02603/11.9BEPRT - Tribunal Central Administrativo Norte

_ Os actos de execução de actos anteriores não são impugnáveis na medida em que não contenham vícios/ilegalidades próprios.

2_É o caso do despacho que determinou a imediata execução do despejo administrativo de fogo pois este acto é contenciosamente inimpugnável, já que nada tem de inovador, limitando-se a dar execução ao despacho de cessação do direito de utilização do mesmo o qual produziu efeitos na esfera jurídica da aqui recorrente e onde se determinou que, caso esta, não cumprisse o ali determinado no prazo de 90 dias, seria coercivamente executado o despejo administrativo.

3- Este ato de cessação do direito de utilização contém em si mesmo a virtualidade de um acto com eficácia externa susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos. *

* Sumário elaborado pelo Relator.

MGS(...), com os sinais nos autos, inconformada, interpôs recurso jurisdicional da sentença proferida pelo TAF do Porto, em 11-05-2012, que julgou procedente excepção de inimpugnabilidade do acto impugnado, absolvendo a CÂMARA MUNICIPAL DO PORTO da acção administrativa especial que a mesma havia deduzido contra este, na qual peticionava a anulação do despacho da Vereadora do Pelouro da Habitação e Recursos Humanos da Câmara Municipal do Porto, datado de 22 de Julho de 2011, que determinou a imediata execução do despejo administrativo do fogo correspondente à casa (...), entrada (...), do bloco (...), do Bairro das C (...).

Para tanto alega em conclusão:

1. A douta sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, de que ora se recorre, que obsta ao exercício do direito à impugnação do acto de despejo, não pode proceder.

2. A sentença está inquinada do vício legal de ausência de aplicação da legislação em vigor e aqui imposta ao caso, que é o art. 3º nºs 6, 7 e 8 da LEI 21/2009 de 20 de MAIO, o que muito se estranha.

3. A sentença apenas dá razão parcial à Ré Câmara do Porto, contra uma cidadão que está a tentar exercer o seu direito de defesa da sua habitação, não tendo em conta toda a alegada e aplicável ao caso matéria da resposta da A. e aplicação da lei 21/2009, art. 3º, nºs 6,7 e 8.

4. A Ré Câmara Municipal, veio dizer em matéria de excepção na resposta à acção intentada pela A. e ora recorrente, que apenas seria susceptível de ser impugnada a decisão que cessou a ocupação do fogo em causa, mas esse é um acto que apenas determinou a cessação do arrendamento e a desocupação e entrega da habitação, nos termos do nº6 do artigo 3º da Lei 21/2009 de 20 de Maio, mas não ordenou nem mandou executar o despejo propriamente dito nos termos do nº7 subsequente nessa lei.

5. Pelo que, nos termos da legislação aplicável aqui ao caso, que são os nºs 6 e 7 da referida Lei 21/2009, aí se contemplam decisões administrativas autónomas, como se extrai do nº8 seguinte, segundo o qual «Das decisões tomadas ao abrigo dos números anteriores cabe recurso para os tribunais administrativos nos termos gerais de direito».

6. Pelo que, não pode excluir-se a viabilidade da impugnação da “ordem de despejo imediato da habitação” que a A. veio impugnar em sede de Acção principal, e que foi necessária em função do não acatamento espontâneo do acto em causa, por a requerente não ter para onde ir morar e por nunca ter deixado de aí morar e a dita acção deve assim proceder.

7. Pelo que, deve o presente recurso ser julgado procedente e ser aplicada a lei em vigor e aplicável ao caso que é a citada acima em 4, 5 e 6.

O RECORRIDO CMP não apresentou contra-alegações.

O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado para o efeito, emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.

FACTOS FIXADOS EM 1ª INSTÂNCIA (e com relevância para os autos):

i) Em 20 de Julho de 2006, a Câmara Municipal do Porto concedeu a título precário a M... licença para habitar o fogo correspondente à casa (...), entrada (...), do Bloco (...) do Bairro de C (...) do Porto, onde já residia anteriormente a Autora, conforme emerge da análise de fls. 71 do PA apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.

ii) A Autora encontra-se aposentada, conforme resulta da análise dos documentos que fazem fls. não numeradas do P.A. apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.

iii) O rendimento mensal da Autora é de € 303,23, conforme resulta da análise dos documentos que fazem fls. não numeradas do P.A. apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.

iv) Em 25 de Fevereiro de 2011, a Vereadora do Pelouro da Habitação e Recursos Humanos da Câmara Municipal do Porto proferiu despacho a determinar a cessação da utilização do direito de utilização do fogo correspondente à casa (...), entrada (...), do bloco (...), do Bairro das C (...), conforme emerge da análise de fls. 6 e 7 dos autos cautelares apensos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.

v) A decisão tomada tem como fundamento a falta de uso da habitação pela concessionária por um período superior a seis meses, conforme emerge da análise de fls. 6 e 7 dos autos cautelares apensos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.

vi) Em 08.03.2011, a Autora apresentou na Domus Social a exposição que faz fls. 8 e seguintes dos autos cautelares apensos, onde alega, de entre outras coisas, que dormia todos os dias em sua casa.

vii) Em resposta, a Domus Social informou que a aludida exposição era extemporânea, e que após decisão final cabia recurso da mesma para os Tribunais competentes, conforme emerge da análise de fls. 136 do PA apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.

viii) Em 22 de Julho de 2011, a Vereadora do Pelouro da Habitação e Recursos Humanos da Câmara Municipal do Porto proferiu despacho a determinar a imediata execução do despejo administrativo do fogo correspondente à casa (...), entrada (...), do bloco (...), do Bairro das C (...), emerge da análise de fls. 155 do PA apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido [ACTO IMPUGNADO].

ix) Dá-se por reproduzido todo o teor dos documentos que integram os autos.

QUESTÕES QUE IMPORTA CONHECER

Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, tendo presente que o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 685.º, n.º 3 todos do Código de Processo Civil (CPC) “ex vi” art. 140º do CPTA.

Mas, sem esquecer o disposto no artº 149º do CPTA nos termos do qual ainda que o tribunal de recurso declare nula a sentença decide do objecto da causa de facto e de direito.

A questão que aqui importa conhecer é apenas a da impugnabilidade ou não do ato recorrido.

O DIREITO

Alega a recorrente que a ordem de 22 de julho de 2011 para se proceder à imediata execução do despejo administrativo do seu fogo, é um verdadeiro acto administrativo, lesivo dos seus interesses, tal como resulta dos números 6 e 7 da Lei 21/2009 e de cujo nº8 é patente a impugnabilidade do referido despacho.

Decidiu-se na sentença recorrida que:

“No caso em apreço, como resulta da matéria de facto fixada, a posição da Administração de cessação do direito de utilização do fogo correspondente à casa (...), entrada (...), do bloco (...), do Bairro das C (...), foi assumida no despacho de 25.02.2011.

Nesse mesmo despacho, decidiu-se também que, no caso de a ora Autora, não cumprisse o ali determinado no prazo de 90 dias, seria coercivamente executado o despejo administrativo, o que veio a ser determinado, desta vez, por despacho datado de 22 de Julho de 2011.

Este acto [de 22.07.2011] é, manifestamente, um acto de execução do decidido naquele despacho de 25.02.2011, pelo que a sua impugnabilidade restringe-se vícios que não decorram deste despacho, como se disse.

Analisando a petição inicial, constata-se que a Autora imputou ao acto impugnado o vício de violação de lei, na vertente do erro dos pressupostos de facto.

Como se vê, o vício que a Autora imputa ao acto impugnado não é um vício atinente ao acto de execução, mas sim ao próprio acto executado.

Por isso, pelo que atrás se referiu, tem de entender-se que o acto impugnado não é susceptível de impugnação contenciosa.”

Quid juris?

Os chamados actos de execução, consideram-se como sendo os actos administrativos através dos quais se põe em prática um acto administrativo anterior lesivo, dotado de eficácia externa e susceptível de definir uma situação jurídica num caso concreto, nada acrescentando nem retirando, em princípio a esse acto, antes mantendo na ordem jurídica a resolução individual e concreta constante desse acto.

Trata-se de actos que nada inovam, limitam-se a dar execução confirmar o acto anterior. Tais actos porque nada inovam na esfera jurídica, não vêm alterar o “statu quo ante”, limitam-se a descrever uma situação anteriormente criada, sem produzir qualquer efeito. Daí que estes actos sejam inimpugnáveis, porquanto não se trata de verdadeiros actos administrativos.

Ora, como vem sendo uniformemente decidido pela nossa jurisprudência, os actos de execução de actos anteriores não são impugnáveis, não contendo o despacho em crise aptidão para ser judicialmente sindicado, carecendo o mesmo, ademais, de eficácia externa própria, sendo, por isso, contenciosamente inimpugnável.

É o que resulta do art° 51º do CPTA, nos termos do qual os actos de mera execução de actos administrativos anteriores não são contenciosamente impugnáveis, na medida em que não contenham vícios/ilegalidades próprios.

A este propósito extrai-se do Ac. do TCAN, Processo 00200/06.OBEBRG, de 17.01.2008:“A decisão de tomar posse administrativa de um prédio para que os serviços camarários efectuem uma demolição já ordenada e não cumprida insere-se no âmbito da execução desta ordem, não constituindo, em princípio, uma definição excrescente e inovadora em relação a ela “.

É que, na parte em que não inova não decide nada pois já está decidido, apenas na parte em que exprime uma resolução é que pode ser sindicável.

Daí que seja jurisprudência consolidada que, por norma, os actos de execução não são contenciosamente recorríveis se e quando se contiverem dentro dos limites da definição jurídica definida pelo acto executado, ou seja, se não visarem alterar uma situação jurídica já definida pelo acto que executam.

No caso sub judice o recorrente pretende impugnar o despacho da Vereadora do Pelouro da Habitação e Recursos Humanos da Câmara Municipal do Porto, datado de 22 de Julho de 2011, que determinou a imediata execução do despejo administrativo do fogo correspondente à casa (...), entrada (...), do bloco (...), do Bairro das C (...).

Contudo, a posição da Administração de cessação do direito de utilização do fogo correspondente à casa (...), entrada (...), do bloco (...), do Bairro das C (...), que produziu efeitos na sua esfera jurídica consta do despacho de 25.02.2011 onde se determinou que, caso a recorrente, não cumprisse o ali determinado no prazo de 90 dias, seria coercivamente executado o despejo administrativo.

E, foi efetivamente o que veio a acontecer com o despacho recorrido, de 22 de Julho de 2011, que apenas se traduziu num acto de execução do decidido naquele despacho de 25.02.2011.

E a tal não obsta o referido pela recorrente relativamente à aplicabilidade da Lei 21/2009 de 20/5.

Como se extrai desta:

“…Artigo 3.º

Regime jurídico aplicável

1- Sem prejuízo das condições do título de ocupação do fogo, pode a entidade proprietária dos imóveis cedidos determinar a cessação da utilização do fogo atribuído, com os seguintes fundamentos:

a) Prática dos actos referidos nas alíneas a) e b) do n.º 2 do artigo 1083.º do Código Civil; ´

b) Alteração das condições de natureza económica que determinaram a atribuição do fogo;

c) Prestação pelo ocupante de falsas declarações sobre os rendimentos do agregado familiar ou sobre factos e requisitos determinantes do acesso ou da manutenção da cedência, sem prejuízo de outras sanções aplicáveis ao caso nos termos legais;

d) Mora no pagamento das rendas por período superior a três meses;

e) Oposição à realização de obras de conservação ou de obras urgentes na habitação;

f) Não uso da habitação pelo ocupante por período superior a seis meses ou pelo agregado familiar por período superior a dois meses;

g) Recebimento de apoio financeiro público para fins habitacionais ou detenção, a qualquer título, de outra habitação adequada ao agregado familiar.

2- É ainda fundamento da cessação da utilização do fogo, o incumprimento pelo ocupante das seguintes obrigações:

a) Efectuar as comunicações e prestar as informações

à entidade proprietária relativas à composição e aos rendimentos do agregado familiar;

b) Não utilizar áreas comuns do edifício para uso próprio, não danificar partes integrantes ou equipamentos do edifício ou praticar quaisquer actos que façam perigar a segurança de pessoas ou do edifício;

c) Não realizar obras na habitação que não lhe seja permitido fazer nos termos da lei ou do título de ocupação;

d) Não permitir a permanência na habitação de pessoa que não pertença ao agregado familiar por período superior a dois meses, salvo se a entidade proprietária o tiver autorizado.

3- Não pode ser invocado o fundamento previsto na alínea f) do n.º 1, quando o não uso da habitação pelo ocupante seja por período inferior a dois anos e, cumulativamente, seja motivado por uma das seguintes situações:

a) Doença regressiva e incapacitante de permanência na habitação, salvo se existir prova clínica de que a doença do arrendatário é irreversível;

b) Prestação de trabalho por conta de outrem no estrangeiro ou cumprimento de comissão de serviço público, civil ou militar por tempo determinado;

c) Detenção em estabelecimento prisional.

4- Não pode igualmente ser invocado o fundamento referido na alínea d) do n.º 1, quando o não pagamento das rendas resulte da alteração do rendimento dos ocupantes em consequência de desemprego ou de alteração da composição do agregado familiar, desde que as alterações referidas sejam comunicadas à entidade proprietária do imóvel antes de decorrido o prazo de três meses de falta do pagamento das rendas.

5- As situações previstas no número anterior conferem ao ocupante do fogo o direito à renegociação do valor da renda e de um prazo de pagamento faseado do montante da dívida.

6- A comunicação da cessação da utilização torna exigível a desocupação e entrega da habitação pelo ocupante decorridos 90 dias a contar da data da sua recepção, devendo conter menção expressa à obrigação de desocupação e entrega da habitação, ao prazo para o efeito e às consequências da inobservância dos mesmos.

7- Caso não ocorra a desocupação e entrega da habitação nos termos determinados, pode a entidade proprietária ordenar e mandar executar o despejo, podendo, para o efeito, requisitar as autoridades policiais competentes para que procedam à prévia identificação dos ocupantes da habitação ou para assegurar a execução do despejo.

8- Das decisões tomadas ao abrigo dos números anteriores cabe recurso para os tribunais administrativos nos termos gerais de direito”

E, não é pelo facto de o nº7 se referir expressamente à execução do despejo, e não deixando margem para dúvidas que se trata de um ato de execução, e de o nº8 dizer que cabe recurso das decisões tomadas nos artigos anteriores, que põe em causa a inimpugnabilidade dos atos de execução.

Desde logo ao aludir-se no nº8 às decisões tomadas está a excluir-se o que não é decisão, nomeadamente atos de execução, e por outro lado está a permitir-se a impugnação dos atos de execução apenas e na medida em que os mesmos sejam decisões.

O que está perfeitamente de acordo com o que supra referimos a propósito de atos de execução e sua impugnabilidade.

Neste sentido de que os atos que se limitam a pôr em prática a estatuição já contida no acto exequendo são, em regra, irrecorríveis, por serem meramente confirmativos, não assumindo autonomamente a natureza de actos lesivos de direitos ou interesses legalmente protegidos, os quais, a existirem, derivam do acto que anteriormente definiu a situação do interessado ver entre outros os ac. do TCA Sul, de 26-3-2009, proferido no âmbito do recurso nº 04714/09 e TCAS 05141/09 de 06/25/2009 extraindo-se deste último:

“… Assim, o fundamento da inimpugnabilidade dos actos de execução, em tudo semelhante ao que justifica a inimpugnabilidade dos actos meramente confirmativos, radica na consolidação da estatuição jurídica estabelecida em acto anterior, exigida pelo interesse público da estabilidade dos actos administrativos, sendo pois de presumir “jure et de jure” a concordância dos respectivos destinatários através da respectiva inércia contenciosa durante certo período de tempo.

O fundamento legal dos arestos citados encontra-se nos nºs 3 e 4 do artigo 151º do CPA, quando dispõe que “os interessados podem impugnar administrativa e contenciosamente os actos ou operações de execução que excedam os limites do acto exequendo”, e que “são também susceptíveis de impugnação contenciosa os actos e operações de execução arguidos de ilegalidade, desde que esta não seja consequência da ilegalidade do acto exequendo”.

Da análise das duas disposições citadas, é possível concluir que a impugnabilidade dos actos de execução depende da concreta ilegalidade que lhes é imputada. Assim, se lhes é imputada uma ilegalidade própria [ou cuja fonte radique no próprio acto de execução], este é contenciosamente impugnável. Porém, se a ilegalidade do acto de execução derivar de alguma ilegalidade que já afectava o acto executado, obviamente que era este último que deveria ter sido objecto de impugnação, ficando deste modo impossibilitada a impugnação autónoma do acto de execução [cfr., neste sentido, Mário Esteves de Oliveira e outros, no Código do Procedimento Administrativo Comentado, volume II, 1ª edição, a págs. 245].

Deste modo, nos casos previstos no nº 3 do artigo 151º do CPA – de resto, em sintonia com o nº 4 do mesmo artigo –, a impugnabilidade do acto de execução será limitada ao que nele se inova em relação ao acto a que visou dar execução.(…)”

É certo que o n.° 4 do art. 151.° do CPA admite a impugnação contenciosa de actos ou operações de execução arguidos de ilegalidade, desde que esta não seja consequência da ilegalidade do acto exequendo.

Nesta situação está prevista a sindicância não do acto administrativo definidor da situação jurídica mas os próprios actos ou operações de execução, os quais poderão ser ilegais, seja com fundamento no facto de não ter sido praticado o acto exequendo (art. 151 °, n.° 1), seja por os actos de execução contrariarem ou excederem os limites do acto exequendo (art. 151.°, n.° 2), seja ainda por esses actos desrespeitarem as regras que regulam a sua prática (art. 151.°, n.° 3).

Cumpre-nos, pois, apenas aferir se existem alguns vícios próprios deste ato de execução que sejam autonomamente impugnáveis.

Ora, e como bem refere a sentença recorrida, e que a recorrente nem sequer contesta nas suas alegações de recurso, os vícios invocados têm a ver com o despacho de 25/2/011 (erro dos pressupostos de facto) e não com o ato aqui recorrido.

O ato que determinou o despejo coercivo é, pois, um acto meramente executório do despacho que determinou a cessação do direito de utilização do prédio, sendo meramente instrumental deste, pois que apenas se destina a dar-lhe execução em nada inovando (alterando, excedendo ou modificando) o ato que lhe havia fixado o prazo de 90 dias para deixar o prédio sob pena de ser coercivamente executado o despejo administrativo.

E, não sindicando o aqui recorrente nenhum vício do ato que exceda o já definido anteriormente antes invocando vícios daquele outro ato não é o mesmo recorrível.

Em suma, os vícios alegados reportam-se ao acto que determinou a cessação do direito de ocupação do fogo e que não foi contenciosamente impugnado, pelo que não relevam para efeitos da impugnação contenciosa referida no n°4 do citado art° 151 do CPA.

É, pois, de negar provimento ao recurso.

Em face de todo o exposto acordam os juízes deste TCAN em negar provimento ao recurso.

Custas pelo recorrente.

R. e N.

Porto, 19/04/013

Ass.: Ana Paula Portela

Ass.: Maria do Céu Neves

Ass.: João Beato Sousa