0385/07 - Supremo Tribunal Administrativo

I - Por acto consequente, para efeitos do disposto no artº133° n°2 al. i) do CPA, deve entender-se aquele acto que para além de uma relação cronológica, lógica e sequencial com acto anterior, revele um nexo de dependência necessária de molde a que quando um acto tenha de ser anulado, tenham de ser anulados também os termos subsequentes que dele dependam absolutamente. II - Não intercede tal relação entre um despejo administrativo (pretenso acto consequente) e um acto de indeferimento de licenciamento de construção (pretenso acto antecedente) quando não só se não verifica qualquer relação lógica e sequencial entre ambos, como o acto eleito como consequente - despejo administrativo – teve a fundamentá-lo um acto (ordem de desocupação) que é anterior ao acto antecedente - indeferimento de licenciamento de construção.

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo (STA): RELATÓRIO O VICE-PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE TONDELA (AR), recorre da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra (TAF) que julgou procedente o recurso contencioso de anulação interposto por A… , com os restantes sinais dos autos, considerando nulo o acto recorrido, por entender que constituía um acto consequente de um acto anteriormente anulado. Rematando a sua alegação de recurso disse em síntese conclusiva: “1 - Desde logo, o Tribunal “a quo” laborou em erro na determinação, selecção e apreciação da matéria de facto relevante para a boa decisão da causa; 2 - Não relevou que o objecto do processo n° 111/2002 era o despacho de 14/11/2001 que indeferiu o pedido do recorrente de licenciamento de construção de edifício destinado a escritório e instalações sanitárias de apoio a aviários; 3 - E que nos presentes autos, o acto recorrido é uma decisão administrativa de 12/12/2001, que ordenou o despejo administrativo das instalações que estavam a ser utilizadas como aviários por o recorrente não ter acatado decisão anterior de encerramento dos aviários que lhe foi notificada em 13/07/2001 , por este não ter realizado as obras a que estava obrigado para que os aviários pudessem funcionar, por falta de condições de higiene e de segurança e por não possuir alvará de licenciamento sanitário e licença de utilização. 4 - E que em torno desta questão, do processo administrativo, resultava um leque alargado de factos (cerca de 23) absolutamente essenciais para enquadrar o despacho cuja anulação foi requerida nestes autos, de que o Tribunal “a quo” fez tábua rasa. 5 - A deficiente selecção da matéria de facto conduziu inevitavelmente o Tribunal “a quo” a uma errada solução jurídica, ao considerar nulo o acto cuja era requerida nos presentes autos, por entender ser um acto consequente de outro acto administrativo anteriormente anulado (referindo-se à decisão proferida no recurso n° 111/2002), por aplicação da norma do art° 133°, n° 2 OPA. 6 - A situação em apreço não é enquadrável face aquele preceito legal por não se tratar de acto consequente de acto anteriormente anulado. 7 - Note-se que a decisão de indeferir o pedido de renovação da licença de construção das instalações sanitárias e de escritórios, datada de 14 de Novembro de 2001, que foi o despejo anulado no recurso nº 111/2002, é temporalmente posterior à decisão recorrida nestes autos de despejo administrativo dos aviários (se atendermos a que surge na sequência de uma ordem de encerramento dos aviários emanada de em Julho de 2001, que não foi cumprida voluntariamente pelo recorrente) pelo que a sentença nunca poderia ter considerado o despacho recorrido nestes autos “ um acto consequente de outro acto anterior anulado ”, porque lhe é temporalmente anterior . O Exmº Procurador-Geral Adjunto neste Supremo Tribunal emitiu o seguinte parecer: “O Vice-Presidente da Câmara Municipal de Tondela recorre da sentença do TAF de Coimbra que concedeu provimento ao recurso contencioso interposto por A…, do seu despacho, datado de 12.12.01, que ordenou o despejo administrativo do aviário sito no lugar de …, freguesia de Molelos, concelho de Tondela, pedindo a sua revogação. Para tanto, em sede de argumentação conclusiva, em breve síntese, alega que: o Tribunal laborou em erro na determinação, selecção e apreciação da matéria de facto, pois que, não relevou que o objecto do processo n.° 111/2002 era o despacho de 14/11/2001 que indeferiu o pedido do recorrente de licenciamento de construção de edifício destinado a escritório e instalações sanitárias de apoio a aviários. e que nos presentes autos, o acto recorrido é uma decisão administrativa de 12.12.01, que ordenou o despejo administrativo das instalações que estavam a ser utilizadas como aviários por o recorrente não ter acatado decisão anterior de encerramento dos aviários que lhe foi notificada em 13/07/2001, por este não ter realizado as obras a que estava obrigado para que os aviários pudessem funcionar, por falta de condições de higiene e de segurança e por não possuir alvará de licenciamento sanitário e licença de utilização. a deficiente selecção da matéria de facto conduziu inevitavelmente o Tribunal a uma errada solução jurídica, ao considerar nulo o acto cuja (nulidade) era requerida nos presentes autos, por entender ser um acto consequente de outro acto administrativo anteriormente anulado. a situação não é enquadrável face ao disposto no art.° 133.° n.° 2 do CPA , por não se tratar de acto consequente de acto anteriormente anulado. sendo que, a decisão de indeferir o pedido de renovação da licença de construção das instalações sanitárias e de escritórios, datada de 14 de Novembro de 2001, que foi o despacho anulado no recurso n.° 111/2002, é temporalmente posterior à decisão recorrida nestes autos de despejo administrativo. A douta sentença recorrida deu como provada a seguinte matéria de facto: Na sequência da decisão, de 14.11.2001, da Vereadora da CM de Tondela, no uso de competência delegada, que indeferiu o pedido de licenciamento da construção de edifício destinado a escritório e instalações sanitárias de apoio a aviários, nos termos da informação n. ° 262, de 12.11.2001, foi interposto o RCA n.° 111/2002, tendo por objecto a anulação desse acto. Pelo despacho de 12.12.2001, na sequência da decisão referida em 1, a entidade recorrida ordenou o despejo administrativo do mesmo aviário, sito no lugar de …, Molelos, no prazo de 45 dias acto recorrido. Por sentença proferida no RCA 111/2002...confirmada por douto Acórdão do STA…anulada a decisão dita em 1. Vista esta matéria de facto, a douta sentença recorrida concluiu pela nulidade do acto recorrido, pois que, “é manifesto que o acto objecto deste recurso - despejo administrativo - é um acto consequente do acto anteriormente anulado, atinente ao indeferimento do pedido de licenciamento da construção de edifício destinado a escritório e instalações sanitárias de apoio a aviários”. Afigura-se-me que a razão está do lado do Recorrente: De facto, no recurso contencioso n.° 111/2002 o que estava em causa era um pedido de licenciamento da construção de edifício destinado a escritório e instalações sanitárias que foi indeferido por decisão, datada de 14.11.2001, enquanto que o que está em causa, nestes Autos, é o despacho do Vice - Presidente daquela Câmara Municipal, datado de 12.12.01, que ordenou o despejo administrativo do aviário. Esse despacho - o acto recorrido - é do seguinte teor: “Dado que A… não cessou a utilização indevida que vem fazendo do aviário, sito no lugar das … - Molelos, apesar de devidamente notificado para o efeito (mandado de 13 de Junho 2001) há que determinar o despejo administrativo, sem prejuízo do envio do processo a Tribunal por desobediência. Assim, deve ser ordenado o despejo que terá que executar-se no prazo de 45 dias a contar da sua notificação ao infractor”. Ora, em 13 de Junho de 2001, o Recorrente contencioso foi notificado para “de imediato proceder à desocupação e encerramento do aviário, sito no lugar das …, freguesia de Molelos, caso tal não suceda, o assunto será enviado a Tribunal por desobediência”. Esta notificação foi efectuada por força do despacho, datado de 18.5.01, que é do seguinte teor: “Deverá de imediato ser encerrada a actividade. Caso tal não suceda, deverá o assunto seguir para tribunal, por desobediência”. Este despacho recaiu sobre a seguinte informação: “Conforme ordem verbal dada superiormente, a fiscalização deslocou-se a Molelos para verificar os aviários do Sr. A…, constatando-se que os referidos aviários encontram-se semi-ocupados, ou seja, os dois pavilhões estão a ser utilizados mas não na totalidade. Como o Sr. A… não possui licença de utilização dos pavilhões como aviários, a fiscalização levantou um Auto de Notícia de Contra - Ordenação que se anexa cópia. O que ditou o referido despacho foi, também, o facto de o Recorrente contencioso não possuir licença de utilização dos pavilhões como aviários, e não, conforme decorre do facto apurado sob o n.° 2, que tal despacho tenha sido proferido na sequência do indeferimento do pedido de licenciamento. Ora, a circunstância de ter sido anulado o acto que indeferiu o pedido de licenciamento - Acórdão do STA, de 21.09.04, rec. n.° 1664/03 - apenas confere ao Recorrente o deferimento do pedido de construção e não a concessão de qualquer licença de utilização dos aviários, pois que, essa licença poderá ser concedida após a execução das obras. Daqui que, o acto recorrido não possa ser entendido como acto consequente do acto anulado no recurso contencioso indicado sob o n.° 1 dos factos apurados. Sendo meu entendimento que procedem as conclusões, 1ª, 2ª, 4ª, 5ª e 6ª, o recurso deverá merecer provimento, devendo os Autos baixar à 1ª instância a fim de serem conhecidos os vícios imputados ao acto recorrido”. Foram colhidos os vistos da lei. FUNDAMENTAÇÃO II.1. 1.A sentença recorrida decidiu com base nos seguintes FACTOS: 1 . Na sequência da decisão, de 14/11/2001, da Vereadora da CM de Tondela, no uso de competência delegada, que indeferiu o pedido de licenciamento da construção de edifício destinado a escritório e instalações sanitárias de apoio a aviários, nos termos da Informação n°. 262, de 12/11/2001, foi interposto o RCA n.° 111/2002, tendo por objecto a anulação desse acto. Pelo despacho de 12/12/2001, na sequência da decisão referida em 1, a entidade recorrida ordenou o despejo administrativo do mesmo aviário, sito no lugar de …, Molelos, no prazo de 45 dias – [acto recorrido]. Por sentença proferida no RCA 111/2002 (fls. 122 e ss.) confirmada por douto Acórdão do STA (fls. 173 e ss. desse RCA), foi anulada a decisão dita em 1. II.1. 2. Ao abrigo do disposto no artº 712º , nº 1, alínea a), do CPC , aditam-se os seguintes FACTOS: 1. Pelos Serviços de Fiscalização da Câmara Municipal de Tondela (CMT), a 7 de Maio de 2001, é lavrada informação em que um fiscal municipal afirma ter-se deslocado a Molelos para verificar os aviários do Recorrente contencioso, aqui recorrido, e onde fez constatar “ que os referidos aviários encontram-se semi-ocupados, ou seja, os dois pavilhões estão a ser utilizados mas não na totalidade . Como o Sr. A… não possui licença de utilização dos pavilhões como aviários, a fiscalização levantou um Auto de Notícia de Contra - Ordenação que se anexa cópia. Constatou-se que o Sr. A… já foi autuado, ou seja, já lhe foi levantado um Auto de Notícia de contra-ordenação em 18/10/99 pela mesma infracção ou seja pela ocupação dos referidos pavilhões como aviários. … ” (cf. P.I. a fls. 29). 2.Com a data de 18.5.01, sobre a referida informação, é proferido o seguinte despacho: “ Deverá de imediato ser encerrada a actividade. Caso tal não suceda, deverá o assunto seguir para tribunal, por desobediência ” (cf. P.I. a fls. 29). 2. A 13 de Junho de 2001, o Recorrente contencioso foi notificado para “ proceder à desocupação e encerramento do aviário, sito no lugar das …-Molelos” (cf. P.I. a fls. 31vº e documento junto pelo recorrente contencioso, a fls. 12 dos autos) . 3. A 10 de Dezembro de 2001 , um fiscal municipal da CMT elabora informação em que faz consignar que “ a fiscalização em deslocação ao local verificou que não havia sido cumprido o mandado de notificação de 13 de Junho de 2001, pois um dos pavilhões estava ocupado com frangos e um outro apesar de vazio estava preparado para os poder receber a qualquer momento” (cf. mesmo documento junto a fls. 12 dos autos e P.I. a fls. 41) . 4. Na mesma folha, a 12 de Dezembro de 2001, é proferido o despacho contenciosamente impugnado. II.2.DO DIREITO A sentença em apreciação julgou procedente o recurso contencioso de anulação interposto pelo aqui recorrido, considerando nulo o acto contenciosamente impugnado, por entender que constituía um acto consequente de um acto anteriormente anulado e assim incurso na nulidade prevista na alínea i) do nº 2 do artº 133º do CPA .. A decisão em causa, para assim concluir, ponderou ser “ manifesto que o acto objecto deste recurso - despejo administrativo - é um acto consequente do acto anteriormente anulado , atinente ao indeferimento do pedido de licenciamento da construção de edifício destinado a escritório e instalações sanitárias de apoio a aviários ”. A AR impugna tal entendimento, em síntese, porque o mesmo apenas se explica por um erróneo entendimento da factualidade que estava em causa a qual, desde logo face ao seu encadeamento temporal e lógico, repudiava uma tal conclusão Importa assim averiguar se a decisão recorrida assenta numa incorrecta apreciação da factualidade disponível como assinalam a Autoridade recorrente e o Digno Magistrado do Ministério Público neste STA, para o que importa atentar na mesma factualidade e concretamente no que ressalta dos factos ora seleccionados supra em II.1. 2.. Vejamos com detalhe. O ora recorrido foi destinatário de um despacho, datado de 14/11/2001, da AR, que indeferiu o pedido de licenciamento da construção de edifício destinado a escritório e instalações sanitárias de apoio a aviários. Tal despacho (que no procedimento administrativo é apodado de indeferimento de pedido de renovação do referido licenciamento da construção), foi anulado por sentença do TAC de Coimbra confirmada neste STA, por se ter entendido mostrar-se inquinada por ilegal revogação. Só que, o dissídio da Câmara de Tondela com o mesmo interessado, para além da questão do licenciamento da construção projecta-se ainda na actividade que ali se pretende exercer (ou voltar a exercer) e pretensamente derivada de falta de licença de utilização e sanitária dos pavilhões como aviários . Ora, foi a respeito daquela licença de utilização e sanitária que o acto contenciosamente impugnado (datado de 12.12.01), ordenou o despejo administrativo do aviário. Na verdade, como se alcança do instrutor e daquela factualidade, na sequência de um já longo dissídio entre as partes em causa, que essencialmente radicava na circunstância de o particular pretender dar continuidade a uma actividade (de exploração avícola) antes exercida por outrem no mesmo local, para o que a AR exigia certos condicionalismos (concretamente a realização de certas obras), e depois de a 18.5.01 os serviços de fiscalização camarária haverem constatado o funcionamento da exploração sem licença de utilização, a 13 de Junho de 2001, foi o recorrente contencioso notificado para desocupar e encerrar aviário. E, como a 10 de Dezembro de 2001, os mesmos serviços tivessem verificado que não havia sido cumprido o mandado de notificação de 13 de Junho de 2001, foi então que a 12 de Dezembro de 2001 a AR proferiu o despacho contenciosamente impugnado a ordenar o despejo administrativo. Recorde-se agora que o acto – datado de 14/11/2001 – que na sentença se fez relevar como acto antecedente do aqui impugnado, indeferiu [ não renovou ] o pedido de licenciamento da construção de edifício destinado a escritório e instalações sanitárias de apoio a aviários. O Prof. Marcello Caetano, define como actos consequentes [conceito frequentemente utilizado no âmbito da execução de sentença], aqueles “actos administrativos praticados, ou dotados de certo conteúdo, em virtude da prática de um acto administrativo anterior” ( in MANUAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO II. 9ª ED., do a p. 1193). Porém, um tal conceito de acto consequente, por demasiado abrangente e generalizante é de molde a ferir de nulidade todos os actos que de uma forma lógica, cronológica ou formal tenham uma ligação com o acto judicialmente anulado, pelo que poderia levar a que desde que tivesse sido anulado todo e qualquer acto prévio, antecedente, pressuposto ou pré-relacional, uma tal anulação acarretasse a nulidade do acto consequente. Daí que, o conceito de acto consequente, para efeitos do disposto no artº 133° n° 2 al. i) do CPA , e segundo a síntese contida em recente Acórdão deste STA de 30-01-2007 - Rec. 040201A, a que se adere (e em que se contém um judicioso excurso doutrinal e jurisprudencial sobre tal conceito), para além de uma relação cronológica, lógica e sequencial, deve requerer-se a verificação de uma relação mais íntima entre os dois actos (antecedente/consequente), um nexo de dependência necessária, em suma, “um decisivo relevo do nexo de sucesso procedimental, para que quando um acto tenha de ser anulado, tenham de ser anulados também os termos subsequentes que dele dependam absolutamente”. Ora, sendo certo que um acto (como o impugnado) que ordena um despejo administrativo pode, no plano lógico, da sua estatuição e em abstracto, ser consequente de um acto que indeferiu um pedido de licenciamento da construção, tal relação consequencial só poderá concluir-se se puder afirmar-se que a prática e o conteúdo do acto consequente dependeram da existência de um acto anterior (antecedente) que lhe tivesse servido de causa, base ou pressuposto. No entanto, no que ao acto aqui impugnado respeita a aludida relação mais íntima entre dois actos, ou o nexo de dependência necessária tem que buscar-se no aludido acto de 13 de Junho de 2001, como, aliás, o elemento de conexão procedimental e temporal o revela. Na verdade, atentando na factualidade seleccionada em II.1. 2, o acto aqui impugnado (de 12 de Dezembro de 2001) constitui um acto de concordância e é proferido sobre informação (de 10 de Dezembro de 2001) em que se alude ao incumprimento do mandado de notificação de 13 de Junho de 2001 relativo ao aludido despejo administrativo. Ou seja, tendo como motivo determinante a falta de licença de utilização dos pavilhões como aviários visou por termo a uma ocupação reputada como indevida, não tendo qualquer relação com algum acto de indeferimento (ou não renovação) de licenciamento de construção . Por outro lado, e tendo em vista o exposto, tem que se concluir que se acompanhássemos a sentença recorrida acabaríamos por ter como acto consequente (um acto que ordena um despejo administrativo ) um acto que, no plano da sua estatuição, acabaria por ser um acto anterior ao acto consequente - acto de indeferimento do licenciamento !. Na verdade, o acto que na sentença recorrida é eleito como acto consequente (o acto aqui impugnado contenciosamente – o acto que ordena um despejo administrativo) constitui um acto que embora proferido a 12.12.01 dá sequência (ou execução) a um acto de 13.06.01 (que ordenou a desocupação e encerramento), sendo que o acto de indeferimento de pedido de licenciamento de construção apenas foi proferido a 14 de Novembro de 2001 . Por tudo o exposto o acto contenciosamente impugnado nos autos não pode ser considerado como um acto consequente do referido acto de 14/11/2001 (a que se refere o ponto II.1. 1. dos FACTOS), anulado contenciosamente, e bem assim como tendo incorrido na nulidade prevista na alínea i) do nº 2 do artº 133º do CPA . Carece assim de qualquer fundamento a associação da sorte do presente recurso contencioso ao recurso em que se discutiu aquele acto de 14/11/2001, tendo que regressar este à fase anterior em que desse modo se decidiu (cf. despacho de fls. 94vº). III.DECISÃO Nos termos e com os fundamentos expostos, e em provimento do presente recurso jurisdicional, acordam em: - revogar a sentença recorrida, - ordenar a remessa dos autos ao TAF para apreciação dos vícios imputados ao acto impugnado e que não foram conhecidos pelas razões referidas no texto. Sem custas. Lisboa, 19 de Dezembro de 2007. - João Belchior (relator) – São Pedro – Edmundo Moscoso.