044300 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam no Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: 1 – A... recorre contenciosamente do indeferimento tácito que imputou ao SECRETÁRIO DE ESTADO DA ADMINISTRAÇÃO LOCAL E ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO, formado relativamente a um requerimento que em 25-7-97 dirigiu ao Ministro do Equipamento, Planeamento e Administração do Território, através do qual solicitou a “reversão do prédio inscrito na matriz rústica sob o art. 35º Secção J, descrito na Conservatória do Registo Predial do Montijo sob os nºs 1860, a fls. 146 do livro B-5 e 607 a fls. 75v. do livro B 6, expropriado para fins de utilidade pública pela Câmara Municipal do Montijo”. Por acórdão da 3.ª Subsecção, de 10-12-2003, foi concedido provimento ao recurso contencioso e anulado o indeferimento impugnado, decidindo-se que o direito de reversão foi tempestivamente exercido em relação à parte do prédio expropriado que foi afectada a fim diferente do que determinou a expropriação e que aquele direito caducou em relação à parte restante do prédio, que não foi afectada pelo expropriante a qualquer fim. Não se conformando com o acórdão referido, a Autoridade Recorrida e o Contra-interessado Município do Montijo interpuseram recursos para este Pleno. A Recorrente Contenciosa interpôs recurso subordinado. A Autoridade Recorrida apresentou alegações com as seguintes conclusões: 1) O presente recurso vem interposto do douto Acórdão de 10.12.2003, na parte em que decidiu que: «tendo a recorrente requerido o direito de reversão em 25.7.97, não se pode afirmar ... que nessa altura tivesse decorrido o prazo de caducidade previsto no art. 5º nº 6 do CE/91. ... pelo facto de ter sido aplicada a área de 3.200 m2 do bem expropriado a fim diverso daquele que determinou a expropriação, tal facto deu origem ao direito de reversão peticionado relativamente a essa área.....» ; «o direito de reversão tem por fundamento a desnecessidade do bem expropriado, supervenientemente constatada, para os fins de utilidade pública que justificaram o ataque à propriedade individual» (AC. DE 8.5.2003, PROC. 046233); à luz dos arts. 329º e 331º /1 do CC , «o prazo de caducidade ... começa a correr no momento em que o direito puder ser legalmente exercido»; só impedindo aquela «a prática, dentro do prazo legal..., do acto a que a lei atribua efeito impeditivo» – in casu, o requerimento nos termos conjugados dos nºs. 1 e 6 do art. 5º do CE/91; posto o que, o exercício dos direitos previstos nas referidas normas – direito de aplicar o bem ao fim da expropriação (para a Administração) ; e o direito de peticionar a reversão do bem (para o particular) –, haverá de ocorrer entre o momento a partir do qual tais direitos podem ser legalmente exercidos (ART. 329º, CC); e o termo do prazo legal para a prática dos actos a que a lei atribua efeito impeditivo (ART. 331º/1, CC); assim, em relação às expropriações anteriores à vigência do CE/91 (7.12.92), temos que a entrada em vigor do CE/91 confere à ADMINISTRAÇÃO dois anos para aplicar o bem ao fim da expropriação (i.e, entre 7.2.92 e 7.2.94); o que, a não suceder faz nascer o direito de reversão na esfera do interessado; após o que, e conexamente, ou o interessado exerce esse direito em dois anos, contados a partir do momento em que se radicou na sua esfera jurídica (ou seja, entre 7.2.94, e 7.2.96); ou, tal não sucedendo, esse direito extingue-se por caducidade; a recorrida tese de «renascimento» do direito de reversão após a ocorrência da caducidade, nos termos dos nºs. 1 e 6 do art. 5º do CE/91, PÕE EM CAUSA PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS DO NOSSO DIREITO, COMO SEJAM OS DA CERTEZA E DA SEGURANÇA DAS RELAÇÕES JURÍDICAS; o prazo do art. 5º /6 do CE/91, enquanto prazo de caducidade, conta-se nos termos do art. 329º do CC , e possui natureza peremptória, pelo que o seu decurso extingue o direito de praticar o acto – in casu, requerer a reversão; termos em que, a tese em recurso retiraria até qualquer sentido útil à estipulação do prazo de caducidade, constante do art. 5º/6 do mesmo código, já que, ao entendimento ora em crise bastaria que o Legislador nada tivesse preceituado sobre a matéria , deixando a questão para o âmbito geral das regras de prescrição; em síntese, no caso vertente, o «direito de reversão» haverá de ter-se por NASCIDO DA OMISSÃO DA ADMINISTRAÇÃO em aplicar o bem ao fim da expropriação até ao termo dos dois anos seguintes à entrada em vigor do CE/91- ART. 5º/1; e por DEFINITIVAMENTE EXTINTO PELA OMISSÃO DO INTERESSADO em exercê-la nos dois anos subsequentes ao termo daquele primeiro prazo - ARTS. 5º /6 CE/91, 329º e 331º /1 DO CC ; posto o que, como esclarecidamente consta do «voto de vencido», exarado no Acórdão em crise, A TESE ALI VEICULADA – de «... que o direito de reversão entretanto caducado (por a interessada não ter reagido no prazo de dois anos ...) pode renascer em virtude de uso ulterior para fim diverso – É SOLUÇÃO QUE NÃO SE HARMONIZA COM A LETRA E A "RATIO” DO ART. 5º/1 DO CE/91». Nestes termos, e nos mais de direito que muito Doutamente se suprirão, deve o Acórdão em recurso ser revogado e substituído por outro que julgue verificada a caducidade do apreciando pedido de reversão, formulado em 25.7.97. Assim se fará a costumada Justiça desse Supremo Tribunal. O Município do Montijo apresentou alegações em que concluiu da seguinte forma: 1ª – Se é certo que à data em que foi pedida a reversão do prédio expropriado parte dele ainda não fora afectado ao fim que determinou a expropriação; 2ª – E noutra parte fora destinado à construção de uma estação de abastecimento de combustíveis; 3ª – Deve entender-se que, quaisquer que sejam os pressupostos que originam o direito de reversão, este deve ser requerido no prazo de dois anos a contar da ocorrência do facto que originou o direito, sob pena de caducidade, nos termos do art. 5º. nº. 6 do Código das Expropriações, aprovado pelo Decreto-Lei nº. 438/91, de 9 de Novembro; 4ª – A falta de notificação é um acto omissivo que gera no expropriado o ónus de diligenciar no sentido de verificar se o bem expropriado foi de facto aplicado ao fim que presidiu à expropriação; 5ª – Com efeito, os normativos referidos na douta sentença Recorrida, nomeadamente o nº. 6 do art. 5º., deveria ter sido interpretado e aplicado no sentido de que o início da contagem do prazo para o exercício do direito de reversão deve-se fazer a partir da ocorrência do facto e não do conhecimento do mesmo; 6ª – O direito de reversão constituiu-se pois em 07.02.94, ou seja, dois anos após a entrada em vigor do Código das Expropriações aprovado pelo D.L. nº. 438/91 que consagrou tal direito; 7ª – Assim, nos termos do nº. 6 do art. 5º. do referido Código, o direito de reversão caduca se não for exercido no prazo de dois anos a contar da ocorrência do facto que o originou, logo, no caso dos autos, tal aconteceu em 07.02.96, pelo que o seu exercício em 25.07.97 foi extemporâneo, porque o direito da recorrente já havia caducado. 8ª – Pelo que precede, a douta sentença recorrida, ao decidir de modo inverso, no que tange à área de 3.200 m2 do bem expropriado destinada à construção da Estação de Abastecimento de Combustíveis, é inválida por estar afectada de erro de direito na interpretação do nº. 6 do art.. 5 do citado Código das Expropriações. Termos em que, nos melhores de direito e com o douto suprimento de Vossas Excelências, deverá ser julgado procedente e provado o presente recurso e, em consequência, parcialmente revogada a douta sentença impugnada, sendo a mesma substituída por outra que reconheça a caducidade do pretendido direito de reversão relativamente a toda a área expropriada, com o que se fará, JUSTIÇA! A Recorrente contenciosa contra-alegou, suscitando a questão prévia da intempestividade da apresentação das alegações pela Autoridade Recorrida e pelo Município do Montijo e defendendo a manutenção do decidido no acórdão recorrido. No recurso subordinado, a Recorrente Contenciosa apresentou alegações com as seguintes conclusões: 1 – A Administração tem o dever de se pronunciar em termos definitivos em todos os procedimentos administrativos; 2 – O desvio do fim de utilidade pública consumado pela referida deliberação da CMM fez nascer o direito de reversão sobre o prédio expropriado; 3 – Portanto, sobre o município recorrido recaía a dupla obrigação de a notificar à expropriada, tal como todos os demais actos ou factos – positivos ou negativos – que afectassem as condições do seu exercício; 4 – Consequentemente, não era sobre a expropriada que incidia qualquer ónus de fiscalização sobre a legalidade do destino do prédio expropriado; 5 – Diversamente, da presunção de bondade que precede a conduta administrativa decorre a legitimidade da confiança do administrado no cumprimento da obrigação de os notificar; 6 – Por isso, enquanto perdurou a inércia da Administração em agir em conformidade com a utilidade pública da expropriação e de cumprimento do dever de decidir definitivamente o procedimento e (ou) de notificar em conformidade, sem que o conhecimento da expropriada ocorra por outro meio, deve manter-se o facto (continuado) constitutivo do direito de reversão; 7– Seja como for, o prazo de exercício do direito de reversão nunca podia iniciar-se enquanto o seu titular desconheceu sem culpa a existência do facto que lhe deu causa; 8 – Ou, pelo menos, deve considerar-se suspenso enquanto perdurou o justo impedimento do seu exercício pelo seu desconhecimento imputável à autarquia recorrida; 9 – Nem os princípios da boa fé e da segurança jurídica permitem que a múltipla e reiterada violação da lei por omissão e silêncio possa redundar em benefício do município incumpridor à custa do sacrifício do direito da expropriada; 10– A não ser assim interpretada, a norma do nº 6 do artigo 5º do CE/91 não pode ser aplicada por violação dos respectivos direitos fundamentais à propriedade privada, à informação e ao acesso ao direito; 11 – Porque assim não julgou, o acórdão recorrido violou as regras dos artigos 16º nº2, 18º, 20º, 62º, 266º e 268º da CR; 61º nº 1, 66º c), 106º/112º do CPA; 328º e sg. do CC e 146º do CPC; 5º nº 1 do CE/91, bem como do seu nº 6, ao não a interpretar em consonância com a força jurídica dos referidos direitos fundamentais ou, em última instância, aplicando-o em detrimento destes e dos princípios da justiça e da boa fé. Por conseguinte, espera a revogação do acórdão recorrido na parte que julgou procedente a excepção de caducidade do exercício do direito de reversão como é de Justiça. O Município do Montijo contra-alegou, relativamente ao recurso subordinado, defendendo que ele não merece provimento. O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer nos seguintes termos: O Senhor Secretário de Estado da Administração Local e o Município do Montijo recorrem do douto Acórdão proferido a fls. 283 e seguintes que concedeu parcial provimento ao recurso contencioso de anulação do indeferimento tácito do pedido de reversão do prédio identificado sob o art. 1.º da petição e, subordinadamente. A.... Em breve síntese, alega o Senhor Secretário de Estado que o direito de reversão haverá de ter-se por nascido da omissão da administração em aplicar o bem ao fim da expropriação até ao termo de dois anos seguintes a entrada em vigor do CE 91 – art. 5.º/1: e por definitivamente extinto pela omissão do interessado em exercê-lo nos dois anos subsequentes ao termo daquele primeiro prazo – artigos 5.º, 6 do E/91. 329.º e 331.º 1 do C. Civil. Por sua vez, diz o Município do Montijo que, nos termos do n.º 6 do art. 5.º do Código das Expropriações aprontado pelo Decreto-Lei n.º 438/91 , o direito de reversão caduca se não for exercido no prazo de dois anos a contar da ocorrência do facto que o originou, logo, no caso dos autos, tal aconteceu em 7.2.96, pelo que, o seu exercício em 25.7.97 foi extemporâneo, porque o direito da recorrente já havia caducado. Ambos os Recorrentes invocam o voto de vencido no douto Acórdão recorrido para, também, fundamentarem o pedido da sua revogação parcial. No recurso subordinado a recorrente pede “a revogação do acórdão recorrido na parte que julgou procedente a excepção de caducidade do exercício do direito de reversão". Em breve síntese, alega que "o prazo de exercício do direito de reversão nunca podia iniciar-se enquanto o seu titular desconheceu sem culpa a existência do facto que lhe deu causa", sendo que, o desvio do fim da utilidade pública consumado pela (referida) deliberação da CMM fez nascer o direito de reversão sobre o prédio expropriado" e portanto sobre o município recorrido recaía a dupla obrigação de a notificar à expropriada, tal como todos os demais actos ou factos – positivos ou negativos – que afectassem as condições do seu exercício.” Suscita, também, a recorrente que havia decorrido o prazo para alegações dos recursos interpostos pelos recorridos, previsto no art. 106.º da LPTA, aplicável por força do disposto no n.º 1 do art. 5.º da Lei 15 02, de 22.2. Nos termos do n.º 1 do art. 5.º da Lei n.º 15/02, de 22.2 – lei que a provou o CPTA – as disposições do CPTA não se aplicam aos processos que se encontrem pendentes à data da sua entrada em vigor. Daqui que, ao invés do que alega a recorrente, o prazo para alegações seja o previsto no art. 106.º da LPTA que é de 30 dias, conforme o Acórdão este Tribunal, de 1.03.04, rec. n.º 174/04, pelo que, as alegações de recurso foram apresentadas tempestivamente. O douto Acórdão recorrido entendeu, por um lado que “quando os recorrentes formularam o pedido de reversão, em 25.7.97. já o direito pretendido havia caducado, pelo menos no tocante à parte da parcela expropriada não afecta ao fim que determinou a expropriação, ou seja, onde não foi promovida a execução de qualquer construção, e que, relativamente à área de 3.200 m2 do bem expropriado, pelo facto de ter sido aplicada a fim diverso daquele que determinou a expropriação, tal facto dera origem ao direito de reversão relativamente a essa área. Não se sabendo a partir de que momento o interessado teve conhecimento da deliberação camarária de 4.11.92 – a adjudicação de concessão de uso privativo para a exploração da estação de abastecimento de combustíveis – “tal desconhecimento apenas pode aproveitar ao recorrente, tanto mais que, por ter sido invocado um facto impeditivo ou extintivo do direito invocado a sua demonstração competia aos recorridos", de acordo com o disposto nos artigo 342º, n.º 2 do C. Civil. O douto Acórdão deste Tribunal, de 6.6.02, rec.º n.º 45.074. do Pleno da Secção, veio dizer que o prazo de caducidade de dois anos estabelecido no n.º 6 do art. 5.º do Código das Expropriações de 91, deve contar-se, nas situações de inércia por parte da Administração, a partir do termo ad quem do prazo determinado pelo n.º 1 do art. 5.º do mesmo Código” e que”nos casos de reversão dos bens expropriados fundada numa omissão da entidade expropriante em atribuir àqueles o destino de utilidade pública justificativo da expropriação, o prazo de caducidade de dois anos para o interessado requerer a reversão referido no citado n.º 6 do art. 5.º do Código das Expropriações, conta-se a partir do facto que a originou, independentemente da data em que o expropriado dele teve conhecimento, não sendo por isso, necessária qualquer notificação. Em tais situações, é o expropriado que terá o ónus, uma jaez declarada a utilidade pública da expropriação e adjudicado o bem, e para efeito de eventual exercício do seu direito de reversão, de diligenciar no sentido de verificar se o bem expropriado foi de facto aplicado ao fim que presidiu à expropriação no prazo de 2 anos após a sua adjudicação.” A este douto Acórdão fez apelo a douta decisão recorrida quanto à caducidade do prazo do pedido de reversão, “pelo menos no tocante à parte da parcela expropriada não afecta ao fim que determinou a expropriação, ou seja, onde não foi promovida a execução de qualquer construção”, decidindo-se contudo, ao seu arrepio, quanto à tempestividade do pedido de reversão, relativamente à parcela de 3.200 m2. A questão da “não notificação ao recorrente de um qualquer acto (lato sensu) relativo ao imóvel anteriormente expropriado”, já foi analisada e decidida no douto Acórdão deste Tribunal, para além do acima citado, no Acórdão Pleno da Secção, de 28.01.04. rec.º n.º 47678. Para o que “in casu” nos importa – diz esse] douto Aresto – o n.º 1 do art. 5.º do CE 91 dispunha que haveria direito de reversão se os bens expropriados não fossem aplicados ao fim que determinou a expropriação no prazo de dois anos após a adjudicação; e o n.º 6 do mesmo artigo estabelecia que a reversão doía ser requerida “no prazo de dois anos a contar da ocorrência do facto que a originou, sob pena de caducidade”. Portanto, o “facto” originário da reversão era uma omissão continuada durante dois anos, isto é, traduzia-se na circunstância de se perfazerem aqueles dois anos sem que o bem expropriado fosse entretanto aplicado ao fim determinante da expropriação. Deste modo, o “dies a quo” do prazo previsto no art. 5.º,n.º 6 do CE 91 reportar-se-ia ao facto puramente objectivo de aquela omissão haver durado por um certo tempo, nada tendo a ver com o conhecimento subjectivo da conduta omissiva ou da sua duração – e, “a fortiori”, com uma qualquer notificação que ao expropriado conferisse esse mesmo conhecimento. Será, pois, irrelevante que se conheça, ou não, a partir de que momento o interessado teve conhecimento da deliberação camarária a que se refere a alínea C) da matéria de facto apurada, pois que, à data em que foi requerido o direito de reversão – 25.7.97 – o direito a esse pedido já havia caducado em 7.2.1996 quer quanto “à parte da parcela expropriada não afecta ao fim que determinou a expropriação, ou seja, onde não foi promovida a execução de qualquer construção”, quer relativamente à área de 3.200 m2 do bem expropriado afecto a fim diverso daquele que determinou a expropriação. Assim sendo, devem ser julgados procedentes os recursos interpostos pelo Senhor Secretário de Estado da Administração Local e do Município do Montijo e improcedente o interposto por A.... As partes foram notificadas deste douto parecer, nada tendo vindo dizer. Corridos os vistos legais, cumpre decidir. 2 – No acórdão recorrido deu-se como assente a seguinte matéria de facto: A – Por despacho de 11 de Agosto de 1977 do então Ministro da Habitação, Urbanismo e Construção, publicado no DR. 2.ª série, de 05.09.77, foi aprovado o “estudo de terrenos destinados a fins urbanísticos de carácter social na Zona de expansão do Montijo” e declarada a utilidade pública e atribuído o carácter de urgência à expropriação de determinadas parcelas entre as quais uma “parcela com a superfície de 18.700m2 constituída por terreno de cultivo, pertencente a herdeiros de B..., inscrita na matriz rústica sob o art. 1901 e descrita na Conservatória do Registo Predial nos nºs 1860, fls. 146 do livro B-5, e 607, fls. 75v do livro B-16, respectivamente” bem como autorizada a Câmara Municipal do Montijo a tomar posse administrativa das parcelas em causa (doc. de fls. 80 cujo conteúdo se reproduz). B – Por sentença do Tribunal Judicial da Comarca de Montijo, de 27.04.82, foi adjudicada à Câmara Municipal do Montijo a propriedade das parcelas de terreno expropriadas (doc. de fls. 86). C – Em 04.11.92 deliberou a C. M. do Montijo a “adjudicação de concessão de uso privativo para exploração da estação de abastecimento de combustíveis” a instalar numa “parcela de terreno com 3.200 m2, sita no ..” compreendida no prédio identificado em A) – e “na condição de serem eliminados os dois lotes de terreno confinantes”. Concessão essa que, na sequencia de concurso público aberto para o efeito foi, por escritura de 10.05.93, adjudicada “à firma ..., sediada na Av. Da ..., ...-/..., em Lisboa, pelo valor base de licitação esc. 50.001.000$00 e a renda mensal de 500.000$00” – doc. de fls. 88 a 116 cujo conteúdo se reproduz. D – Além do estudo a que se alude na alínea A} não existe qualquer outro estudo urbanístico para o local, nem houve qualquer nova declaração de utilidade pública relativa à parcela identificada em A) (doc. de fls. 84/85). E – Por requerimento de 25.07.97, com fundamento no facto de a parcela de terreno não ter sido utilizada para quaisquer fins de natureza social que justificaram a sua expropriação, uma vez que a Câmara “apenas utilizou 3.200 m2 da respectiva área total de 18.240 m2 mediante a concessão do exclusivo da exploração da estação de abastecimento de combustíveis o que configura uma aplicação alheia ao fim da exploração”, a ora recorrente, ao abrigo dos arts 5º e 70º e segs do Código das Expropriações dirigiu ao Ministro do Equipamento, Planeamento e Administração do Território, pedido de reversão da parcela de terreno a que se alude em A}. F – O requerimento a que se alude em E), foi indeferido por despacho de 12.12.97 do Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território, com fundamento na caducidade do direito de reversão (doc. de fls. 66 a 70 que se reproduz). G – Na pendência de recurso contencioso de anulação interposto do despacho a que se alude em F) (proc. 43612, 1ª Secção, 3ª Subsecção do STA), por despacho de 12.05.98 o Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território, com fundamento em “erro quanto aos pressupostos de direito” revogou o seu anterior despacho de 12.12.97 e, com fundamento nessa revogação foi declarada extinta a instância relativa ao referido recurso contencioso (doc. de fls. 71 a 79, cujo conteúdo se reproduz). H – Até à data, o requerimento a que se alude em D) não foi objecto de qualquer outra decisão. 3 – A Recorrente Contenciosa suscita as questões prévias da intempestividade da apresentação das alegações relativas aos recursos principais. Os recursos interpostos pela Autoridade Recorrida e pelo Município do Montijo foram admitidos por despacho de 14-1-2004, que foi notificado por cartas expedidas em 16-1-2004. As notificações em processos judiciais presumem-se feitas no terceiro dia posterior ao do registo, ou no primeiro dia útil seguinte a esse, quando o não seja ( art. 254.º , n.º 3, do C.P.C ., aplicável por força do disposto no art. 1.º da L.P.T.A.), pelo que, no caso, se presumem feitas no dia 19-1-2004, Segunda-feira. O prazo para apresentação de alegações é de 30 dias [ art. 106.º da L.P.T.A., com a adaptação prevista na alínea e) do art. 6.º do Decreto-Lei n.º 329-A/95 , na redacção dada pelo art. 4.º do Decreto-Lei n.º 180/96 ]. Por isso, o prazo para a Autoridade Recorrida e o Município do Montijo apresentarem alegações terminava em 18-2-2004. As alegações referidas foram apresentadas em 16-2-2004 e 18-2-2004, respectivamente (fls. 319 e 329). Assim, aquelas alegações foram apresentadas tempestivamente, pelo que improcedem as questões prévias suscitadas pela Recorrente Contenciosa. 4 – Em 25-7-97, foi pedida a reversão de um prédio que havia sido expropriado em 1977, sendo fundamentos do pedido a não utilização do prédio para os fins a que se destinava a expropriação e, inclusivamente, uma parte dele ter sido utilizada para fim diferente daquele para que foi expropriado. O pedido foi indeferido, por despacho de 12-12-97, do Senhor Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território. Este despacho foi impugnado contenciosamente, mas veio a ser revogado na pendência do respectivo recurso contencioso. Não tendo sido proferida qualquer outra decisão sobre o pedido de reversão, a Recorrente Contenciosa interpôs o presente recurso contencioso, tendo por objecto o indeferimento tácito do referido pedido. No acórdão recorrido, entendeu-se que tinha ocorrido caducidade do direito de pedir a reversão relativamente à parte do prédio que não foi afectada a qualquer fim, mas que não tinha caducado esse direito relativamente à parte do prédio expropriado que foi afectada a fim diverso daquele para que foi efectuada a expropriação. Nos recursos principais, a Autoridade Recorrida e o Município do Montijo defendem que a caducidade do direito de reversão ocorreu também em relação à parte do prédio que foi afectada a fim diverso do que motivou a expropriação. No recurso subordinado, a Recorrente Contenciosa defende que a caducidade do direito de reversão não ocorreu também relativamente à parte do prédio expropriado que não foi afectada a qualquer fim. 5 – A expropriação do prédio referido nos autos ocorreu na vigência do Código das Expropriações aprovado pelo Decreto-Lei n.º 845/76 , de 11 de Dezembro, que não previa a possibilidade de direito de reversão a favor de particulares quando o expropriante fosse entidade de direito público, só o admitindo a favor de autarquias locais (art. 7.º, n.º 1), regime este cuja inconstitucionalidade tem vindo a ser afirmada pelo Tribunal Constitucional e por este Supremo Tribunal Administrativo. ( Neste sentido, pode o acórdão do Tribunal Constitucional n.º 827/96, de 26-6-96, proferido no processo n.º 726/92, Diário da República , 2.ª Série, de 4-3-98, página 2776. Esta posição tem vindo a ser aceite por este Supremo Tribunal Administrativo, como pode ver-se pelos seguintes acórdãos: de 27-5-1999, do Pleno, proferido no recurso n.º 30230, publicado no Apêndice ao Diário da República de 8-5-2001, página 788; de 28-9-1999, da Secção, proferido no recurso n.º 30231; de 19-1-2000, do Pleno, proferido no recurso n.º 36061, de 19-1-2000, do Pleno, proferido no recurso n.º 37652; de 27-1-2000, proferido no recurso n.º 37656; de 21-2-2001, proferido no recurso n.º 45117; de 6-2-2002, do Pleno, proferido no recurso n.º 35272. ) O Decreto-Lei n.º 438/91 visou pôr termo a tal regime, conforme foi anunciado no respectivo preâmbulo, estabelecendo o seguinte, no seu art. 5.º: Artigo 5.º Direito de reversão 1 - Há direito de reversão se os bens expropriados não forem aplicados ao fim que determinou a expropriação no prazo de dois anos após a adjudicação ou, ainda, se tiver cessado a aplicação a esse fim, sem prejuízo do disposto no n.º 4. 2 - Sempre que a realização de uma obra contínua determine a expropriação de imóveis distintos, o seu início em qualquer deles faz cessar o direito de reversão sobre todos os imóveis abrangidos pelo projecto, anteprojecto, estudos prévios, plano, anteplano ou esquemas preliminares das obras aprovadas, consoante o caso. 3 - Para efeitos do disposto no número anterior entende-se por obra contínua aquela que tem configuração geométrica linear e que, pela sua natureza, seja susceptível de execução faseada ao longo do tempo, correspondendo a um projecto articulado, global e coerente. 4 - O direito de reversão cessa: Quando tenham decorrido 20 anos sobre a data da adjudicação; Quando seja dado aos bens expropriados outro destino, mediante nova declaração de utilidade pública; Quando haja renúncia expressa do expropriado. 5 - No caso da alínea b) do número anterior, o expropriado ou demais interessados podem optar pela fixação de nova indemnização ou podem requerer no processo anterior a revisão da indemnização com referência à data da efectivação da nova aplicação dos bens, nos termos do artigo 23.º, aplicando-se, com as devidas adaptações, em caso de divergências sobre o valor da nova indemnização ou da revisão da anterior, o disposto nos artigos 37.º e seguintes. 6 - A reversão deve ser requerida no prazo de dois anos a contar da ocorrência do facto que a originou, sob pena de caducidade, sem prejuízo de assistir ao expropriante, até ao final do prazo previsto na alínea a) do n.º 4, o direito de preferência na alienação dos bens para fins de interesse privado. 7 - O acordo entre a entidade expropriante e o expropriado ou demais interessados sobre outro destino a dar ao bem expropriado e o montante do acréscimo da indemnização que resultaria da aplicação do disposto no n.º 5 vale por renúncia ao direito de reversão. 8 - Se a entidade expropriante pretender alienar parcelas sobrantes, deverá comunicar a sua intenção ao expropriado e demais interessados, desde que todos sejam conhecidos, por carta registada com aviso de recepção, com a antecedência mínima de 90 dias, findos os quais, não tendo estes requerido a reversão, se entende que renunciaram ao correspondente direito. Como se vê pelo n.º 1 deste artigo, há direito de reversão em duas situações: os bens expropriados não serem aplicados ao fim que determinou a expropriação no prazo de dois anos após a adjudicação; ter cessado a aplicação a esse fim . Na primeira hipótese, enquadram-se todas as situações em que os bens expropriados não foram utilizados para o fim que determinou a expropriação e, portanto, quer aquelas em os bens não foram aplicados a qualquer fim, quer aquelas em que eles foram aplicados a fim diferente daquele a que se destinavam, em face da declaração de utilidade pública. Na segunda situação, englobam-se os casos em que o bem foi, efectivamente, aplicado ao fim que determinou a expropriação, mas, posteriormente, essa aplicação cessou. Na verdade, nesta segunda parte, não se faz referência à mera afectação do prédio a fim diferente do que determinou a expropriação ou « alteração do fim expropriativo », como se refere no acórdão recorrido, mas sim à cessação de aplicação , que supõe, naturalmente, que tenha havido início de aplicação , pois apenas pode cessar algo que tenha começado posteriormente. Por outro lado, a utilização do termo « aplicação » e não «afectação» ou outro semelhante, inculca que se teve em vista referenciar a efectiva utilização dos bens expropriados para o fim que determinou a expropriação e não apenas a sua detenção com a intenção de os vir a utilizar. Esta a interpretação é a que resulta directamente do próprio teor literal daquele n.º 1 do art. 5.º e, por isso, partindo o pressuposto de que o legislador soube exprimir o seu pensamento em termos adequados (como impõe o art. 9.º , n.º 3, do Código Civil ), é a que tem de se presumir ter sido legislativamente consagrada. Por outro lado, esta é também a interpretação que mais razoável, pois, a aplicação do bem, ab initio , a fim diverso do que motivou a expropriação reconduz-se a uma situação de não aplicação ao fim que a determinou, pelo que estará incluída no primeiro grupo de situações referido naquele art. 5.º, n.º 1 ( Eventualmente, se a afectação do bem a fim diferente do que determinou a expropriação ocorrer antes de decorrerem dois anos a contar da adjudicação e se puder que concluir que houve um abandono do fim expropriativo, poderá antecipar-se a possibilidade de exercício do direito de reversão, não sendo necessário aguardar pelo decurso do prazo de dois anos a contar da adjudicação. Porém, trata-se de questão que não interessa apreciar aqui, uma vez que a expropriada não requereu a reversão antes do decurso do prazo de dois anos subsequente à entrada em vigor do Código das Expropriações de 1991. ), e a parte final desta norma refere-se claramente a situações não enquadráveis na primeira parte, como de depreende da utilização da expressão « ou, ainda ». A correcção desta interpretação é corroborada pelo Preâmbulo do Decreto-Lei n.º 438/91 em que se refere que « o novo Código vem consagrar a possibilidade de os particulares expropriados poderem exercer o seu direito de reversão nos casos em que a Administração der uma outra utilidade aos bens expropriados que não a prevista na declaração de utilidade pública ou ainda se tiver cessado a aplicação a esse fim ». Isto é, as duas situações a considerar são a de a Administração ter dado aos bens uma utilidade não prevista na declaração de utilidade pública e a de ter cessado a aplicação ao fim. Também neste Preâmbulo, aparece a expressão « ou, ainda », reveladora de que estas últimas são situações diferentes daquelas em que a Administração, pura e simplesmente, não deu ao bem expropriado a utilização que determinou a expropriação. Também aqui, o que se considera relevante é « dar uma utilidade » e não de uma mera intenção de vir a utilizar os bens. Sendo assim, é de interpretar aquela segunda parte do n.º 1 como reportando-se a situações não enquadráveis na primeira parte, que serão aquelas em que o bem expropriado foi efectivamente aplicado ao fim da expropriação, dentro do prazo de dois anos (o que levou à não emergência de direito de reversão ao abrigo da primeira parte), mas essa aplicação cessou posteriormente. É, aliás, uma solução congruente. Na verdade, nos casos em o prédio não foi utilizado para o fim que determinou a expropriação no prazo de dois anos referidos, quer lhe tenha sido dada utilização diferente quer não tenha sido dada qualquer utilização, surgiu na esfera jurídica do expropriado um direito de reversão que podia exercer no prazo de dois anos. A fixação de um prazo de caducidade para o exercício desse direito supõe a ponderação dos interesses antagónicos do expropriado e da segurança jurídica, sendo a manifestação de um juízo legislativo sobre o ponto de equilíbrio entre eles. Por isso, a fixação daquele prazo de caducidade tem ínsito o entendimento legislativo de que, a partir do seu termo final, é de dar supremacia ao interesse da segurança jurídica sobre o interesse do expropriado. Seria inconciliável com a formulação desse juízo valorativo, possibilitar o exercício do direito de reversão posteriormente, qualquer que seja o seu fundamento, pois o interesse da segurança jurídica que, findo aquele prazo, já se entendeu ser de sobrepor ao interesse do expropriado, não diminui, mas antes se incrementa, com o decurso do tempo. No caso em apreço, os bens nunca chegaram a ser aplicados ao fim que determinou a expropriação, pois uma parte do prédio não foi aplicada pelo expropriante a qualquer finalidade e a outra parte foi aplicada apenas a fim diferente daquele que justificou a expropriação. Nestas condições, tem de se afastar a possibilidade de reversão ao abrigo da segunda parte deste n.º 1, pois, se nenhuma parte do prédio foi aplicada ao fim que determinou a expropriação, em relação a nenhuma das suas partes ocorreu a cessação de aplicação a esse fim. 6 – Assim, como defendem a Autoridade Recorrida e o Município do Montijo, na situação em apreço, em que não houve qualquer aplicação do bem expropriado ao fim para que foi expropriado, o que é relevante para apreciar se ocorreu o direito de reversão é saber se o direito de reversão foi exercido período de dois anos referido no n.º 1, sem que tal aplicação ocorresse. Este prazo, relativamente a prédios expropriados antes da entrada em vigor do Código das Expropriações aprovado pelo Decreto-Lei n.º 438/91 , de 13 de Novembro, deve ser contado a partir da entrada em vigor deste Código, com vem entendendo, pacificamente este Supremo Tribunal Administrativo. ( Por todos, pode ver-se o acórdão de 19-1-2000, do Pleno, proferido no recurso n.º 37652, ) Na verdade, o facto de o art. 7.º, n.º 1, do Código das Expropriações de 1976 dever ser considerado inconstitucional « não afasta, em princípio, o dever do seu acatamento por parte da Administração e dos cidadãos até que sobreviesse uma declaração jurisdicional de inconstitucionalidade com força obrigatória geral, e, mesmo neste caso, com ressalva dos casos julgados e com possibilidade de restrição dos efeitos de inconstitucionalidade por razões de segurança jurídica, de equidade ou de interesse público de especial relevo. Esta relevância positiva do acto normativo inconstitucional impede que se considere que, face ao juízo de inconstitucionalidade, em sede de fiscalização concreta, da norma do art. 7º, n.º 1, do Código das Expropriações de 1976, na parte em que não reconhecia o direito de reversão de bens de particulares expropriados por entidades de direito público e não aplicados ao fim determinante da expropriação, tudo se passa como se esse reconhecimento nunca tivesse existido. O não reconhecimento desse direito existiu efectivamente ao nível do direito ordinário, vinculando a Administração e os particulares, pelo que não há qualquer incongruência em afirmar-se que, apesar da inconstitucionalidade daquele não reconhecimento, o Código das Expropriações de 1991 veio introduzir inovatoriamente o direito de reversão na situação em causa ». ( Acórdão do Pleno de 19-1-2000, proferido no recurso n.º 37652. ) Por isso, o reconhecimento do direito de reversão pelo Código das Expropriações de 1991 deve ser considerado como fixando um prazo para afectação do bem ao fim da expropriação, que não existia anteriormente. Assim, à aplicação no tempo daquele art. 5.º, n.º 1, do Código das Expropriações de 1991, deve aplicar-se a regra do n.º 1 do art. 297.º do Código Civil , que estabelece que a lei nova que estabelecer um prazo mais curto que o previsto na lei anterior deve aplicar-se imediatamente aos prazos em curso, mas o prazo só se conta a partir da entrada em vigor da lei nova. Esta norma relativa à lei nova que encurta um prazo, aplica-se, por paridade de razão, à lei nova que vem introduzir um prazo para a prática de determinado acto, que não existia na lei anterior. ( Neste sentido, pode ver-se BAPTISTA MACHADO, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador , página 243, e Sobre a aplicação no tempo do novo Código Civil , páginas 164-165. ) Nestes termos, o facto que pode gerar o direito de reversão é o decurso do prazo de dois anos a contar da entrada em vigor do Código das Expropriações de 1991, sem que fosse dada utilização ao bem expropriado. Tendo este Código entrado em vigor em 7-2-92, esse prazo completou-se em 7-2-94, sendo este o momento em que surgiu o direito de reversão da Recorrente, reconhecido por este Código. Iniciando-se em 7-2-94 o prazo de exercício do direito de reversão, a reversão poderia ser requerida no prazo de dois anos a partir dessa data, isto é, até 7-2-96, nos termos do disposto no n.º 6 do citado art. 5.º. Na verdade, à face desta norma, o termo inicial do prazo de caducidade do direito de reversão coincide com a ocorrência do facto que o originou, que, no caso, é o decurso do período de dois anos posterior à entrada em vigor do Código das Expropriações aprovado pelo Decreto-Lei n.º 438/91 Não é necessário, para começar a correr este prazo, que haja notificação de qualquer acto, pois o direito de reversão, nas situações referidas na primeira parte do n.º 1 do art. 5.º, não é consequência da prática de qualquer acto, resultando da mera omissão de aplicação do bem expropriado ao fim que determinou a expropriação. Relativamente a omissões de actuação da Administração, não está prevista no C.P.A. a obrigatoriedade de qualquer notificação para os interessados delas retirarem efeitos jurídicos ( Assim é em todos os casos de deferimento tácito e indeferimento tácito, previstos no C.P.A. (arts. 108.º, 109.º e 175.º, n.º 3). O mesmo se conclui do art. 29.º da L.P.T.A. que para os recursos contenciosos de actos expressos, e não também de indeferimentos tácitos, determina a contagem do prazo de interposição a partir da notificação ou publicação. ), sendo estes que, quando estiverem interessados em retirar efeitos de condutas omissivas, têm de estar atentos à actuação da Administração, podendo utilizar, inclusivamente, o direito à informação. 7 – A Recorrente Contenciosa apenas em 25-7-97 requereu a reversão do prédio expropriado, pelo que, terminando o prazo para a requerer em 7-2-96, se conclui que ocorreu a caducidade do direito de reversão em relação à globalidade do prédio expropriado. A Recorrente Contenciosa defende que o Município do Montijo tinha a obrigação legal de lhe notificar os actos positivos ou negativos que afectassem as condições do exercício do direito de reversão. Como se referiu, o facto que origina o direito de reversão na situação em apreço, é o mero decurso do prazo de dois anos, subsequente à entrada em vigor do Código das Expropriações de 1991 e não existe qualquer norma legal que imponha a notificação de omissões dos órgãos administrativos. Se o prazo para exercício do direito de reversão se iniciasse com o conhecimento da afectação do prédio a fim diferente, compreender-se-ia que o acto que decide essa afectação estivesse sujeito a notificação ao interessado e que tal prazo não se iniciasse enquanto essa notificação não ocorresse. No entanto, sendo o facto que gera o direito de reversão o mero decurso do período de dois anos sem aplicação do prédio ao fim que determinou a expropriação, contado a partir da data da entrada em vigor do Código das Expropriações de 1991, não há qualquer acto administrativo de que dependa esse direito que possa ser objecto de notificação e não é necessária qualquer notificação para que o expropriado se possa aperceber o do início do prazo, pois ele depende apenas da própria lei e da constatação da não aplicação do prédio ao fim para que foi expropriado, que é verificável directamente pelo próprio expropriado. Sendo assim, não há qualquer suporte legal para defender que o termo inicial do prazo referido no n.º 6 não coincida com o momento em que se completaram os referidos dois anos nem para que se considere ter havido um justo impedimento que permita a não contagem de qualquer parte desse período. Por isso, improcede o que a Recorrente Contenciosa defende, no recurso subordinado, relativamente a não se ter iniciado o prazo referido no n.º 6 do art. 5.º por não lhe ter sido efectuada qualquer notificação, por não ter culpa do não conhecimento do facto que deu origem ao direito e relativamente a hipotético justo impedimento derivado da omissão de notificação. 8 – A Recorrente Contenciosa defende também que a reiterada violação da lei, por omissão e silêncio, não pode redundar em benefício do incumpridor Município do Montijo, pois tal violaria os princípios da justiça, da boa fé e da segurança jurídica. No entanto, como se referiu, não houve qualquer violação da lei pelo Município do Montijo, pois nenhuma obrigação a lei lhe impunha de notificar a omissão de aplicação do prédio ao fim que determinou a expropriação e é esse facto e não o acto de decidiu a afectação de parte do prédio a fim diferente que, na situação em causa, gera o direito de reversão. Por isso, não havendo omissão pelo Município do Montijo de qualquer dever de notificação do acto que afectou parte do prédio a fim diferente daquele que determinou a expropriação nem sendo necessária qualquer notificação para determinar o termo inicial do prazo de exercício do direito de reversão, a Recorrente Contenciosa não tinha qualquer fundamento legal para estar na expectativa de que ela fosse efectuada e, consequentemente, não pode fazer-se derivar dessa não notificação qualquer violação dos princípios da justiça, da boa fé ou da segurança jurídica que possa relevar para efeitos de anulação do indeferimento tácito impugnado. 9 – A Recorrente Contenciosa defende que o n.º 6 do art. 5.º do Código das Expropriações de 1991, na interpretação referida, viola os direitos fundamentais à propriedade privada, à informação e ao acesso ao direito. No que concerne ao direito de propriedade privada, a expropriação por utilidade pública, mediante o pagamento de uma justa indemnização não contende com ele, estando mesmo expressamente prevista no art. 62.º, n.º 2, da C.R.P., como uma restrição constitucionalmente admissível desse direito. Por outro lado, o direito de acesso ao direito, como acesso a informação jurídica e aos Tribunais para defesa dos direitos (art. 20.º da C.R.P.), não depende da notificação de omissões de actuação das entidades administrativas, sendo assegurado pela possibilidade que os administrados têm de acederem a consulta jurídica e a patrocínio judiciário, o que é assegurado pelo regime próprio do apoio judiciário. No que concerne à informação procedimental, ela abrange o direito de requerer a prestação de informações sobre o andamento dos procedimentos em que sejam directamente interessados, bem como o direito de conhecer as resoluções definitivas que sobre eles forem tomadas (arts. 268.º, n.º 1, da C.R.P. e 61.º, 66.º, 106.º e 107.º do C.P.A.). Porém, a Recorrente Contenciosa era directamente interessada no procedimento de expropriação por utilidade pública, que se extinguiu na sequência da adjudicação e pagamento da quantia devida pela expropriação, mas não nos procedimentos administrativos ulteriores, designadamente os de licenciamento de construções nos prédios expropriados. Na verdade, nos processos administrativos em que foi decidida a afectação de parte do prédio expropriado a fim diferente do que determinou a expropriação não foram praticados actos que afectassem directamente a esfera jurídica da ora Recorrente contenciosa, inclusivamente em matéria de direito de reversão, pois, como se disse, o que gerou o direito de reversão foi o decurso do período de dois anos posterior à entrada em vigor do Código das Expropriações de 1991 e não a decisão procedimental de afectação de parte do prédio. Por isso, a ora Recorrente Contenciosa não era interessada directa neste procedimento, pelo que não tinham de ser assegurados em relação a ela os direitos de informação e de conhecimento da resolução definitiva. Por outro lado, o art. 66.º do C.P.A., invocado pela Recorrente Contenciosa refere, além do mais, a obrigatoriedade de notificação de actos administrativos que criem direitos, mas, no caso em apreço, não foi qualquer acto administrativo, mas sim a omissão de afectação do prédio ao fim que determinou a expropriação o facto que gerou o direito de reversão. Termos em que acordam neste Pleno de Secção em conceder provimento aos recursos principais; negar provimento ao recurso subordinado; revogar o acórdão recorrido na parte em que decidiu não ter caducado o direito de reversão relativamente à parte do prédio expropriado que foi afectada a fim diferente do que determinou a expropriação e negar provimento ao recurso contencioso; confirmar o acórdão recorrido na parte em que decidiu que caducou o direito de reversão relativamente à parte restante do mesmo prédio e negou provimento ao recurso contencioso, nessa parte. Custas pela Recorrente Contenciosa, nos seguintes termos: na Subsecção, taxa de justiça de 400 euros e procuradoria de 50%. neste Pleno, taxa de justiça de 450 euros e procuradoria de 50%. Lisboa, 12 de Abril de 2005. – Jorge de Sousa – (relator) – Costa Reis – António Samagaio – Azevedo Moreira - Rosendo José – Angelina Domingues – Pais Borges – Santos Botelho – (Vencido teria mantido o acórdão da Secção, pelas razões que dele constam) – J Simões de Oliveira (Vencido. Teria mantido o acórdão da subsecção, pelos fundamentos dele constantes).