03003/06.8BELSB - Tribunal Central Administrativo Norte

É a decisão que rescinde ou modifica unilateralmente o «contrato de atribuição de ajudas« que constitui o acto administrativo impugnável, e não os actos que se lhe seguem enquanto mera execução dessa decisão modificativa *

*Sumário elaborado pelo Relator

Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

Relatório

PE(...) Lda. [PE] – com sede (…) em Vila do Conde – interpõe recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto [TAF] – datada de 30.08.2012 – que julgou procedente a excepção da inimpugnabilidade do acto impugnado nesta acção administrativa especial [AAE] e, em consequência, absolveu da instância o réu IFADAP - Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas - a sentença ora recorrida consubstancia saneador/sentença proferido em AAE que foi enviada pelo TAF de Lisboa ao TAF do Porto, por ser o territorialmente competente, na qual a ora recorrente demanda o IFADAP pedindo ao TAF a anulação do acto que lhe foi notificado em 20.07.2006, assinado pelo Presidente e pelo Vogal do Conselho de Administração do réu IFADAP, e que lhe ordenou a devolução de ajudas recebidas no montante de 96.975,26€ acrescido de juros de mora no valor de 79.174,32€ [ total: 176.149,58€].

Conclui assim as suas alegações:

1- A recorrente não se conforma com a sentença do TAF que procedeu a excepção da inimpugnabilidade do acto que foi notificado pela recorrida à recorrente e que é objecto da presente acção, e por via disso, absolveu a recorrida da instância;

2- É nosso entendimento que atenta a matéria de facto provada e o direito aplicável, a decisão correcta a proferir seria da total procedência da acção proposta pela recorrente;

3- Antes de mais uma correcção deverá ser feita no ponto U dos factos provados, ou seja, dar como provado na sua íntegra o teor do ofício de 18/07/2006 que foi enviado à autora pelo IFADAP, faltando nesse referido ponto U, constar como provada, a matéria de facto referente aos itens 1, 2 e 3, do dito ofício, o que não sucede na fundamentação da sentença e constitui matéria que foi admitida pelas partes;

4- Ora, a sentença alicerçou-se no entendimento de que o acto impugnado pelo recorrente não constitui um acto administrativo, pois é insusceptível de produzir efeitos externos, tratando-se apenas de um mero convite feito pela recorrida ao pagamento voluntário a realizar pela recorrente;

5- Contudo, é nossa convicção de que tal acto notificado ao recorrente, só pode ser qualificado como um acto administrativo e, por conseguinte, sujeito a impugnação contenciosa, como sucedeu;

6- Como o confirma o teor do artigo 120º do CPA que refere “Consideram-se actos administrativos as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público, visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta”;

7- Sendo que, nesta situação, a notificação do IFADAP que foi recebida pelo recorrente trata-se efectivamente de uma decisão da administração que constitui estatuição autoritária dirigida à recorrente;

8- Tendo repercussões na sua esfera jurídica, concretamente, produzindo efeitos jurídicos na sua situação individual e concreta, designadamente ao nível patrimonial, pela penhora e posterior venda de bens da recorrente, para pagamento da quantia que a ré exige que lhe seja devolvida;

9- Acto administrativo este, que é inválido por violação de lei, por insuficientemente fundamentado, não observando o disposto nos artigos 124º e 125º do CPA;

10- Por nele serem omitidas as cópias dos relatórios das fiscalizações e vistorias realizadas no âmbito do projecto que foi aprovado, não descrever e especificar a parte do contrato que não foi concretizado e executado, não indicar os valores e datas das prestações do subsídio pagos e dos seus recebimentos pela recorrente, nem indicar e descriminar os cálculos feitos efectuados para atingir os valores monetários a serem devolvidos pela recorrente e dos valores dos juros que lhe são exigidos;

11- Por tais motivos, a única decisão correcta a proferir pelo TAF é a que declare este acto administrativo anulado, por ilegal, atentos os vícios invocados;

12- Além disso, ocorre uma omissão na sentença, dado não ter o TAF decidido, como devia, as questões da ilegalidade e da prescrição dos juros de mora no valor de 79.174,32€, que são invocadas pela recorrente na acção que intentou ao abrigo do disposto nos artigos 805º nº1 do CPC, e 310º alínea d) do CC, exigidos pela recorrida, tendo-se limitado a julgar a excepção da inimpugnabilidade contenciosa deste acto em causa;

13- O que, também por tal razão, sempre levaria à nulidade da sentença, por tal omissão que aqui se invoca, ao abrigo do disposto no artigo 668º alínea d) do CPC;

14- Desta forma, ao decidir como decidiu o TAF não observou o disposto nos artigos 120º, 124º e 125º, do CPA, 668º, alínea d), 805º, nº1, do CPC, e 310º, alínea d), do CC.

Termina pedindo a revogação ou a nulidade da sentença recorrida, com as legais consequências.

O IFADAP contra-alegou, mas sem formular conclusões.

O Ministério Público pronunciou-se pelo não provimento do recurso jurisdicional [artigo 146º, nº1, do CPTA].

De Facto

São os seguintes os factos considerados provados na sentença recorrida e pertinentes para a apreciação da questão da inimpugnabilidade contenciosa do acto objecto da AAE:

A) No ano de 1993, a autora realizou com o Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas [IFADAP], contrato de Atribuição de Ajudas ao abrigo do Reg. [CEE] Nº4042/89 do Conselho, de 19 de Dezembro, e DL nº443/91, de 16 de Novembro de 1991 - Transformação e Comercialização - ao qual foi atribuído o nº92.11.6929.8;

B) O projecto apresentado pela autora previa um investimento no valor de 107.263.287$00, compreendendo “Outras Construções”, no valor de 7.302.000$00, “Instalação de Equipamento de Transformação e Embalagem”, no valor de 79.609.000$00, “Outros Equipamentos e Ferramentas”, no valor de 8.860.000$00 e “Imprevistos”, no valor de 11.492.000$00;

C) Valor de investimento relativamente ao qual foi calculada a ajuda concedida à autora, nos montantes de 53.631.543$00 [FEOGA] e 26.815.822$00 [nacional];

D) Verificou-se que, dos investimentos previstos, estavam realizados parcialmente os das rubricas “Instalação de Equipamento de Transformação e Embalagem” e “Outros Equipamentos e Ferramentas”, respectivamente pelos valores de 20.720.000$00 e 8.776.000$00, totalizando 29.496.000$00;

E) O investimento realizado correspondia, assim, a 27,5% do investimento aprovado [29.496.000$00 x 100:107.263.287$00 = 27,4986911411];

F) Estando em condições para tal, foi autorizado e efectuado em 25 de Maio de 1995 o primeiro pagamento, no montante global de 41.559.160$00, sendo 14.743.338$00 correspondente a 27,5% da ajuda FEOGA e 26.815.822$00 correspondente à totalidade da ajuda nacional;

G) Por carta datada de 28 de Novembro de 1996, a autora veio referir que considerava “como suficiente para dar cobertura ao investimento redimensionado, cerca de 27% do valor do investimento inicialmente previsto”, solicitando que o investimento realizado [os referidos cerca de 27%] fosse “classificado como “completo e finalizado”;

H) O pedido foi aceite, a autora avisada da aceitação e para proceder ao reembolso da importância de 19.441.794$00, relativamente ao pagamento feito da ajuda nacional, de modo a adequá-la aos referidos 27,5% de realização [26.815.822$00 x (100%-27,5%) = 19.441.794$00];

I) A autora solicitou então o pagamento em período mais alargado com juros, pelo que, em 19.09.1997, o Conselho de Crédito do réu aprovou o reembolso em quatro trimestres, com juros;

J) Por carta de 24.09.1997, com a referência 33.511/219/97, expedida com A/R, recebida pela autora em 26.04.1997, a autora foi notificada da aceitação do seu pedido de reembolso em quatro prestações com juros, sendo-lhe igualmente apresentado o plano de reembolso, com vencimento da primeira prestação em 24.12.1997 [ver PA];

K) Por carta de 06.03.1998, com a referência 33.511/1311/98, o réu comunicou à autora que, estando em falta o pagamento da primeira prestação e caso esta não fosse paga até 21.03.1998, procederia à “execução da dívida” [ver PA];

L) Por telecópia de 25.03.1998, a autora comunicou que não lhe era possível cumprir o plano de pagamento, por questões financeiras, solicitando novo plano de reembolso, de preferência mensal [ver PA];

M) Na sequência de contactos estabelecidos com a autora, o réu ficou a aguardar a realização de uma assembleia-geral da autora, prevista para finais de Maio de 1998 e destinada a deliberar sobre o plano de pagamentos a apresentar ao réu;

N) Por carta de 17.08.1998, com a referência 4751/98/61101, o réu informou a autora que, não sendo recebida “até 15.09.1998 uma resposta concreta para pagamento da referida dívida”, o processo seria remetido para o Serviço de Contencioso;

O) Por carta de 28.10.98 a autora veio propor a liquidação do débito em “6 prestações mensais a serem liquidadas a partir de Janeiro de 1999, isentas de juros a data de Dezembro de 1998” [ver PA];

P) A Comissão de Crédito do réu aprovou em 08.01.1999 a “regularização da dívida em 6 prestações mensais, a liquidar desde Janeiro de 1999, consolidada à data de Dezembro de 1998”;

Q) Por carta de 15.01.1999, com a referência 33.511/0166/99, o réu comunicou à autora a aceitação do modo de pagamento por esta proposto, sendo-lhe igualmente apresentado o plano de reembolso, com vencimento da primeira prestação em 30.01.1999;

R) Por carta de 15.03.1999, com a referência 33.511/1229/99, o réu comunicou à autora que, estando em falta o pagamento das prestações vencidas em 30.01.99 e 28.02.99, e caso as mesmas não fossem pagas até 30.03.99, procederia à “execução da dívida”;

S) Por telecópia de 26.03.1999, a autora veio pedir o “não accionamento judicial” e o agendamento de uma reunião “para que este assunto fosse discutido”;

T) Em 02.06.1999 o Conselho de Crédito do réu entendeu que deveriam ser “accionados os mecanismos para a cobrança da dívida”;

U) Em 20.07.2006, a autora foi notificada pelo ofício de 18.07.2006, com a referência 3506/DJ/SD/2006, indicando como assunto “NOTIFICAÇÃO PARA PAGAMENTO VOLUNTÁRIO”, assinado pelos Presidente e o Vogal do Conselho de Administração, por delegação de competências, segundo Despacho nº19484/2005, publicado no DR, nº173, II série, de 8 de Setembro de 2005 e Despacho nº22090/2005, publicado no DR, nº203, II série, de 21 de Outubro de 2005, do seguinte:

“[…]

4. Atendendo a que essa Sociedade, embora interpelada para o efeito (tendo inclusivamente sido deferidos dois planos de pagamento faseado – cfr. n/ofícios nºs 33.511/2190/97 e 33.511/0166/99 de 24/09/97 e 15/01/99 – os quais foram totalmente incumpridos), não procedeu ao pagamento da importância supra referida, informamos que, deverá proceder à reposição do montante de € 96.975.26, referente ao subsídio, acrescido dos juros no valor de € 79.174.32, perfazendo uma quantia total de € 176.149,58 (cento e setenta e seis mil, cento e quarenta e nove euros e cinquenta e oito cêntimos), no prazo máximo de 15 dias a contar da data de recepção do presente ofício, por meio de cheque ou vale postal a entregar na Tesouraria deste Instituto, fazendo, para o efeito, referência ao número de processo, indicado neste ofício.

5. Findo o prazo estipulado, e caso não se verifique a reposição da respectiva verba, e porque não resta qualquer outra alternativa a este Instituto, instaurar-se-á o competente Processo de Execução Fiscal, com vista à cobrança coerciva do montante em dívida”;

V) A autora não deu resposta ao referido ofício, pelo que foi emitida certidão de dívida em 03.10.2006 e efectuado o seu envio para efeito de execução fiscal, por ofício de 11.10.2006, com a referência 4916/DJ/SD/2006, dirigida ao Serviço de Finanças de Vila do Conde [ver PA].

Nada mais foi dado como pertinente e provado.

De Direito

I. Cumpre apreciar as questões suscitadas pela recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para o efeito, pela lei processual aplicável - ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 685º-A nº1, todos do CPC, aplicáveis ex vi artigo 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA.

II. A autora desta AAE pediu ao TAF que anulasse o acto que consta do ponto U) da matéria de facto provada, alegando como causa desse pedido de anulação que tal acto carece da devida fundamentação [artigos 124º e 125º do CPA], e que a parcela de juros não é exigível na sua totalidade, isto por aplicação ou do artigo 805º nº1, ou do artigo 310º alínea d), ambos do Código Civil.

Conhecendo de excepção deduzida pelo réu IFADAP na sua contestação, o TAF, em sede de saneador, e depois de ter fixado a matéria de facto que acima já deixamos reproduzida, proferiu o seguinte julgamento de direito:

[…]

Como resulta da factualidade provada […] foi a autora quem, por carta de 28.11.1996, tomou a iniciativa de propor a estabilização do investimento na percentagem de 27,5% dos investimentos aprovados e cujo montante originou a atribuição do subsídio e o primeiro pagamento, percentagem essa correspondente aos investimentos efectivamente realizados [ver alíneas E) a G) do provado].

Ocorreu assim uma redução do investimento a pedido da autora, que foi aceite pelo réu, de que resultou a obrigação de reembolso do subsídio recebido a mais, sendo que a ora autora, nas diversas cartas enviadas ao réu em que propunha o plano de reembolso, sempre reconheceu expressamente essa sua obrigação de devolução, tendo o réu aceite por várias vezes os planos de pagamento propostos pela autora e que esta considerava melhor servirem os seus interesses.

Assim, o oficio de 18.07.2006, supra referido em U) da factualidade provada, não pode senão ser visto […] como um mero convite ao pagamento voluntário do crédito constituído na sequência da redução do investimento a pedido da autora, que o réu entendeu dirigir à autora antes de proceder à cobrança coerciva do montante em dívida através do competente processo de execução fiscal.

Deste modo, o referido oficio e/ou convite que nele se contém não consubstanciam qualquer acto administrativo susceptível de produzir efeitos externos, já que é insusceptível de produzir quaisquer alterações na esfera jurídica do destinatário, limitando-se a formular um convite ao pagamento voluntário de uma dívida há muito constituída e reconhecida pela autora, emergente da modificação contratual solicitada pela autora e aceite pelo réu, de estabilização do investimento subsidiado nos 27,5% efectivamente realizados, modificação essa que obviamente implicava a devolução do subsídio recebido em excesso.

Efectivamente, dispõe o artigo 51º, nº1, do CPTA, em sede de acto administrativo impugnável, em consonância aliás com o disposto no artigo 268º, nº4, da CRP, que “ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos”.

Assim, o conceito de acto administrativo impugnável, vertido no nº1 do artigo 51º do CPTA, assenta e parte do conceito material de acto administrativo.

E pese embora a pluralidade de noções doutrinais de acto administrativo, a nossa lei acolhe aquela segundo a qual se consideram actos administrativos “as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta” – ver artigo 120º do CPA.

Assim, o primeiro elemento do conceito de acto administrativo é a existência de uma decisão, e, decisão, significa resolução de um assunto, ou seja, definição inovatória de direito para um caso concreto.

É, pois, essencial, para que se possa falar em acto administrativo, que haja estatuição autoritária, com conteúdo regulador, um comando, uma prescrição, uma determinação sobre uma certa situação jurídico-administrativa concreta.

É este o ponto de partida: sem acto decisório, sem regulação jurídica de autoridade, decorrente do exercício de um poder público, não há acto administrativo. Qualquer pronúncia da Administração a que falte essa característica, de decisão reguladora de uma situação jurídica concreta, não pode ser qualificado de acto administrativo.

Por outro lado, condição de impugnabilidade dos actos administrativos é a externalidade dos seus efeitos, nos termos do citado artigo 51º, nº1, do CPTA, ou seja, a susceptibilidade de produzir efeitos jurídicos que se projectem para fora do procedimento onde o acto se insere, desse modo podendo afectar a ordem jurídica exterior, em especial no âmbito das relações entre a administração e os particulares, independentemente, pois, da respectiva posição endo-procedimental, isto é, da localização do acto no seio do procedimento, abandonando-se assim o critério da tripla definitividade [material, horizontal e vertical] consagrado no artigo 25º, nº1, da LPTA, como paradigma de impugnabilidade contenciosa dos actos administrativos.

Assim, como salienta o Professor Mário de Aroso de Almeida, “a referência que, no artigo 51º, nº1, é feita à eficácia externa tem apenas que ver com a natureza [interna ou externa] dos efeitos que o acto se destina a produzir e não com a questão de saber se, no momento em que é impugnado, o acto está efectivamente a produzir os efeitos a que se dirige. Sobre esse outro aspecto, diferente do primeiro rege o artigo 54º, que, aliás, admite a impugnação de actos que ainda não tenham começado a produzir efeitos jurídicos”.

E, como referem Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, obra citada, página 343 e seguintes, “eficácia ou efeitos externos ao procedimento significa que o acto procedimental vai projectar os seus efeitos […] autonomamente”, “ou na própria pretensão material que se intentava fazer valer através dele [procedimento] ou no próprio bem, direito, interesse ou posição jurídica a que a Administração ou qualquer interessado aí aspiravam”, “ou em qualquer bem, direito, interesse ou posição exterior ao procedimento, seja dos que aí são interessados ou de terceiros”.

Ora, o acto impugnado nos presentes autos não contém qualquer definição inovatória de direito para um caso concreto, nem nenhuma estatuição autoritária dirigida ao autor, não visando criar, modificar ou extinguir quaisquer direitos ou deveres na esfera jurídica do autor, tratando-se, como se disse, de um mero convite ao pagamento voluntário do crédito constituído na sequência da redução do investimento a pedido da autora, que o réu entendeu dirigir à autora antes de proceder à cobrança coerciva do montante em dívida através do competente processo de execução fiscal.

Assim sendo, tal acto não é susceptível de impugnação contenciosa, já que para além de não se poder configurar como um acto administrativo na acepção do artigo 120º do CPA, é insusceptível de produzir efeitos externos, consubstanciando tal inimpugnabilidade do acto uma excepção dilatória que obsta ao prosseguimento do processo e determina a absolvição da entidade demandada da instância, nos termos do artigo 89º, nº1 alínea c), do CPTA.

Diga-se ainda que tendo já sido instaurado o competente processo de execução fiscal, é nessa sede que a autora terá de discutir a existência ou não da dívida, pelos meios processuais ao seu dispor, designadamente por meio de oposição à execução fiscal.

Nestes termos, procede a excepção de inimpugnabilidade do acto suscitada pelo réu na sua contestação, o que determina a sua absolvição da instância [ver artigo 89º, nº1 alínea c), do CPTA].

[…]

Desta decisão judicial discorda a sociedade autora, a qual, agora como recorrente, lhe vem imputar uma nulidade, erro de julgamento de facto e erro de julgamento de direito.

Ao conhecimento dessa nulidade e destes erros de julgamento se reduz, pois, o objecto do recurso jurisdicional.

III. Da nulidade da sentença recorrida [conclusões 12ª a 14ª das «conclusões»].

Alega a recorrente, a este propósito, que a sentença do TAF não conhece e decide, como devia, as questões da ilegalidade e da prescrição da dívida de juros de mora exigidos no montante total de 79.174,32€, o que acarreta a sua nulidade por aplicação da alínea d) do nº1 do artigo 668º do CPC.

Efectivamente, o artigo 668º nº1 do CPC [aplicável supletivamente por força do artigo 1º do CPTA], comina com a nulidade a sentença em que o juiz deixe de se pronunciar sobre questões que deva apreciar ou conheça de outras de que não podia tomar conhecimento [alínea d)].

O âmbito jurídico desta causa de nulidade da sentença já está por demais delimitado pela doutrina e pela jurisprudência. Limitar-nos-emos pois a aflorá-lo no intuito único de enquadrar as questões a decidir.

Certamente que o tribunal deverá decidir, na sentença, todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja solução esteja prejudicada pela solução dada a outras, e não pode ocupar-se senão das questões suscitadas, salvo quando a lei lhe permita ou imponha conhecimento oficioso de outras [artigos 660º, nº2, CPC, e 95º, nº1, CPTA]. Porém, neste âmbito, impõe a doutrina e a jurisprudência que se distinga entre «questões» e «fundamentos», pois que se a referida alínea d) do artigo 668º do CPC sanciona com a nulidade o conhecimento de uma «questão» por não ter sido suscitada nem ser de conhecimento oficioso, ou a omissão de conhecimento de uma «questão» que foi suscitada, ou que é de conhecimento oficioso, já não proíbe que o juiz decida o mérito da causa, ou as «questões» parcelares nela suscitadas, baseando-se em razões jurídicas novas, porque não utilizadas pelas partes [note-se que, relativamente a razões de facto, sempre o julgador estará limitado pelo princípio do dispositivo – artigos 264º e 664º do CPC ex vi 1º CPTA], ou deixe de apreciar alguns dos «fundamentos» que estribam questões suscitadas pelas partes. E, deste modo, diz a doutrina que «questões», para o referido efeito sancionatório, são todas as pretensões formuladas pelas partes no processo, que requerem a decisão do tribunal, bem como os pressupostos processuais de ordem geral, e os específicos de um qualquer acto especial, quando debatidos entre elas [Antunes Varela, RLJ, Ano 122º, página 112; ver Alberto dos Reis, Comentário ao Código de Processo Civil, volume V, página 143, e Rodrigues Bastos, Notas ao Código de Processo Civil, volume III, 1972, página 228; ver, entre outros, AC STJ de 09.10.2003, Rº03B1816, AC STJ de 12.05.2005, Rº05B840; AC STA/Pleno de 21.02.2002, Rº034852; AC STA de 02.06.2004, Rº046570; AC STA de 10.03.2005, Rº046862].

O importante é, pois, que o tribunal decida as «questões» suscitadas pelas partes, mesmo usando argumentos novos, e não decida questões novas a não ser as de conhecimento oficioso.

Feitas estas breves considerações, no confessado intuito, vejamos o caso concreto.

Como facilmente se retira do teor da petição inicial da AAE, o pedido que a autora formulou ao TAF foi um pedido impugnatório simples, consubstanciado na pretensão de anulação do acto em causa, que lhe foi notificado a 20.07.2006, invocando para tal uma causa de pedir eventualmente viciadora de todo o acto, a falta de fundamentação, e uma causa de pedir só potencialmente viciadora daquela parte do acto que respeita ao montante dos juros de mora, pois que a autora entende haver erro de direito na determinação do montante global de tais juros, por violação do artigo 805º, nº1, ou do artigo 310º, alínea d), do CC.

Deste modo, o conhecimento e decisão da pretensão anulatória deduzida pela autora passava pela apreciação e decisão de duas «questões» parcelares, a da falta ou não de fundamentação do acto impugnado e a da ilegalidade ou não da determinação do montante de juros de mora.

Só que, antes da apreciação destas «questões» atinentes ao mérito da pretensão da autora, interpôs-se a apreciação e decisão de uma outra questão deduzida pelo réu a título de excepção: a falta de impugnabilidade do acto.

Ora, a apreciação e procedência desta última «questão», uma vez que, como dissemos, estamos perante pedido impugnatória simples, e não perante pedidos cumulados, obviamente que prejudica o conhecimento das «questões» relativas ao mérito da causa.

Acrescente-se que, de todo o modo, o TAF acabou, mesmo assim, por dar uma satisfação à autora da AAE relativamente a essa questão ao dizer-lhe que «… tendo já sido instaurado o competente processo de execução fiscal, é nessa sede que a autora terá de discutir a existência ou não da dívida, pelos meios processuais ao seu dispor, designadamente por meio de oposição à execução fiscal».

Deste jeito, a alegada omissão de conhecimento do erro de direito relativo à liquidação dos juros de mora devidos, por violação do artigo 805º, nº1, ou do artigo 310º, alínea d), do CC, não consubstancia uma omissão de conhecimento relevante para determinar a nulidade da sentença, uma vez que essa falta de conhecimento se encontra justificada, porque prejudicada, na própria economia da sentença recorrida.

Esta poderá padecer de erro de julgamento, mas não de omissão indutora de nulidade.

IV. Do erro de julgamento de facto [conclusões 1ª a 3ª das «conclusões»].

A recorrente considera que ao ponto U) do provado deveria ter sido levado o conteúdo integral do ofício datado de 18.07.2006, por ela recebido dois dias depois, que a notificou para pagamento voluntário do montante de subsídio a repor e do montante dos respectivos juros de mora, por entender tratar-se de matéria de facto pertinente para a boa apreciação e decisão da «questão» da falta ou não de impugnabilidade contenciosa do acto que é objecto da AAE.

Como é sabido, porque resulta da lei processual, o tribunal deverá levar a julgamento de facto toda a matéria de facto relevante para a decisão da causa, «segundo as várias soluções plausíveis da questão de direito» que deva ser tida como litigada [artigo 511º, nº1, do CPC, ex vi 1º CPTA].

No nosso caso, a recorrente reclama a integração no ponto U) da matéria de facto provada do seguinte conteúdo do ofício notificativo:

[…]

1. A coberto do nosso ofício nº33.511/1229/99 de 15.03.1999, foi essa sociedade notificada, atenta a decisão deste instituto de determinar a modificação unilateral do contrato, para proceder à reposição da quantia referente às prestações vencidas, de acordo com o (2º) plano deferido através do n/ofício nº33.511/0166/99 de 15.01.99, face ao montante de débito referente às ajudas consideradas indevidamente recebidas no que respeita à Medida 3 – Transformação e Comercialização – no âmbito do Reg. (CEE) nº4042/89, do Conselho, de 19 de Dezembro, relativo às melhorias das condições de transformação e comercialização dos produtos da pesca e da aquicultura.

2. Tal decisão teve fundamento nas irregularidades detectadas no âmbito da execução do projecto, uma vez que essa sociedade apenas realizou cerca de 27% do investimento proposto e aprovado (cfr. v/carta datada de 28.11.96).

3. Nestes termos, e ao abrigo do artigo 7º, nº1 e nº2 da Portaria nº85/92, de 10.02, que estabelece as regras de tramitação, análise e decisão dos processos de candidatura, bem como de cancelamento dos processos e formalização da atribuição das ajudas, previsto no Reg. (CEE) nº4042/89, encontram-se reunidos os requisitos para modificação unilateral do contrato, implicando tal modificação a devolução das ajudas recebidas, acrescidas dos respectivos juros.

[…]

Cremos bem que uma leitura atenta destes três primeiros pontos do texto do ofício notificativo, que antecedem os dois pontos [4 e 5] integrados na alínea U) dos factos provados, se mostram bastante elucidativos da génese factual e jurídica do acto impugnado na AAE, sendo, portanto, pontos pertinentes para a correcta interpretação e aplicação do direito ao caso concreto, nomeadamente no que concerne à caracterização do acto impugnado como acto administrativo com eficácia externa [artigos 120º do CPA e 51º, nº1, do CPTA].

Trata-se de conteúdo de ofício emanado do próprio réu IFADAP, e que a autora não impugna, antes expressamente aceita ao reclamar a sua integração na matéria de facto provada.

Por isso mesmo, ou seja, por se tratar de factualidade que está provada e que é pertinente para uma boa apreciação e decisão da questão suscitada pelo réu IFADAP, sobre a falta de impugnabilidade contenciosa do acto impugnado, este tribunal superior decide proceder o erro de julgamento de facto invocado pela recorrente e integrar no ponto U) da matéria de facto provada os pontos 1 a 3 do ofício notificativo que acima deixamos transcritos.

V. Do erro de julgamento de direito [conclusões 4ª a 11ª das «conclusões»].

Como decorre do arrazoado jurídico da sentença recorrida, o tribunal a quo considerou que «o acto» comunicado à ora recorrente pelo ofício referido em U) do provado não consubstancia um «acto administrativo» porque não integra uma decisão mas um mero convite ao pagamento voluntário de uma dívida há muito constituída e reconhecida pela autora [artigo 120º CPA], e por isso mesmo é também insusceptível de ter «eficácia externa», nomeadamente lesiva da esfera jurídica da ali autora [artigo 51º, nº1, do CPTA]. E foi nesta base, ilustrada com doutrina, que o TAF julgou procedente a excepção da inimpugnabilidade do acto objecto desta AAE.

Cremos que esta decisão judicial deverá manter-se.

Efectivamente, o que decorre da matéria de facto pacificamente provada, e agora ainda mais esclarecida pelos três pontos do ofício notificativo que lhe foram aditados, é que o montante de subsídio a restituir pela ora recorrente, no valor de 96.975,26€, resulta da modificação unilateral do contrato de atribuição de ajudas nº92.11.6929.8 [celebrado ao abrigo do Regulamento (CEE) nº4042/89, do Conselho, de 19.12, e DL nº443/91, de 16.11] feita na sequência de fiscalização dos competentes serviços, e que a regularização dessa dívida ficou sujeita a dois planos de pagamento que foram propostos pela ora recorrente, aceites pelo ora recorrido, e que aquela não cumpriu.

É na sequência do incumprimento do 2º desses planos de pagamento, que integrava a regularização da dívida, consolidada até Dezembro de 1998, em seis prestações mensais a pagar desde Janeiro de 1999, e que a ora recorrente não pagou logo nos dois primeiros meses em que o devia fazer, que surge o ofício notificativo de 18.07.2006. O que significa que a ora recorrente não pagou essa quantia devida nem naqueles dois primeiros meses nem durante cerca de sete anos! Daí que venha agora, além do mais, invocar prescrição de dívida de juros de mora [artigo 310º, alínea d), do CC] …

Cremos ser correcto, pois, o entendimento do TAF quando diz que o ofício notificativo dirigido à ora recorrente em 18.07.2006 nada inova, reduzindo-se a um convite ao pagamento voluntário do montante que tem em dívida, e a que acrescem juros de mora calculados nos termos estabelecidos na lei, isto é, nos termos do ponto 2 do artigo 7º da Portaria nº85/92, de 10.02, e segundo o qual tais juros serão contados desde a data em que as pertinentes importâncias que consubstanciam as ajudas foram colocadas à disposição da beneficiária.

Como tem decidido por várias vezes este tribunal de recurso, é a decisão que rescinde ou modifica unilateralmente o contrato de atribuição de ajudas, e que normalmente é da autoria do gestor do procedimento, que constitui o acto administrativo impugnável, e não os actos que se lhe seguem, enquanto mera execução dessa decisão modificativa [entre vários outros, AC TCAN de 29.05.2008, Rº00232/06].

No presente caso, a notificação feita à recorrente nada mais acrescenta ao que já estava anteriormente definido, quer em termos de montante em dívida, que resulta de plataforma de acordo gizada entre as partes contratantes, quer em termos de juros de mora, cuja contagem é estabelecida na lei.

A eventual prescrição de alguns desses juros, de que aqui obviamente não trataremos, pode e deve ser invocada em sede de execução fiscal da dívida em causa, execução essa que já está em curso, mas não justifica por si mesma que sobreviva para esse efeito a tramitação desta AAE, onde tal dívida apenas surge como obrigação acessória da obrigação principal que se encontra consolidada.

Temos, portanto, que na medida em que decidiu que a comunicação feita à ora recorrente pelo ofício notificativo de 18.07.2006 não consubstanciava acto administrativo por não integrar qualquer «decisão» inovatória nem estar dotada de eficácia externa própria, actual ou potencial, a sentença recorrida não errou no seu julgamento de direito, e deve ser mantida.

Neste sentido se decidirá.

DECISÃO

Nestes termos, decidem em conferência os Juízes deste Tribunal Central, negar provimento ao recurso e manter a sentença recorrida.

Custas pela recorrente – artigos 446º do CPC, 189º do CPTA e regras do RCP [alterado pela Lei nº7/2012 de 13.02] com Tabela I-B a ele anexa.

D. N.

Porto, 17.05.2013

Ass.: José Veloso

Ass.: Fernanda Brandão

Ass.. Isabel Soeiro