preterida no procedimento que culminou na Deliberação n.º 2/2023, sem que se mostre verificada qualquer das causas legalmente típicas de dispensa previstas no artigo 124.º, n.º 1, do CPA, e sem que a decisão indique, nos termos exigidos pelo n.º 2 do mesmo preceito, as razões da sua não realização. Resta apreciar se, não obstante a preterição, se verificam os pressupostos do princípio do aproveitamento do ato administrativo, consagrado no artigo 163.º, n.º 5, do CPA, invocado pela Recorrida. Também aqui a resposta há de ser negativa. Quanto à alínea a) — impossibilidade de o ato ter conteúdo diverso, por se tratar de ato de conteúdo vinculado ou por a apreciação do caso concreto permitir identificar apenas uma solução legalmente possível —, há que considerar que a qualificação de um fornecedor como de "alto risco", à luz dos critérios constantes da Deliberação n.º 1/2023, e, bem assim, a aplicação e determinação das concretas restrições a aplicar aos operadores não se apresenta como o resultado de uma operação estritamente vinculada, antes convocando uma margem de apreciação técnica na ponderação de conceitos indeterminados e na valoração dos elementos de facto relevantes e, bem assim, de discricionariedade quer quanto à adoção das medidas (“a Comissão pode determinar a exclusão, a aplicação de restrições à utilização ou a cessação de utilização de equipamentos ou serviços”, cf. artigo 62.º, n.º 5 da LCE), quer de escolha, de entre as soluções abertas pela lei quanto às medidas a adotar, sua extensão e calendário de implementação. Com efeito, a Lei das Comunicações Eletrónicas e a Deliberação n.º 1/2023 não definem, em termos rigorosamente determinados e insuscetíveis de valoração casuística, os pressupostos de facto de que depende a qualificação de um fornecedor como de "alto risco", não impõem à Comissão a adoção de medidas nem determinam as concretas medidas a adotar, antes remetem para conceitos cuja aplicação a um caso concreto pressupõe um exercício de valoração e não uma operação de subsunção mecânica. Não estamos, pois, perante ato de conteúdo vinculado, não se podendo também aceitar que a apreciação do caso concreto permita identificar apenas uma solução legalmente possível. Por um lado, não se pode excluir que a Recorrente, ouvida sobre os fundamentos concretos da sua qualificação, pudesse ter contraditado a leitura dos factos que sustentou o preenchimento, no seu caso, dos conceitos indeterminados aplicados. Por outro, também não se pode excluir que, ouvida especificamente sobre as medidas em concreto equacionadas e sobre o seu faseamento temporal, pudesse ter suscitado elementos suscetíveis de influenciar a decisão da Administração no sentido adotar medidas ou a escolha quanto ao âmbito, intensidade ou calendário dessas mesmas medidas. A função da audiência dos interessados, em qualquer destes planos, não é meramente formal: é a de permitir ao interessado contribuir para a formação da convicção da Administração antes de esta se consolidar em ato definitivo — contributo cuja relevância, tanto quanto à qualificação como quanto às medidas, não pode ser antecipadamente descartada por este Tribunal. Quanto à alínea b) — não produção do efeito anulatório quando o fim visado pela exigência procedimental preterida tenha sido alcançado por outra via —, sustenta a Recorrida que as diligências instrutórias realizadas junto de operadores, prestadores e fornecedores, no âmbito do artigo 62.º, n.º 7, da LCE, teriam assegurado, por essa via alternativa, o objetivo que a audiência prévia visa satisfazer. Sucede que, como já se notou a propósito da alínea e) do n.º 1 do artigo 124.º do CPA, essas diligências revestiram natureza genérica, dirigindo-se indistintamente à generalidade dos operadores, prestadores e fornecedores do setor, sem correspondência com o objeto da audiência que à Recorrente assistiria — a saber, a possibilidade de se pronunciar sobre o sentido provável da sua própria qualificação como fornecedora de "alto risco" e sobre os fundamentos concretos dessa qualificação e sobre as medidas a adotar junto dos operadores. O fim da audiência prévia não se esgota na recolha genérica de informação junto do setor; visa, especificamente, permitir ao interessado direta e individualmente afetado contraditar os termos concretos da decisão que se prepara a seu respeito. Não constando do probatório que a Recorrente tenha tido, por via diversa, oportunidade equivalente de se pronunciar sobre os fundamentos concretos da sua própria qualificação ou quanto às medidas impostas aos operadores de rede que fornece, não se pode afirmar que o fim visado pela formalidade preterida haja sido alcançado por outro meio, pelo que também não opera, nesta parte, a degradação da formalidade essencial em não essencial pressuposta por esta alínea. Quanto à alínea c) — improdutividade do efeito anulatório quando se comprove, sem margem para dúvidas, que o ato teria sido praticado com o mesmo conteúdo mesmo sem o vício —, não é possível concluir, sem margem para dúvidas, que a margem de livre apreciação subjacente à qualificação da Recorrente como fornecedor de alto risco ou a ponderação discricionária subjacente à adoção e à escolha das concretas medidas restritivas e ao respetivo faseamento temporal, permaneceria inalterada perante um contraditório que, por definição, nunca chegou a ter lugar. Não se verificando, pois, o pressuposto de nenhuma das três alíneas do n.º 5 do artigo 163.º do CPA, não pode a preterição da audiência prévia relativa à Deliberação n.º 2/2023 considerar-se desprovida de efeito anulatório, determinando, portanto, a invalidade daquela. Invalidade que se projeta sobre a Deliberação n.º 1/2024 que pressupõe e depende, em termos de consequencialidade, da subsistência da qualificação operada pela Deliberação n.º 2/2023, sem a qual perde todo o seu objeto. De tal forma que se impunha concluir pela probabilidade de procedência da ação principal, com fundamento na preterição do direito de audição prévia relativamente à Deliberação n.º 2/2023. Da preterição de garantias procedimentais Além da preterição da audiência dos interessados, a Recorrente aponta o erro de julgamento à sentença insistindo que a Deliberação n.º 1/2023 foi aprovada com preterição dos artigos 98. ° e 99. ° do CPA, designadamente quanto à publicitação do início do procedimento e à omissão de nota justificativa (conclusão II). Vejamos. Decorre do artigo 98.º, n.º 1 do CPA que “o início do procedimento é publicitado na Internet, no sítio institucional da entidade pública, com a indicação do órgão que decidiu desencadear o procedimento, da data em que o mesmo se iniciou, do seu objeto e da forma como se pode processar a constituição como interessados e a apresentação de contributos para a elaboração do regulamento”. Analisado o probatório, verifica-se que nenhum dos factos evidencia a existência de uma publicitação do início de um procedimento regulamentar, nos termos e com o conteúdo exigido pelo artigo 98.º, n.º 1, do CPA — isto é, um ato, anterior à elaboração do regulamento, dando a conhecer o órgão responsável, a data de início, o objeto do procedimento e o modo como os interessados se poderiam constituir como tal e apresentar contributos. As diligências instrutórias documentadas nos factos 5 a 10 têm natureza distinta: são atos de recolha de informação junto dos operadores e da própria Recorrente, ao abrigo dos poderes de instrução conferidos pelo n.º 7 do artigo 62.º da LCE, e não atos de publicitação de um procedimento regulamentar em curso, dirigidos à generalidade dos interessados e vocacionados a permitir-lhes constituírem-se como tal. E o facto 13, por seu turno, apenas documenta a publicitação de um ato regulamentar já aprovado. Ora, a respeito da publicitação do início do procedimento regulamentar o Tribunal a quo remeteu para "as considerações acima expendidas, no tocante ao dever de fundamentação, relativamente ao acesso a informação classificada", considerando "prejudicado o conhecimento desta questão". Sucede que, como se deu nota no ponto anterior, as considerações para que a sentença remete foram desenvolvidas a propósito da tensão entre o dever de fundamentação e a classificação de segurança do relatório técnico em que a Deliberação n.º 1/2023 se apoia, ou seja, incidem sobre o conteúdo substantivo dos elementos que os interessados poderiam vir a conhecer. Já a publicitação do início do procedimento a que se refere o artigo 98.º, n.º 1, não tem, por definição, o mesmo objeto: esgota-se na divulgação de elementos de natureza puramente identificativa e processual — o órgão competente, a data, o objeto genérico do procedimento e o modo como os interessados nele se podem constituir —, sem que tal implique, necessariamente, a revelação de qualquer conteúdo classificado do relatório de avaliação de segurança. E o certo é que não se vislumbra, nem a sentença recorrida o explica ou a Recorrida o demonstra, de que modo a publicitação de que a Comissão de Avaliação de Segurança havia dado início a um procedimento tendente à definição de critérios objetivos de avaliação de risco para fornecedores de equipamento de redes de comunicações eletrónicas 5G comprometeria a reserva de informação. Com efeito, estando em causa a mera publicitação de que a Comissão de Avaliação de Segurança havia dado início a um procedimento tendente à fixação de critérios gerais e abstratos, não se vê como exista o reclamado risco de o "conhecimento antecipado do procedimento" subverter os propósitos da definição de fornecedores de alto risco, por poder incentivar ações hostis por parte dos visados ou dos Estados que os controlam. Não se identifica de que modo o conhecimento genérico da existência de tal procedimento, à semelhança do que sucede com a generalidade dos procedimentos regulamentares, permitiria a quem quer que fosse antecipar a sua futura subsunção a critérios ainda não definidos. A Recorrida faz assentar a inexigibilidade - ou desnecessidade ou inutilidade - da publicitação do procedimento na circunstância de não haver lugar à participação, seja porque esta se garantiu com as diligências previamente realizadas, seja porque se tratariam de critérios de natureza política e não técnica, insuscetíveis de ser influenciados pelos fornecedores visados. Sucede que, sendo certo que in casu não havia lugar à audiência dos interessados nos termos do artigo 100.º do CPA, tal entendimento assume como pressuposto que a publicitação do procedimento tem como finalidade única a garantia do direito de participação, ignorando que a mesma exerce também uma função de transparência e de controlo da atividade administrativa que, à sua míngua, não se realiza. Acresce que não se pode aceitar que as diligências instrutórias realizadas ao abrigo do artigo 62.º, n.º 7, da LCE (factos 5 a 10 do probatório) tivessem consumido as finalidades que a publicitação do procedimento visa garantir, pois que estas traduziram-se em pedidos confidenciais e bilaterais de informação técnica, dirigidos a operadores e fornecedores já especificamente identificados pela Comissão de Avaliação de Segurança, que nada revelam quanto ao cumprimento das finalidades subjacentes à publicitação. Para mais, a Recorrida não demonstra em que medida os critérios se encontrariam já pré-definidos, em termos que os tornassem insuscetíveis de alteração por força da participação resultante da publicitação do procedimento. Com efeito, os critérios constantes dos pontos 5 e 6 da Deliberação n.º 1/2023 (facto 13 do probatório) — como o exercício de "controlo, interferência ou pressão" por parte de um Estado terceiro, a prática reiterada de "ações contrárias ao direito internacional" ou a "imprecisão ou falta de transparência" na governança corporativa do fornecedor — não resultam, enquanto tais, diretamente impostos ou fixados, em termos vinculativos e insuscetíveis de conformação nacional, pelos instrumentos europeus invocados; estes constituem, é certo, fontes e elementos orientadores que enformam a sua delimitação, mas daí não se pode extrair que a formulação concreta dos critérios, a sua extensão ou os seus contornos não pudessem ter sido, em alguma medida, informados pelos contributos dos potenciais visados. Quanto ao artigo 99.º do CPA, também não resulta do probatório a existência de uma nota justificativa que acompanhasse o projeto de regulamento. A este respeito, apreciando o dever de fundamentação, reconheceu-se na sentença recorrida que "face à natureza regulamentar da [Deliberação n.º 1/2023], o dever de fundamentação implicaria que o respetivo projeto fosse acompanhado de uma nota justificativa fundamentada, como nesse sentido se dispõe no artigo 99.º do CPA", para de seguida concluir que o relatório de avaliação de segurança em que aquela Deliberação se ancora contempla informação classificada com o grau “Reservado”, e que, por essa razão, a efetivação do direito dos interessados a conhecer as razões subjacentes à aprovação das normas se mostra necessariamente comprimida pelos limites constitucionais ao direito de acesso à informação. Sucede que, novamente, nem a sentença, nem a Recorrida demonstram em que medida os limites ao direito de acesso à informação, concretamente no que respeita à matéria classificada por razões de segurança, impunham a compressão das garantias procedimentais subjacentes ao procedimento regulamentar que demandassem a omissão de elaboração da nota justificativa. E também não se vislumbra porque assim sucederia. Com efeito, a nota justificativa fundamentada, devendo incluir uma ponderação dos custos e benefícios das medidas projetadas, destina-se a permitir que os interessados, e a comunidade em geral, compreendam as razões que sustentam a opção regulamentar adotada — porque se decidiu regular a matéria em determinado sentido e não noutro, que valores e interesses foram ponderados, e com que resultado —, habilitando-os a formar um juízo crítico e fundamentado sobre o regulamento projetado. Constitui, nessa medida, um instrumento de transparência, de racionalidade decisória e de responsabilização da Administração perante os destinatários das suas normas, podendo ser enunciada num nível de generalidade que dê a conhecer a lógica e os valores subjacentes à opção regulamentar — a existência de riscos de segurança associados a determinados fornecedores, a necessidade de os mitigar, os interesses de soberania e de proteção das redes que se pretendem acautelar —, sem que tal implique, necessariamente, a revelação dos elementos que integram o relatório classificado. O facto de estar em causa informação classificada não afasta, sem mais, a aplicação dos artigos 98.º e 99.º do CPA. As Instruções SEGNAC 1, aprovadas por Resolução do Conselho de Ministros, disciplinam a classificação, o manuseamento e a salvaguarda das matérias classificadas, mas não instituem um procedimento regulamentar próprio, nem derrogam as regras gerais do procedimento de elaboração de regulamentos previstas no CPA, aplicáveis à atuação de quaisquer entidades no exercício de poderes públicos (artigo 2.º, n.º 1, do CPA). Pelo que a problemática se situa, também aqui, na compatibilização entre o cumprimento das garantias procedimentais e a proteção da informação classificada. O que revela, de novo, o incumprimento pela Recorrida do ónus de demonstrar a impossibilidade de compatibilização entre os limites do direito à informação e o cumprimento das garantias procedimentais legalmente previstas, designadamente no que respeita à publicitação do início do procedimento e à elaboração da nota justificativa. E na medida em que os critérios constantes dos pontos 5 e 6 da Deliberação não resultam diretamente impostos pelos instrumentos europeus invocados, comportando margem de conformação quanto à sua formulação, extensão e contornos, para cujo exercício não se mostra excluído que os contributos recolhidos poderiam ter tido influência, não é possível afirmar que o conteúdo da Deliberação n.º 1/2023 seria o mesmo se tais formalidades tivessem sido observadas. Daí que se imponha concluir que, ao preterir a publicitação do início do procedimento e a elaboração de nota justificativa foi violado o disposto nos artigos 98.º, n.º 1 e 99.º do CPA, determinante da invalidade da Deliberação n.º 1/2023. Ora, na medida em que a Deliberação n.º 2/2023 não é senão o resultado da aplicação, ao caso concreto da Recorrente, dos critérios gerais e abstratos fixados na Deliberação n.º 1/2023, existe entre a norma regulamentar e o ato administrativo de aplicação uma relação de consequencialidade, em termos tais que as invalidades da fonte normativa em que a Deliberação n.º 2/2023 se apoia, se repercutem nesta. E a mesma relação de consequencialidade se projeta, com maioria de razão, sobre a Deliberação n.º 1/2024 – “modificativa dos prazos-limite para substituição de equipamentos constantes da Deliberação n.º 2/2023” - que pressupõe e depende da subsistência da qualificação operada pela Deliberação n.º 2/2023. Donde, também quanto a este fundamento se mostra preenchido o fumus boni iuris. Da violação do princípio da imparcialidade Como enquadrou o Tribunal a quo, o princípio da imparcialidade, consagrado no artigo 9.º do CPA, comporta uma dimensão negativa — que impõe à Administração um padrão de isenção, objetividade e equidistância relativamente a todos os interessados e a todos os interesses em presença, sem privilegiar indevidamente uns em detrimento de outros — e uma dimensão positiva, que impõe a ponderação de todos os interesses públicos secundários e privados legítimos equacionáveis para o efeito da decisão a tomar, antes da sua adoção. Sustentou o Tribunal a quo, com referência ao regime dos n.ºs 5 e 6 da Deliberação n.º 1/2023, que tal princípio se mostrava respeitado, porquanto a Comissão de Avaliação de Segurança teria auscultado os vários operadores económicos, incluindo a própria Requerente, antes da tomada da decisão, remetendo, para tanto, para o conjunto de diligências instrutórias documentadas nos pontos 5 a 11 do probatório — a saber, a recolha de informação junto dos operadores de serviços de comunicações eletrónicas, entre agosto de 2022 e novembro de 2022 (pontos 5 a 9), e o ofício dirigido especificamente à Requerente, em 16-02-2023, ao abrigo do artigo 62.º, n.º 7, da LCE, ao qual esta respondeu em 13-03-2023 (pontos 10 e 11). Insurge-se a Recorrente contra este entendimento, alegando que a dimensão positiva da imparcialidade não se satisfaz com a mera realização formal de diligências instrutórias, sustentando (i) que a Comissão de Avaliação de Segurança incorreu em seletividade metodológica, ao confinar o exercício comparativo subjacente aos critérios do n.º 5 da Deliberação n.º 1/2023 a um número restrito de ordenamentos jurídicos, e (ii) que a exclusão procedimental da Recorrente na elaboração da Deliberação n.º 1/2023 que conduziu à fixação dos "critérios" de qualificação de risco — não obstante a auscultação técnica a que foi sujeita — transformou o procedimento num circuito fechado, incompatível com a exigência de objetividade e completude ponderativa inerente àquele princípio. Apreciando. Quanto à seletividade metodológica — a circunstância de a Comissão de Avaliação de Segurança ter, alegadamente, confinado o exercício comparativo subjacente aos critérios do n.º 5 da Deliberação n.º 1/2023 a um número restrito de jurisdições —, a alegação assenta exclusivamente no aditamento ao probatório da conclusão de que "do iter instrutório consultado no apenso reservado, resulta que a CAS concentrou a sua análise comparativa num número limitado de jurisdições selecionadas (Suécia, Espanha, França e Reino Unido), em detrimento de uma apreciação abrangente do conjunto de abordagens adotadas pelos restantes Estados-Membros da UE". Sucede que, em sede de apreciação do erro de julgamento de facto, conclui-se pela improcedência do aditamento pretendido, verificando-se que não subsiste, no probatório fixado, qualquer facto que revele os termos em que a CAS definiu os critérios que veio a verter na Deliberação n.º 1/2023 – designadamente no que respeita à análise das opções de outros Estados-Membros -, e que permitam concluir no sentido da Recorrente de que as opções tomadas revelam uma conduta parcial. Acresce que não se vislumbra em que termos uma opção metodológica de circunscrever o exercício comparativo a uma amostra de Estados-Membros, e não à totalidade dos vinte e sete, possa, por si só, revelar uma conduta parcial ou enviesada. A adoção de estudos de caso ou de amostras representativas constitui prática em exercícios de direito comparado. A imparcialidade positiva não impõe à Administração o dever de proceder a um levantamento exaustivo e indiferenciado de todas as soluções regulatórias concebíveis, mas antes de considerar, com objetividade, os elementos que repute pertinentes para a formação da sua decisão — sendo a seleção do universo de direito comparado a atender, dentro de margens de razoabilidade, uma escolha que se insere na discricionariedade própria do exercício empreendido. Para que uma tal opção metodológica pudesse configurar quebra de imparcialidade, não bastaria a mera circunstância objetiva da limitação da amostra; seria necessário demonstrar, adicionalmente, que essa seleção foi orientada, de forma consciente e direcionada, a confirmar um resultado pré-determinado — por exemplo, através da deliberada omissão de exemplos contrários de que a Comissão tivesse conhecimento e que fossem suscetíveis de infirmar a orientação restritiva adotada, ou através da escolha de um critério de seleção não neutro, que sistematicamente excluísse os casos menos favoráveis à tese perfilhada. Sucede que a Recorrente, limitando-se a formular um juízo conclusivo classificativo sobre a motivação subjacente à opção metodológica da Comissão de Avaliação de Segurança, não alegou, nem demonstrou os factos dos quais esse direcionamento intencional pudesse ser inferido, como sejam, por exemplo, a identificação das abordagens concretamente adotadas por outros Estados-Membros, de que a Comissão tivesse conhecimento e que contrariassem a orientação restritiva finalmente acolhida, e cuja omissão deliberada evidenciasse o propósito confirmatório que a Recorrente lhe imputa. Não dispondo este Tribunal, por conseguinte, de qualquer facto do qual se possa extrair que a seleção do universo comparado foi orientada a um propósito de confirmação de um resultado pré-determinado, e não a considerações legítimas de exequibilidade ou de representatividade da análise, não procede o erro de julgamento imputado. Quanto à segunda vertente, importa notar que já se concluiu, no presente acórdão, que não assistia à Recorrente o direito a constituir-se como interessada e a ser ouvida individualmente ao abrigo do artigo 100.º, n.º 1, do CPA, por não se verificar o pressuposto da afetação direta e imediata que tal preceito exige. E o certo é que também não se encontra demonstrada a preterição de consulta pública nos termos do artigo 101.º do CPA, na medida em que apenas há lugar a esta nas hipóteses da al. c) do n.º 3 do artigo 100.º do CPA – ou seja, quando havendo que realizar a audiência dos interessados nos termos do n.º 1 do artigo 100.º do CPA o número de interessados seja de tal forma elevado que a audiência se torne incompatível com a sua realização - ou quando a natureza da matéria o justifique. Ora, não se verificando o pressuposto do n.º 1 do artigo 100.º do CPA — porquanto, como se decidiu a propósito da legitimidade ativa, as normas em causa não afetam de modo direto e imediato os direitos ou interesses legalmente protegidos da Recorrente —, não se chega sequer a abrir a hipótese subsidiária da alínea c) do n.º 3. Por outro, não só se confere à Administração margem de livre apreciação no preenchimento de conceitos indeterminados, como a Recorrente não alega em que medida a natureza da matéria justificaria a realização de audiência pública. Não existia, portanto, quanto à Deliberação n.º 1/2023, o direito de participação com a amplitude que a Recorrente identifica como pressuposto da incompletude de ponderação em que funda a violação do princípio da imparcialidade. O que se reconheceu foi, tão só, a preterição de formalidades distintas— a publicitação do início do procedimento e a nota justificativa, previstas nos artigos 98.º, n.º 1, e 99.º do CPA cuja violação é bastante para fundar, como se viu, a invalidade da Deliberação n.º 1/2023, mas não equivale, nem se confunde com a ausência de audiência prévia ou de consulta pública que a Recorrente identifica como causa da incompletude ponderativa relevante para efeitos de imparcialidade. Não se apurando no probatório fixado, que a ponderação substantiva dos interesses da Recorrente tenha sido, em concreto, incompleta ou desequilibrada, não se mostra preenchido o pressuposto de que a própria Recorrente faz depender a violação do princípio da imparcialidade. Da violação do princípio da proporcionalidade A Recorrente aponta, ainda, erro de julgamento à decisão tomada pelo Tribunal a quo a respeito da violação do princípio da proporcionalidade, considerando que ao reduzir a sua apreciação a uma conclusão de "não substanciação" da alegação, sem proceder à aplicação do teste tripartido — adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito —, quando as deliberações suspendendas não identificam os direitos fundamentais restringidos, não densificam a intensidade da compressão operada, nem demonstram que a exclusão total constitua a medida menos gravosa disponível, acrescentando que o próprio processo instrutor revelaria que a Comissão reconheceu não ser a exclusão necessária nem proporcional para garantir a segurança das redes, e que a designada "cessação de utilização" produziu, na prática, o mesmo efeito de afastamento substancial do mercado. O princípio da proporcionalidade, com consagração constitucional no n.º 2 do artigo 266.º da Constituição e concretização legal no artigo 7.º do CPA, constitui um princípio geral de limitação da atuação da Administração Pública, vinculando-a, na prossecução do interesse público, à adoção de comportamentos adequados aos fins prosseguidos, de modo a que as decisões que colidam com direitos subjetivos ou interesses legalmente protegidos dos particulares apenas possam afetar essas posições jurídicas na medida do necessário e em termos proporcionais aos objetivos a realizar (artigo 7.º, n.ºs 1 e 2 do CPA). O princípio decompõe-se numa tríade de subprincípios: (i) a adequação (ou idoneidade), que exige que a medida adotada seja causalmente apta a atingir o fim que se propõe alcançar, pressupondo uma relação racional entre o meio ou instrumento escolhido e o objetivo prosseguido; (ii) a necessidade (ou exigibilidade), que impõe que a medida, para além de idónea, seja, de entre o universo das medidas abstratamente idóneas para o mesmo fim, aquela que, em concreto, lese em menor medida os direitos e interesses dos particulares; e (iii) a proporcionalidade em sentido estrito (ou equilíbrio), que exige que os benefícios que se espera alcançar com a medida superem os custos e sacrifícios que dela resultam para os direitos e interesses afetados. A aplicação do princípio pressupõe, assim, que se determine, num primeiro momento, o fim visado pela medida, para depois se aferir, sucessivamente, se o meio escolhido é apto a realizá-lo, se é o menos lesivo de entre os igualmente idóneos e, por fim, se o sacrifício imposto aos particulares se justifica materialmente à luz da importância do fim prosseguido. Recorda-se que no requerimento inicial a Recorrente sustentou que os n.ºs 5 e 6 da Deliberação n.º 1/2023 violam o princípio da proporcionalidade nas suas três dimensões essenciais: quanto à adequação, por o âmbito material da restrição se revelar inadequado à finalidade de prevenção de riscos para a segurança das redes e serviços nacionais; quanto à necessidade, por a Administração se ter demitido de ponderar os interesses dos visados e por a medida não traduzir aquela que comporta a menor desvantagem possível para os fornecedores, tanto mais que as licenças 5G dos operadores, vigentes por 20 anos, não comportariam mecanismo que habilitasse uma reponderação superveniente das circunstâncias de risco; e quanto à proporcionalidade em sentido estrito, por o sacrifício imposto à Recorrente não ser compensado, no confronto com o interesse dos cidadãos residentes em Portugal, pelo grave impacto da medida na expansão da rede 5G nacional e pelos custos económicos e sociais que lhe estariam associados — invocando, em abono de tais afirmações, declarações públicas de especialistas e estudos de impacto económico constantes do documento n.º 35 junto com a petição inicial. A respeito da Deliberação n.º 2/2023 defendia a Recorrente que os concretos prazos de três e cinco anos fixados para a cessação de utilização dos equipamentos da Huawei Portugal encerravam um dilema insolúvel — ou existia um efetivo "alto risco" para a segurança, e nesse caso a manutenção da utilização dos equipamentos durante três a cinco anos não seria idónea a neutralizá-lo, com violação do subprincípio da adequação; ou não existia esse risco durante tal período, e nesse caso a medida seria desnecessária, com violação do subprincípio da necessidade —, concluindo que, em qualquer das hipóteses, as medidas ablativas impostas à Huawei se revelavam atentatórias do princípio da proporcionalidade. Em sede de ampliação do pedido acrescentou que a Deliberação n.º 1/2024, tendo "o exclusivo propósito de proceder à alteração, em conformidade com critérios de proporcionalidade, de prazos-limite para a cessação da utilização de equipamentos", teria ínsito o reconhecimento, pela própria Comissão, de que a Deliberação n.º 2/2023 padecia, na sua versão originária, de desproporcionalidade. Esta alegação não se afigura como não consubstanciada, em termos que eximissem o Tribunal a quo da apreciação da violação da proporcionalidade, considerando as distintas dimensões do princípio da proporcionalidade. Uma coisa é a alegação não se encontrar suportada em factos provados que a demonstrem, caso em que a problemática se situa na insuficiência da prova produzida para a demonstração do direito, outra, bem distinta — e que foi a que o Tribunal a quo erroneamente perfilhou —, é a de dispensar-se de proceder a essa apreciação, com fundamento na pretensa ausência de alegação idónea. Vejamos, então. Importa, antes de mais, considerar que a Deliberação n.º 1/2023 tem como base legal o disposto no artigo 62.º da Lei das Comunicações Eletrónicas que se insere na Seção II do Capítulo IV do Título III daquele diploma legal, dedicada à segurança das redes e serviços, impondo às empresas que oferecem redes públicas de comunicações eletrónicas ou serviços de comunicações eletrónicas acessíveis ao público a adoção de medidas e obrigações destinadas a gerir adequadamente os riscos para a segurança das redes e serviços. O artigo 62.º da LCE rege os requisitos adicionais mais exigentes que podem ser fixados às empresas que oferecem redes públicas de comunicações eletrónicas ou serviços de comunicações eletrónicas acessíveis ao público. Num primeiro nível, o n.º 1 habilita a autoridade reguladora nacional a fixar às empresas que oferecem redes ou serviços de comunicações eletrónicas "requisitos adicionais mais exigentes" de natureza organizativa (ponto de contacto permanente, plano de medidas técnicas e organizacionais, exercícios de avaliação, relatórios anuais de incidentes). Num segundo nível, o n.º 2 permite à ARN, "[e]m função da informação relevante emitida pelas entidades competentes nacionais e da União Europeia e as avaliações nacionais ou europeias de risco", impor requisitos adicionais mais específicos — desde a certificação obrigatória de produtos e processos, até condições para a virtualização e subcontratação de funções de rede, a "adoção de uma estratégia de diversificação de fornecedores" ou a localização nacional dos centros de operação. Num terceiro nível, o n.º 3 prevê a sujeição da utilização de equipamentos a uma avaliação de segurança específica, "justificada e fundamentada em critérios objetivos de segurança", realizada por uma Comissão de Avaliação de Segurança de composição interinstitucional alargada (n.º 4), da qual pode resultar, nos termos do n.º 5, a determinação da exclusão, da aplicação de restrições à utilização ou da cessação de utilização de equipamentos ou serviços, "devendo estabelecer, sempre que adequado, um prazo razoável para o respetivo cumprimento". O fim visado pelo artigo 62.º da LCE é, pois, a proteção da segurança e integridade das redes e serviços de comunicações eletrónicas nacionais face a riscos objetivamente identificados com base em informação emitida pelas entidades nacionais e europeias competentes, através de um sistema de resposta graduada à intensidade do risco constatado, e não qualquer finalidade de exclusão de operadores económicos enquanto tal, dissociada dessa avaliação de risco. Sendo certo que o legislador concebeu um regime sensível à proporcionalidade: as medidas mais gravosas — exclusão, restrição ou cessação de utilização de equipamentos — não são o primeiro nem o único instrumento ao dispor da Administração, mas o último patamar de um sistema gradativo que se articula com medidas menos intensas (n.ºs 1 e 2), e que, mesmo nesse último patamar, impõe à Comissão o dever de estabelecer um "prazo razoável" para o cumprimento das medidas que determinar. É a este fim, e à luz desta arquitetura gradativa que o legislador desenhou, que deve reconduzir-se a aferição de adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito das normas dos n.ºs 5 e 6 da Deliberação n.º 1/2023. Resulta da Deliberação que a definição dos critérios e dos grupos de ativos assentou na avaliação de segurança realizada pela CAS, a qual teve por base (i) a informação constante das avaliações de risco realizadas a nível nacional e europeu nos termos que decorrem dos instrumentos europeus de referência a que a Deliberação expressamente se reporta, (ii) a informação recolhida, ao abrigo do disposto no n.° 7 do artigo 62.° da Lei das Comunicações Eletrónicas, junto dos operadores nacionais de telecomunicações e dos principais fornecedores de equipamentos de rede em Portugal e (iii) as normas legais e políticas públicas de Estados-membros da União Europeia e de países terceiros com experiência relevante e atual no âmbito da segurança das redes públicas de comunicações eletrónicas 5G. Ora, refira-se que a Recomendação (UE) 2019/534 da Comissão, de 26 de março de 2019, relativa à cibersegurança das redes 5G, reconhecendo que "garantir a cibersegurança das redes 5G é uma questão de importância estratégica para a União" (considerando 3) e que esta é "fundamental para assegurar a autonomia estratégica da União" (considerando 7), estabelece que "[a]s avaliações nacionais dos riscos devem constituir a base de uma avaliação coordenada dos riscos a nível da União" (considerando 23), determinando, na sua parte dispositiva, que os Estados-Membros procedam a essa avaliação nacional "a fim de ter em conta as ameaças à cibersegurança suscetíveis de resultar (…) de outros fatores, como o quadro jurídico e político a que os fornecedores de equipamentos de tecnologias da informação e das comunicações possam estar sujeitos em países terceiros" (pontos 3 e ponto 15, alínea a)). Entre os fatores relevantes para essa avaliação, identifica expressamente "o risco global de influência de um país terceiro, nomeadamente em relação ao seu modelo de governação, a ausência de acordos de cooperação em matéria de segurança (…) em matéria de proteção de dados (…) ou (…) acordos multilaterais, internacionais ou bilaterais sobre cibersegurança, a luta contra a cibercriminalidade ou a proteção de dados" (considerando 20). E reconhece, por fim, que é "aplicável sem prejuízo das competências dos Estados-Membros (…) incluindo o direito de os Estados-Membros excluírem certos prestadores de serviços ou fornecedores dos seus mercados por razões de segurança nacional" (considerando 26). A Diretiva (UE) 2016/1148 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 6 de julho de 2016 (Diretiva NIS), por seu turno, institui o Grupo de Cooperação (NIS Cooperation Group) que a própria Recomendação (UE) 2019/534 incumbe de desenvolver, com base nas avaliações de risco nacionais e da União, um conjunto de instrumentos comuns de mitigação de risco (pontos 1, alínea c), e 14 da Recomendação). Foi esse Grupo de Cooperação que elaborou, em 9 de outubro de 2019, a "EU coordinated risk assessment of the cybersecurity of 5G networks" — avaliação coordenada de risco onde se identifica que a maior dependência dos operadores de redes móveis face a um número reduzido de fornecedores conduz a "um maior número de vias de ataque que poderão ser exploradas por agentes de ameaças", e onde se qualificam os "Estados não pertencentes à UE ou apoiados pelo Estado" como os mais suscetíveis de visar as redes 5G — e, em janeiro de 2020, o documento "Cybersecurity of 5G networks: EU Toolbox of risk mitigating measures", acolhido pela Comunicação da Comissão Europeia de 29 de janeiro de 2020 e pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 7-A/2020, de 7 de fevereiro, que concretiza um conjunto de medidas de mitigação de risco com base nos critérios elencados no ponto 2.37 daquela avaliação coordenada, atendendo em particular "ao risco de interferência de um Estado-terceiro junto dos fornecedores de equipamentos, especialmente caso este último carecesse de um controlo judicial e de uma fiscalização constitucional efetivos". Ora, os critérios do n.º 5 da Deliberação n.º 1/2023 reproduzem, de forma quase direta, os fatores de risco identificados no considerando 20 da Recomendação (UE) 2019/534 — "o risco global de influência de um país terceiro (…), a ausência de acordos de cooperação em matéria de segurança (…) em matéria de proteção de dados (…) ou (…) acordos (…) sobre cibersegurança". O reconhecimento de práticas hostis à segurança e defesa nacionais (alínea d)) e a falta de transparência da governança corporativa do fornecedor (alínea f)) inscrevem-se na mesma lógica de fundo — a preocupação com o risco de influência estatal sobre o fornecedor, subjacente tanto à Recomendação como à avaliação coordenada de risco de outubro de 2019 e ao EU Toolbox de janeiro de 2020, com particular destaque para o risco de interferência de um Estado terceiro na ausência de um "controlo judicial e de uma fiscalização constitucional efetivos". E assentam, pois, numa relação racionalmente compreensível com essa finalidade de prevenção de riscos para a segurança das redes: a sujeição do fornecedor ao controlo, interferência ou pressão de um Estado terceiro (alínea a)), a inexistência de legislação ou de acordos em matéria de proteção de dados ou de cibersegurança no país de domicílio (alínea c)), o reconhecimento de práticas hostis à segurança e defesa nacionais (alínea d)) ou a falta de transparência da governança corporativa (alínea f)) constituem, todos eles, fatores com conexão lógica direta ao risco de comprometimento da integridade, confidencialidade ou disponibilidade das redes de comunicações eletrónicas 5G. Ou seja, revela-se aqui a adequação entre os critérios definidos na Deliberação n.º 1/2023 e o fim visado pela norma. Já a definição dos grupos de ativos elegíveis para a aplicação de medidas, constante do n.º 6 da Deliberação n.º 1/2023, assenta na "superior criticidade de exposição ao risco" dos concretos ativos em causa — rede principal, sistemas de gestão de rede, rede de acesso via rádio, rede de transmissão e de transporte e sistemas de interligações entre redes (facto 13, n.º 6, alíneas a) a e)). Esta delimitação reconduz as medidas a adotar aos elementos da rede 5G que a própria avaliação coordenada de risco da União identifica como prioritários: nos termos do ponto 12 da Recomendação (UE) 2019/534, "[e]sta revisão conjunta deve dar prioridade a uma análise dos riscos aplicável aos elementos particularmente sensíveis ou vulneráveis incluídos nos elementos principais das redes 5G, ao centro de operações e manutenção, bem como aos elementos de acesso às redes 5G utilizados em aplicações industriais" — correspondência que os "elementos principais das redes 5G", o "centro de operações e manutenção" e os "elementos de acesso às redes 5G" ali identificados mantêm, respetivamente, com a "rede principal", os "sistemas de gestão de rede" e a "rede de acesso via rádio" elencados no n.º 6 da Deliberação. Há, portanto, uma correspondência entre os grupos de ativos identificados no n.º 6 da Deliberação n.º 1/2023 e os elementos que a própria Recomendação europeia elege como prioritários para efeitos de avaliação e mitigação de risco, o que reforça, também nesta dimensão, o juízo de adequação — e antecipa já a delimitação menos onerosa que o subprincípio da necessidade exige, ao circunscrever as medidas aos ativos de maior criticidade, e não à totalidade indiferenciada dos equipamentos de um fornecedor. Não se verifica, pois, qualquer inadequação do âmbito material definido pelos n.ºs 5 e 6 da Deliberação n.º 1/2023 ao fim visado pela norma que os sustenta. O que se constata é que o teste proposto pela Recorrente não incide sobre o desenho abstrato dos critérios do n.º 5 ou dos grupos de ativos do n.º 6, mas sobre se "a restrição em causa" seria adequada a neutralizar "uma ameaça genuína e suficientemente grave à segurança nacional", ou seja, desviando o objeto da aferição da adequação das normas da Deliberação n.º 1/2023 para a restrição em sentido próprio — a afetação efetiva da esfera jurídica de um operador económico determinado — que só nasce com o ato de aplicação, que, no caso, foi a Deliberação n.º 2/2023. Quanto à necessidade das definições contidas nas normas da Deliberação n.º 1/2023, o que se constata é que a Recorrente confunde o alegado défice de participação com a própria necessidade material da medida — como se a ausência de participação procedimental implicasse, só por si, a violação do subprincípio da necessidade, quando se trata de vícios de natureza distinta. Uma coisa é o défice de participação, outra, diferente, é a necessidade em sentido material, que exigiria a demonstração de que a Administração dispunha de uma alternativa igualmente idónea ao fim de segurança das redes e, ao mesmo tempo, menos onerosa para os fornecedores — demonstração que a Recorrente não faz, limitando-se a extrair da falta de participação, sem mais, a conclusão de que a medida não seria a menos gravosa. Já a alegação de que as licenças 5G, vigentes por 20 anos, não comportariam mecanismo de reponderação superveniente das circunstâncias de risco não encontra qualquer suporte no probatório fixado, que nada consigna quanto ao regime e à duração das licenças 5G dos operadores. Acresce que a Deliberação n.º 1/2023 não define um quadro imodificável, inserindo-se sempre nos poderes da Administração a possibilidade de rever, a todo o tempo, os critérios fixados e as medidas deles decorrentes, em função da evolução das circunstâncias de risco entretanto verificadas. Quanto à proporcionalidade em sentido estrito, os prejuízos invocados pela Recorrente — o impacto na expansão da rede 5G nacional, os atrasos tecnológicos e os custos económicos e sociais estimados — não se reportam ao conteúdo dos n.ºs 5 e 6 da Deliberação n.º 1/2023, enquanto normas classificatórias e abstratas desprovidas, por si, de qualquer efeito restritivo, mas antes à hipótese de uma efetiva exclusão ou cessação de fornecimento aplicada a um fornecedor determinado — matéria própria da Deliberação n.º 2/2023. Acrescendo que tais prejuízos não encontram suporte no probatório fixado, que nada consigna a este respeito. Donde, à luz do fim de segurança das redes 5G nacionais legal e regulamentarmente identificado, não é manifesto que o sacrifício imposto aos fornecedores pelas normas de qualificação e delimitação dos grupos de ativos suplante os benefícios por elas prosseguidos. Apreciando a proporcionalidade das medidas concretamente adotadas pela Deliberação n.º 2/2023, e posteriormente moduladas pela Deliberação n.º 1/2024, verifica-se que a Comissão, podendo optar por qualquer das três medidas previstas no n.º 5 do artigo 62.º da LCE, não escolheu a mais gravosa — a exclusão —, mas a cessação de utilização, com prazos diferenciados consoante a criticidade dos grupos de ativos. Refira-se que à luz do probatório fixado, inexistem elementos que permitam concluir pela inidoneidade das medidas escolhidas, não se descortinando a inexistência de uma relação racional e adequação daquelas com o fim de proteção da segurança das redes já identificado. A circunstância de a Deliberação n.º 1/2024 ter alterado o faseamento inicialmente fixado não tem como significado o reconhecimento implícito de desproporcionalidade da medida originária, antes traduzindo o exercício continuado, pela Comissão, do poder-dever de adequar a execução da medida à concreta relevância operacional de cada grupo de ativos — como o demonstra a diferenciação, introduzida por essa Deliberação, entre os equipamentos de rede de acesso via rádio que assegurem 70% ou mais do tráfego e os que assegurem menos dessa percentagem (facto 32) —, e não qualquer reponderação sobre a subsistência ou a gravidade do risco que a medida visa mitigar. Adiante-se que a adequação não exige que a medida elimine instantânea e integralmente o risco identificado, mas apenas que exista uma relação causal racional entre o meio escolhido e o fim prosseguido. Daí que a cessação de utilização associada a um faseamento temporal, orientado à progressiva e ordenada eliminação do risco, numa calibração diretamente proporcional à intensidade do risco associado a cada grupo de ativo, revele a adequação das medidas adotadas aos fins de segurança prosseguidos. Quanto à necessidade das medidas adotadas importa considerar que esta não se afere pela ausência de qualquer tolerância temporal à subsistência do risco, mas pela circunstância de a medida escolhida ser, de entre as abstratamente idóneas, a que comporta a menor desvantagem possível para os direitos e interesses dos interessados. Ora, é exatamente essa lógica que preside ao regime concretamente adotado: a Comissão não impôs uma cessação imediata e indiferenciada, mas fez uso da faculdade que o n.º 5, in fine, do artigo 62.º da LCE lhe confere — a de "estabelecer, sempre que adequado, um prazo razoável para o respetivo cumprimento" —, calibrando esse prazo, primeiro, em função da criticidade dos grupos de ativos (facto 14) e, depois, com a Deliberação n.º 1/2024, em função de um critério que atende à concreta relevância operacional de cada ativo no tráfego da rede (facto 32). Uma cessação imediata e uniforme de todos os equipamentos, sem atenção a essa gradação, seria, ela própria, mais gravosa — não só para a Recorrente, mas para a continuidade e estabilidade das redes de comunicações públicas 5G, cuja proteção é o próprio fim que as medidas prosseguem —, pelo que o faseamento adotado não é senão a expressão do juízo de necessidade, e não a sua negação. Quanto à proporcionalidade em sentido estrito, mantêm-se as razões já enunciadas: os prejuízos económicos e reputacionais concretamente invocados pela Recorrente não lograram assento no probatório fixado, pelo que não se pode formar um juízo de desequilíbrio manifesto entre o sacrifício imposto à Recorrente e o benefício de segurança prosseguido — sacrifício que, de resto, a conjugação das duas Deliberações revela ter sido objeto de atenuação, e não de agravamento, ao longo do tempo. No que se conclui, embora por fundamentos distintos dos avançados na sentença recorrida, que inexiste erro de julgamento na decisão de se considerar que não se verifica a probabilidade de procedência da ação com fundamento na violação da proporcionalidade. Da violação do princípio da igualdade A Recorrente aponta erro de julgamento quanto à decisão tomada a respeito da imputada violação do princípio da igualdade. Entende, por um lado, que o critério de diferenciação constante do ponto 5 da Deliberação n.º 1/2023 assenta em fundamento exclusivamente geopolítico, presumindo, de forma abstrata e irrefragável, que qualquer operador económico com conexão a países fora do espaço União Europeia, NATO e OCDE representa um risco acrescido, independentemente das suas concretas condições de operação ou das certificações de cibersegurança de que disponha, sem demonstração de fundamento técnico ou objetivo bastante para tal diferenciação. Sustenta, ainda, que densificou o termo de comparação, o qual, no seu entender, opera num plano categorial e não meramente individual: a categoria dos operadores económicos que, por pertença geográfica ao espaço União Europeia, NATO e OCDE, beneficiam de um estatuto não sujeito a escrutínio, contraposta à categoria dos operadores dela excluídos por conexão inversa, demonstrando a existência de fornecedores em situação materialmente idêntica quanto à cadeia de valor e aos riscos relevantes que não foram abrangidos pela qualificação de "alto risco". Aduz, também, que se inverteu o ónus de demonstração da racionalidade do critério discriminatório, ao exigir da Recorrente a prova da irracionalidade do critério adotado, quando seria antes à Administração que incumbiria demonstrar a existência de fundamento material bastante para a diferenciação introduzida. Por último, entende que a estrutura normativa da Deliberação n.º 1/2023 se aproximaria do modelo de uma "norma com fotografia", concebida para atingir um destinatário material identificável — a Huawei Portugal — sob a aparência de critérios gerais e abstratos, o que agravaria a violação do princípio da igualdade. Recorda-se que o princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.º da Constituição e no artigo 6.º do CPA, impõe que se trate de modo igual o que é juridicamente igual e de modo diferente o que é juridicamente diferente, na medida da diferença. Desdobra-se, segundo a jurisprudência constitucional, em duas dimensões: a proibição do arbítrio, que veda as diferenciações de tratamento desprovidas de fundamento racional bastante, e a proibição de discriminação, que veda as diferenciações assentes em categorias subjetivas como as elencadas no n.º 2 do artigo 13.º da Constituição. Ora, a Recorrente sustentava que a Deliberação gera uma posição de privilégio para os operadores ligados ao espaço UE/NATO/OCDE, prejudicando "todos os outros operadores económicos (no caso concreto, a Requerente)" através da qualificação de "alto risco". Sucede que o n.º 5 da Deliberação n.º 1/2023 estabelece sete critérios alternativos ("um ou mais dos seguintes critérios") para a qualificação de um fornecedor como "alto risco", dos quais a conexão a país não pertencente à União Europeia, à NATO ou à OCDE (alínea b)) constitui apenas um, a par de critérios de natureza distinta: a suscetibilidade de controlo, interferência ou pressão governamental sobre as atividades do fornecedor em países terceiros (alínea a)); a ausência de legislação ou de acordos diplomáticos em matéria de proteção de dados, cibersegurança ou propriedade intelectual (alínea c)); o reconhecimento do país de conexão como responsável por ações hostis à segurança e defesa nacionais, incluindo espionagem ou sabotagem (alínea d)); a prática reiterada de ações contrárias ao direito internacional (alínea e)); a falta de transparência na governança corporativa que impeça a aferição do modelo de governação (alínea f)); e a existência de relações de dependência ou subsidiariedade nas cadeias de produção e fornecimento reconduzíveis aos critérios anteriores (alínea g)). E o certo é que este critério geográfico e geopolítico não encerra, como pretende a Recorrente, a violação do princípio da igualdade. Na verdade, o princípio da igualdade não reclama o tratamento uniforme de todas as situações, antes impondo o tratamento desigual das situações que sejam substancialmente desiguais, na medida dessa desigualdade. Ora, os países integrantes do espaço da União Europeia, da NATO e da OCDE partilham, pela sua pertença a estas organizações, um quadro constitucional, jurídico e institucional comum, caracterizado por mecanismos efetivos de controlo judicial e fiscalização constitucional, por regimes convergentes de proteção de dados e de cibersegurança e por instrumentos de cooperação mútua em matéria de segurança e defesa, que os distingue objetivamente, para efeitos de avaliação do risco de segurança das redes de comunicações eletrónicas, dos países que deles não fazem parte — é precisamente esta a preocupação identificada no ponto 2.37 do relatório "EU coordinated risk assessment of the cybersecurity of 5G networks" (NIS Cooperation Group, 9-10-2019), que identifica, entre os fatores suscetíveis de facilitar a interferência de um país terceiro sobre o fornecedor, "the third country's legislation, especially where there are no legislative or democratic checks and balances in place, or in the absence of security or data protection agreements between the EU and the given third country". Sustentou, ainda, que os três principais fornecedores de equipamento 5G partilhariam, de forma idêntica, sete características da respetiva cadeia de valor — I&D na China, montagem de produtos na UE, produção na China, trabalhadores chineses envolvidos em I&D e produção, importações para Portugal provenientes da UE, exportação a partir da China, e certificação por normas reconhecidas a nível mundial -, a partir da qual concluiu que a Deliberação n.º 1/2023 estabelece um regime discriminatório "quer em relação às empresas nacionais, quer ainda face as restantes empresas com domicílio ou relevante vinculação a países da UE, da OTAN ou da OCDE", criando "uma arbitrária diferenciação entre empresas nacionais e empresas estrangeiras e, simultaneamente, entre diferentes empresas estrangeiras" sem fundamentação idónea nos critérios geográficos, geopolíticos ou estratégicos usados. Contudo, a comparação que faz entre a Huawei e outros fornecedores de equipamento 5G (Ericsson e Nokia) quanto às respetivas cadeias de produção, não encontra qualquer suporte no probatório fixado nos autos, que permitisse demonstrar o pressuposto em que ancora a violação da igualdade. Acresce que o confronto proposto isola uma única dimensão — o recurso ao território chinês na cadeia de valor —, sem que se demonstre, sequer indiciariamente, que os operadores alegadamente equiparáveis preenchessem também as demais alíneas alternativas do n.º 5, designadamente quanto ao regime jurídico do respetivo país de conexão em matéria de proteção de dados e cibersegurança (alínea c)) ou quanto à transparência da respetiva governança corporativa (alínea f)). O termo de comparação invocado não permite, pois, concluir pela identidade material das situações confrontadas. Do mesmo modo não encontra qualquer acolhimento a alegação de que a estrutura normativa da Deliberação n.º 1/2023 teria sido concebida para atingir de forma específica a Recorrente. Em primeiro lugar, porque essa estrutura reflete diversos critérios alternativos, sem que a Recorrente demonstre que se identifica com todos eles ou que só ela os pudesse preencher: bastando, nos termos do n.º 5, o preenchimento de "um ou mais" dos sete critérios ali elencados, a norma é apta a abranger uma pluralidade indeterminada de operadores económicos, atuais ou futuros, que se encontrem em qualquer das situações típicas nela previstas — conexão a país fora do espaço UE/NATO/OCDE, suscetibilidade de controlo governamental, ausência de acordos de proteção de dados ou cibersegurança, histórico de ações hostis, opacidade de governança corporativa ou dependência de cadeias de fornecimento problemáticas —, e não apenas à Huawei Portugal. A generalidade e a alternatividade dos critérios são, pois, estruturalmente incompatíveis com a ideia de uma norma "talhada" para um único destinatário identificável. Em segundo lugar, porque a caracterização que a Recorrente faz da Deliberação n.º 1/2023 como "norma com fotografia" funda-se em dados não refletidos no probatório fixado nos autos, impossibilitando, portanto, a conclusão pretendida. Refira-se que também não ocorreu qualquer inversão do ónus da prova. Com efeito, competindo à Administração a demonstração dos pressupostos da sua atuação –o que esta fez na medida em que a própria Deliberação n.º 1/2023 enuncia, no seu texto (facto 13 do probatório), os fundamentos e o processo de avaliação de risco que sustentam os critérios do n.º 5, com expressa remissão para as avaliações de risco nacional e europeia subsequentes à Recomendação (UE) n.º 534/2019 e para a informação do NIS Cooperation Group, incluindo o relatório de 9-10-2019 —, cabia já à recorrente o ónus de demonstrar que nessa atuação a Administração violou o princípio da igualdade. E foi esse ónus, a cargo da Recorrente, que o Tribunal a quo reputou não verificado. E efetivamente assim sucede, porquanto, como se viu, as alegações da Recorrente não denunciam a (des)igualdade por si invocada. Assim, não pode a sentença recorrida ser censurada por ter concluído pela improcedência da alegação, sem que com isso se tenha operado qualquer inversão do ónus de demonstração. Concluindo-se que não se mostra provável a procedência da ação principal por verificação da violação do princípio da igualdade. Da inconstitucionalidade do n.º 5 do artigo 62.º da Lei das Comunicações Eletrónicas A respeito da inconstitucionalidade do n.º 5 do artigo 62.º da Lei das Comunicações Eletrónicas por violação do princípio da reserva de lei consagrado nos artigos 17.º, 18.º e 165.º, n.º 1, alínea b), da Constituição, entendeu-se na sentença recorrida que o pressuposto da reserva de lei formal se mostrava cumprido, por a Comissão ter agido "ao abrigo de normas de competência legalmente conferidas" (n.ºs 3, 4, 5 e 7 do artigo 62.º da LCE), as quais remetem a fundamentação da avaliação de segurança para "critérios objetivos de segurança, baseados em informação relevante emitida pelas entidades competentes nacionais e da União Europeia ou constante das avaliações nacionais ou europeias de risco para a segurança das redes". Concluiu que o artigo 62.º da LCE não é "totalmente omisso quanto aos critérios concretos" e que a Deliberação n.º 1/2023 "não configura um regulamento independente ou autónomo, dado que se reporta ... a critérios autovinculativos adotados em função dos requisitos objetivos legalmente definidos pelo artigo 62.º da LCE", pelo que o efeito restritivo das deliberações seria constitucionalmente legítimo. A Recorrente insurge-se, sustentando que a liberdade de iniciativa económica privada e o direito de propriedade privada, enquanto direitos análogos aos direitos, liberdades e garantias (artigo 17.º da Constituição), exigem que qualquer restrição seja imposta por lei formal e materialmente densificada quanto aos pressupostos, à extensão e aos limites da restrição — o que o artigo 62.º, n.ºs 3 e 5, da LCE não cumpriria, ao remeter genericamente para "critérios objetivos de segurança" sem indicar parâmetros de ponderação, limites da atuação administrativa ou pressupostos para a escolha entre exclusão, restrição ou cessação de utilização. Acrescenta que a sentença confunde a existência formal de habilitação legal com a sua suficiência material, e que qualificar as deliberações da CAS como "critérios autovinculativos" é irrelevante para a reserva de lei, pois, não tendo a lei a densidade exigida, as Deliberações não esclarecem a lei — antes introduzem, inovatoriamente, critérios que esta não prevê. A liberdade de iniciativa económica privada (artigo 61.º, n.º 1, da Constituição) e o direito de propriedade privada (artigo 62.º, n.º 1, da Constituição) constituem direitos fundamentais de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, sujeitos, por força do artigo 17.º da Lei Fundamental, ao regime de pressupostos do artigo 18.º da CRP para a sua restrição: (i) a previsão constitucional; (ii) a imposição da restrição por lei em sentido formal, aprovada pela Assembleia da República ou por decreto-lei autorizado do Governo; (iii) a justificação da restrição encontrar-se na salvaguarda de um outro direito ou interesse constitucionalmente protegido; (iv) o respeito pelo princípio da proporcionalidade; (v) a generalidade e abstração das leis restritivas; (vi) a proibição da sua retroatividade; e (vii) a salvaguarda do conteúdo essencial dos direitos restringidos (artigo 18.º, n.º 3, da Constituição). A reserva de lei, em sentido material, significa que “os direitos, liberdades e garantias não podem ser restringidos (ou regulados) senão por via de lei e nunca por regulamento, não podendo a lei delegar em regulamento ou diferir para ele qualquer aspecto desse regime”. Em sentido formal, “significa que os direitos, liberdades e garantias só podem ser regulados por lei da AR ou, nos termos do art.º 165º, por decreto-lei governamental devidamente autorizado, havendo casos (os previstos no art.º 164º) em que não existe essa possibilidade” (J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Volume I, Coimbra Editora, pp. 395 e 396). Não basta, porém, à luz da jurisprudência constitucional, que a lei habilitante preencha esta dupla vertente formal e material em sentido lato: é ainda necessário que a própria norma legal possua densidade normativa bastante para balizar a atuação da Administração nela fundada, sob pena de a reserva de lei se esvaziar por via de uma habilitação em branco. Assim, o Tribunal Constitucional tem entendido que o princípio da reserva de lei parlamentar "proíbe que o legislador delegue na administração poderes regulamentares relativamente a quaisquer aspetos pertencentes à disciplina normativa primária, circunscrevendo o âmbito de atuação normativa da administração a aspetos técnicos ou secundários, sob a forma de regulamentos de execução" (Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 538/2015, citado no Acórdão n.º 1133/2025). Esta exigência de densificação normativa ou determinabilidade da lei anda "associada de perto à do princípio da reserva de lei e reconduz-se a saber se, num dado caso, o âmbito de previsão normativa da lei preenche ou não requisitos tidos por indispensáveis para se poder afirmar que o seu conteúdo não consente a atribuição à Administração, enquanto executora da lei, de uma esfera de decisão onde se compreendem elementos essenciais da própria previsão legal, o que, a verificar-se, subverteria a ordem de repartição de competências entre o legislador e o aplicador da lei" (Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 285/92, citado nos Acórdãos n.ºs 474/2021, de 29 de junho de 2021, e 1133/2025, de 15 de dezembro de 2025). Ou seja: uma lei que exista formalmente, mas que seja insuficientemente densa no seu conteúdo, acaba por transferir para a Administração a definição substancial dos elementos essenciais da restrição — o que, na prática, esvazia a reserva de competência legislativa que a vertente formal pretende assegurar. A exigência de densidade normativa cumpre, nesta ótica, uma tripla função: garantir aos destinatários da norma "um conhecimento preciso, exato e atempado dos critérios legais que a Administração há-de usar", diminuindo os riscos de uma "normação indeterminada quanto aos próprios pressupostos de atuação da Administração"; fornecer à própria Administração "regras de conduta dotadas de critérios que, sem jugularem a sua liberdade de escolha, salvaguardem o 'núcleo essencial' da garantia dos direitos e interesses dos particulares constitucionalmente protegidos"; e permitir "aos tribunais um controlo objetivo efetivo da adequação das concretas atuações da Administração face ao conteúdo da norma legal que esteve na sua base e origem" (Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 1133/2025, de 15 de dezembro de 2025, citando o Acórdão n.º 285/92). O grau de densidade exigível não é, contudo, uniforme, devendo aferir-se, segundo o Tribunal Constitucional, à luz de um conjunto de fatores de ponderação: a reserva de lei é tanto mais exigente quanto mais a matéria reservada constitua o objeto principal — e não meramente periférico ou acidental — do diploma em causa; quanto maior for a novidade política ou o carácter polémico do objeto de regulação; e quanto menores forem as qualidades procedimentais do ato normativo para o qual a lei reenvia a sua concretização; sendo, inversamente, menor a exigência de densidade quanto maior for a necessidade, atenta a natureza da matéria regulada, de uma normação flexível, dotada de proximidade, mutabilidade e adaptabilidade (Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 474/2021, de 29 de junho de 2021). É, pois, à luz deste parâmetro — a densidade normativa do conteúdo do artigo 62.º, n.º 5, da Lei das Comunicações Eletrónicas, enquanto norma habilitante da Comissão de Avaliação de Segurança para determinar a exclusão, a restrição ou a cessação de utilização de equipamentos ou serviços —, que deve ser apreciada a alegação de inconstitucionalidade dirigida a essa norma, e às normas dela decorrentes constantes dos n.ºs 5 e 6 da Deliberação n.º 1/2023. Cumpre, antes de mais, delimitar o âmbito de proteção dos direitos invocados, pois "só se pode falar em restrições do exercício de um direito depois de... estar delimitado o seu âmbito" (Canotilho e Vital Moreira, CRP Anotada, Vol. I, p. 388). Em conformidade com o artigo 62.º, n.º 1 da CRP, o conteúdo constitucionalmente protegido do direito de propriedade privada compreende, pelo menos, quatro faculdades: (a) a liberdade de adquirir bens; (b) a liberdade de usar e fruir dos bens de que se é proprietário; (c) a liberdade de os transmitir, expressamente ressalvada na parte final do n.º 1; e (d) o direito de não ser privado da propriedade, garantido como um “direito de não ser arbitrariamente privado da propriedade e de ser indemnizado no caso de desapropriação”, nos termos do n.º 2 (cf. J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Volume I, Coimbra Editora, pp. 802 e 805). Por sua vez, a liberdade de iniciativa económica (artigo 61.º, n.º 1 da CRP) comporta uma dupla vertente: por um lado, a "iniciativa", enquanto ato de começar, pressupõe a liberdade de aceder a uma atividade económica e de nela ingressar — liberdade de criação de empresa, liberdade de investimento, liberdade de estabelecimento; por outro, o caráter "económico" dessa iniciativa pressupõe a sua continuidade no tempo, o que implica a liberdade de organizar, dirigir e gerir autonomamente essa atividade uma vez iniciada — liberdade de empresa em sentido próprio. É, pois, este duplo conteúdo que constitui o objeto de proteção do preceito, sempre "nos quadros definidos pela Constituição e pela lei e tendo em conta o interesse geral", ressalva que a própria norma constitucional introduz e que delimita, ela mesma, o âmbito da garantia. Confrontando o conteúdo destes direitos com a estatuição do artigo 62.º, n.º 5, da LCE — nos termos da qual, "em resultado da avaliação de segurança, a Comissão pode determinar a exclusão, a aplicação de restrições à utilização ou a cessação de utilização de equipamentos ou serviços, devendo estabelecer, sempre que adequado, um prazo razoável para o respetivo cumprimento" —, verifica-se que a norma: (i) habilita a Comissão a atingir diretamente a liberdade de uso e fruição dos bens de que os operadores, enquanto titulares dos equipamentos que se encontrem instalados nas suas redes, são proprietários - o poder de determinar a "exclusão" ou a "cessação de utilização de equipamentos" já adquiridos e integrados nas redes é um poder de conformação do uso de bens alheios; (i) restringe a liberdade dos operadores de conformarem as suas redes com os equipamentos e fornecedores da sua escolha, impondo-lhes a exclusão de determinados fornecedores das suas cadeias de aprovisionamento, e restringe a liberdade dos fornecedores de equipamentos — como a Recorrente — de aceder e permanecer num concreto segmento de mercado, o das redes públicas de comunicações eletrónicas de 5.ª geração em Portugal, do qual passam a estar excluídos os fornecedores qualificados como de "alto risco”. Comprimindo a norma habilitante tanto a liberdade de uso e fruição integrante do direito de propriedade dos operadores quanto as duas vertentes da liberdade de empresa, a análise do grau de densidade exigível à regulação normativa do respetivo objeto - determinando se se está perante uma situação em que a reserva de lei se apresenta particularmente intensa, reclamando uma densificação legislativa próxima da exaustividade, ou perante uma situação em que a reserva, conquanto aplicável, comporta uma exigência mais moderada, compatível com uma maior margem de concretização administrativa – faz-se por recurso aos fatores identificados pelo Tribunal Constitucional no Acórdão n.º 474/2021, de 29 de junho de 2021. Quanto ao primeiro — a reserva de lei é mais exigente quando a matéria reservada integra o objeto principal do diploma do que quando se situa na sua periferia —, a avaliação de segurança e as restrições dela decorrentes constituem uma parcela do quadro de regulação de todo o setor das comunicações eletrónicas. Quanto ao segundo — a novidade política ou o carácter polémico do objeto de regulação —, a avaliação de segurança das redes e de exclusão, restrição ou cessação de utilização de equipamentos e serviços de comunicações eletrónicas, fundado em critérios de risco para a segurança nacional corresponde a matéria de regulação relativamente recente, que decorre da emergência das preocupações de cibersegurança associadas às redes de 5.ª geração e da correspondente atenção que lhe tem sido dedicada no plano da União Europeia (de que são exemplo a Recomendação (UE) 2019/534 e os instrumentos subsequentes do NIS Cooperation Group), que convoca ponderações de soberania e de política de segurança nacional dotadas de relevância e potencial controvérsia públicas. Quanto ao terceiro — as qualidades procedimentais do ato para o qual a lei reenvia a sua concretização —, o artigo 62.º, n.º 5, da LCE reenvia a concretização dos critérios de risco e das medidas restritivas para deliberação da Comissão de Avaliação de Segurança, órgão colegial de natureza administrativa cuja composição a própria lei fixa (artigo 62.º, n.º 4). Trata-se de uma deliberação de órgão colegial administrativo, e não de um decreto-lei nem de um decreto regulamentar, não se identificando qualquer mecanismo de controlo político a que este tipo de ato esteja, pela sua própria natureza, sujeito. Em contrapartida, as deliberações deste órgão administrativo estão sujeitas ao regime geral de impugnação contenciosa de regulamentos e atos administrativos previsto no CPTA, o que assegura um controlo judicial direto e efetivo pelos tribunais administrativos sobre qualquer deliberação que, ao seu abrigo, venha a ser adotada. Quanto ao quarto — a necessidade de normação flexível —, a matéria da cibersegurança de equipamentos e redes caracteriza-se por uma evolução tecnológica e um panorama de ameaças em permanente mutação, dificilmente compagináveis com um elenco legal rígido e antecipadamente fixado. Da ponderação global e qualitativa destes fatores — de um lado, a exposição política do objeto de regulação conjugada com a reduzida dignidade formal do ato de concretização; do outro, a necessidade funcional de normação flexível, aliada à natureza periférica da matéria — alcança-se a fixação de um grau de densificação normativa intermédio ou equilibrado: nem uma mera precedência de lei, que se bastaria com uma lei de habilitação que se limitasse a fixar a competência objetiva e subjetiva da Comissão de Avaliação de Segurança, sem mais parâmetros quanto ao conteúdo das medidas a adotar; nem uma reserva de lei material na sua expressão mais exigente, que reclamaria da própria lei a definição exaustiva do regime material da restrição — dos concretos critérios de risco às medidas aplicáveis a cada um deles —, não deixando à Administração senão tarefas de execução estritamente instrumental. O grau de densificação exigível situa-se, antes, num ponto intermédio desta escala: a lei há de fixar mais do que a mera competência objetiva e subjetiva da Comissão, mas não tanto quanto a definição exaustiva do regime material da restrição. É, pois, à luz deste padrão intermédio que, por aplicação do critério tripartido reafirmado pelo Tribunal Constitucional no Acórdão n.º 1133/2025, de 15 de dezembro de 2025, com apoio no Acórdão n.º 285/92, importa aferir se o artigo 62.º, n.º 5 da LCE satisfaz a densidade normativa constitucionalmente exigível. Quanto ao primeiro requisito — o conhecimento preciso, exato e atempado dos critérios legais que a Administração há-de usar —, conjugado o n.º 5 do artigo 62.º da LCE com o n.º 3, resulta que a Comissão só pode determinar a exclusão, a restrição ou a cessação de utilização de equipamentos ou serviços "em resultado" de uma avaliação de segurança que tem, ela própria, de ser "justificada e fundamentada em critérios objetivos de segurança, com base em informação relevante emitida pelas entidades competentes nacionais e da União Europeia ou constante das avaliações nacionais ou europeias de risco para a segurança das redes". Esta remissão não aponta para uma categoria em aberto, mas para um corpo técnico suficientemente definido para ser identificável pelos seus destinatários e que, à data da entrada em vigor da Lei n.º 16/2022, já se encontrava consolidado e publicamente verificável, concretamente a Recomendação (UE) n.º 534/2019 e as avaliações de risco realizadas a nível nacional e europeu, a informação emitida pelo Grupo de Cooperação, incluindo o documento «Cybersecurity of 5G networks: EU Toolbox of risk mitigating measures», acolhido pelo Conselho de Ministros na sua Resolução n.º 7-A/2020, de 7 de fevereiro. Do exposto resulta que não foi a Deliberação n.º 1/2023 que curou uma insuficiência da lei mediante a sua própria e subsequente concretização, mas sim que o corpo técnico para que a lei remete — as avaliações de risco nacionais e europeias e a informação das entidades competentes identificadas no n.º 3 — já existia, de forma pública e consolidada, antes de o artigo 62.º da LCE sequer entrar em vigor, mediante a Recomendação (UE) n.º 534/2019 e a Resolução do Conselho de Ministros n.º 7-A/2020. A suficiência aqui reconhecida não provém, pois, de um ato de concretização administrativa posterior à lei — o que seria, de facto, circular —, mas de um corpo normativo-técnico que precede a própria lei habilitante e ao qual esta, pela sua redação, expressamente se reporta. Quanto ao segundo requisito, o artigo 62.º, n.º 5 da LCE, fornece à Administração regras de conduta que, sem limitarem a sua liberdade de escolha técnica, salvaguardam um núcleo mínimo de objetividade: a Comissão só pode agir na sequência de avaliação "justificada e fundamentada em critérios objetivos de segurança" (n.º 3), e as medidas que pode adotar circunscrevem-se a um elenco fechado — exclusão, restrição ou cessação de utilização de equipamentos ou serviços —, ao qual acresce a exigência de fixação de "um prazo razoável para o respetivo cumprimento", sempre que adequado. Quanto ao terceiro requisito, a exigência, imposta pelo n.º 3 e pressuposta pelo n.º 5, de fundamentação em informação de entidades nacionais e europeias identificáveis confere aos tribunais um parâmetro objetivo e externamente verificável para o controlo da atuação da Comissão ao abrigo do n.º 5 — permitindo apurar se uma concreta medida de exclusão, restrição ou cessação corresponde, ou não, a informação efetivamente emitida por essas entidades. Quanto à alegação de que o artigo 62.º da LCE seria omisso quanto aos "pressupostos específicos para a escolha entre exclusão, restrição ou cessação de utilização" — medidas de intensidade decrescente entre as quais a lei não estabelece, é certo, um critério de seleção expresso —, não se trata de uma lacuna de densificação da norma habilitante, mas antes uma consequência necessária, e constitucionalmente adequada, da aplicação do princípio da proporcionalidade. É esse princípio — e não uma lacuna de previsão legal a suprir por densificação adicional — que impõe à Comissão o dever de escolher, de entre as três medidas previstas, a menos gravosa que se revele adequada e necessária para neutralizar o concreto nível de risco apurado em cada avaliação de segurança, sob pena de violação autónoma do princípio da proporcionalidade, sindicável como tal pelos tribunais administrativos. A lei não tinha, pois, de prever aquilo que a Constituição já impõe diretamente: a determinação da escolha entre exclusão, restrição ou cessação de utilização não é uma opção discricionária em branco, antes está ela própria balizada pelo princípio constitucional da proporcionalidade, cuja observância concreta constitui, aliás, objeto de vício distinto, autonomamente apreciado neste Acórdão. Do exposto resulta que o artigo 62.º, n.º 5, da LCE não se mostra desprovido da densidade normativa mínima constitucionalmente exigível para legitimar as restrições que, através dele, se operam sobre os direitos fundamentais em confronto. Termos em que não se acompanha a Recorrente, sendo de manter, embora com distintos fundamentos, o juízo da sentença recorrida quanto à improcedência da arguição de inconstitucionalidade do artigo 62.º, n.º 5, da LCE por preterição do princípio da reserva de lei. Da violação do Direito da União Europeia Entendeu a sentença recorrida, quanto à violação da livre circulação de mercadorias (artigos 34.º e 36.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, TFUE), não existir medida de efeito equivalente a restrições quantitativas (jurisprudência Dassonville), "uma vez que a Requerente continua a poder importar e exportar os seus bens e equipamentos e a comercializá-los em Portugal, podendo os mesmos ser utilizados para quaisquer outras finalidades", sem que tivesse sido alegado ou provado qualquer "efetivo favorecimento dos produtos internos"; e que, ainda que assim não fosse, a medida estaria sempre coberta pela exceção de segurança pública do artigo 36.º do TFUE, notando estarem as Deliberações "totalmente alinhadas" com o Código Europeu das Comunicações Eletrónicas (Diretiva (UE) 2018/1972, artigo 41.º, n.º 1, e considerando 6) e com os instrumentos europeus de avaliação de risco em que a própria Deliberação n.º 1/2023 se louva (Recomendação (UE) n.º 534/2019, Grupo de Cooperação da Diretiva SRI, EU Toolbox, RCM n.º 7-A/2020). Quanto à liberdade de estabelecimento (artigos 49.º e 54.º do TFUE), considerou não se vislumbrar "como é que o teor das deliberações em causa afeta minimamente eventuais direitos da Requerente a constituir e manter estabelecimento em território nacional", sendo o "único efeito reflexo" na sua esfera o de os seus equipamentos não poderem ser utilizados pelos operadores na rede 5G — efeito que não contenderia com aquele direito. Contra o assim decidido insurge-se a Recorrente. Quanto à livre circulação de mercadorias, sustenta que as Deliberações constituem medida de efeito equivalente, por obstaculizarem o comércio intracomunitário de equipamentos em livre circulação (Dassonville), e que a invocação do artigo 36.º do TFUE é insuficiente: exigindo interpretação estrita e demonstração concreta de necessidade e proporcionalidade — o que não sucederia, atento o critério geopolítico abstrato das Deliberações, a existência de alternativas menos restritivas e o caráter de proibição prática de acesso ao mercado, do qual seria sintoma o prazo de três a cinco anos fixado (depois alargado pela Deliberação n.º 1/2024), incompatível com um perigo sério e iminente; e, sobretudo, porque, tratando-se de setor harmonizado pelo Código Europeu das Comunicações Eletrónicas, os Estados-Membros não podem adotar medidas mais restritivas do que as nele previstas nem recorrer ao artigo 36.º do TFUE para o derrogar, devendo as medidas de segurança ser aferidas pelo próprio regime do CECE (artigo 12.º, n.º 1, e artigo 41.º), que remete para o artigo 52.º, n.º 1, do TFUE — e não para o artigo 36.º, próprio da livre circulação de mercadorias e estranho à liberdade de prestação de redes e serviços de comunicações eletrónicas. Quanto à liberdade de estabelecimento, sustenta que a sentença ignora a sua amplitude e a jurisprudência do TJUE, pois esta não se esgota na constituição formal de sociedades, antes compreendendo o efetivo exercício da atividade económica, sendo restrição toda a medida que o afete; ao determinarem a cessação de utilização dos seus equipamentos, as Deliberações eliminariam, na prática, essa possibilidade, constituindo ainda discriminação direta assente em critério geopolítico que, nos dados concretos, apenas a atinge a ela — sem fundamento expresso ou implícito admissível e sem respeito, mesmo à luz do artigo 52.º do TFUE, pelos princípios da excecionalidade, da igualdade e da proporcionalidade — encontrando-se, dado o efeito direto destas normas do TFUE, preenchido o fumus boni iuris quanto à violação dos artigos 34.º, 36.º, 49.º e 54.º do TFUE. Cumpre, antes de mais, delimitar o conteúdo dos direitos e normas de Direito da União Europeia que a Recorrente reputa violados, bem como a jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE) pertinente à sua aplicação. Dispõe o artigo 34.º do TFUE que são proibidas, entre os Estados-Membros, as restrições quantitativas à importação, bem como todas as medidas de efeito equivalente. A jurisprudência do TJUE consolidou, desde o Acórdão Dassonville (Proc. 8/74, de 11-07-1974), um conceito extensivo de medida de efeito equivalente, nele se incluindo toda a regulamentação comercial dos Estados-Membros suscetível de entravar, direta ou indiretamente, atual ou potencialmente, o comércio intracomunitário. O artigo 36.º do TFUE admite, todavia, que os Estados-Membros adotem medidas restritivas justificadas por razões de segurança pública, desde que não constituam meio de discriminação arbitrária nem restrição dissimulada ao comércio entre Estados-Membros. Sucede que a mobilização direta desta derrogação pressupõe, logicamente, que a matéria em causa não tenha sido objeto de harmonização exaustiva ao nível do direito derivado da União — sendo esta, precisamente, a razão central da discordância da Recorrente quanto à fundamentação da sentença recorrida, pelo que importa fixar, com autonomia, o critério jurisprudencial aplicável. O TJUE afirmou, no Acórdão DaimlerChrysler AG v. Land Baden-Württemberg (Proc. C-324/99, de 13-12-2001, n.º 32), que "quando uma questão esteja regulamentada de modo harmonizada a nível comunitário, qualquer medida nacional nesta matéria deve ser apreciada à luz das disposições dessa medida de harmonização e não às dos artigos 30.º, 34.º e 36.º do Tratado". Este critério — que a doutrina designa por "occupied field" — não dispensa, porém, uma análise casuística do grau e da natureza da harmonização operada pelo ato de direito derivado invocado: só a harmonização que seja, ela própria, portadora de um regime substantivo completo quanto ao objeto da medida nacional é apta a substituir-se ao parâmetro do artigo 36.º do TFUE, ou seja, só quando existe uma diretiva ou regulamento europeu que proceda a uma harmonização exaustiva e completa, é que as medidas nacionais deixam de poder ser apreciadas à luz do artigo 36.º do TFUE [cf. Acórdão Tedeschi, no Processo 5/77]; a harmonização meramente procedimental, de coordenação, ou que expressamente reenvie para o próprio direito primário e para as suas derrogações, não produz esse efeito de exclusão. Quanto à liberdade de estabelecimento, dispõe o artigo 49.º do TFUE que são proibidas as restrições à liberdade de estabelecimento dos nacionais de um Estado-Membro no território de outro, aplicando-se, por remissão do artigo 54.º do TFUE, às sociedades constituídas em conformidade com a legislação de um Estado-Membro. O TJUE afirmou, no Acórdão Gebhard v. Consiglio dell'Ordine degli Avvocati e Procuratori di Milano (Proc. C-55/94, de 30-11-1995), que o conceito de estabelecimento é amplo, implicando a possibilidade de um nacional da União participar, de modo estável e contínuo, na vida económica de um Estado-Membro diferente do seu Estado de origem, dele auferindo benefício. No mesmo sentido, o Acórdão CaixaBank France v. Ministère de l'Économie, des Finances et de l'Industrie (Proc. C-442/02, de 05-10-2004, n.ºs 11-12) qualificou como restrição, na aceção do então artigo 43.º CE, "toda a medida que proíba, dificulte ou torne menos atrativo o exercício" da liberdade de estabelecimento, incluindo a que constitua "sério obstáculo ao exercício da atividade através de uma filial", por afetar o próprio acesso ao mercado — sendo, pois, indiferente que a medida nacional deixe formalmente incólume a constituição societária, se o seu efeito prático for o de entravar o exercício estável e continuado da atividade. Quanto ao escrutínio das razões de segurança invocadas para justificar uma restrição a estas liberdades, o TJUE tem exigido controlo estrito e substantivo, não bastando a invocação formal do motivo. Assim resulta, nomeadamente, do Acórdão Église de Scientologie de Paris v. Primeiro-Ministro (Proc. C-54/99, de 14-03-2000), que fez depender o recurso à noção de ordem pública da existência de uma ameaça real e suficientemente grave a um interesse fundamental da sociedade; do Acórdão Comissão v. Reino de Espanha (Proc. C-463/00, de 13-05-2003), que sujeitou a escrutínio apertado de proporcionalidade medidas nacionais restritivas fundadas em razões de segurança de aprovisionamento, exigindo critérios objetivos e previamente conhecidos pelos operadores visados, bem como submissão a controlo jurisdicional efetivo; e, mais recentemente, no Acórdão Xella Magyarország Kft. (Proc. C-106/22, de 13-07-2023), reafirmou o TJUE que uma restrição fundada em segurança nacional só é admissível se adequada a garantir a realização do objetivo prosseguido e não exceder o necessário para o alcançar, tendo o Tribunal concluído, no caso concreto, pela ausência de uma 'ameaça real e suficientemente grave' apta a justificar a restrição em apreço. Refira-se, ainda, que nas Conclusões da Advogada-Geral Tamara Ćapeta apresentadas em 19-03-2026 no processo C-354/24, Elisa Eesti AS, processo que tem por objeto medidas nacionais estónias de restrição à utilização de equipamento de rede 5G da própria Recorrente, se sustentou que, mesmo que, ao abrigo do artigo 4.º, n.º 2, TUE, a segurança nacional continue a ser da exclusiva responsabilidade de cada Estado-Membro, "o simples facto de uma medida nacional ter sido adotada para efeitos da proteção da segurança nacional não pode implicar a inaplicabilidade do direito da União e dispensar os Estados-Membros do respeito necessário desse direito" (ponto 55). Assim, uma restrição à liberdade de oferecer redes e serviços de comunicações eletrónicas pode ser justificada pelas razões previstas no artigo 52.º, n.º 1, do TFUE, mas não pode o Estado-Membro justificar essa restrição pela mera invocação de tais razões, antes lhe competindo proceder a uma apreciação específica com vista a determinar se os equipamentos em causa "apresentam um risco real para a segurança da rede, o que pode incluir a tomada em consideração da utilização a que esses equipamentos se destinam, se os riscos associados ao Estado da sede do fabricante se repercutem no fabricante e se os riscos associados ao fabricante se repercutem no hardware e software concretos", devendo as medidas cumprir o critério da proporcionalidade. Aplicando estes critérios à situação dos autos, cumpre começar por assentar, à luz do probatório, que as Deliberações n.ºs 1/2023, 2/2023 e 1/2024 (factos 13, 14 e 32) constituem, na sua configuração e nos seus efeitos, medida suscetível de entravar o comércio intracomunitário de equipamentos de telecomunicações, na aceção ampla da fórmula Dassonville, ao impedirem ou restringirem a aquisição e a utilização, por operadores que atuam em Portugal, de equipamentos fabricados pela Recorrente. Constitui, de igual modo, restrição à liberdade de estabelecimento, nos termos amplos fixados por Gebhard & CaixaBank France, na medida em que, ainda que não proíba formalmente a presença societária da Recorrente em Portugal, afeta o próprio acesso ao mercado e o exercício estável e continuado da atividade económica que essa presença visa justamente viabilizar. Segue-se apurar se, como sustenta a Recorrente, a matéria se encontra harmonizada de forma exaustiva pelo Código Europeu das Comunicações Eletrónicas, aprovado pela Diretiva (UE) 2018/1972 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2018, devendo o crivo de validação da medida nacional fazer-se apenas à luz dos artigos 12.º e 41.º daquela Diretiva, com exclusão do artigo 36.º do TFUE. Ora, o critério fixado em DaimlerChrysler exige que a harmonização invocada seja, ela própria, portadora de um regime substantivo completo. Não é isso que sucede com o artigo 12.º, n.º 1, do CECE: ao dispor que os Estados-Membros "não impedem" as empresas de oferecer redes e serviços de comunicações eletrónicas "salvo se necessário pelos motivos previstos no artigo 52.º, n.º 1, do TFUE", a norma europeia não fixa um regime substantivo autónomo de restrição por razões de segurança — antes remete, ela própria, para o direito primário e para a sua cláusula de derrogação. Tal remissão é seguro indício de que o legislador da União não pretendeu esgotar, através do CECE, a disciplina material da segurança das redes de comunicações eletrónicas, antes deixando aos Estados-Membros margem de atuação ao abrigo do próprio Tratado. No mesmo sentido aponta o artigo 41.º do CECE, que se limita a prever mecanismos de coordenação e a possibilidade de instruções vinculativas por motivos de segurança, sem definir, ele próprio, critérios materiais exaustivos de avaliação de risco — disciplina que, de resto, foi desenvolvida não por via de harmonização vinculativa, mas por instrumentos de natureza não vinculativa, como a Recomendação (UE) n.º 534/2019 e o documento "EU Toolbox" de 29-01-2020, cuja natureza de soft law é, precisamente, incompatível com a ideia de harmonização exaustiva na aceção da jurisprudência DaimlerChrysler. Não se verificando, pois, harmonização exaustiva da matéria, mantém-se disponível o parâmetro de controlo do artigo 36.º do TFUE — e, quanto à liberdade de estabelecimento, do artigo 52.º, n.º 1, do TFUE, para que o próprio artigo 12.º, n.º 1, do CECE expressamente remete —, cabendo apurar se cada uma das Deliberações em crise satisfaz o crivo que aquela jurisprudência exige. Importa, para o efeito, distinguir três planos, que a alegação da Recorrente tende a confundir: o da compatibilidade abstrata do regime jurídico (Deliberação n.º 1/2023), o da suficiência da sua aplicação concreta à Recorrente e o da proporcionalidade em sentido estrito da execução temporal da medida (Deliberações n.º 2/2023 e n.º 1/2024). Sustenta a Recorrente que os critérios do ponto 5 da Deliberação n.º 1/2023 assentam num "puro critério geopolítico, sem suporte em qualquer argumento factual e objetivo de segurança", e que, sem avaliar se os riscos associados ao fabricante se projetam no hardware e software específicos, "a avaliação de risco permanece mera especulação." Sucede que das sete alíneas do ponto 5 da Deliberação n.º 1/2023 (facto 13), apenas quatro (a, b, d e e) se reportam a fatores ligados ao ordenamento jurídico e às relações do Estado da sede do fabricante — o que a Recorrente designa por "geopolítico"; as restantes três — alínea c) (ausência de legislação ou acordos em matéria de proteção de dados, cibersegurança ou propriedade intelectual), alínea f) (opacidade da governação corporativa que impeça aferir o modelo de governação e o processo decisório) e alínea g) (dependência das cadeias de produção e fornecimento face a terceiros) — são fatores próprios do fabricante e da sua estrutura organizativa e produtiva, não da sua nacionalidade. Acresce que, como já demos nota na presente decisão, estes critérios reproduzem, de forma quase direta, os fatores de risco identificados pela própria União Europeia, na Recomendação (UE) 2019/534 da Comissão, de 26 de março de 2019 (considerando 20), na "EU coordinated risk assessment of the cybersecurity of 5G networks", elaborada pelo Grupo de Cooperação da Diretiva (UE) 2016/1148 em outubro de 2019. Também o ponto 6 da Deliberação, ao delimitar os grupos de ativos por "superior criticidade de exposição ao risco", corresponde aos elementos que o ponto 12 da mesma Recomendação identifica como prioritários. Os critérios da Deliberação n.º 1/2023 não assentam, pois, num "puro critério geopolítico" desprovido de suporte técnico, mas reproduzem um corpo de avaliação de risco previamente consolidado a nível da União, e combinam fatores relativos ao Estado da sede do fabricante com fatores próprios da sua estrutura organizativa e das suas cadeias de produção, indo, por isso, além de uma mera presunção de nacionalidade. Ademais, o ponto 6 da mesma Deliberação não opera uma exclusão indiferenciada, antes identifica especificamente os grupos de ativos por criticidade de exposição ao risco — precisamente a diferenciação que a Recorrente reclama no recurso como devendo substituir uma proibição genérica. O regime, tal como desenhado, não é, pois, "puro critério geopolítico": combina fatores relativos ao Estado da sede com fatores próprios do fabricante, ancorados em avaliações técnicas da própria União, e distingue os grupos de ativos por grau de exposição ao risco — o que corresponde, na sua estrutura abstrata, aos vetores que a jurisprudência exige. Sustenta ainda a Recorrente que o CECE constitui um "quadro máximo" (artigo 1.º do CECE), que os Estados-Membros não podem exceder, e que o artigo 40.º do CECE, ao prever apenas medidas técnicas e organizativas "apropriadas e proporcionais" para gerir riscos de segurança das redes, não autoriza a exclusão de fornecedores em razão da sua origem. Sucede que o artigo 40.º do CECE não contém nenhum elenco fechado de medidas admissíveis: o seu n.º 1 impõe aos fornecedores um dever geral e tecnologicamente neutro de tomarem "medidas técnicas e organizativas apropriadas e proporcionais para gerir adequadamente os riscos para a segurança das redes e serviços", mencionando a encriptação apenas a título de exemplo — "devem ser tomadas medidas, incluindo a encriptação, se for adequada" — e não como limite do permitido. Inexistindo elenco, o silêncio do artigo 40.º quanto à exclusão de fornecedores por critério de origem não pode ser lido como afastando essa medida. Acresce que o artigo 1.º, n.º 3, alínea c), do CECE não se limita a qualificar ou a condicionar o modo como as medidas de segurança devem ser adotadas dentro do quadro harmonizado — dispõe que a diretiva "não prejudica" as medidas que os Estados-Membros adotem para preservar a ordem pública e a segurança pública e garantir a defesa, ou seja reserva aos Estados-Membros a competência para definir as medidas de segurança, incluindo as motivadas por segurança nacional. Quanto ao argumento da existência de alternativa menos restritiva — a certificação técnica ao abrigo do Regulamento (UE) 2019/881 —, além de a Recorrente não ter demonstrado que os seus equipamentos seriam tecnicamente seguros, por se encontrarem certificados à luz de padrões internacionais, impõe-se considerar que a certificação técnica de um produto — mesmo quando emitida ao abrigo de esquemas europeus de cibersegurança, como os previstos no Regulamento (UE) 2019/881 — atesta a conformidade do equipamento com determinados requisitos técnicos de segurança num dado momento; não atesta, nem pode atestar, que o fornecedor não esteja sujeito ao controlo, interferência ou pressão de um Estado terceiro, nem que o ordenamento jurídico a que esse fornecedor se encontra vinculado ofereça garantias equivalentes às do espaço europeu. Ora, é precisamente este último risco que as alíneas a), b), d) e e) do critério de qualificação como "fornecedor de alto risco" visam prevenir, na linha do que já preconizava a Recomendação (UE) 2019/534. Sendo a certificação técnica, pela sua própria natureza e finalidade, inapta para endereçar este tipo de risco, a opção por um regime que vá além da mera certificação técnica não é, pois, desproporcionada. Diversa é a questão de saber se a concreta qualificação da Recorrente como fornecedor de alto risco, através da Deliberação n.º 2/2023, observou a apreciação específica que o desenho normativo e jurisprudencial, acima descrito, pressupõe. Ora, à luz da jurisprudência do TJUE é ao Estado-Membro – in casu, à Recorrida - que impõe as derrogações às liberdades de circulação, que cabe demonstrar o preenchimento dos seus pressupostos (cfr. Comissão v. Reino de Espanha, C-463/00) ) — entendimento reiterado, em sede de reenvio prejudicial, no Acórdão Scotch Whisky Association v. The Lorde Advocate (Proc. C-333/14, de 23-12-2015), no qual o TJUE afirmou que cabe às autoridades nacionais demonstrar que a medida restritiva é conforme ao princípio da proporcionalidade, devendo as razões justificativas invocadas ser acompanhadas de provas adequadas ou de uma análise da adequação e da proporcionalidade da medida (n.ºs 53 e 54), e que cabe ao juiz nacional tomar em consideração todos os elementos relevantes de que tenha conhecimento nas condições previstas no direito nacional (n.º 64). Clarifique-se que a questão ora em apreciação não é a da necessidade do remédio escolhido dentro do leque legal, já apreciada e resolvida aquando da análise da violação do princípio da proporcionalidade, mas a questão logicamente anterior de saber se a própria qualificação da Recorrente como fornecedor de alto risco — pressuposto de que depende a aplicação de qualquer dos remédios previstos no artigo 62.º, n.º 5 da LCE — foi precedida de uma apreciação específica e não genérica dos riscos concretamente associados à Recorrente, exigência que decorre da própria jurisprudência do TJUE sobre a necessidade de uma ameaça real e concreta, e não meramente presumida (Scientologie; Xella Magyarország Kft.), e que as Conclusões da Advogada-Geral Ćapeta, no processo Elisa Eesti AS — precisamente reportado a equipamentos da própria Recorrente — vêm densificar de forma direta. Se o facto 14 evidencia uma ligação formal entre a qualificação da Recorrente e os critérios plurifatoriais da Deliberação n.º 1/2023, os elementos concretos dessa ligação — quais das alíneas do ponto 5 se tiveram por verificadas quanto à Recorrente e quais os respetivos pressupostos de facto — não constam do probatório. Não se desconhece que o relatório de avaliação de segurança e a própria Deliberação n.º 2/2023 encontram-se classificados com o grau “Reservado”; mas se e em que medida contêm eles próprios essa apreciação específica é algo que este Tribunal, confinado ao probatório – e que a Recorrida não impugnou -, não pode presumir. É certo que a compatibilização entre os interesses subjacentes à classificação e o ónus da prova projeta-se sobre a própria Recorrida. Contudo, imporia que se revelasse em que medida a natureza classificada da informação a impediria de cumprir o ónus probatório que sobre ela recai de forma a que, tal como se deu conta a propósito da Recorrente, se aferisse a compatibilização entre os interesses de segurança nacional salvaguardados pela classificação e a tutela judicial da Recorrida. À míngua de tal demonstração, a classificação documental per si não dispensa a Recorrida de alegar e provar os pressupostos da sua atuação, no caso, de demonstrar que a apreciação específica dos riscos concretamente associados à Recorrente teve lugar e em que termos. Não o tendo feito, nem tendo sequer impugnado a ausência, no probatório, dos elementos correspondentes – admitindo-se, nestas circunstâncias específicas, que o Tribunal o fizesse por remissão para o documento que os contém, dando-se por reproduzido o seu conteúdo, mas não o fazendo constar do texto da decisão judicial de forma a salvaguardar o carácter reservado da informação - não pode a classificação da informação suprir, sem mais, essa omissão probatória. Assim, não revelando o probatório elementos que demonstrem que essa apreciação foi feita com a especificidade exigida, é à Entidade Requerida, sobre quem recai o ónus, que há de imputar-se a consequência dessa omissão. Finalmente, quanto à alegação de que o prazo de execução — três a cinco anos, fixado na própria Deliberação n.º 2/2023, e subsequentemente alargado, quanto a alguns grupos de ativos até 2033, pela Deliberação n.º 1/2024 (facto 32) — desmentiria o caráter de "perigo sério e iminente" que justificaria o recurso à exceção de segurança pública, recorda-se que a jurisprudência enunciada — máxime, Scientologie — exige a existência de uma ameaça real e suficientemente grave a um interesse fundamental da sociedade, sem impor, como elemento adicional e autónomo, a demonstração do carácter temporalmente imediato da sua concretização; a proporcionalidade em sentido estrito de uma medida de segurança relativa a infraestruturas críticas não se mede pela rapidez da sua execução, mas pelo equilíbrio entre a eficácia da mitigação do risco estrutural identificado e o custo, para os interesses económicos afetados e para a continuidade do próprio serviço público de comunicações, de uma substituição abrupta de equipamentos já instalados. Um calendário faseado de substituição é, pois, mais consentâneo com o princípio da proporcionalidade — por evitar uma disrupção desnecessária do serviço — do que com a inexistência do risco que se pretende mitigar, pelo que nem o prazo original da Deliberação n.º 2/2023 nem o seu alargamento pela Deliberação n.º 1/2024 infirmam, por si só, a genuinidade do risco identificado, antes podendo ser lidos como ajustamento proporcional da sua execução. Em suma, haverá que concluir, num juízo perfunctório, que a Deliberação n.º 2/2023, na parte em que qualifica a Recorrente como fornecedor de alto risco, viola o disposto nos artigos 34.º e 36.º do TFUE, quanto à livre circulação de mercadorias, e nos artigos 49.º e 54.º do TFUE, por remissão do artigo 52.º, n.º 1, do mesmo Tratado, quanto à liberdade de estabelecimento: por constituir uma restrição a ambas as liberdades fundamentais cuja justificação, a título da derrogação de segurança pública ou nacional invocada, não se mostra demonstrada. Invalidade que, consequentemente, contamina a Deliberação n.º 1/2024. Do incumprimento da obrigação de notificação prévia à Comissão Europeia Entendeu a sentença recorrida que as deliberações em crise «não criam, nem aplicam, disposições legislativas, regulamentares ou administrativas que contenham regras técnicas, ou especificações técnicas, relativas a produtos ou a serviços, na aceção das alíneas a) e f) do artigo 3.º e do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 30/2020, de 29 de junho», por estar em causa «uma restrição à utilização de equipamentos justificada por critérios objetivos de segurança, e não por qualquer critério ou fundamento técnico», concluindo que «não se verificava qualquer obrigação de comunicação nos termos do citado diploma» à Comissão Europeia, através do IPQ, I.P., nos termos do artigo 5.º do mesmo diploma." A Recorrente sustenta que a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento ao adotar uma interpretação restritiva do conceito de «regra técnica» sem apoio no texto do artigo 3.º, n.º 1, alínea f), do Decreto-Lei n.º 30/2020 — que transpõe para a ordem interna a Diretiva (UE) 2015/1535 —, o qual abrange, sem distinção quanto aos motivos que a determinem, qualquer disposição legal, regulamentar ou administrativa que proíba a utilização de um produto ou a prestação ou utilização de um serviço; que as Deliberações n.º 1/2023 e n.º 2/2023 têm, combinadamente, o efeito de proibir a utilização dos equipamentos e serviços 5G da Recorrente, preenchendo os pressupostos objetivo e subjetivo de que depende a obrigação de notificação prévia ao IPQ, I.P., para posterior notificação à Comissão Europeia, prevista no artigo 5.º do mesmo diploma; que o Decreto-Lei n.º 30/2020 não contempla, no seu artigo 7.º, qualquer isenção dessa obrigação fundada em razões de segurança nacional ou pública, sob pena de esvaziamento do próprio regime de notificação, não podendo dela dispensar a simples invocação de tais razões, conforme jurisprudência do TJUE que recusa reconhecer, no direito da União, uma reserva geral de segurança pública que subtraia à sua aplicação as medidas assim motivadas (Comissão v. Grécia, C-409/05; Dory, C-186/01); e que, não tendo sido cumprida aquela notificação, se impõe reconhecer, à luz da jurisprudência consolidada do TJUE — CIA Security International, C-194/94; Unilever, C-443/98; Airbnb Ireland, C-390/18; Ince, C-336/14 —, a inaplicabilidade das Deliberações n.º 1/2023 e n.º 2/2023 à Recorrente, com a consequente revogação da sentença recorrida nesta parte. Sucede que o próprio Decreto-Lei n.º 30/2020 exclui do seu âmbito de aplicação, no artigo 2.º, alínea c), «as regras relativas a questões sujeitas à regulamentação da União Europeia, em matéria de serviços de telecomunicações referidos na Diretiva n.º 2002/21/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de março de 2002». Ora, a Diretiva 2002/21/CE foi revogada, com efeitos a partir de 21 de dezembro de 2020, pela Diretiva (UE) 2018/1972 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2018 (Código Europeu das Comunicações Eletrónicas), cujo artigo 125.º dispõe expressamente que «as remissões para as diretivas revogadas devem entender-se como remissões para a presente diretiva e ser lidas de acordo com a tabela de correspondência constante do anexo XIII». A remissão constante do artigo 2.º, alínea c), do Decreto-Lei n.º 30/2020 deve, pois, ler-se, atualmente, como reportando-se ao Código Europeu das Comunicações Eletrónicas — diploma que regula, precisamente nos seus artigos 40.º e 41.º, a matéria da segurança das redes e serviços em que se funda a qualificação da Recorrente como fornecedor de alto risco. Como notou a Advogada-Geral Tamara Ćapeta, nas Conclusões apresentadas em 19 de março de 2026 no processo C-354/24, Elisa Eesti AS — que tem por objeto, precisamente, um regime nacional de autorização prévia, por razões de segurança nacional, da utilização de equipamento de rede 5G —, «para efeitos das regras e normas técnicas relativas às redes e serviços de comunicações eletrónicas, o CECE representa (…) uma lex specialis em relação à Diretiva TRIS» (Conclusões, n.º 91). Encontrando-se as Deliberações n.º 1/2023 e n.º 2/2023 sujeitas a esta regulamentação da União Europeia em matéria de comunicações eletrónicas, ficam elas, por força daquela exclusão expressa, subtraídas ao âmbito de aplicação do Decreto-Lei n.º 30/2020 e, consequentemente, ao próprio procedimento de notificação prévia nele estabelecido — independentemente de constituírem, ou não, em abstrato, «regra técnica» na aceção do artigo 3.º, n.º 1, alínea f), do mesmo diploma. Num juízo perfunctório, não se verifica, pois, o fumus boni iuris quanto a este vício. * À luz do exposto, considera-se, pois, que a sentença incorreu em erro de julgamento porquanto, à luz de um juízo sumário e perfunctório, impõe-se concluir pela probabilidade de procedência da ação principal por preterição do direito de audição prévia relativamente à Deliberação n.º 2/2023, violação do disposto nos artigos 98.º, n.º 1 e 99.º do CPA determinante da invalidade da Deliberação n.º 1/2023 e, consequentemente, das Deliberações n.º 2/2023 e 1/2024, e violação do disposto nos artigos 34.º e 36.º e 49.º e 54.º do TFUE determinante da invalidade das Deliberações n.º 2/2023 e 1/2024. * Cumprindo, em substituição, apreciar os requisitos do periculum in mora e da ponderação de interesses, verifica-se que a tal se mostra necessária a produção da prova testemunhal requerida pela Recorrente, com vista à demonstração dos factos alegados a tal respeito. Impõe-se, portanto, a baixa dos autos ao Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa com vista a produzir a prova necessária à apreciação dos demais pressupostos de adoção das medidas cautelares e, subsequentemente, proferir decisão. 4.5. Das custas Vencida, é a Entidade Requerida condenada nas custas (art.ºs 527.º n.ºs 1 e 2 do CPC, 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2 do RCP e 189.º, n.º 2, do CPTA). 5. Decisão Nestes termos, acordam os juízes desembargadores deste Tribunal Central Administrativo Sul, em: a. Conceder provimento ao recurso e, em consequência, revogar a sentença recorrida; b. Determinar a baixa dos autos ao Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa com vista a produzir a prova necessária à apreciação dos demais pressupostos de adoção das medidas cautelares e, subsequentemente, proferir decisão; c. Condenar a Entidade Requerida/Recorrida nas custas do recurso. Mara de Magalhães Silveira Marta Cavaleira Joana Costa e Nora (vencida, nos termos da declaração de voto infra) * Declaração de voto Voto vencida por não acompanhar o Acórdão no que concerne à verificação do requisito do fumus boni iuris. Quanto à preterição de audiência prévia, entendo haver fundamento para a mesma ser dispensada, nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 124.º, por ser razoavelmente de prever que a diligência pode comprometer a execução e a utilidade da decisão, atenta a invocação da razão de salvaguarda da segurança nacional e a dinâmica do mercado de fornecimento dos serviços em causa. Conforme a alegação da CAS, o conhecimento antecipado da decisão poderia gerar acções invasivas da segurança. Com efeito, à luz da natureza da tecnologia 5G, o risco é iminente, pois os equipamentos em causa regulam a rede de acesso via rádio, a rede principal e os sistemas de gestão, e, se a CAS notifica o fornecedor de que se projecta a sua saída do mercado em 10 dias (tempo da audiência prévia), o fornecedor (ou o Estado estrangeiro ao qual está legalmente vinculado e que sobre ele exerce controlo) passa a dispor de tempo para, designadamente, activar mecanismos no software de extracção de dados ou de actualizações “maliciosas” antes de perder o acesso aos sistemas, uma acção hostil preventiva contra o “sistema nervoso” de segurança e informações do Estado português, que não pode deixar de ser levada em conta. A exigência de uma “versão expurgada” para conhecimento da recorrente, como propugnado no Acórdão, viola o princípio internacional, estipulado pela NATO e pela UE, da “necessidade de conhecer”, no qual assenta o regime que regula a informação classificada no grau “Reservado” ao abrigo do SEGNAC1, dispondo o ponto 1.2.2.4 da Resolução do Conselho de Ministros n.º 50/88, de 03 de Dezembro, que “O acesso às matérias classificadas deve restringir-se, exclusivamente, às pessoas que tenham necessidade de as conhecer para cumprimento das suas funções ou tarefas.” Ora, os fundamentos para a classificação de um fornecedor como de “alto risco” assentam em relatórios de inteligência partilhados sob estrito sigilo por Estados aliados (NATO/UE), dependendo a recorrente de uma empresa-mãe sediada na República Popular da China, Estado terceiro que não partilha os pactos de defesa da NATO nem as estruturas de cibersegurança da UE. O Acórdão considerou possível separar o “segredo técnico e geopolítico” dos “fundamentos da exclusão”, mas, em matéria de segurança de infraestruturas críticas de telecomunicações, não existe uma forma de dar a conhecer a Deliberação n.º 2/2023 de maneira que seja minimamente útil para a defesa da recorrente sem expor os pontos sensíveis que o Estado português identificou na rede nacional. Qualquer versão, ainda que “expurgada”, sempre partilharia com o fornecedor de “alto risco” os contornos do risco específico que o Estado detectou (dados estratégicos e informações que resultam de avaliações de risco confidenciais dos Estados aliados) e, portanto, destrói a eficácia da protecção das redes. Além disso, tal exigência coloca em risco a segurança externa de Portugal, pois o conhecimento antecipado da decisão poderia gerar actuações invasivas na segurança. O Acórdão confunde a urgência na definição da medida (proibir novas aquisições para acautelar o perigo para a segurança nacional) com a gradualidade na respectiva execução (o tempo necessário para as operadoras substituirem as antenas sem interromperem as ligações), ignorando que o tempo de audiência prévia permitiria à recorrente a celebração de novos contratos de fornecimento de longo prazo ou a instalação física de equipamentos, agravando e prolongando o risco de segurança que se pretende estancar. Quanto à preterição de formalidade de publicitação do início do procedimento e de nota justificativa, o Acórdão desconsiderou a necessidade de salvaguarda da segurança nacional, que a publicitação do início do procedimento regulamentar põe em risco, pois o artigo 98.º, n.º 1, do CPA, exige a indicação do objecto preciso do regulamento, e se a CAS publicasse que iria iniciar um procedimento para criar critérios de exclusão de fornecedores de “alto risco” para a rede 5G, a segurança do Estado ficaria imediatamente em causa, pela geração de alarme social e de mercado, afectando a estabilidade económica das redes nacionais, e gerar-se-ia um incentivo para uma “corrida ao mercado”, levando os operadores a acelerar a compra e instalação de equipamentos do fornecedor de “alto risco” antes de o regulamento ser aprovado, exacerbando o perigo que o Estado pretendia evitar. O Acórdão assumiu que a nota justificativa de custos e benefícios podia ser feita de forma genérica, sem revelar dados secretos, deste modo esvaziando a exigência legal de racionalidade da nota justificativa, que, para ser válida e útil, teria de quantificar os custos económicos para os operadores com a substituição, os impactos na concorrência e os benefícios concretos para a segurança baseados nas vulnerabilidades detectadas, benefícios esses que assentam no Relatório de Avaliação de Segurança, que é classificado como “reservado”. Quanto à violação do direito europeu, relativamente à Deliberação n.º 1/2023, no que concerne à invocada inaplicabilidade do artigo 36.º do para derrogar o regime do Código Europeu das Comunicações Eletrónicas, o Acórdão concluiu pela aplicabilidade do artigo 36.º - contrariando a tese da recorrente -, mas foi além da alegação, concluindo que foi violado o direito europeu porque, para aplicar validamente o artigo 36.º, independentemente de os equipamentos cumprirem as normas técnicas, a CAS tinha o ónus (que não cumpriu) de provar uma ameaça real e específica de forma concreta e individualizada (perigo fáctico específico daquela empresa), baseada em riscos específicos do hardware e software da recorrente, sem que a causa de pedir tivesse sido configurada em tais moldes, incorrendo, assim, em excesso de pronúncia. Joana Costa e Nora * (82)Cfr., entre outros, o Acórdão do TCAS, datado de 27.3.2025, Proc. 1256/23.6BELRA. (83)Cfr., designadamente, do processo instrutor: (i) a Ata da 14.a reunião oficial da CAS de 22.05.2023 e o respetivo Relatório de Avaliação de Segurança anexo (ficheiro informático D.257); (ii) a Ata da 16.a reunião oficial da CAS de 19.06.2023 (ficheiro informático; D.260); (iii) a Ata da 27.a reunião oficial da CAS de 03.05.2024 (ficheiro informático D.262); e (iv) a Ata da 28.a reunião oficial da CAS de 29.05.2024 (ficheiro informático D.263), constando as especificações e correspondência de cada facto aos concretos segmentos documentais consignadas no corpo das alegações. (84) Cfr., designadamente, do processo instrutor: (i) a Ata da 5.a reunião oficial da CAS de 17.11.2022 [ficheiro informático com a numeração D.249 do Processo Administrativo Instrutor]; e o Relatório de Avaliação de Segurança, que consta em Anexo à Ata da 14.a reunião oficial da CAS de 22.5.2023 [ficheiro informático com a numeração D.257 do Processo Administrativo Instrutor]. (85) Cfr., entre outros, artigos 572.° e ss. do RI e Doc. n.° 35 junto com o RI. (86)Cfr., Parecer elaborado pelo Dr. O..., Investigador Científico Sénior na SINTEF Digital e Professor Associado na Universidade de Stavanger (Noruega), datado de 23 de janeiro de 2026, junto aos autos por Requerimento datado de 18 de fevereiro de 2026 (ref. CITUS 189769). (87)Cfr., entre outros, artigos 154.° a 173.° do RI e Docs. n.°s 17 a 29 juntos com a PI da ação (88)Cfr. Secção 5 do Relatório de Avaliação de Segurança, p. 47 (ficheiro informático D.257 do p.a.i.).